Panel Ekspertów OCHRONA LASY I GOSPODARKA LEŚNA JAKO NARZĘDZIA KSZTAŁTOWANIA ŚRODOWISKA NATURALNEGO I OCHRONY PRZYRODY Termin: 24 czerwca 2014 r. SESJA 1 MIEJSCE LASÓW I LEŚNICTWA W POLSKIM SYSTEMIE OCHRONY PRZYRODY UWARUNKOWANIA PRAWNE Dr inż. Anna ŻORNACZUK-ŁUBA, inż. Łukasz PARADOWSKI, Ministerstwo Środowiska Wstęp Jedną z wiodących przesłanek uznania trwale zrównoważonego charakteru leśnictwa jest ochrona przyrody. W obecnym porządku prawnym Polski zasadnicza część problematyki związanej z ochroną przyrody w lasach uregulowana jest w kilku ustawach oraz kilkunastu aktach wykonawczych. Do najważniejszych z pewnością należy zaliczyć ustawę o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) oraz ustawę o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59). Niewątpliwie duże znaczenie mają również zobowiązania międzynarodowe, m.in. wynikające z wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Uwarunkowania międzynarodowe Polski system ochrony przyrody kształtowany jest w ciągłym odniesieniu do uwarunkowań i działań międzynarodowych. Do najważniejszych można zaliczyć: Konwencję o różnorodności biologicznej, Konwencję Berneńską, Konwencję Bońską i wynikające z niej porozumienia, Konwencję Ramsarską, Konwencję Waszyngtońską (CITES), Konwencję z Aarhus, Konwencję Helsińską, Konwencję Paryską, Europejską Konwencję Krajobrazową
oraz Ramową Konwencję Karpacką i wynikające z niej porozumienia. Wstępując do Unii Europejskiej Polska zobowiązała się również do wdrożenia Ekologicznej Sieć Obszarów Natura 2000. Ponadto nasz kraj zaangażowany jest w działania międzynarodowego procesu politycznego na rzecz trwale zrównoważonej gospodarki leśnej w Europie - Forest Europe (dawniej Ministerialny Proces Ochrony Lasów w Europie). Poniżej krótko scharakteryzowano wybrane umowy i procesy międzynarodowe w kontekście warunków prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Konwencja o różnorodności biologicznej (CBD) z 5 czerwca 1992 roku, uchwalona na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro, rozszerzyła pojęcie ochrony przyrody do działań na rzecz całych ekosystemów. Jej postanowienia wychodzą z ram konserwatorskiej ochrony wybranych i najcenniejszych składników przyrody, kładąc nacisk na ochronę przez właściwe kształtowanie i użytkowanie zasobów przyrodniczych. Na dzień dzisiejszy aż 194 Strony przystąpiły do Konwencji, w tym Unia Europejska. W celu wsparcia działań na rzecz powstrzymania utraty bioróżnorodności na świecie opracowuje się krajowe strategie, plany lub programy działań dotyczące ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej. Przyjęta w maju 2011 r. Strategia ochrony różnorodności biologicznej Unii Europejskiej do roku 2020, określa ramy działań dla osiągnięcia celów CBD. Kilka z sformułowanych w tej strategii zadań ma istotne znaczenie dla gospodarki leśnej, w szczególności powstrzymanie pogarszania się stanu wszystkich gatunków i siedlisk objętych unijnym prawodawstwem (pełne wdrożenie dyrektywy ptasiej i siedliskowej). Polska ratyfikowała Konwencję w 1996 r., a tym samym zobowiązała się włączyć ochronę i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej do odpowiednich sektorowych i międzysektorowych planów, programów i polityk. Obecnie dobiega końca proces opracowania i konsultacji Programu ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2014-2020. Niniejszy dokument stanowi kontynuację Krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Programu działań na lata 2007-2013, jak również analogicznego dokumentu, obejmującego lata 2003-2006. Celem nadrzędnym Programu jest poprawa stanu różnorodności biologicznej i pełniejsze powiązanie jej ochrony z rozwojem społeczno-gospodarczym kraju. Ten cel, jak również cele strategiczne oraz zadania zawarte w Planie działań, są rezultatem dyskusji i konsultacji przeprowadzonych z przedstawicielami środowisk zainteresowanych 2
instytucjonalnie zobowiązaniami wynikającymi z Strategii różnorodności biologicznej Unii Europejskiej. Realizacja Programu wymaga zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron, jednakże główny wysiłek spoczywa na Ministerstwie Środowiska wraz z nadzorowanymi przez siebie jednostkami organizacyjnymi, m.in. Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Głównym Inspektoratem Ochrony Środowiska, Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe. W realizację Programu włączone zostały także inne resorty, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Cele oraz zadania Programu odnoszą się do wielu środowisk angażujących się na rzecz ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej lub ją wspierających, a znaczącą rolę w procesie planowania i realizacji działań tego i poprzednich dokumentów odgrywają również aspekty pośrednio lub bezpośrednio związane z gospodarką leśną. W zakresie celu Wzmocnienie różnorodności biologicznej poprzez zrównoważone gospodarowanie w leśnictwie w projekcie Planu działań na lata 2014 2020 zaproponowano zadania dotyczące m.in. ochrony populacji rzadkich rodzimych gatunków w ekosystemach leśnych, czy utrzymania i wspierania struktury i funkcji ekosystemów leśnych. Natura 2000 - podstawą polityki różnorodności biologicznej w Unii Europejskiej jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, transponowane do prawa polskiego. Dla wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej stanowią one podstawę do współpracy dla zachowania najbardziej zagrożonych i cennych gatunków i siedlisk w Europie. Ogólnym celem tych dyrektyw jest zapewnienie właściwego stanu ochrony zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych. Państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia odpowiednich środków dla osiągnięcia tego celu, w tym poprzez stworzenie zintegrowanego systemu ochrony. Jednocześnie należy uwzględnić wymagania gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne poszczególnych obszarów. W Polsce tereny leśne zajmują 46% całkowitej powierzchni obszarów specjalnej ochrony ptaków i aż 52 % tzw. obszarów siedliskowych". Oznacza to, że lasy odgrywają kluczową w ochronie siedlisk i populacji gatunków Natura 2000. Celem Europejskiej Sieci Obszarów Natura 2000 nie jest zapobieganie działalności gospodarczej, ale promowanie metod godzących potrzeby produkcyjne z ochroną 3
najcenniejszych europejskich gatunków i siedlisk. Pełne wdrożenie postulatów sieci Natura 2000 w lasach stanowi istotne wyzwanie najbliższych lat. FOREST EUROPE (dawniej Ministerialny Proces Ochrony Lasów w Europie) jest międzynarodową platformą rozwoju i wsparcia idei zrównoważonego leśnictwa w Europie. Ten zainicjowany w 1990 r. proces polityczny wywarł ogromy wpływ na gospodarkę leśną w państwach europejskich, wypracował wiele narzędzi politycznych w celu promowania i implementacji zrównoważonej gospodarki leśnej (SFM) w Europie. Do podstawowych osiągnięć zalicza się opracowanie definicji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej oraz kryteriów i wskaźników jej oceny. Sygnatariuszami FOREST EUROPE są wszystkie państwa członkowskie UE, Unia Europejska oraz 19 innych krajów Europy. Polska jest od wielu lat głęboko zaangażowana w proces, któremu przewodziła w latach 2004-2007 i zorganizowała 5. Ministerialną konferencję w dniach 5-7 listopada 2007 r. w Warszawie. Podczas Konferencji Warszawskiej ministrowie odpowiedzialni za lasy krajów sygnatariuszy przyjęli Deklarację Warszawską oraz dwie rezolucje, dotyczące zagadnień lasów, drewna i energii oraz wody w lesie. Rola Ministra Środowiska w polskim systemie ochrony przyrody Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej (Dz.U.2013, poz.743) Minister Środowiska kieruje działami administracji rządowej - gospodarka wodna i środowisko. Dział środowisko obejmuje sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywanie jego zasobów, ochrony przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrony gatunków roślin, zwierząt i innych tworów przyrody, leśnictwa, ochrony lasów i gruntów leśnych oraz łowiectwa. Minister jest również organem sprawującym nadzór nad jednostkami bezpośrednio odpowiedzialnymi za ochronę przyrody w lasach, w tym nadzór nad Generalnym Dyrektor Ochrony Środowiska, parkami narodowymi, Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe. Do głównych zadań Ministra Środowiska w zakresie ochrony przyrody należy sprawowanie nadzoru nad realizacją ustawy o ochronie przyrody, w tym wydawanie rozporządzeń wykonawczych, a także koordynacja procesu organizowania i funkcjonowania sieci Natura 2000 oraz przygotowywanie projektów dokumentów strategicznych. Ministerstwo Środowiska jest urzędem administracji rządowej, powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Środowiska (Dz. U. Nr 91, poz. 1017) do obsługi Ministra Środowiska. Za realizację zadania Ministra Środowiska w zakresie leśnictwa, ochrony przyrody, ochrony 4
lasów i gruntów leśnych, łowiectwa, ocen oddziaływania na środowisko oraz organizmów genetycznie zmodyfikowanych odpowiada Departament Leśnictwa i Ochrony Przyrody. Podstawy prawne, cele i zakres ochrony przyrody w lasach Od czasu przełomowej Konferencji Narodów Zjednoczonych na temat Środowiska i Rozwoju, która odbyła się w 1992 roku, w brazylijskim mieście Rio de Janeiro, wiele państw oraz międzynarodowych organizacji uznało godzenie potrzeb środowiskowych, ekonomicznych i społecznych za najwłaściwszy model postępu cywilizacyjnego. Również Polska przystąpiła do tego procesu, zapewniając w ustawie zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ochronę środowiska naturalnego - zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ostatnich rząd RP podjął prace nad zintegrowanym systemem dokumentów strategicznych. W zakresie ochrony przyrody najistotniejsza wydaje się być tu zatwierdzona w kwietniu 2014 r. Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko - perspektywa do 2020 r.. W dokumencie tym wskazano zrównoważone gospodarowanie zasobami środowiska jako istotny cel rozwoju kraju. Będzie on realizowany między innymi poprzez działania na rzecz zachowania bogactwa i różnorodności biologicznej oraz wielofunkcyjnej gospodarki leśnej. Przekonanie co do potrzeby wdrażania aksjomatu zrównoważonego rozwoju przybrało więc praktyczny wymiar w istniejącym prawodawstwie, dokumentach strategicznych i podjętych zobowiązaniach międzynarodowych. Regulacje te mają istotny wpływ na wiele aspektów życia, w tym oddziałują na zakres, metody i możliwości prowadzenia gospodarki leśnej. W ramach procesu politycznego Forest Europe (dawniej Ministerialny Proces Ochrony Lasów w Europie) opracowano wspólną definicję trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, która została przyjęta na Konferencji w Helsinkach w 1993 roku (MCPFE 1993, rezolucja H1). Definicja ta została wdrożona w 1997 roku do polskiego porządku prawnego art. 6 ust. 1 pkt. 1a ustawy o lasach. Lasy zajmują blisko jedną trzecią powierzchni kraju i bezsprzecznie są bardzo istotnym elementem ochrony przyrody w Polsce. Niewątpliwie wynika to z ich unikalnego potencjału do pełnienia ważnych funkcji środowiskowych. Podstawą do włączenia wszystkich właścicieli i zarządców lasów do działań na rzecz ochrony przyrody jest art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przepisie tym zobowiązano zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i 5
inne jednostki organizacyjne (w tym PGL Lasy Państwowe ) do dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Cel ten w szczególności obejmuje: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Zgodnie z przedstawionym w prawie modelem realizacja wyżej przytoczonych celów ochrony przyrody w lasach następuje głównie poprzez zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów i specjalną ochronę obszarów szczególnie cennych przyrodniczo. Wdrożony w Polsce ekologiczny model leśnictwa zakłada również powszechną ochronę, trwałość i powiększanie zasobów leśnych naszego kraju, co odzwierciedlają ujęte w prawie i wewnętrznych regulacjach Lasów Państwowych szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki leśnej. Cele ochrony przyrody uwzględniane są już na etapie planowania gospodarki leśnej. Od roku 1996 w ramach planu urządzenia lasu sporządza się program ochrony przyrody dla nadleśnictwa. Dokument ten systematyzuje wiedzę oraz określa zadania z zakresu szeroko rozumianej ochrony przyrody w nadleśnictwie. Podstawowym narzędziem służącym do oceny wpływu planu urządzenia lasu na elementy przyrodnicze jest prognoza oddziaływania na środowisko, wykonywana w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Procedura ta zapewnia analizę wszystkich dostępnych informacji o możliwym oddziaływaniu zaprojektowanych działań na środowisko i jego poszczególne elementy. Zakres proceduralny tego procesu został uregulowany w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.). Najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, jest park narodowy. Działalnością parku narodowego kieruje dyrektor parku narodowego. W zakresie planowania gospodarki leśnej przewidziano, że projekty planów urządzenia lasu, 6
uproszczonych planów urządzenia lasu i zadania z zakresu gospodarki leśnej, w granicach parku narodowego i otuliny parku narodowego wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów lub zadań, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Wszystkie z dziewięciu pozostałych form ochrony przyrody bezpośrednio dotyczą zarówno lasów prywatnych, jak i gruntów będących w zarządzie Lasów Państwowych. Dlatego też właściciele, użytkownicy i zarządcy lasów są obowiązani do realizacji uwzględnionych w planach urządzenia lasu, czy uproszczonych planach urządzenia lasu, zabiegów ochronnych. Lasy niezależnie od formy własności pełnią funkcje publiczne. Funkcje te ze względu na swoją wagę podlegają powszechnej ochronie. Jak wskazuje w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. K23/05 władze publiczne są zobowiązane do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Mając na uwadze tak rozumiane bezpieczeństwo społeczeństwa, prawo do korzystania z własności (w drodze określonej ustawą) może podlegać pewnym ograniczeniom, jeżeli nie narusza to samej istoty prawa własności. Ustawodawca określając prawa i obowiązki właścicieli lasów, kieruje się więc nadrzędnym interesem publicznym w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Polski system ochrony przyrody przewiduje również sporządzanie specjalnych dokumentów planistycznych w zakresie ochrony przyrody dla obszarów objętych określonymi formami ochrony przyrody. Są to plany ochrony i zadania ochronne dla parków narodowych i rezerwatów przyrody oraz plany zadań ochronnych lub plany ochrony dla obszarów Natura 2000. Dla obszarów Natura 2000 przewidziano możliwość uwzględnienia odpowiedniego zakresu zadań ochronnych w właściwym planie urządzenia lasu dla nadleśnictwa. Projekt planu urządzenia lasu, w takim przypadku, wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Ważnym elementem ochrony przyrody w polskich lasach jest ochrona gatunkowa. Szczególnym jej elementem jest tzw. ochrona strefowa, czyli tworzenie wokół gniazd i innych miejsc bytowania chronionych gatunków stref wyłączonych z realizacji zadań gospodarczych. Ustalenie i likwidacja stref ochrony następuje w drodze decyzji administracyjnej regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W obecnym kształcie ta forma ochrony uznawana jest za bardzo skuteczną, należy jednak pamiętać, że stanowi realne ograniczenie dla prowadzenia gospodarki leśnej. 7
Podsumowanie Lasy pełnią ważne funkcje środowiskowe, gospodarcze i społeczne. Właściwe zrównoważenie tych zadań w polskim systemie prawnym wymaga ścisłej współpracy wielu instytucji, środowisk zawodowych, naukowych i społecznych. Należy w dalszym ciągu dążyć do jak najlepszego wdrożenia modelu trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, tak aby wszystkie najważniejsze potrzeby ekologiczne i społeczne, w tym ochrona przyrody były realizowane na całkowicie zadawalającym poziomie. Literatura Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory GUS, Leśnictwo 2013 GUS, Ochrona Środowiska 2013 Informacja o stanie lasów oraz realizacji Krajowego programu zwiększania lesistości w 2012 r. Komunikat komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów - Nasze ubezpieczenie na życie i nasz kapitał naturalny - unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. KOM(2011) 244, Bruksela, dnia 3.5.2011 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana 25 czerwca 1998 w Aarhus (Dz. U. UE z 2005 r. L 124/4) Konwencja o różnorodności biologicznej, sporządzona w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r, ratyfikowana przez Polskę w roku 1996 (Dz.U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532) Krajowa strategia ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Programem Działań na lata 2007-2013, zatwierdzona uchwałą nr 270/2007 Rady Ministrów z dnia 26 października 2007 r. 8
MCPFE 1993. Rezolucja H1. Ogólne wytyczne dla zrównoważonej gospodarki leśnej dla lasów Europy, Helsinki Program ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Plan działań na lata 2014-2020 - projekt z dnia 23 maja 2014 r. Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 25.04.2014 r. Uchwała nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko perspektywa do 2020 r. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.) Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. K23/05 9