Warszawa, dnia 12 stycznia 2012r. Stanowisko PKPP Lewiatan do projektu ustawy o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 8 grudnia 2011 r., (projekt przygotowany przez Ministerstwo Finansów) I) Uwagi wstępne: Projekt ustawy o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 8 grudnia 2011 r. (dalej projekt) przewiduje nałożenie na banki opłaty ostrożnościowej (dalej: opłata) z przeznaczeniem na utworzenie i utrzymywanie w ramach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG) nowego funduszu własnego, zwanego funduszem stabilizacyjnym. Akumulowane w tym funduszu środki mają być przeznaczane na współfinansowanie doraźnych działań pomocowych państwa, kierowanych do zagrożonych utratą płynności instytucji finansowych. Tytułem wstępu warto zaznaczyć, że obowiązkowa opłata ostrożnościowa de facto zakłada wprowadzenie nowego obciążenia finansowego banków, tym samym powodując odpływ środków pieniężnych i zmniejszenie kapitałów banków. Wydaje się, iż działanie to jest co najmniej wątpliwe, mając na uwadze cały szereg obowiązków nakładanych obecnie na banki chociażby na poziomie europejskim, a polegający na konieczności zwiększania środków własnych w celu zapobiegnięciu utraty płynności i wypłacalności. Ponadto każda tego typu regulacja stwarza niebezpieczeństwo, że banki, będąc zmuszone zrównoważyć koszty z tytułu opłaty "przerzucą" je na swoich klientów. Konsekwencją wprowadzenia obowiązkowej opłaty ostrożnościowej może być więc wzrost cen usług bankowych. Z powyższych względów, jak również z mając na uwadze cały szereg argumentów przytoczonych w niniejszej opinii, przedmiotowy projekt ustawy co do zasady należy ocenić negatywnie. II) Model funduszu stabilizacyjnego zasilanego z opłaty ostrożnościowej: A. Odnosząc się do analizowanego projektu, po pierwsze należy podkreślić, że brak jest podania docelowej wysokości tworzonego w ramach BFG funduszu stabilizacyjnego, który będzie zasilany z odprowadzanej przez banki opłaty ostrożnościowej. Oznacza to, że w założeniu ta forma obciążenia finansowego ma obowiązywać bezterminowo, co w naszej opinii jest dyskusyjne zwłaszcza w kontekście celów, które fundusz ten spełniać ma w czasie kryzysu finansowego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z uzasadnieniem do projektu: Zasadniczym motywem nałożenia dodatkowego obciążenia na niektóre instytucje finansowe było zwiększenie zakresu ich partycypacji w skutkach ewentualnych kryzysów finansowych oraz zapewnienie dodatkowych źródeł finansowania dla przewidzianych w odrębnych ustawach działań restrukturyzacyjnych. Mając to na uwadze, wydaje się, że koniecznym byłoby, bądź to ustalenie konkretnej wysokości funduszu stabilizacyjnego, bądź tez określenie ścisłego terminu w którym instytucje finansowe byłyby obowiązane do wnoszenia przedmiotowej opłaty ostrożnościowej. Innymi słowy, mając na uwadze założenia jakimi kierują się autorzy analizowanego projektu należy uznać, że wraz z osiągnięciem celów jakie ma spełniać nowy fundusz, obowiązek w postaci świadczenia opłaty ostrożnościowej winien ustać. Projekt nie uwzględnia bowiem sytuacji, w której pomimo pobrania opłat ostrożnościowych na poczet danego okresu nie występuje konieczność podjęcia działań stabilizacyjnych albo występuje ona w znacznie mniejszym zakresie niż 1
Ministerstwo Finansów prognozowało przy ustalaniu stawki opłaty ostrożnościowej na dany rok (art. 14a ust. 7 projektu). Skoro zaś świadczenie, na poczet którego opłata została pobrana nie zrealizowało się, to słusznym następstwem takich okoliczności wydaje się bądź to zwrot opłaty w odpowiedniej części bądź też zaliczenie niewykorzystanej części na poczet opłat, które mają być pobierane w kolejnym roku. B. Należy również wskazać, że skoro opłata ostrożnościowa z założenia ma być opłatą (nie zaś nieodpłatnym bezzwrotnym podatkiem) na rzecz tworzenia tzw. funduszu restrukturyzacyjnego (bank resolution funds), to powinna być skorelowana ze strony podmiotu, na który jest uiszczana, z określonymi świadczeniami wzajemnymi - i w miarę możliwości ekwiwalentnymi - na rzecz podmiotów, które ją uiszczają. Wydaje się, że takim szeroko pojętym świadczeniem na rzecz podmiotów sektora bankowego uiszczających opłatę, mają być działania określone w art. 20d projektowanej ustawy, tj.: ewentualne udzielanie przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym oraz rekapitalizacja banków na zasadach określonych w odrębnych ustawach tam wskazanych 1. W tym kontekście wątpliwości budzi jednak konstrukcja określona w art. 20 c ust. 2 i 3 projektu ustawy dopuszczająca przenoszenie środków pomiędzy funduszem stabilizacyjnym a funduszem własnym BFG przeznaczonym do ewidencjonowania środków z opłat rocznych (tj. na gwarantowanie depozytów). Cele utworzenia obu funduszy są bowiem odmienne i tylko w takich celach powinny być wykorzystywane środki zgromadzone na każdym z funduszy. Uelastycznienie - jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu - przepływów pomiędzy tymi funduszami stwarza istotne niebezpieczeństwo, że cele ustawowe istnienia każdego z nich nie zostaną zrealizowane, opłata zaś de facto stanowić będzie nowy rodzaj podatku nałożony na wybrany krąg podmiotowy jakim są instytucje finansowe. Tym samym, ewentualna dopuszczalność takich przesunięć w naszej ocenie niepożądana - powinna zostać bezwzględnie uzależniona od określenia wyraźnych przesłanek w przepisach ustawy. Wydaje się bowiem, że oddanie kształtowania decyzji w tym zakresie Radzie Funduszu za zgodą Ministra Finansów nie daje bowiem pewności, że ewentualne przesunięcia są rzeczywiście niezbędne i pomimo ich wykonania nadal będą zrealizowane cele powołania każdego z tych funduszy. Swoboda podejmowania przedmiotowej decyzji wydaje się zbyt szeroka. C. Podsumowując, naturalną konsekwencją przyjętej konstrukcji opłaty, na autorzy wskazują również w uzasadnieniu do projektu, winno być zapewnienie, żeby beneficjentami planowanych w projekcie działań były głównie podmioty ją wnoszące, Zaproponowane rozwiązania budzą natomiast wątpliwości, czy ten cel rzeczywiście zostanie osiągnięty. III) Obowiązki zwiększania kapitału banków, a inicjatywy mające na celu ich uszczuplenie: Warto zaznaczyć, że w odpowiedzi na kryzys finansowy, zarówno w Komisji Europejskiej jak też w ramach tzw. Komitetu Bazylejskiego, trwają prace nad zaostrzeniem wymogów kapitałowych i płynnościowych w sektorze bankowym oraz nowymi formami opodatkowania sektora finansowego. Warto wspomnieć chociażby o przyjętym niedawno przez Komisję Europejską projekcie podatku od transakcji finansowych (financial transaction tax, FTT) 2, 1 Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym; ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych; 2 Wniosek DYREKTYWA RADY w sprawie wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych i zmieniająca dyrektywę 2008/7/WE, Bruksela, dnia 28.9.2011 KOM(2011) 594 wersja ostateczna; 2
wobec którego PKPP Lewiatan co do zasady zaprezentował negatywne stanowisko 3. W tym kontekście warto również wspomnieć o poselskim projekcie o podatku od niektórych instytucji finansowych, który niedawno złożony został do laski marszałkowskiej. Istnieje zatem uzasadniona obawa, że nakładanie na banki kolejnych obowiązkowych obciążeń o charakterze publicznoprawnym wpłynie negatywnie na ich zdolność do akumulacji kapitału niezbędnego z punktu widzenia zaostrzonych wymogów ostrożnościowych kapitałowych i płynnościowych, ujętych w Bazylei III. Wprowadzanie opłaty ostrożnościowej wydaje się zatem działaniem nielogicznym z następujących względów: a) banki poddane są obecnie zwiększonym wymogom (obostrzeniom) w zakresie kapitałów regulacyjnych wynikającym z dyrektyw CRD implementujących wytyczne wynikające z Nowej Umowy Kapitałowej (tzw. Bazylea II); Opłata może spowodować w niektórych bankach (w szczególności nowopowstałych lub będących w fazie rozwoju/inwestycji) powstanie strat za 2012 r. co może z kolei doprowadzić do wszczynania przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowań sanacyjnych i konieczność dokapitalizowywania tych banków przez ich akcjonariuszy lub nowe emisje publiczne; b) istnieją już kolejne inicjatywy w przedmiotowym zakresie, tj.: projekt ustawy o podatku od niektórych instytucji finansowych na poziomie krajowym, oraz projekt dyrektywy w sprawie wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych na poziomie unijnym; c) zmniejszanie kapitałów banku prowadzić będzie w naturalny sposób również do ograniczania akcji kredytowej, co z kolei nie wpływać będzie korzystnie na rozwój polskiej gospodarki; Mając powyższe na uwadze można stwierdzić, że idea nakładania na banki nowych obciążeń finansowych zbiegająca się w czasie z określaniem coraz wyższych wymogów regulacyjnych w zakresie adekwatności kapitałowej nie wydaje się przekonująca. W kontekście konieczności akumulowania w instytucjach kapitału jednoczesne zmniejszanie możliwości w tym zakresie poprzez dodatkowe istotne obciążenie finansowe w naszej ocenie jest nielogiczne i w praktyce może znacznie utrudnić osiągniecie pierwszego z tych celów. IV) Sposób naliczania opłaty ostrożnościowej: W ocenie PKPP Lewiatan poważne zastrzeżenia budzi przyjęta w projekcie ustawy podstawa naliczania opłaty ostrożnościowej, ponieważ wydaje się, że ogranicza ona konkurencyjność sektora bankowego i nie uwzględnia zróżnicowania aktualnych źródeł finansowania z punktu widzenia ryzyka systemowego. Nowymi regulacjami najbardziej będą dotknięte banki mniejsze, charakteryzujące się relatywnie niższą bazą depozytową. Projekt zakłada, że opłata ostrożnościowa będzie wyliczana na podstawie zobowiązań, z wyłączeniem funduszy własnych podstawowych i depozytów objętych gwarancjami BFG. W naszym przekonaniu, z podstawy powinny być wyłączone te pozycje pasywów, które nie rodzą zagrożenia dla stabilności finansowej podmiotów objętych opłatą ostrożnościową (włączając nie tylko fundusze własne podstawowe, depozyty objęte gwarancjami BFG, ale także inne pozycje kapitałów własnych oraz zobowiązania długoterminowe, które z uwagi na dłuższy termin spłaty nie wpływają negatywnie na płynność). W Polsce ok. 20% źródeł finansowania banków stanowią pasywa zagraniczne, najczęściej udostępniane spółkom córkom przez inwestorów zagranicznych w formie odnawialnych linii kredytowych. Źródła te 3 Stanowisko PKPP Lewiatan z dnia 23 listopada 2011 r. do projektu dyrektywy Rady w sprawie wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych i zmieniającej dyrektywę 2008/7/WE (Bruksela, dnia 28.9.2011 KOM(2011) 594 wersja ostateczna); 3
finansują zwłaszcza długoterminowe kredyty w walutach obcych. Są one stabilne i bezpieczne oraz mają pozytywny wpływ na rozwój sektora bankowego. Ponadto nie generują one ryzyka systemowego i ryzyka płynności dla banków. Toteż ustawodawca nie powinien karać banków za korzystanie z tej formy finansowania, poprzez ustalenie wyższej bazy naliczania opłaty ostrożnościowej dla banków z taką strukturą pasywów. Uważamy, że proponowana ustawa powinna w szczególności określać warunki na jakich zobowiązania długoterminowe banków mogą być wyłączone z podstawy naliczania opłaty ostrożnościowej, w tym minimalny termin zapadalności takich zobowiązań. Warto zwrócić uwagę, że obecnie na strukturę takich zobowiązań ma także wpływ wysokość rezerw obowiązkowych banków gromadzonych przez Narodowy Bank Polski, które stanowią dla niego instrument kształtowania podaży pieniądza na rynku. Wątpliwości budzi również zasadność merytoryczna podstawy naliczania opłaty, tj. dlaczego nakładana jest ona na takie pozycje pasywów banków jak rezerwy, rezerwy z tytułu podatku odroczonego czy zobowiązania z tytułu podatków. Jest to faktycznie podwójne opodatkowanie banków (rezerwy z tytułu podatku odroczonego odnoszą się przecież do przyszłych obciążeń w podatku dochodowym) lub też opodatkowywanie rozpoznanych przez banki strat ekonomicznych w postaci rezerw. V) Inne uwagi: A. Wydaje się również, iż celowym byłoby zróżnicowanie sytuacji banków pozostających w dobrej kondycji finansowej, od tych, które muszą w danym momencie radzić sobie ze zwiększonymi obciążeniami wynikającymi z konieczności rozbudowy bazy kapitałowej ze względu na przykładowo generowane straty, lub objęcie programem naprawczym. Sensowne w takiej sytuacji byłoby bezpośrednie wsparcie takiego podmiotu poprzez zmniejszenie lub zwolnienie z opłaty na rzecz funduszu stabilizacyjnego, zamiast zwiększania ryzyka, że taki bank będzie zmuszany stać się jego beneficjentem. B. Ponadto w naszej ocenie dokładnej analizy wymaga określenie wpływu wprowadzenia takiej dodatkowej opłaty na sytuację finansową banków i ich klientów. Z uwagi na zwolnienie z VAT działalności finansowej, banki nie mają możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego przy zakupach, co zwiększa ich koszty funkcjonowania. Wprowadzenie kolejnego obciążenia publiczonoprawnego negatywnie wpłynie na sytuację finansową banków, a tym samym na ich zdolność do samodzielnej obrony przed zagrożeniami finansowymi. Dla złagodzenia tego niekorzystnego wpływu wprowadzenie opłaty ostrożnościowej powinno być jednocześnie powiązane z innymi rozwiązaniami systemowymi służącymi wzrostowi akcji kredytowej banków, a także stymulowaniu gromadzenia długoterminowych oszczędności przez konsumentów. Wydaje się ponadto, że przeprowadzona w uzasadnieniu do ustawy symulacja wpływu opłaty ostrożnościowej na marże bankowe jest zbyt optymistyczna, bowiem zakłada, że skutki tej dodatkowej płatności będą tylko częściowo przez banki przeniesione na klientów. W naszej opinii banki będąc zobligowane do spełnienia podwyższonych wymagań ostrożnościowych nie będą miały wyjścia i całkowicie uwzględnią poziom płaconej opłaty ostrożnościowej w cenach świadczonych usług. Wpłynie to negatywnie na dostępność kredytów dla klientów oraz na jakość portfela kredytowego w bankach. C. Kolejna kwestia na którą należy zwrócić uwagę, to przewidziany w projekcie ustawy termin przewidziany na wpłatę pierwszej z dwóch opłat rocznych, który w naszej ocenie winien być wydłużony. Należy podkreślić, że zgodnie z projektem wpłata dokonana ma być do dnia 1 lipca każdego roku. Do prawidłowego wyliczenia opłaty mają być natomiast wzięte pod uwagę stosowne kwoty z zatwierdzonego rocznego sprawozdania finansowego za poprzedni rok. Toteż przyjąć należy, że płatność 4
powinna być dokonana w okresie pomiędzy datą walnego zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie banku a dniem 1 lipca danego roku. W skrajnym przypadku okres ten może zatem wynosić jeden dzień, co w praktyce może utrudnić dochowanie ustawowego terminu. W związku z tym rozważenia wymagałoby ewentualne wydłużenie tegoż terminu na przykład do 15 lipca danego roku. D. Wydaje się również, że doprecyzowania bądź odpowiedniej zmiany wymaga nowy przepis art. 14a ust. 5 projektu ustawy. Norma ta wprowadza obowiązek dopłaty opłaty ostrożnościowej wraz z odsetkami w sytuacji, w której płatnik, wobec nie zatwierdzenia sprawozdania finansowego do dnia 30 czerwca, uiścił zgodnie z ust. 4 tego artykułu, opłatę ostrożnościową wyliczoną w oparciu o ostatnie zatwierdzone sprawozdanie finansowe, zaś dane w następnie zatwierdzonym sprawozdaniu finansowym nakazują jej pobranie w kwocie wyższej. W tym kontekście logicznym wydaje się także uregulowanie sytuacji odwrotnej, tzn. przypadku, w którym z właściwego sprawozdania wynika podstawa niższa, aniżeli ze sprawozdania tymczasowego, Przepis ten winien zatem również regulować zasady i tryb zwrotu części opłaty w sytuacji w której już we właściwym zatwierdzonym sprawozdaniu finansowym podstawa wyliczenia opłaty okazała się niższa, aniżeli ze sprawozdania przyjętego tymczasowo jako podstawę jej obliczenia. VI) Uwagi końcowe: A. Na zakończenie pragniemy zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze należy podkreślić, że banki są nie tylko jednymi z największych podatników podatków dochodowych, ale prawdopodobnie najbardziej efektywnymi dla budżetu państwa z uwagi na wyższą w porównaniu do innych grup podatników efektywną stopę podatkową. Zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów 4 banki i inne instytucje finansowe wpłaciły za 2010 r. 5,464 mld zł podatku dochodowego z 28,916 mld zł podatku dochodowego wpłaconego przez wszystkich podatników CIT (18,9%), mimo, że stanowiły ok. 1% wszystkich podatników CIT w Polsce. Nie można również pominąć faktu, iż banki ponoszą również ciężary z tytułu innych podatków (m.in. nie będąc praktycznie uprawnionymi do odliczania VAT naliczonego w realizowanych przez nich zakupach towarów i usług, czyli mimo zwolnienia usług bankowych z VAT ponoszą koszty z tytułu tego podatku). Z tych tylko względów zwiększanie w stosunku do tak efektywnych dla budżetu państwa podatników obciążeń fiskalnych jest nieuzasadnione i może prowadzić do destabilizacji polskiego sektora bankowego. B. Po drugie zaś koniecznym jest odniesienie się do fragmentu uzasadnienia do przedmiotowego projektu, w którym stwierdza się, że : Zdając sobie sprawę z negatywnych konsekwencji gospodarczych i społecznych jakie mogłyby pociągną za sobą upadłości największych banków, część krajów zdecydowała się zasilić podmioty zagrożone utrata płynności środkami z budżetu. Tym samym wszyscy podatnicy wzięli na siebie ciężar ratowania zagrożonych instytucji finansowych. W tym kontekście należy zauważyć, że Polska nie należy do krajów UE, w których sektor bankowy potrzebował wsparcia ze środków publicznych. Tym samym w przypadku banków z siedzibą w Polsce wprowadzenie projektowanej opłaty ostrożnościowej, - której celem poniekąd jest powrotny transfer środków pieniężnych, jakie zostały przeznaczone na wsparcie banków w czasie kryzysu - można uznać za rozwiązanie niesprawiedliwe. PKPP Lewiatan, 12 stycznia 2012 r. 4 MF, Departament Podatków Dochodowych, Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych za 2010 rok, str. 21; źródło: http://www.mf.gov.pl/_files_/podatki/statystyki/za_2010/rozl-cit2010.pdf; 5