Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich

NAJWYSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ KAP 41002/04 Nr ew. 15/2005/P/04/002/KAP Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich W a r s z a w a k w i e c i e 2 0 0 5 r.

Misj: Najwyszej Izby Kontroli jest dbało o gospodarno i skuteczno w słubie publicznej dla Rzeczypospolitej Wizj: Najwyszej Izby Kontroli jest cieszcy si powszechnym autorytetem najwyszy organ kontroli pastwowej, którego raporty bd oczekiwanym i poszukiwanym ródłem informacji dla organów władzy i społeczestwa Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej Czesława Rudzka-Lorentz Warszawa, dnia 04 kwietnia 2005 r. Zatwierdzam Krzysztof Szwedowski Wiceprezes Najwyszej Izby Kontroli Warszawa, dnia 04 kwietnia 2005 r. Najwysza Izba Kontroli ul. Filtrowa 57 00-950 Warszawa tel./fax: 0-prefiks-22825 44 81 www.nik.gov.pl 2

SPIS TRECI 1.WPROWADZENIE... 4 1.1.CHARAKTERYSTYKA KONTROLI... 4 2. PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI... 5 2.1. OGÓLNA OCENA KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOCI... 5 2.2. SYNTEZA WYNIKÓW KONTROLI... 5 2.3. UWAGI KOCOWE I WNIOSKI... 10 3. WANIEJSZE WYNIKI KONTROLI... 13 3.1.CHARAKTERYSTYKA STANU PRAWNEGO ORAZ UWARUNKOWA EKONOMICZNYCH I ORGANIZACYJNYCH... 13 3.1.1.Ewidencja ludnoci.... 13 3.1.2.Wydawanie dowodów osobistych... 14 3.1.3.Akta stanu cywilnego... 14 3.1.4.Rejestr wyborców... 16 3.1.5. Ochrona danych osobowych... 19 3.1.6. Skargi i wnioski... 20 3.2. ISTOTNE USTALENIA KONTROLI:... 21 3.2.1.Realizacja przez gminy zada z zakresu ewidencji ludnoci i wydawania dowodów osobistych... 21 3.2.2. Rejestr wyborców... 31 3.2.3. Akta stanu cywilnego... 39 3.2.4. Skargi i wnioski... 42 3.2.5. Ochrona danych osobowych... 46 3.2.6. Kontrola wewntrzna... 49 3.2.7. Inne kontrole... 50 4. INFORMACJE DODATKOWE O PRZEPROWADZONEJ KONTROLI... 52 4.1. POSTPOWANIE KONTROLNE I DZIAŁANIA PODJTE PO ZAKOCZENIU KONTROLI... 52 5. ZAŁCZNIKI... 53 3

1.Wprowadzenie 1.1. Charakterystyka kontroli Temat kontroli: Realizacja przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich Numer kontroli P/04/002 Kontrola koordynowana, planowa, podjta z inicjatywy NIK w zwizku z licznymi sygnałami o nieprawidłowociach w: spisach wyborców, sporzdzonych w gminach na wybory samorzdowe w 2002 r., realizacji przez gminy zada z zakresu obowizku meldunkowego oraz sposobie organizacji przyjmowania oraz załatwiania skarg i wniosków zgłaszanych przez obywateli. Cel kontroli: Celem kontroli było ustalenie i ocena wykonywania przez gminy zada w zakresie: - prowadzenia ewidencji ludnoci, w tym w szczególnoci: realizacji obowizku meldunkowego, wydawania decyzji w sprawach o wymeldowanie z urzdu lub na wniosek strony, wydawania i wymiany dowodów osobistych, - prawidłowoci sporzdzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksig stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczania, - terminowoci wydawania zawiadcze i sporzdzania aktów małestwa w wypadku lubów zawieranych przed duchownym, - sposobu prowadzenia i metod aktualizacji stałego rejestru wyborców, - przyjmowania oraz załatwiania skarg i wniosków, rzetelnoci i terminowoci ich rozpatrywania, - wywizania si gmin z obowizków administratora danych, okrelonych ustaw z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. 1 Badany okres: Kontrol objto okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2003 r. Kontrola przeprowadzona została w 55 gminach, w okresie od 18 maja do 29 listopada 2004 r. Wykaz gmin objtych kontrol stanowi załcznik do Informacji. Wyboru jednostek do kontroli dokonano metod niestatystyczn, tj. na podstawie osdu kontrolera. Podstaw doboru były informacje o nieprawidłowociach w: załatwianiu przez organy gmin skarg i wniosków składanych przez obywateli, prowadzeniu postpowa w sprawach realizacji obowizku meldunkowego, prowadzeniu i aktualizacji rejestru wyborców. 2 Kontrola była przeprowadzona pod wzgldem legalnoci, rzetelnoci i gospodarnoci. 1 Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm. 2 zgłaszane w interpelacjach poselskich, skargach kierowanych do NIK, opisywane w prasie 4

2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalno ci NIK negatywnie ocenia realizacj w latach 2002 2003, przez wikszo objtych kontrol gmin, zada z zakresu spraw obywatelskich. Liczne nieprawidłowo ci stwierdzone w toku kontroli s skutkiem nierzetelno ci działania organów samorzdowych oraz nieprzestrzegania przepisów prawa. Bazy danych: ewidencja ludno ci, rejestr wyborców, ewidencja wydanych i utraconych dowodów osobistych, ksigi stanu cywilnego nie spełniaj wymogów okre lonych przepisami prawa. Stwierdzone w wikszo ci gmin (63,6% liczby gmin objtych kontrol) nieprawidłowo ci w zakresie prowadzenia rejestru wyborców mog utrudnia sporzdzenie prawidłowych spisów wyborców i sprawne przeprowadzenie wyborów. Organy gmin nie zapewniły warunków zabezpieczajcych dane osobowe przed zniszczeniem, utrat, dostpem osób trzecich. adne wzgldy natury organizacyjno-finansowej, co podnosili w swoich wyja nieniach wójtowie (burmistrzowie/prezydenci), w ocenie NIK, nie stanowi usprawiedliwienia dla sprzecznego z prawem gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w gminach. 2.2. Synteza wyników kontroli 2.2.1. W wikszoci (48 z 55) skontrolowanych gmin ewidencja ludnoci prowadzona była zarówno w systemie informatycznym jak i kartotecznym, podczas gdy art. 44a ust. 1 ustawy o ewidencji ludnoci 3 zobowizuje gminy do prowadzenia ewidencji ludnoci w systemie informatycznym. Stan ten był midzy innymi wynikiem braku spójno ci pomidzy przepisami ustawy o ewidencji ludno ci a przepisami rozporzdzenia MSWiA w sprawie trybu przekazywania danych pomidzy organami prowadzcymi ewidencj ludno ci. 4 Rozporzdzenie bowiem zobowizuje kad gmin ( 4 ust.2), bez wzgldu na to w jakim systemie prowadzi ewidencj ludnoci, do przekazywania danych do innych gmin w formie indywidualnej karty osobowej mieszkaca (KOM), 5 która jest podstawowym elementem ewidencji prowadzonej w systemie kartotecznym (str. 20-21, 23). 3 ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych, (Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) 4 dotyczy rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie trybu przekazywania pomidzy organami prowadzcymi ewidencj ludnoci oraz powiadamiania o nadaniu numeru PESEL (Dz. U. nr 236, poz. 1996 ze zm.) 5 zgodnie z 25 rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbdnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludnoci i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. nr 236, poz. 1999 ze zm.) 5

2.2.2. Zastosowane przez gminy do prowadzenia ewidencji ludnoci programy informatyczne nie spełniały wymaga w zakresie gromadzenia danych. W ewidencji ludno ci prowadzonej w systemie informatycznym (w 27 gminach) nie były zgromadzone wszystkie dane osobowe, wymagane przez art. 44a ust. 2 ustawy o ewidencji ludno ci i dowodach osobistych. W 7 gminach ewidencja ludnoci prowadzona była wyłcznie w systemie kartotecznym 6 (str. 22-24). 2.2.3. Nie wszystkie objte kontrol gminy w realizacji zada z zakresu obowizku meldunkowego uwzgldniły obowizujcy, po wej ciu w ycie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., 7 stan prawny zgodnie z którym osoba dokonujca zameldowania na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesice nie była zobowizana do przedstawiania uprawnie do przebywania w lokalu, w którym miało nastpi zameldowanie. W 9 gminach po 19 czerwca 2002 r. 8 nadal dano przedstawiania przez meldujcego si uprawnie do przebywania w lokalu, w którym miało nastpi zameldowanie, w 26 gminach (jak wyjaniono) nie dano potwierdzenia uprawnie, ale w wypełnionych i przyjtych w urzdzie formularzach zgłosze pobytu, uprawnienia te były potwierdzone przez właciciela/zarzdc. W 35 gminach, zgodnie z orzeczeniem TK, podstaw wydania decyzji z urzdu lub na wniosek strony w sprawie wymeldowania osoby, był fakt opuszczenia przez ni miejsca pobytu stałego lub czasowego trwajcego ponad 2 miesice, nieprzebywania w nim co najmniej 6 miesicy i niedokonanie obowizku wymeldowania. W 10 gminach stwierdzono nieprawidłowoci w tym zakresie - podstaw wydania decyzji była utrata uprawnie do przebywania w lokalu przez osob wymeldowywan (str. 24-26). 2.2.4. W 2003 r. organy gmin objtych kontrol wydały łcznie 29.712 dowodów osobistych z powodu obowizkowej wymiany, w zwizku z utrat ich wanoci. Ustalono, e 12,3% zbadanej próby (5301 postpowa o wydanie dowodu) zostało wydanych (w 39 gminach) w terminie powyej 30 dni. Opónienia spowodowane były przede wszystkim awariami teleinformatycznego systemu wydawania i obsługi dowodów osobistych. Ponadto ustalono, e 6 gmin nie zostało włczonych od 2001 r. do systemu i nie posiadało do dnia zakoczenia kontroli łcznoci elektronicznej z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. Dane 6 Zmieniajc (ustaw z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych oraz ustawy o działalnoci gospodarczej, Dz. U. nr 43, poz. 476) z dniem 27 maja 2001 r. ustaw o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych okrelono, e zbiory meldunkowe oraz zbiory wydanych dowodów osobistych, prowadzone w systemie kartotecznym w dniu wejcia w ycie ustawy, mog by nadal prowadzone w tym systemie, nie dłuej jednak ni do dnia 31 grudnia 2005 r. 7 (sygn. akt K 20/01, Dz. U. nr 78, poz. 716) na mocy wyroku TK utracił moc art. 9 ust. 2 ueld, stanowicy, e osoba dokonujca zameldowania na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesice zobowizana była do przedstawiania uprawnie do przebywania w lokalu, w którym miało nastpi zameldowanie 8 wszedł w ycie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. 6

z wniosków o wydanie dowodów osobistych przekazywane były przez te gminy, na nonikach magnetycznych, za porednictwem właciwego miejscowo wojewody, co wydłuało czas oczekiwania na dowód osobisty. T sam form przekazywania danych z wniosków stosowały gminy (20), w sytuacji awarii systemu (str. 26-27, 29-30). 2.2.5. Prowadzona w systemie informatycznym, we wszystkich kontrolowanych gminach, ewidencja wydanych i utraconych dowodów nie spełniała wymogów, okre lonych w art. 44e ust. 3 ustawy o ewidencji ludno ci i dowodach osobistych, poniewa nie zawierała wszystkich danych osobowych wymienionych w przywołanym artykule. Ponadto w 6 gminach, nie majcych łcznoci elektronicznej z MSWiA, dane osobowe z ewidencji przekazywane były ministrowi właciwemu do spraw administracji publicznej na dyskietkach, w rónych terminach (raz w tygodniu, 2-3 razy w miesicu, co 26 dni). Stanowiło to naruszenie 1 i 3 rozporzdzenia MSWiA w sprawie trybu przekazywania przez gminy danych z ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych. 9 Nieprawidłowoci te stwierdzono równie w 20 gminach, w zwizku z awariami systemu wydawania i obsługi dowodów osobistych (str. 27-30). 2.2.6. W okresie objtym kontrol rejestr wyborców w 20 gminach, w formie informatycznej, prowadzony był zgodnie z 3 ust.4 rozporzdzenia w sprawie rejestru wyborców 10. W 24 gminach rejestr wyborców, prowadzony w formie informatycznej, zawierał wyłcznie dane wyborców wpisanych do rejestru z urzdu i nie uwzgldniał informacji zawartych na kartach dodatkowych zielonych (załoonych na podstawie decyzji o wpisaniu obywatela do rejestru na jego wniosek) i róowych (tj. załoonych dla wyborców pozbawionych prawa wybierania oraz wpisanych do rejestru pod innym adresem ni adres zameldowania na pobyt stały). Stanowiło to naruszenie 3 ust.4 rozporzdzenia w sprawie rejestru wyborców. W 11 gminach rejestr wyborców prowadzono w formie kartoteki, przy czym zbiór ten traktowano jako tosamy ze zbiorem ewidencja ludnoci. W zbiorze znajdowały si karty indywidualne wszystkich mieszkaców (KOM), zameldowanych na pobyt stały na obszarze gminy, w tym równie tych, którzy nie posiadali praw wyborczych. Zakres danych na indywidualnych KOM-ach był znacznie szerszy od wymaganych postanowieniami 4 ust.1 9 Informacje dotyczce wydanych dowodów osobistych winny by przekazane w cigu 5 dni, a dane dotyczce utraconych lub wydanych dowodów osobistych, które straciły wano niezwłocznie po przyjciu wniosku o wydanie dowodu osobistego, w przypadku zwrotu dowodu osobistego w razie utraty obywatelstwa polskiego, zgonu posiadacza dowodu osobistego, niezwłocznie po złoeniu organowi gminy dowodu osobistego. 10 dotyczy rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestru wyborców (Dz. U. nr 88, poz. 962 ze zm.) 7

i 4 rozporzdzenia w sprawie rejestru wyborców. W ocenie NIK stanowiło to naruszenie 3 ust.1 pkt 2 rozporzdzenia w sprawie rejestru wyborców 11 (str.31-33). 2.2.7. W okresie objtym kontrol, w 29 gminach (z 45) przed wydaniem przez wójta (burmistrza /prezydenta miasta) decyzji w sprawie wpisu do rejestru wyborców osób na ich wniosek, nie podejmowano adnych czynno ci majcych na celu weryfikacj danych, zawartych we wnioskach. Przyczyn braku działa w tym zakresie - jak wyjaniono był krótki czas na wydanie decyzji (3 dni) oraz brak podstaw prawnych do podejmowania takich czynnoci. Przeprowadzona, na wniosek Pastwowej Komisji Wyborczej i wojewodów w lutym-marcu 2003 r. (tj. po wyborach samorzdowych w 2002 r.), aktualizacja rejestru wyborców, wykazała, e do rejestru zostały wpisane równie osoby nieuprawnione. Zdaniem NIK, pomimo braku okrelenia w przepisach prawa wyborczego obowizku weryfikacji danych zawartych we wnioskach o wpis do rejestru wyborców, organy gmin wydajce decyzje w tym zakresie, zobowizane były na podstawie art. 7 kpa 12 do podejmowania wszelkich niezbdnych kroków w celu ustalenia stanu faktycznego (str.34-36). 2.2.8.W cz ci objtych kontrol gmin nie dokonywano na bieco aktualizacji rejestru wyborców. Kwartalne informacje o liczbie wyborców objtych rejestrem, przekazywane Pastwowej Komisji Wyborczej i komisarzowi wyborczemu za porednictwem właciwej delegatury KBW, z 8 gmin były nierzetelne. Dane w nich wykazane były niezgodne ze stanem faktycznym. W 16 gminach (z 45), w których wpisano wyborców na ich wniosek do rejestru, nie przedstawiono dowodów na potwierdzenie wywizania si z obowizku, okrelonego w art. 13 ust. 2 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP, 13 tj. niezwłocznego zawiadomienia urzdu gminy, właciwego ze wzgldu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, w celu skrelenia go z rejestru wyborców. W 5 gminach w dokumentacji znajdowały si potwierdzenia dokonania przesłania wyłcznie czci zawiadomie (34-36). Ustalono równie, e 4 gminy zleciły sporzdzenie spisów wyborców na wybory jednostkom zewntrznym. Stanowiło to naruszenie 1 rozporzdzenia MSWiA w sprawie wzoru spisów wyborczych do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, 14 a take 11 Odmienn interpretacj w tej sprawie zaprezentowała Pastwowa Komisja Wyborcza, vide: Charakterystyka stanu prawnego pkt 3.1.Informacji 12 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) 13 ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 46, poz. 499 ze zm.) 14 dotyczy rozporzdzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wzoru spisu wyborców do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich oraz sposobu jego sporzdzania, aktualizacji i udostpnienia (Dz. U. nr 134, poz. 1136) 8

wiadczyło, e prowadzona przez te gminy baza danych o wyborcach była niewystarczajca do realizacji tego zadania (str.33). W ocenie NIK nierzetelny i niezgodny z obowizujcymi w tym zakresie przepisami prawa sposób prowadzenia rejestru wyborców uniemoliwiał sporzdzenie prawidłowych spisów wyborców, sprawne przeprowadzenie wyborów oraz miał wpływ na rzetelno danych zawartych w informacjach przekazywanych przez gminy Pastwowej Komisji Wyborczej. 2.2.9. Nieprawidłowo ci w zakresie sporzdzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksig stanu cywilnego oraz terminów wydawania aktów stanu cywilnego i za wiadcze stwierdzono w 22 urzdach stanu cywilnego (z 53 objtych kontrol), w 18 - nieliczne uchybienia. Były one - w ocenie NIK wynikiem braku staranno ci i rzetelno ci w wykonywaniu obowizków przez pracowników usc. Ponadto brak spójnoci pomidzy art. 54 ust.1 pkt 1 a art. 62 ust.1 pkt 3 Prawa o aktach stanu cywilnego 15 (w zakresie danych osobowych zamieszczonych w skróconych aktach urodzenia, bdcych podstaw do sporzdzania aktów małestw 16 ) utrudniał prawidłowe sporzdzanie aktów małestw. W 36 usc ksigi stanu cywilnego przechowywano w pomieszczeniach biurowych ogólnodostpnych, bez właciwych zabezpiecze, z naruszeniem wymogów okrelonych w 22 rozporzdzenia w sprawie szczegółowych zasad sporzdzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksig stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczania (str. 38-41). 2.2.10. Sporód 55 gmin objtych kontrol w 53 stwierdzono nieprawidłowo ci, a w 2 uchybienia w zakresie przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, składanych przez obywateli. Dotyczyły one przede wszystkim: ograniczenia przyj obywateli w sprawach skarg i wniosków do godzin pracy urzdu, kwalifikowaniu pism bdcych w swej treci skargami i wnioskami do korespondencji biecej, skutkiem czego nie było uruchamiane postpowanie właciwe dla załatwienia skargi lub wniosku, braku informacji o sposobie i moliwoci wniesienia skargi lub wniosku. W ocenie NIK, wynikało to z niewywizywania si przez organy gmin i pracowników samorzdowych z obowizków, w tym wynikajcych z przepisów kpa (str. 41-46). 2.2.11. W wikszo ci objtych kontrol gmin (42), nie wywizano si z obowizków wynikajcych z ustawy o ochronie danych osobowych i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, tj. nie zastosowano rodków technicznych 15 ustawa z dnia 29 wrzenia 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 161, poz. 1688) 9

i organizacyjnych, które w pełni zapewniałyby ochron przetwarzanych danych osobowych, zabezpieczały je przed dostpem osób nieupowanionych, zmian, utrat, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Do przetwarzania danych w systemach informatycznych (w 15 gminach), dopuszczono pracowników bez zapoznania ich z obwizujcymi przepisami w zakresie ochrony danych osobowych, pracownicy przetwarzajcy w systemach informatycznych dane osobowe (w 10 gminach) nie posiadali upowanienia administratora danych, w zakresach czynnoci pracowników przetwarzajcych dane (w 23 gminach) nie okrelono ich odpowiedzialnoci za ochron danych przed niepowołanym dostpem. Nie opracowano i nie realizowano (w 38 gminach) programów szkole pracowników w zakresie zabezpiecze danych, nie okrelono (w 14 gminach) budynków, pomieszcze tworzcych obszar, w którym przetwarzano dane osobowe. Mimo, e zdecydowana wikszo zbiorów danych osobowych została zgłoszona do GIODO do rejestracji, to ustalono, e dane w zgłoszeniach były niezgodne ze stanem faktycznym. Było to wynikiem nieprzekazywania przez gminy (24) kadej zmiany informacji dotyczcej zbiorów (str.46-48). 2.2.12. Liczne nieprawidłowo ci stwierdzone w toku kontroli NIK w zakresie realizacji przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich wskazuj na konieczno objcia realizacji tych zada szczególnym nadzorem przez wójtów (burmistrzów/prezydentów) oraz kontrol przez wła ciwe komórki organizacyjne urzdów. W latach 2002 2003 w 7 gminach - właciwe komórki kontroli, a w 8 - komisje rewizyjne rad gmin dokonały kontroli realizacji zada w tym zakresie, w 2 przypadkach stwierdzono nieprawidłowoci i sformułowano zalecenia pokontrolne (str. 48-49). 2.3. Uwagi kocowe i wnioski Gminy objte kontrol to przede wszystkim gminy małe, z liczb mieszkaców poniej 10 tysicy (37 z 55), w tym 35 - to gminy wiejskie. Wikszo nieprawidłowoci w zakresie objtym kontrol zostało stwierdzonych w małych gminach. Brak spójnoci pomidzy przepisami ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych a przepisami rozporzdzenia MSWiA w sprawie trybu przekazywania danych pomidzy organami prowadzcymi ewidencj ludnoci oraz art. 54 ust.1 pkt 1 a art. 62 ust.1 pkt 3 Prawa o aktach stanu cywilnego, brak precyzji w przepisach prawa wyborczego, regulujcych sposób prowadzenia rejestru wyborców oraz obowizku dla organu gminy weryfikacji danych podawanych przez obywateli we wnioskach o wpis do rejestru, powodowały szereg 16 patrz: charakterystyka stanu prawnego, str. 15 10

wtpliwoci interpretacyjnych i z pewnoci, zdaniem NIK, były przyczyn powstania wielu, stwierdzonych w toku kontroli, nieprawidłowoci. Nieprawidłowoci w organizacji przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków wnoszonych przez obywateli oraz w zakresie wywizywania si z obowizków administratora danych dowodz nieprzestrzegania przepisów prawa zarówno przez organy gmin jak i pracowników urzdów. W nielicznych przypadkach ustalono, e w wiejskich gminach, odległych od duych orodków miejskich, stosowano zwyczajowe procedury postpowania w sprawach przyj obywateli, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków przez nich zgłaszanych, nie stosujc w tym zakresie przepisów powszechnie obowizujcych. Niepodejmowanie przez organy wykonawcze niektórych gmin działa w celu dostosowania programów komputerowych, wykorzystywanych do prowadzenia ewidencji ludnoci i rejestru wyborców, do zmian w ustawowych wymaganiach, pozostawiajc ten problem do rozwizania autorom programów i MSWiA, wiadcz nie tylko o braku rodków na realizacj zada z zakresu spraw obywatelskich (jak wyjaniano), ale przede wszystkim, zdaniem NIK, o niewywizywaniu si z obowizków nałoonych na te organy przepisami prawa. Problem czstych awarii teleinformatycznego systemu wydawania i obsługi dowodów osobistych, stanowicy zagroenie dla realizacji ustawowej wymiany tych dokumentów, w ocenie NIK, wymaga podjcia zdecydowanych i skutecznych działa, wyłcznie przez Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji. 2.3.1. W zwizku z przedstawionymi ocenami i uwagami, Najwysza Izba Kontroli wystpiła do organów wykonawczych gmin objtych kontrol z wnioskami o: 1) podjcie działa w celu dostosowania programów informatycznych w sposób umoliwiajcy gromadzenie w ewidencji ludnoci danych wymaganych ustaw o ewidencji i dowodach osobistych oraz w rejestrze wyborców danych, okrelonych w rozporzdzeniu Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczpospolit Polsk innym pastwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w rejestrze 17, 2) zabezpieczenie zbiorów akt stanu cywilnego w sposób zapewniajcy ich ochron przed uszkodzeniem, zniszczeniem, kradzie oraz wyeliminowanie nieprawidłowoci przy sporzdzaniu aktów stanu cywilnego, 17 Dz. U. nr 42, poz. 388 11

3) bezzwłoczne podjcie działa w celu realizacji przez gminy, jako administratorów danych osobowych, obowizków wynikajcych z ustawy o ochronie danych osobowych oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, 4) wprowadzenie w gminach regulacji wewntrznych okrelajcych organizacj, sposób i tryb przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków wnoszonych przez obywateli, 5) ewidencjonowanie w rejestrze skarg i wniosków wszystkich, wpływajcych do urzdów gmin pism, bdcych w swej treci skargami lub wnioskami oraz podejmowanie właciwego dla skarg i wniosków postpowania w celu ich załatwienia, 6) wzmocnienie nadzoru przez organy gmin nad realizacj zada z zakresu spraw obywatelskich oraz objcie kontrol realizacji tych zada przez właciwe komórki (stanowiska) organizacyjne urzdów. 2.3.2. Wobec licznych nieprawidłowo ci, stwierdzonych w toku kontroli, dotyczcych realizacji przez gminy zada z zakresu spraw obywatelskich, w ocenie NIK, zachodzi równie konieczno wzmocnienia nadzoru ze strony Wojewodów nad realizacj zada w tym zakresie, m.in. poprzez zwikszenie liczby kontroli wykonywania tych zada. 2.3.3. Najwysza Izba Kontroli wnioskuje o podjcie przez Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji skutecznych działa w celu: 1) włczenia do teleinformatycznego systemu wydawania i obsługi dowodów osobistych gmin, które do dnia zakoczenia kontroli nie były włczone do tego systemu, 2) zapewnienia sprawnego funkcjonowania systemu łcznoci elektronicznej CPD z gminami przy przekazywaniu danych z wniosków o wydanie dowodu osobistego oraz danych z ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych, 3) dostosowania systemu ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych, w zakresie gromadzonych danych osobowych, do wymaga ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych, 4) dostosowania przepisów aktów wykonawczych do ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych w zakresie trybu przekazywania danych pomidzy organami prowadzcymi ewidencj ludnoci. 2.3.4. Najwysza Izba Kontroli wnioskuje o podjcie przez Rad Ministrów inicjatywy ustawodawczej w celu: 1) wprowadzenia do prawa wyborczego przepisów zobowizujcych organy wykonawcze gmin do ustalania stanu faktycznego i weryfikacji danych zgłoszonych przez 12

obywateli we wnioskach o wpis do rejestru wyborców, przed wydaniem decyzji w tej sprawie, 2) zharmonizowania przepisów art. 54 ust.1 pkt 1 a art. 62 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego w zakresie danych osobowych zawartych w skróconych aktach urodzenia i aktach małestw. 3. Waniejsze wyniki kontroli 3.1.Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowa ekonomicznych i organizacyjnych 3.1.1.Ewidencja ludno ci Sprawy dotyczce ewidencji ludnoci reguluj przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych, 18 zwana dalej ueld. Organy gminy wykonuj zadania okrelone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rzdowej (art. 52). Do dnia 19 czerwca 2002 roku obowizywał przepis art. 9 ust. 2, zgodnie z którym przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice naleało przedstawi potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastpi zameldowanie. Po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., (sygn. akt K 20/01) w przedmiocie niezgodnoci art. 9 ust. 2 ueld z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zwizku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 9 ust. 2 utracił moc. W zwizku z tym, osoby dopełniajce obowizku meldunkowego na pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice, od dnia 19 czerwca 2002 r. nie były zobowizane do przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastpi zameldowanie. 19 Pomimo utraty mocy art. 9 ust. 2, do dnia 1 maja 2004r., tj. do dnia wejcia w ycie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych 20 nie zmieniono artykułów 15 ust. 2 i art. 29 ust. 1, które uprawniały organy gminy do podjcia decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym jest zameldowana oraz obligujce właciciela (zarzdc) budynku do wskazania czy osobie zgłaszajcej pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice przysługuje to uprawnienie. Przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy naley przedłoy dokumenty i informacje okrelone w art. 11 ust. 1 i 12 ust. 1, a potwierdzenia 18 Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm. 19 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych wprowadziła w tym zakresie zmiany : w art.9 po ust. 2 dodano ust. 2a i 2b w brzmieniu: 2a. Przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice naley przedstawi potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszajcej pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice, dokonane przez właciciela lub inny podmiot dysponujcy tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wgldu dokument potwierdzajcy tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzajcym tytuł prawny do lokalu moe by umowa cywilno-prawna, wypis z ksigi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sdu lub inny dokument powiadczajcy tytuł prawny do lokalu. 2b. Zameldowanie w lokalu słuy wyłcznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Art. 15 ust. 2 otrzymał brzmienie: 2. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzdu decyzj w sprawie wymeldowania osoby, która opuciła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwajcego ponad 2 miesice i nie dopełniła obowizku wymeldowania si., art. 29 ust.1 otrzymał brzmienie: 1 Właciciel lub inny podmiot dysponujcy tytułem prawnym do lokalu jest obowizany potwierdzi fakt pobytu osoby zgłaszajcej pobyt stały lub czasowy trwajcy ponad 2 miesice w tym lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje si na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złoenia. 20 Dz. U. nr 93, poz. 887 13

faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje wynajmujcy, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, lub właciciel lokalu (art.29 ust.1). Ewidencj ludnoci prowadzi si w systemie informatycznym lub kartotecznym m.in. w formie zbiorów meldunkowych jako zbiory danych: stałych mieszkaców, byłych mieszkaców, osób zameldowanych na pobyt czasowy trwajcy ponad 2 miesice i danych osób zameldowanych na pobyt czasowy trwajcy do 2 miesicy. Zmieniajc z dniem 27 maja 2001 r. ustaw o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych, okrelono w art. 5, e zbiory w systemie kartotecznym mog by prowadzone nie dłuej ni do 31 grudnia 2005 r. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji zostały okrelone w rozporzdzeniu Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbdnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludnoci i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych, zwanym dalej rzpd. W rozporzdzeniu tym okrelono, e do dnia 31 grudnia 2003 r. mog by stosowane formularze według wzorów okrelonych w poprzednio obowizujcym rozporzdzeniu. Do dnia 31 grudnia 2002 r. obowizywało rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowizku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludnoci 21. 3.1.2.Wydawanie dowodów osobistych Dowód osobisty wydaje właciwy organ gminy, którym w rozumieniu ueld jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dowód osobisty nowego wzoru wany jest 10 lat od daty jego wydania, z tym, e dowód osobisty wydany osobie, która nie ukoczyła 18 roku ycia jest wany 5 lat od daty wydania, a dowód osobisty wydany osobie, która ukoczyła 65 rok ycia jest wany na czas nie oznaczony, jeeli osoba ta zwróciła si o wydanie dowodu osobistego z takim terminem wanoci (art. 36). Tryb postpowania w sprawach wydawania dowodów osobistych reguluje rozporzdzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postpowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty, 22 zwane dalej rwdo. Wprowadzony został obowizek wymiany dowodów osobistych (ksieczkowych) wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. Dowody te zachowuj wano do dnia 31 grudnia 2007 roku. 23 Gminy, na podstawie danych zgłoszonych przy ubieganiu si o wydanie lub wymian dowodu osobistego, prowadz ewidencj wydanych i utraconych dowodów osobistych w formie informatycznej i kartotecznej (art. 44e ust 1 i 2 ueld, 32 ust. 1 rzpd). Tryb przekazywania tych danych został okrelony przez Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji, w obowizujcym od dnia 1 stycznia 2003 r., rozporzdzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie trybu przekazywania przez gminy danych z ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych. 24 3.1.3.Akta stanu cywilnego Ustawa z dnia 29 wrzenia 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego, zwana dalej asc, reguluje sprawy zwizane z rejestracj urodze, małestw oraz zgonów, a take sprawy dotyczce innych zdarze, które maj wpływ na stan cywilny osób. Ksigi stanu cywilnego prowadzi si w urzdach stanu cywilnego, które wchodz w skład urzdu gminy. Czynnoci z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzdu stanu cywilnego lub jego zastpca (zastpcy). Kierownikiem urzdu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy moe powoła innego kierownika urzdu stanu cywilnego i jego zastpc (zastpców) art. 6 asc. 21 Dz. U. nr 32, poz.176 ze zm. 22 Dz. U. nr 112, poz.1182 ze zm. 23 Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych oraz ustawy o działalnoci gospodarczej (Dz. U. nr 113, poz.733 ze zm.) 24 Dz. U. nr 236, poz.1997 14

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuczy 25 zwanej dalej kro, małestwo zostaje zawarte, gdy mczyzna i kobieta jednoczenie obecni zło przed kierownikiem urzdu stanu cywilnego owiadczenia, e wstpuj ze sob w zwizek małeski (art.1 1). Małestwo zostaje równie zawarte, gdy mczyzna i kobieta zawierajcy zwizek małeski podlegajcy prawu wewntrznemu kocioła albo innego zwizku wyznaniowego w obecnoci duchownego owiadcz wol jednoczesnego zawarcia małestwa podlegajcego prawu polskiemu i kierownik urzdu stanu cywilnego nastpnie sporzdzi akt małestwa. Gdy zostan spełnione powysze przesłanki, małestwo uwaa si za zawarte w chwili złoenia owiadczenia woli w obecnoci duchownego (art.1 2). Osobom zamierzajcym zawrze małestwo przed duchownym, kierownik urzdu stanu cywilnego wydaje zawiadczenie stwierdzajce brak okolicznoci wyłczajcych zawarcie małestwa (art. 4 1 1 ), które traci moc po upływie trzech miesicy od dnia wydania. Duchowny, przed którym zawierany jest zwizek małeski nie moe przyj owiadcze dotyczcych woli zawarcia małestwa bez uprzedniego przedstawienia mu wskazanego powyej zawiadczenia (art.8 1). Duchowny, niezwłocznie po złoeniu owiadcze, sporzdza zawiadczenie stwierdzajce, e owiadczenia zostały złoone w jego obecnoci. Zawiadczenia to podpisuj: duchowny, małonkowie i dwaj pełnoletni wiadkowie (art.8 2). Zawiadczenie sporzdzone przez duchownego wraz z zawiadczeniem sporzdzonym przez kierownika urzdu stanu cywilnego, duchowny przekazuje do urzdu stanu cywilnego przed upływem piciu dni od zawarcia małestwa (art. 8 3). Akt małestwa sporzdza si niezwłocznie po jego zawarciu (art.61 ust.1). Akt małestwa zawartego w sposób okrelony w art. 1 2 i 3 kro sporzdza si niezwłocznie, nie póniej ni w nastpnym dniu roboczym po dniu, w którym do urzdu stanu cywilnego nadeszły wskazane wyej dokumenty okrelone w art. 8 3 kro (art. 61a ust. 2asc). Osoba zamierzajca zawrze małestwo jest obowizana: przedstawi dokument stwierdzajcy tosamo oraz złoy odpis skrócony aktu urodzenia, a take dowód ustania lub uniewanienia małestwa, jeeli pozostawała poprzednio w zwizku małeskim, albo nieistnienia małestwa, jeeli postpowanie o ustalenie nieistnienia małestwa toczyło si wobec tej osoby; złoy pisemne zapewnienie, e nie wie o istnieniu okolicznoci wyłczajcych zawarcie małestwa; złoy zezwolenie na zawarcie małestwa, jeeli tego wymagaj przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuczego (art. 54 ust.1 pkt 1 asc). Do aktu małestwa wpisuje si: nazwiska i imiona osób zawierajcych małestwo, ich nazwiska rodowe, stan cywilny, miejsce i dat urodzenia oraz miejsce zamieszkania; miejsce i dat zawarcia małestwa; nazwiska i imiona oraz nazwiska rodowe rodziców kadej z osób wstpujcych w zwizek małeski; nazwiska i imiona wiadków; nazwisko (nazwiska), które bd nosi osoby zawierajce małestwo po jego zawarciu, oraz nazwisko, które bd nosi dzieci zrodzone z tego małestwa; stwierdzenie, e osoby zawierajce małestwo złoyły zgodne owiadczenia o wstpieniu w zwizek małeski (art. 62 ust.1 asc). Brak spójnoci pomidzy art. 54 ust.1 a art. 62 ust.1 pkt 3 asc (w odpisie skróconym aktu urodzenia osoby zamierzajcej wstpi w zwizek małeski zawarte s wyłcznie imiona i nazwiska rodowe jej rodziców, natomiast w akcie małestwa, zgodnie z art. 62ust. 1 pkt 3 naley wpisa równie nazwiska rodziców tej osoby, które nosz w momencie zawierania przez ni małestwa) utrudnia prawidłowe sporzdzanie aktów małestw. Szczegółowe zasady zostały okrelone w rozporzdzeniu Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 26 padziernika 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporzdzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksig stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczenia oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zawiadcze i protokołów. 26 25 Dz. U. nr 9, poz.59 26 Dz. U. nr 136, poz. 884 ze zm. 15

3.1.4.Rejestr wyborców 27 Na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej uows, gmina prowadzi, jako zadanie zlecone, na bieco rejestr wyborców. Mona by ujtym tylko w jednym rejestrze wyborców (art. 11 ust.2). Rejestr wyborców słuy do sporzdzenia spisów wyborców dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, dla wyborów do Sejmu i do Senatu oraz do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a take do sporzdzenia spisów osób uprawnionych do udziału w referendum ogólnokrajowym oraz lokalnym (art.11 ust.3) 28. Sposób prowadzenia rejestru, jego wzór, metody aktualizacji i sposób udostpniania, wzór wniosku o udostpnienie rejestru, o wpisanie wyborcy do rejestru oraz wzory zawiadomie o wpisaniu do rejestru wyborców, o zmianie danych wyborcy, jego zgonie oraz o otrzymaniu zawiadomienia o utracie przez wyborc praw wyborczych został okrelony w rozporzdzeniu Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestru wyborców 29 zwanego dalej rrw. Rejestr wyborców jest prowadzony w systemie informatycznym albo w formie kartoteki w zalenoci od sposobu prowadzenia ewidencji ludnoci w danej gminie ( 3 ust.1rrw). Rejestr wyborców prowadzony w formie kartoteki stanowi: zbiór indywidualnych kart osobowych mieszkaców, załoonych i prowadzonych na podstawie przepisów o ewidencji ludnoci, dotyczcych mieszkaców, którzy ukoczyli 18 lat i zameldowanych na obszarze gminy na pobyt stały oraz zbiór kart dodatkowych rejestru wyborców załoonych na podstawie decyzji wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) o wpisaniu obywatela do rejestru w miejscu stałego zamieszkania, wydanej w trybie art. 13 ust. 1 uows ( 3 ust.2). Ze zbiorów, o których mowa powyej, wyłcza si karty osobowe mieszkaców pozbawionych prawa wybierania oraz mieszkaców wpisanych na ich wniosek do rejestru wyborców pod innym adresem ni adres zameldowania na pobyt stały, poprzez dołczenie do indywidualnej karty osobowej mieszkaca karty dodatkowej rejestru wyborców, załoonej po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 lub art. 14 ust. 1 uows, tj. o wpisaniu wyborcy do rejestru w innej gminie lub utracie praw wyborczych ( 3 ust.3).w przypadku gdy rejestr wyborców jest prowadzony w systemie informatycznym, uwzgldnia si w nim informacje zawarte na kartach dodatkowych, z tym e karty te, jak równie dokumenty stanowice podstaw ich załoenia, s przechowywane ( 3 ust. 4 rrw). Rejestr wyborców obejmuje dane okrelone w 4 ust. 1 rrw. Dane dotyczce wyborców: stale zamieszkałych na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, nigdzie niezamieszkałych, stale przebywajcych na obszarze gminy, zamieszkałych na obszarze gminy pod innym adresem ni adres ich zameldowania na pobyt stały, zamieszcza si na kartach dodatkowych rejestru wyborców w gminie, w której wyborca faktycznie zamieszkuje ( 4 ust.2 ). Natomiast dane dotyczce osób pozbawionych prawa wybierania, wyborców wpisanych do rejestru wyborców w innej gminie oraz wyborców wpisanych do rejestru wyborców w tej samej gminie, ale zamieszkałych pod innym adresem ni adres ich zameldowania na pobyt stały, zamieszcza si na kartach dodatkowych rejestru wyborców w gminie, w której te osoby lub wyborcy s zameldowani na pobyt stały ( 4 ust.3 rrw).wyborców zameldowanych na obszarze gminy na pobyt stały wpisuje si do rejestru wyborców z urzdu ( 6 ust.1 rrw).wyborców stale zamieszkałych na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały albo zamieszkałych na obszarze tej gminy pod innym 27 stan prawny obowizujcy w okresie objtym kontrol, od 15 marca 2004 r. obowizuje rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczpospolit Polsk innym pastwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze 28 w obowizujcym stanie prawnym do 1 marca 2004 r. 29 rozporzdzenie zostało uchylone z dniem 1 marca 2004 r. 16

adresem ni adres ich zameldowania na pobyt stały, albo nigdzie niezamieszkałych, stale przebywajcych na obszarze gminy, wpisuje si do rejestru wyborców w tej gminie na ich wniosek ( 6 ust. 2 rrw). Decyzj o wpisaniu lub o odmowie wpisania do rejestru osoby stale zamieszkałej na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, nigdzie niezamieszkałej, stale przebywajcej na obszarze gminy, zamieszkałej na obszarze gminy pod innym adresem ni adres jej zameldowania na pobyt stały wydaje wójt (burmistrz /prezydent) w terminie 3 dni od dnia wniesienia wniosku, zapewniajc niezwłoczne jej dorczenie wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 uows). O wpisaniu wyborcy, na jego wniosek, do rejestru wyborców wójt lub burmistrz (prezydent miasta) zawiadamia bezzwłocznie urzd gminy, na której obszarze wyborca jest zameldowany na pobyt stały ( 7 ust.1 rrw). Stanowi ono podstaw do załoenia karty dodatkowej rejestru wyborców w kolorze róowym. Zawiadomienie przechowuje si w odrbnym zbiorze przejciowym. ( 7 ust.2 rrw). Jeeli wyborca wpisany do rejestru wyborców na własny wniosek został nastpnie - na skutek zmiany okolicznoci - wpisany do rejestru wyborców w innej gminie w trybie art. 12 ust. 2 uows, urzd gminy w miejscu zameldowania wyborcy na pobyt stały zawiadamia o tym urzd gminy, w którym wyborca był poprzednio wpisany do rejestru wyborców na swój wniosek, w celu wyłczenia karty dodatkowej rejestru wyborców ( 7 ust.3 rrw). Wyborca wpisany do rejestru wyborców w innej gminie, który złoy w gminie, w której jest zameldowany na pobyt stały, owiadczenie, i ponownie stale zamieszkał na jej obszarze pod adresem zameldowania na pobyt stały, wpisywany jest do rejestru wyborców w tej gminie. Wpis polega na wyłczeniu do odrbnego zbioru przejciowego karty dodatkowej rejestru wyborców oraz powiadomieniu o tym urzdu gminy, w której wyborca był wpisany do rejestru wyborców na własny wniosek ( 7 ust.4 rrw). Jeeli wyborca wpisany do rejestru wyborców w tej samej gminie pod innym adresem ni adres zameldowania na pobyt stały złoy w urzdzie gminy owiadczenie, e ponownie zamieszkał w tej gminie pod adresem zameldowania na pobyt stały, załoone dla niego karty dodatkowe rejestru wyborców wyłcza si do odrbnego zbioru przejciowego ( 7 ust.5 rrw). Zameldowanie wyborcy na pobyt stały w gminie, w której wyborca był wpisany do rejestru wyborców na własny wniosek, powoduje ujcie wyborcy w rejestrze wyborców z urzdu. Kart dodatkow rejestru wyborców wczeniej załoon, wyłcza si do odrbnego zbioru przejciowego ( 7 ust.6 rrw). Urzd gminy, w której wyborca jest zameldowany na pobyt stały lub ostatnio był zameldowany na taki pobyt, w przypadku zameldowania si wyborcy na pobyt stały na obszarze innej gminy - przesyła do urzdu tej gminy zawiadomienie, załczajc do niego, bdce w jego posiadaniu, zawiadomienia o wpisaniu do rejestru w innej gminie lub utracie praw wyborczych. Natomiast w przypadku zmiany danych, o których mowa w art.11 ust.4 uows, jeeli wyborca został wpisany do rejestru wyborców w innej gminie, przesyła do urzdu tej gminy zawiadomienie, kart dodatkow rejestru dotyczc zmarłego wyborcy, któr wyłcza si do odrbnego zbioru przejciowego i przechowuje przez okres 1 roku od daty wyłczenia. W przypadku otrzymania zawiadomienia o utracie przez wyborc wpisanego do rejestru wyborców w innej gminie prawa wybierania - przesyła kopi tego zawiadomienia do urzdu tej gminy, w celu skrelenia tej osoby z rejestru wyborców ( 8 rrw). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, 30 zwanej dalej uowr, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma kady obywatel polski, który w dniu wyborów koczy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. 31 Zgodnie z art.9 uowr, ustalanie faktu stałego zamieszkania odbywa si na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. 30 Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz.1547 ze zm. 31 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 102, poz. 1055), która weszła w ycie dniem 1 maja 2004 r., wprowadziła w tym zakresie zmiany. Art. 5 i 6 otrzymały brzmienie: Art. 5.1. Prawo 17

Kodeks cywilny. 32 W orzecznictwie przyjmuje si, e o miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okolicznoci wskazujcych zarówno na stan faktyczny przebywania, jak i zamiar takiego przebywania, w zwizku z czym nie mona dokonywa ustale w zakresie miejsca zamieszkania bd pobytu osoby wyłcznie według kryterium zameldowania. 33 Uregulowania dotyczce spisów wyborców dla wyborów samorzdowych okrelone zostały w rozdziale 7 uowr. Osoby, którym przysługuje prawo wybierania, wpisuje si do spisu wyborców, przy czym wyborca moe by wpisany tylko do jednego spisu (art. 33 uowr). Minister Spraw Wewntrznych i Administracji w rozporzdzeniu z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wzoru spisu wyborców dla wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz sposobu jego sporzdzania, aktualizacji i udostpniania, okrelił m.in. sposób sporzdzania spisów wyborców, w tym spisów wyborców w szpitalach, zakładach pomocy społecznej, zakładach karnych i aresztach ledczych, w których utworzono obwody głosowania, ustalajc wzór spisu, metody jego aktualizacji oraz sposób udostpniania spisu wyborców. Wyborca, który pragnie wzi udział w wyborach do organów danej gminy, powinien wykaza, e jego pobyt posiada charakter stały, niezalenie od posiadanego meldunku. Wyborca niewpisany do spisu wyborców zostanie przez komisj dopisany do spisu i dopuszczony do udziału w głosowaniu, jeeli udokumentuje, i stale zamieszkuje na terenie danego obwodu głosowania, a urzd gminy potwierdził, e osoba ta jest wpisana do rejestru wyborców w gminie (art. 44 ust.2 uowr). Na nieprawidłowoci w spisie wyborców mog by wnoszone reklamacje (art.36 uowr). Wójt (burmistrz, prezydent) obowizany jest rozpatrzy reklamacje w terminie 3 dni od daty jej wniesienia i wyda decyzje w sprawie. Na decyzje nie uwzgldniajc reklamacji lub powodujc skrelenie ze spisu wyborców mona wnie, w terminie 3 dni od daty dorczenia decyzji, skarg do właciwego sdu rejonowego. Wójt (burmistrz, prezydent) przesyła niezwłocznie sdowi skarg wraz z decyzj i aktami sprawy. Wójt (burmistrz, prezydent) moe te niezwłocznie zmieni lub uchyli decyzje, jeeli uzna skarg w całoci za słuszn (art. 37 ust.1 uowr). Prawo skargi przysługuje wyborcy równie w przypadku niewydania decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta) na reklamacj w terminie 7 dni od daty wniesienia reklamacji (art. 37 ust. 2 uowr). Zasady i tryb bezporedniego wyboru wójta, burmistrza, prezydenta miasta okrela ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezporednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. 34 Przepisy regulujce sposób prowadzenia rejestru wyborców nie s precyzyjne i powoduj szereg wtpliwoci interpretacyjnych. Rozbienoci interpretacyjne dotyczyły m.in. 3 ust.2 pkt1 rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestru wyborców (od 15 marca 2004 r. rozporzdzenie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców Unii wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma, z zastrzeeniem art. 6 ust. 1, kady obywatel polski, który najpóniej w dniu głosowania koczy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. 2. Nie maj prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sdowym; 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sdowym. 6.1. Prawo wybierania do rady gminy ma obywatel polski, o którym mowa w art. 5 ust. 1, wpisany do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców, o którym mowa w ustawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (...) najpóniej na 12 miesicy przed dniem wyborów. 2. Obywatel polski ma prawo wybierania do rady gminy take w przypadku, gdy został wpisany do stałego rejestru wyborców w okresie 12 miesicy poprzedzajcych dzie głosowania, jeeli ukoczył 18 lat w okresie 12 miesicy poprzedzajcych dzie wyborów lub w dniu głosowania. 32 Dz. U. nr 16, poz.93 ze zm. 33 vide: wyrok NSA, sygn. akt VSA 1496/00 (LEX nr 54454) 34 Dz. U. nr 113, poz.984 ze zm. 18

Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolit Polska innym pastwom członkowskim). Zdaniem NIK rejestr wyborców nie moe by utosamiany z prowadzon ewidencj ludnoci, gdy ewidencja ta jest zbiorem kart osobowych (KOM) wszystkich mieszkaców gminy, w tym równie tych, którzy nie posiadaj praw wyborczych. Ponadto dane zawarte w rejestrze wyborców, w stosunku do danych zgromadzonych w ewidencji ludnoci, winny by ograniczone i obejmowa wyłcznie informacje, o których mowa w art.11 ust.4 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych wzgldów, zdaniem NIK, rejestr wyborców nie zawierajcy odrbnego zbioru indywidualnych kart osobowych mieszkaców, którzy ukoczyli 18 lat i byli zameldowani na pobyt stały na obszarze gminy nie spełniał wymogów okrelonych w 3 ust.2 pkt1 rozporzdzenia MSWiA w sprawie rejestru wyborców. 35 Odmienny pogld w tej kwestii prezentuje Pastwowa Komisja Wyborcza, 36 wskazujc, e karty osobowe mieszkaców (KOM) załoone i prowadzone na podstawie przepisów o ewidencji ludnoci oprócz swojej funkcji zwizanej z ewidencj ludnoci pełni równie rol kart rejestru wyborców, z zastrzeeniem, e dotyczy to kart mieszkaców, którzy ukoczyli 18 lat i s zameldowani w gminie na pobyt stały. Szerszy za zakres informacji ujtych na kartach KOM ni informacji mogcych znale si w rejestrze wyborców, zgodnie z ustaw Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP nie stanowi, w ocenie PKW, adnego zagroenia z punktu widzenia ochrony danych osobowych. Naley jednak wskaza, e kartoteczne zbiory meldunkowe, w których KOM s podstawowym elementem, mog by prowadzone nie dłuej ni do 31 grudnia 2005 r., zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludnoci i dowodach osobistych. Tym samym przepisy okrelajce sposób prowadzenia rejestru wyborców winny zosta zharmonizowane z przepisami okrelajcymi sposób prowadzenia ewidencji ludnoci. 3.1.5. Ochrona danych osobowych Obowizki gminy jako administratora danych okrela ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Administrator danych jest obowizany do zastosowania rodków technicznych i organizacyjnych zapewniajcych ochron przetwarzanych danych osobowych (art. 38). Podstawowe warunki techniczne i organizacyjne jakim powinny odpowiada urzdzenia i systemy informatyczne zostały okrelone w rozporzdzeniu Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie okrelenia podstawowych warunków technicznych i organizacyjnych jakim powinny odpowiada urzdzenia i systemy informatyczne słuce do przetwarzania danych osobowych. 37 Gmina jako administrator danych obowizana jest zgłosi zbiór danych do rejestracji Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych (art. 40). Gmina jest zwolniona z obowizku rejestracji zbioru danych tworzonych na podstawie ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu, rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polski oraz ustaw o referendum i ustawy o referendum gminnym (art.43 ust. 1 pkt 6). 35 vide: uchwała Komisji Odwoławczej z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie zastrzee do wystpienia pokontrolnego nr KAP 4002-1/4, opinia prawna Departamentu Prawno-Organizacyjnego NIK z dnia 29 lipca 2004 r., Nr WPR/WPL 0272 46 89/04/EJS 36 pismo Pastwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 padziernika 2004 r., Nr ZPOW-421-4/04 37 Dz. U. nr 80, poz.521 ze zm., zastpione od 1 maja 2004 r. rozporzdzeniem MSWiA z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych jakim powinny odpowiada urzdzenia i systemy informatyczne słuce do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. nr 100, poz. 1024) 19

3.1.6. Skargi i wnioski Zgodnie z art. 63 Konstytucji, kady ma prawo składa petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgod do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w zwizku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg okrela ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego, zwana w dalszej czci kpa. Kpa regulujc spraw przyjmowania skarg stwierdza m.in., e o tym czy pismo jest skarg albo wnioskiem decyduje tre pisma, a nie jego forma zewntrzna (art. 222). Kpa zobowizuje organy do przyjmowania obywateli w sprawach skarg i wniosków w ustalonych przez siebie dniach i godzinach, nakazujc jednoczenie ich kierownikom (lub wyznaczonym zastpcom) przyjmowa obywateli w tych sprawach co najmniej raz w tygodniu (art. 253 1 i 2), przy czym dni i godziny przyj powinny by dostosowane do potrzeb ludnoci. Informacja o dniach i godzinach przyj powinna by wywieszona na widocznym miejscu w siedzibie danej jednostki organizacyjnej oraz w podporzdkowanych jej jednostkach organizacyjnych (art. 253 3 i 4). Szczegółowe kwestie techniczne zwizane z czynnociami kancelaryjnymi dotyczcymi przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków jak równie obiegiem dokumentów w tych sprawach okrelone s w rozporzdzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i zwizków midzygminnych. 38 Konkretyzacja ustawowych zasad odnoszcych si do przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków dokonana została w rozporzdzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, 39 zwanego dalej rsop. Ponadto kwestie szczegółowe zwizane np. z przyjmowaniem obywateli składajcych skargi i wnioski powinny zosta okrelone w regulaminach organizacyjnych poszczególnych urzdów gmin, nadawanych przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w drodze zarzdze (art.33 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym). 40 Skargi składa si do organów właciwych do ich rozpatrzenia (art.228). Wnioski składa si do organów właciwych ze wzgldu na przedmiot wniosku (art. 242 1 kpa). Skargi i wnioski mog by wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomoc dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a take ustnie do protokołu ( 5 rsop). Organ właciwy do załatwienia skargi powinien j załatwi bez zbdnej zwłoki, nie póniej jednak ni w cigu miesica, za o sposobie załatwienia skargi zawiadamia si skarcego (art. 237 1 i 3 kpa). Nadzór i kontrol nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków sprawuj w odniesieniu do skarg załatwianych przez organy jednostek samorzdu terytorialnego oraz samorzdowe jednostki organizacyjne Prezes Rady Ministrów i wojewodowie (art. 258 1 pkt5 kpa). 38 Dz. U. nr 112, poz.1319 ze zm. 39 Dz. U. nr 5, poz.46 40 Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. 20