WOJEWODA ŁÓDZKI PNK.IV.0932/22/10 Łódź, 18 listopada 2010 r. Pani Dorota Dąbrowska Starosta Kutnowski Pan Waldemar Bartochowski Przewodniczący Rady Powiatu w Kutnie W Y S T Ą P I E N I E P O K O N T R O L N E Na podstawie art. 258 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej przytaczanej jako Kpa), w dniu 17 września 2010 r., pracownicy Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi przeprowadzili kontrolę problemową w Starostwie Powiatowym w Kutnie. Przedmiotem ww. kontroli, której ustalenia opisano w protokole podpisanym bez zastrzeżeń w dniu 15 października 2010 r., była organizacja przyjmowania i terminowość rozpatrywania skarg i wniosków przez organy powiatu w 2009 i 2010 r. do dnia kontroli. Mimo stwierdzenia niżej opisanych nieprawidłowości, działalność podmiotu kontrolowanego w ww. przedmiocie należy ocenić pozytywnie. Organy powiatu kutnowskiego są organizacyjnie przygotowane do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Obowiązki i zadania w tym zakresie oraz formy sprawowanego nadzoru zostały uwzględnione w regulaminie organizacyjnym oraz zakresach czynności pracowników Starostwa Powiatowego w Kutnie. Do zadań i kompetencji Starosty, jako kierownika Starostwa należy udzielanie odpowiedzi na skargi i wnioski. Do obowiązków Sekretarza Powiatu należy m.in. nadzór i kontrola w ww. zakresie. Przepisy Statutu Powiatu i Regulaminu Organizacyjnego regulują dodatkowo kwestie dotyczące kontroli w Starostwie Powiatowym w Kutnie.
Starostwo Powiatowe w Kutnie czynne jest od poniedziałku do piątku w godzinach 7:30-15:30. Skargi i wnioski składane przez mieszkańców przyjmowane były w każdą środę w godzinach 14:00 15:00, osobiście przez Starostę, a podczas jego nieobecności przez Wicestarostę, Członków Zarządu lub Sekretarza. W wyniku oględzin ustalono, iż informacje określone przepisami art. 253 4 Kpa oraz 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) nie zostały wywieszone. Powyższa nieprawidłowość została usunięta w trakcie kontroli. Jak dodatkowo poinformował Pan Dariusz Jabłoński Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego podjęto decyzję o wydłużeniu w każdą środę tygodnia czasu przyjęć obywateli w sprawach skarg i wniosków, do godziny 16:00. Za zaniedbanie wykonywania obowiązku wywieszenia ww. informacji odpowiedzialny był Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Sekretarz Powiatu. W Starostwie Powiatowym w Kutnie prowadzony jest centralny rejestr skarg i wniosków, dodatkowy rejestr skarg i wniosków, których rozpatrzenie należy do właściwości Rady oraz rejestr przyjęć interesantów w każdej sprawie, w tym w sprawach skarg i wniosków. Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Kierownik Biura Rady Powiatu odpowiedzialni są m.in. za właściwe prowadzenie rejestrów skarg i wniosków. W toku oględzin stwierdzono następujące, spowodowane głównie niedopatrzeniem i błędną kwalifikacją, uchybienia w zakresie rzetelności dokonywania wpisów w rejestrach: niewpisanie dat ostatecznego załatwienia skarg zarejestrowanych pod pozycjami 1-3/2009 centralnego rejestru skarg i wniosków, zarejestrowanie sprawy 4/2009 dotyczącej postępowania sądowego (wezwania do zapłaty), naruszenie 67 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego, poprzez niezarejestrowanie w centralnym rejestrze skarg i wniosków dwóch spraw odnotowanych w dodatkowym rejestrze skarg i wniosków, prowadzonym przez Biuro Rady Powiatu, niezarejestrowanie w dodatkowym rejestrze skarg i wniosków skarg 7 i 8/2010 z centralnego rejestru skarg i wniosków, przekazanych do właściwości Rady Powiatu, zarejestrowanie pisma pod kolejną pozycją 3/2009, pomimo, iż sprawa odwołania Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie została już zarejestrowana 2
pod pozycją 2/2009. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, iż przyczyną powyższego był fakt, że pismo zarejestrowane pod pozycją 3/2009 zostało podpisane tylko przez część osób sygnujących swoim podpisem skargę zarejestrowaną pod pozycją 2/2009. Tymczasem zgodnie z 17 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz.U. Nr 160, poz. 1074 ze zm.) sprawę (nie pismo) rejestruje się tylko jeden raz na podstawie pierwszego pisma w danej sprawie otrzymanego z zewnątrz lub sporządzonego wewnątrz urzędu. Dalszych pism w danej sprawie nie wpisuje się do spisu spraw, lecz dołącza do akt sprawy w porządku chronologicznym. Niewłaściwe działanie w tym zakresie potwierdza także fakt, iż uchwała podjęta w wyniku rozpatrzenia sprawy skarg na działanie dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie w ogóle nie odnosi się do skargi zarejestrowanej pod pozycją 3/2009, ponieważ potraktowano ją jako uzupełnienie skargi 2/2009. W centralnym rejestrze skarg i wniosków odnotowano wpływ 6 spraw w 2009 r. oraz 8 spraw w 2010 r. W celu sprawdzenia prawidłowości i terminowości rozpatrywania spraw w 2009 i 2010 r. (do dnia kontroli) wylosowano 9 spraw (64% spraw zarejestrowanych w centralnym rejestrze skarg i wniosków): 2/2009, 3/2009, 5/2009, 6/2009, 1/2010, 3/2010, 4/2010, 6/2010, 7/2010. Na wstępie należy odnotować, iż w rozpatrywanych przez Starostę sprawach (5/2009, 6/2009, 3/2010, 4/2010, 6/2010) dokonano nieprawidłowego ustalenia właściwości. Stosownie do art. 229 pkt 2 i 4 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest rada powiatu. Natomiast zgodnie z 66 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego skargi i wnioski dotyczące zadań lub działalności kierowników i pracowników komórek organizacyjnych Starostwa rozpatruje Starosta. Również z uzyskanych w toku kontroli wyjaśnień wynika, iż Przyczyną zakwalifikowania skargi (...) do właściwości Starosty Kutnowskiego była treść skargi, z której wynika, że skarżący od początku sprawy zgłaszali uwagi i zastrzeżenia do działalności Dyrektora (...). Niemniej należy zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 3
w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08, LEX nr 511512: Skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału, jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to Prezydent Miasta. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny: ( ) skarga na pracownika urzędu jest de facto skargą na szefa tego urzędu czyli w przypadku gminy jest skargą na wójta. K.p.a. nie zawiera przecież przepisów dotyczących załatwiania spraw skarg na pracownika, stąd też innego wniosku niż powyżej zaprezentowanego sąd nie mógł wywieść z treści art. 229 k.p.a. (B. Dziadkiewicz, Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami dokumentów, s. 90). Zasadą zatem będzie, iż skarga na pracownika starostwa powiatowego, jest skargą na starostę. Powyższe nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przez starostę postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika naruszającego obowiązki służbowe. W wyjątkowych przypadkach, które nie dotyczą konkretnej merytorycznie rozpatrywanej sprawy, w której pracownik działa w imieniu starosty (np. skarga na niegrzeczne zachowanie pracownika w stosunku do interesantów) właściwym do załatwienia skargi mógłby być starosta. Starosta będzie także właściwy do rozpatrzenia skargi w ramach wszczętego lub prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego (art. 233 i 234 w związku z art. 234 Kpa). Zgodnie jednak ze złożonymi wyjaśnieniami oraz treścią odpowiedzi na skargi 5/2009, 6/2009, 3/2010, 4/2010, 6/2010, były one rozpatrywane, w rozumieniu przepisów działu VIII Kpa, poza tokiem postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto należy zauważyć, iż część zarzutów ze skargi 6/2009 dotyczyła działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrywał Starosta w trybie skargowym. Tymczasem zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa w przypadku kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej ich zadań lub działalności jest rada powiatu. Natomiast w przypadku skarg dotyczących merytorycznych rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego właściwym organem jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W zakresie terminowości załatwiania spraw stwierdzono, iż termin został naruszony w sprawach zarejestrowanych pod pozycjami 2/2009 (3/2009), 1/2010, 4/2010 oraz 7/2010. Zgodnie z art. 237 1 Kpa organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. W razie niezałatwienia skargi w ww. terminie stosuje się przepisy art. 36-38 Kpa. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (...) organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając 4
przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). W sprawie 2/2009 (3/2009) zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy zostało sporządzone po upłynięciu ustawowego terminu do załatwienia skargi. Ponadto skargę rozpatrzono po upływie terminu wskazanego w przedłużeniu. Zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami powodem opóźnienia w rozpatrzeniu ww. skargi przez Komisję Rewizyjną było m.in. opóźnienie w dostarczeniu przez dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie materiałów do jej rozpatrzenia. Nie zwalniało to jednak organu od obowiązku sporządzenia w terminie miesiąca stosownego zawiadomienia i rozpatrzenia sprawy przed upływem określonego w przedłużeniu terminu. W dokumentacji skargi 1/2010 brakuje zawiadomienia o przedłużeniu terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotowa skarga na dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie została przekazana do Starostwa Powiatowego w Kutnie w dniu 22 marca 2010 r., a następnie w dniu 12 maja 2010 r. (po upływie miesiąca) została wycofana przez skarżących. Pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia skargi nie podjęto do dnia 22 kwietnia 2010 r. uchwały w sprawie załatwienia skargi ani nie zawiadomiono o przedłużeniu terminu jej załatwienia. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w dniu 22 kwietnia 2010 r. podjęto uchwałę w sprawie odwołania Pani (...) ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie, związaną z przedmiotem skargi. Sprawa 4/2010 nie została zrealizowana w ustawowym terminie, z uwagi na oczekiwanie na wyjaśnienia Dyrektora Wydziału Drogownictwa, bez których odpowiedź na skargę, zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami, była niemożliwa. Wydział Organizacyjno- Administracyjny otrzymał je z miesięcznym opóźnieniem. Skarga 7/2010 (data wpływu 28 lipca 2010 r.) nie została załatwiona do dnia kontroli, ponieważ od dnia 29 lipca 2010 r. do dnia 17 września 2010 r. nie została zwołana sesja Rady Powiatu w Kutnie. Najbliższa sesja była przewidywana na koniec września 2010 r. Po kontroli (w dniu 20 września 2010 r.) do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie została wysłana informacja o terminie rozpatrzenia skargi. Za terminowe rozpatrywanie skarg i wniosków oraz przygotowywanie projektów zawiadomień odpowiedzialni są Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Kierownik Biura Rady Powiatu. Zastrzeżenia organu kontroli budzi również niezachowywanie właściwej formy 5
zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia skarg oraz o sposobie ich załatwienia. W zawiadomieniu o przedłużeniu załatwienia skargi 5/2009 nie został wskazany konkretny (dzień, miesiąc, rok) termin załatwienia sprawy, czym naruszono art. 36 Kpa. Zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami przyczyną powyższej nieprawidłowości była konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ oraz związany z tym brak możliwości wskazania dokładnego terminu rozpatrzenia sprawy. Brak możliwości dokładnego ustalenia terminu rozpatrzenia sprawy nie zwalnia jednak organu od obowiązku wskazania konkretnego terminu jej załatwienia, ponieważ wymóg taki wynika z przepisu prawa. W zawiadomieniu w sprawie 7/2010 również nie wskazano konkretnego terminu załatwienia sprawy, a dodatkowo zostało ono skierowane do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kutnie, nie zaś do skarżącego. Zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi 4/2010 i 6/2010 nie zawierają pouczenia o treści art. 239 Kpa, czym naruszają przepis art. 238 1 Kpa Część zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy znajdowała się poza przedstawionymi do kontroli aktami sprawy (pisma znak RD 0716/P/416/2009), co narusza przepis art. 254 Kpa (skargi i wnioski składane i przekazywane do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego i innych organów samorządowych i organów organizacji społecznych oraz związane z nimi pisma i inne dokumenty rejestruje się i przechowuje w sposób ułatwiający kontrolę przebiegu i terminów załatwiania poszczególnych skarg i wniosków) oraz przepisy instrukcji kancelaryjnej, w zakresie nadawania wszystkim pismom w sprawie, tego samego znaku sprawy. Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) przestrzeganie właściwości przy załatwianiu skarg, 2) wzmocnienie nadzoru nad terminowością załatwianych skarg i wniosków oraz stosowanie odpowiednio art. 36 Kpa, jeżeli sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie, 3) wzmocnienie nadzoru nad formalną poprawnością zawiadomień o odmownym załatwieniu skargi oraz zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, 4) wzmocnienie nadzoru nad rzetelnością wypełniania rejestrów w sprawach skarg i wniosków, 5) rejestrowanie i przechowywanie skarg, wniosków oraz związanych z nimi pism i innych dokumentów w sposób ułatwiający kontrolę przebiegu i terminów ich 6
załatwiania. Nadto zaleca się zwrócić szczególną uwagę na spełnianie wymogów formalnych przez podania wnoszone w trybie działu VIII Kpa. Zgodnie z 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli z treści skargi lub wniosku nie można należycie ustalić ich przedmiotu, wzywa się wnoszącego skargę lub wniosek do złożenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnienia lub uzupełnienia, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie skargi lub wniosku bez rozpoznania. Podanie powinno być podpisane. (B. Dziadkiewicz, Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami dokumentów, s. 81-82). Pouczenie: Kierownik podmiotu kontrolowanego, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, informuje Wojewodę Łódzkiego o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz wykonania zaleceń, a także podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań. W przypadku niewykonania zalecenia pokontrolnego kierownik podmiotu kontrolowanego jest zobowiązany do wskazania innego niż określony w zaleceniu sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości lub wykonania innych, niż wskazane w zaleceniu, działań. Zarządzający kontrolę ma prawo żądania w każdym czasie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach podjętych w wyniku kontroli, w szczególności w celu usunięcia nieprawidłowości i wykonania wniosków. Z up. Wojewody Łódzkiego /-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat Z-ca Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli 7