WOJEWODA MAZOWIECKI Warszawa, 25 maja 2017 r. WPS-IX.431.1.5.2017.ASO Pani Danuta Chmielak Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliszewie Al. Solidarności 25, 05-135 Wieliszew WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 197b w związku z art. 186 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697), zwanej dalej ustawą, kontrolerzy Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie: Beata Kosmalska-Balik zastępca kierownika Oddziału do spraw Wspierania Rodziny i Pieczy Zastępczej, Angelika Sosińska starszy inspektor wojewódzki, Edyta Wanko starszy inspektor wojewódzki, przeprowadzili w dniach 16 17 i 20 marca 2017 r. kontrolę kompleksową w kierowanym przez Panią Ośrodku Pomocy Społecznej w Wieliszewie z siedzibą przy Aleje Solidarności 25, zwanym dalej Ośrodkiem. Zakres kontroli obejmował: zapewnienie rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych wsparcia i pomocy asystenta rodziny, w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia kontroli. Wyniki kontroli zostały przedstawione w arkuszu ustaleń kontroli, podpisanym przez Panią bez zastrzeżeń w dniu 8 maja 2017 r. Na podstawie art. 197d ww. ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1477) przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne.
Wojewoda Mazowiecki pozytywnie pomimo uchybień ocenił sposób organizacji i realizacji przez Ośrodek zadań wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym: 1. zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny, 2. rzetelności sporządzanej sprawozdawczości, 3. prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka. Stanowisko kierownika Ośrodka w Wieliszewie objęła Pani z dniem 1 lipca 2016 r. W trakcie kontroli nie okazała Pani upoważnienia do prowadzenia postępowań w sprawach z zakresu wspierania rodziny oraz wydawania w tych sprawach decyzji. 1 Uchwałą Nr XXI/175/2016 Rady Gminy Wieliszew z dnia 31 marca 2016 r. przyjęto Gminny Program Wspierania Rodziny w Gminie Wieliszew na lata 2016-2018. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Wieliszew. Koordynatorem Programu jest Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliszewie. Należy podkreślić, że Program powinien stanowić naturalną kontynuację wcześniej podjętych działań wynikających z oceny potrzeb gminy, mając na uwadze zasady i formy wspierania rodzin przeżywających trudności opiekuńczo-wychowawcze określone w art. 8, art. 9 i art. 10 ust. 3 ww. ustawy 2. 1Art. 178. Wójt może upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do prowadzenia postępowań w sprawach z zakresu wspierania rodziny oraz wydawania w tych sprawach decyzji. 2Art. 8. 1. Rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych wójt zapewnia wsparcie, które polega w szczególności na: 1) analizie sytuacji rodziny i środowiska rodzinnego oraz przyczyn kryzysu w rodzinie; 2) wzmocnieniu roli i funkcji rodziny; 3) rozwijaniu umiejętności opiekuńczo-wychowawczych rodziny; 4) podniesieniu świadomości w zakresie planowania oraz funkcjonowania rodziny; 5) pomocy w integracji rodziny; 6) przeciwdziałaniu marginalizacji i degradacji społecznej rodziny; 7) dążeniu do reintegracji rodziny. 2. Wspieranie rodziny jest prowadzone w formie: 1) pracy z rodziną; 2) pomocy w opiece i wychowaniu dziecka. Art. 9. Rodzina może otrzymać wsparcie przez działania: 1) instytucji i podmiotów działających na rzecz dziecka i rodziny; 2) placówek wsparcia dziennego; 3) rodzin wspierających. Art. 10 ust. 3. Praca z rodziną jest prowadzona w formie: 1) konsultacji i poradnictwa specjalistycznego; 2) terapii i mediacji; 3) usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych; 4) pomocy prawnej, szczególnie w zakresie prawa rodzinnego; 5) organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych dalej grupami wsparcia lub grupami samopomocowymi. 2
Uchwałą nr XV/130/2015 Rady Gminy Wieliszew z dnia 26 listopada 2015 r. przyjęto Statut Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliszewie 3, w którym 8 pkt 9 brzmi celami OPS są w szczególności: planowanie działań wspierających rodziny przezywające trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Zgodnie z 21 statutu, wewnętrzne akty regulujące funkcjonowanie OPS wprowadza kierownik w formie zarządzenia. Organizację i zasady funkcjonowania Ośrodka określa regulamin organizacyjny wprowadzony Zarządzeniem nr 4/2013 p.o. Kierownika Ośrodka z dnia 30 grudnia 2013 r., do którego wprowadzono zmiany Zarządzeniem nr 4/2016 z dnia 1 lipca 2016 r. i nr 1/2017 z dnia 2 stycznia 2017 r. Obowiązujący regulamin należałoby dostosować do aktualne obowiązujących unormowań prawnych. Zgodnie z art. 28a ustawy, wójt sprawuje kontrolę nad podmiotami organizującymi pracę z rodziną oraz placówkami wsparcia dziennego. W Ośrodku nie przeprowadzano kontroli w podobnym zakresie. Ustalenia 1. Zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny. Zgodnie z Regulaminem, strukturę organizacją Ośrodka tworzą samodzielne stanowiska pracy, w tym stanowisko asystenta rodziny. Należałoby rozważyć rozwiązanie wzmacniające Ośrodek w realizacji powyższego zadania, które przewidział ustawodawca dopuszczając w art. 10 ust 2 ustawy, utworzenie zespołu do spraw asysty rodzinnej. W latach 2016 2017 (do dnia kontroli) w Ośrodku zatrudniano jednego asystenta rodziny w pełnym wymiarze czasu pracy w systemie zadaniowego czasu pracy. Osoba zatrudniona na stanowisku asystenta rodziny posiadała kwalifikacje określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, spełniała wymogi zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy, podnosiła swoje kwalifikacje w zakresie pracy z rodziną, jak również posiadała zakres obowiązków wykonywanych na stanowisku asystenta rodziny. W Ośrodku prowadzono dokumentację na okoliczność ewidencjonowania czasu pracy asystenta rodziny: miesięczne karty czasu pracy, zestawienia zbiorcze (sporządzane były na każdy miesiąc); karty pracy asystenta rodziny na terenie działania Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliszewie. 3 8 pkt 9 Statutu Ośrodka celem jest w szczególności: planowanie działań wspierających rodziny przeżywające trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. 3
Ustalono, że w zakresie ewidencjonowania czasu pracy asystenta rodziny, nie doprecyzowano procedur ustalających w szczególności planowany czas pracy z rodziną (koniec pracy, biorąc pod uwagę potrzeby rodziny, w tym cele długoterminowe i krótkoterminowe), jak również wykonywany zakres zadań. 2. Rzetelność sporządzanej sprawozdawczości Gmina wypełniła terminowo obowiązek wynikający z 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. i przekazała sprawozdanie rzeczowo finansowe z wykonywanych zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2016 r. oraz za okres od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2016 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną w trakcie kontroli dokumentację prowadzonych spraw w badanym okresie, w sprawozdaniu z realizacji Programu asystent rodziny i koordynator rodzinnej pieczy zastępczej na 2016 r. oraz w przekazanym sprawozdaniu rzeczowo-finansowym z wykonywanych zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w 2016 r. stwierdzono brak zgodności danych dotyczących liczby rodzin korzystających ze wsparcia asystentów rodziny. Z art. 179 ust. 1 ww. ustawy wynika obowiązek składania przez wójta do 31 marca każdego roku radzie gminy rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny oraz przedstawienia potrzeb związanych z realizacją zadania. W trakcie prowadzonej kontroli sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny za 2016 r. nie zostało złożone. 3. Prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinom zdolności do wypełniania tych funkcji 4, dlatego w pierwszej kolejności konieczne jest rzetelne zdiagnozowanie problemu. Na gminie skupia się nie tylko udzielanie pomocy rodzinie przeżywającej trudności, ale też prowadzenie monitoringu sytuacji dziecka z rodziny zagrożonej kryzysem lub przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczej. 4 Art. 2 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. 4
W celu realizacji tego zadania istotne jest dokonywanie analizy i oceny zjawisk mających wpływ na sytuację osób wymagających wsparcia w środowisku lokalnym, wykazanie aktywności przy identyfikowaniu i monitorowaniu osób i rodzin wymagających pomocy, w szczególności: ustalenie zasad postępowania odnośnie wymiany informacji dotyczącej rodzin z problemami, stosowanie procedur weryfikowania własnych informacji i ustalania wspólnych działań, wykorzystanie innych możliwości dotarcia do wszystkich osób potrzebujących pomocy i wsparcia. W Ośrodku nie określono zasad współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy Ośrodkiem a poszczególnymi instytucjami i podmiotami zaangażowanymi w udzielanie wsparcia rodzinom, a także mechanizmów służących zwiększeniu skuteczności prowadzonych oddziaływań. W sprawozdaniu z realizacji gminnego programu wspierania rodziny w gminie Wieliszew za rok 2016 wymienione zostały podmioty zaangażowane w realizację tego Programu, a zatem pośrednio działające na rzecz realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Z dokumentacji wynika, że asystent rodziny informował rodziny przeżywające trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych o możliwości korzystania z pomocy psychologicznej. Ustalono również, że informacja o możliwościach wsparcia psychologicznego zamieszczona była na publicznym profilu Wójta Gminy Wieliszew w mediach społecznościowych (Facebook). W okresie kontrolowanym gmina nie obejmowała rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych pomocą rodzin wspierających. 5 Dla skuteczności udzielanej rodzinom pomocy istotne znaczenie ma rzetelne sporządzanie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. We wszystkich przypadkach przydzielenie rodzinie asystenta rodziny następowało po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego i dokonaniu na tej podstawie analizy sytuacji rodziny 6. 5 Art. 29 ust. 1. W celu wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczowychowawczych rodzina może zostać objęta pomocą rodziny wspierającej. 2. Rodzina wspierająca, przy współpracy asystenta rodziny, pomaga rodzinie przeżywającej trudności w: 1) opiece i wychowaniu dziecka; 2) prowadzeniu gospodarstwa domowego; 3) kształtowaniu i wypełnianiu podstawowych ról społecznych. 6 Art. 11 ust. 3. Jeżeli z analizy wynika konieczność przydzielenia rodzinie asystenta rodziny, pracownik socjalny występuje do kierownika ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o jego przydzielenie. 5
Praca z rodziną, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest jedną z form wspierania rodziny. Artykuł 10 ust. 3 ustawy 7 przewiduje jednak dodatkowy podział pracy z rodziną, wymieniony w pkt 1-5. W okresie od 01.01.2016 r. do 20.03.2017 r. wsparciem asystenta rodziny objęte były 23 rodziny wychowujących ogółem 45 dzieci (do 5 roku życia 16 dzieci, do 18 roku życia 29 dzieci) 8 w tym: jedna rodzina, której dwoje dzieci zostało umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. W tym okresie asystent rodziny zakończył pracę z 10 rodzinami. Pracę asystenta rodziny wspierało siedmiu pracowników socjalnych. Sprawdzona dokumentacja prowadzona przez asystenta rodziny w zakresie podejmowanych działań w kontrolowanym okresie obejmowała 23 teczki (dla każdej rodziny gromadzona była w indywidualnej teczce) i zawierała w szczególności: kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, dokument pn. zakres i stopień problemów w rodzinie wymagających wsparcia w osobie asystenta rodziny, kartę rodziny, wniosek pracownika socjalnego o przyznanie asystenta rodziny, zgodę rodziny na podjęcie współpracy, plan pracy z rodziną, kartę pracy asystenta rodziny na terenie działania Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliszewie, sprawozdania asystenta rodziny, ocenę sytuacji rodziny. Asystent rodziny realizował zadania, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w tym: opracowywał plany pracy z rodziną, udzielał pomocy rodzinom w rozwiązywaniu problemów socjalnych, udzielał pomocy rodzinom w rozwiązywaniu problemów wychowawczych z dziećmi, prowadził dokumentację dotyczącą pracy z rodziną, współpracował z instytucjami specjalizującymi się w działaniach na rzecz dziecka i rodziny. Do zadań asystenta rodziny wynikających z ww. ustawy należy monitorowanie funkcjonowania rodziny po zakończeniu pracy z rodziną. Brak wypracowanej procedury uniemożliwiał dokonanie oceny w zakresie realizowania zadania określonego w art. 15 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy. 7 Art. 10 ust. 3. Praca z rodziną jest prowadzona w szczególności w formie: 1) konsultacji i poradnictwa specjalistycznego; 2) terapii i mediacji; 3) usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych; 4) pomocy prawnej, szczególnie w zakresie prawa rodzinnego; 5) organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, tzw. grup wsparcia lub grup samopomocowych. 8 Analiza działań prowadzonych przez asystentów rodziny od 01 stycznia 2016 r. do 20.03.2017 r. załącznik do sprawy: WPS-IX.431.1.5.2017.ASO 6
Praca asystenta rodziny polegała na zindywidualizowanej pracy w rodzinie, z rodziną i dla rodziny. Zadanie to obejmowało dwa etapy działań podejmowanych wobec rodziny. Pierwszy etap związany był z oceną sytuacji, w jakiej znajdowała się rodzina i występujących w niej problemów, a kończył się opracowaniem planu pracy z rodziną. Drugi etap poświęcony był realizacji przyjętego planu pracy z rodziną. Ustalono, że sporządzany plan pracy z rodziną obejmował zakres realizowanych działań mających na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji, jednak nie określono w nim terminów ich realizacji oraz przewidywanych efektów, wynikających z obowiązku określonego w art. 15 ust. 3 ustawy. Ustalono, że w okresie kontrolowanym nie podejmowano działań w celu wypracowania standardów pracy asystenta rodziny, obejmujących również jednolite wzory dokumentów niezbędne w jego pracy. Brak przyjętych do stosowania procedur w tym zakresie uniemożliwiał dokonanie rzetelnej i obiektywnej oceny podjętych przez asystenta rodziny działań, w tym między innymi: stopnia podnoszenia lub wzmacniania danej umiejętności przez członka rodziny (np. prawidłowego realizowania obowiązków na rzecz domu i rodziny, pracy nad autorytetem rodziców, pracy nad umiejętnością gospodarowania budżetem domowym, pracy nad higieną, podnoszeniem umiejętności prowadzenia gospodarstwa domowego, zwiększaniem poczucia wartości, samodzielności, zaradności rodziców). Istotne będzie tutaj doprecyzowanie i określenie poziomu określonej umiejętności na początku objęcia wsparciem danej rodziny i późniejsze badanie jej postępów (przy dokonywaniu okresowej oceny sytuacji rodziny) w celu określenia zmian poziomu rozwoju danej umiejętności członka rodziny w jego samoocenie i ocenie asystenta rodziny, skuteczności udzielanego wsparcia przez asystenta rodziny i efektów jego pracy, chwili i sposobu zakończenia (przerwania lub zawieszenia) przez asystenta rodziny pracy z rodziną oraz monitorowania jej dalszego funkcjonowania. Zgodnie z art. 18 ww. ustawy, w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. W trakcie kontroli przedstawiono, że na terenie Gminy Wieliszew funkcjonują dwie placówki wsparcia dziennego: środowiskowe ognisko wychowawcze z siedzibą przy ul. Modlińskiej 65, prowadzone przez Stowarzyszenie AMICUS z siedzibą w Legionowie, ul. Orląt Lwowskich 8. środowiskowe ognisko wychowawcze z siedzibą w Krubinie przy ul. Jeziornej 40, prowadzone przez Stowarzyszenie Nasz Krubin z siedzibą w Krubinie, ul. Jeziorna 40. 7
Działalność placówki wsparcia dziennego prowadzonego przez inny podmiot niż gmina oraz przez jednostkę organizacyjną realizującą tego typu zadanie na podstawie zlecenia uzyskanego od gminy wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta. Powyższe placówki nie posiadały stosownego zezwolenia wójta na prowadzenie placówki wsparcia dziennego, wymaganego zgodnie z art. 19 ww. ustawy. Ponadto zgodnie z art. 28a ustawy, wójt sprawuje kontrolę nad placówkami wsparcia dziennego w zakresie spełniania warunków określonych w ustawie. Na podstawie art. 197d ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1477) wobec stwierdzonych uchybień kieruję do Pani Kierownik następujące zalecenia pokontrolne: 1. sporządzać plany pracy z rodziną zgodnie ze wskazaniami określonymi w art. 15 ust. 3 ww. ustawy, 2. wypracować do stosowania procedury określających standardy pracy asystenta rodziny, co będzie stanowiło podstawę oceny jego pracy, doskonalenia stosowanych metod pracy, a także pozwoli na rzetelne sporządzanie sprawozdań. Uwagi i wnioski pokontrolne Ponadto zwracam uwagę na potrzebę: wypracowania mechanizmów identyfikowania wszystkich rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych w celu objęcia ich wsparciem w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka, przyjęcia zasad współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy ośrodkiem a poszczególnymi instytucjami i podmiotami zaangażowanymi w udzielanie wsparcia rodzinom, w tym wypracowanie mechanizmów zapewnienia dostępu do różnych form poradnictwa specjalistycznego wszystkim rodzinom przeżywającym trudności w pełnieniu funkcji opiekuńczo-wychowawczej, podjęcia działań w celu nawiązania współpracy z rodzinami, które mogłyby stanowić rodzinę wspierającą dla rodzin z problemami opiekuńczo-wychowawczymi, 8
rozważenia podjęcia działań w zakresie zorganizowania zespołu zaangażowanego w monitorowanie stanu realizacji celów wyznaczonych w gminnym programie wspierania rodziny, dostosowania regulaminu organizacyjnego Ośrodka do obowiązujących unormowań prawnych. Pouczenie Zgodnie z art. 197d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697) kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia do Wojewody Mazowieckiego na adres: Mazowiecki Urząd Wojewódzki, Wydział Polityki Społecznej, Plac Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa. W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewodę Mazowieckiego zastrzeżeń oraz w przypadku nie zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń, kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni powiadomić o sposobie realizacji zaleceń oraz wniosków Wydział Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, a w przypadku ich uwzględnienia należy mieć na uwadze zmiany wynikające z powyższego faktu. ZASTĘPCA KIEROWNIKA ODDZIAŁU z up. WOJEWODY MAZOWIECKIEGO ds. Wspierania Rodziny i Pieczy Zastępczej Marcin Wodziński ZASTĘPCA DYREKTORA Beata Kosmalska-Balik Wydziału Polityki Społecznej STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Edyta Wanko STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Angelika Sosińska 9