MICHAŁ PIECHOWICZ LOBBING GOSPODARCZY W PROCESIE DECYZYJNYM UNII EUROPEJSKIEJ

MICHAŁ PIECHOWICZ LOBBING GOSPODARCZY W PROCESIE DECYZYJNYM UNII EUROPEJSKIEJ

recenzenci dr hab. Alfred Lurzykowski, prof. UMK prof. zw. dr hab. Zdzisław Brodecki redaktor prowadzący Justyna Brylewska redaktor techniczny Paweł Banasiak korekta Alicja Kloska projekt okładki Krzysztof Galus Copyright by Firma Wydawniczo-Handlowa MADO Wszystkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być reprodukowana jakimkolwiek sposobem mechanicznie, elektronicznie, drogą fotokopii itp. bez pisemnego zezwolenia wydawcy, z wyjątkiem recenzji i referatów, kiedy to osoba recenzująca lub referująca ma prawo przytaczać krótkie wyjątki z książki z podaniem źródła pochodzenia Toruń 2013 ISBN 978-83 -62942-10 - 7 Publikacja dofinansowana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową tel./fax 56 648 50 70; e-mail: marketing@marszalek.com.pl Firma Wydawniczo-Handlowa MADO, ul. Lubicka 46, 87 100 Toruń, tel. 56 664 22 40 e-mail: info@marszalek.com.pl www.marszalek.com.pl Drukarnia nr 2, ul. Warszawska 52, 87 148 Łysomice, tel. 56 678 34 78

SPIS TREŚCI WSTĘP 5 LOBBING NA POZIOMIE UNII EUROPEJSKIEJ 11 1. Uwagi wprowadzające... 11 2. Problemy terminologiczne... 16 3. Rodzaje oraz modele teoretyczne lobbingu... 24 4. Specyfika lobbingu na poziomie ponadnarodowym... 33 5. Rozszerzenia UE i ich wpływ na ewolucję zjawiska lobbingu... 46 PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY 51 1. Uwagi wprowadzające... 51 2. Komisja Europejska... 54 A. Wpływ lobbingu na proces decyzyjny w Komisji Europejskiej... 56 B. Rejestr grup interesu... 69 3. Parlament Europejski... 75 A. Wpływ lobbingu na proces decyzyjny w Parlamencie Europejskim... 78 B. Grupy polityczne oraz intergrupy... 85 C. Relacje grup lobbingowych z Parlamentem Europejskim... 88 4. Rada Europejska / Rada Unii Europejskiej... 93 5. Lobbing w zwykłej procedurze legislacyjnej punkty wejścia do systemu... 101 6. Procedura uchwalania aktów wykonawczych... 108 7. Relacje lobbingu i procesu decyzyjnego w UE... 113 RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ 119 1. Ewolucja regulacji prawnych dotyczących lobbingu... 119 2. Traktatowe regulacje dotyczące lobbingu... 127 3. Akty prawa wtórnego... 129 A. Akty Komisji Europejskiej... 129

4 SPIS TREŚCI B. Akty Parlamentu Europejskiego... 145 C. Akty prawne regulujące dostęp do dokumentów instytucji UE... 151 4. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej... 157 A. Wyroki dotyczące dostępu do dokumentów Komisji... 158 B. Wyroki dotyczące dostępu do dokumentów Rady... 172 C. Wyroki dotyczące dostępu do dokumentów Komisji i Rady... 174 KATEGORIE GRUP INTERESU W UNII EUROPEJSKIEJ 177 1. Typy organizacji lobbingowych... 179 2. Wybrane kategorie grup interesu... 182 A. Europejskie grupy nacisku... 184 C. Lobbing niezrzeszony... 207 D. Grupy nacisku sektora prywatnego... 208 E. Platformy i koalicje łączące różne typy interesów... 216 METODY DZIAŁAŃ GRUP INTERESU NA FORUM UNII EUROPEJSKIEJ 220 1. Grupy amatorskie i profesjonalne... 222 2. Założenia i strategie działań... 227 A. Prace wstępne... 227 B. Przygotowanie negocjacji i ich prowadzenie... 230 C. Strategia sporu sądowego... 234 D. Strategia przekazu informacji... 237 3. Formy oddziaływania grup interesu na instytucje Unii Europejskiej... 239 4. Negatywne przykłady działań lobbingowych... 248 5. Internet i nowe formy komunikowania... 251 A. Serwisy/portale największego wpływu... 255 B. Social media/internet w działalności instytucji UE oraz świata lobbingu... 266 UWAGI KOŃCOWE 275 ŹRÓDŁA I LITERATURA 283

WSTĘP Lobbing, inaczej rzecznictwo interesów, stanowi istotny element współczesnej demokracji. Przybierając formę dialogu, traktowany jest jako ogniwo łączące obywateli z ugrupowaniami i instytucjami władzy. Zakłada on konieczność aktywnego uczestnictwa społeczeństwa nie tylko w sprawowaniu, ale także i kontrolowaniu władzy¹. Dotychczasowy przebieg procesu podejmowania decyzji w UE świadczy o tym, że jednym z istotnych elementów, zyskującym na znaczeniu w miarę pogłębiania się procesów integracyjnych, jest działalność sił społecznych określanych mianem grup nacisku lub grup interesu². Grupy te funkcjonujące na poziomie UE są niezwykle zróżnicowane. Podkreślić należy, że ich celem jest nie władza, a zdobywanie i utrwalanie maksymalnego wpływu na przedstawicieli instytucji i organów Unii w celu obrony interesów członków grup. Lobbing w UE jest zjawiskiem powszechnie uznanym, jednak z formalnoprawnego punktu widzenia nie do końca usankcjonowanym³. Warto także zauważyć, że lobbing w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej jest zagadnieniem złożonym i dynamicznie się zmieniającym. Jego pełna analiza nie jest możliwa z uwzględnieniem metod i narzędzi badawczych dostępnych w ramach jednej dyscypliny naukowej. Prowadząc badania dotyczące reprezentacji interesów gospodarczych, należy uwzględniać ich wielowymiarowy charakter i dostosować do specyfiki tego zjawiska na poziomie ponadnarodowym. W związku z tym niezbędne okazało się podejście interdyscyplinarne, uwzględniające analizę politologiczną i prawną. ¹ U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 13. ² Zob. S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Haasa i Leona Lindberga, Studia Europejskie 1998, nr 3, s. 105 106. ³ K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w UE, Warszawa 2002, s. 298.

6 WSTĘP Wnioski wsparte zostały także elementami związanymi z zagadnieniami dotyczącymi nowych form komunikacji. Rozważania na temat lobbingu gospodarczego w UE wymagają również precyzyjnego określenia zakresu i obszaru badań. Aby analiza była kompletna, trzeba przyjrzeć się rozwojowi zjawiska od momentu wejścia w życie traktatów rzymskich, w nich bowiem znajdują się pierwotne zapisy, na które powoływały się grupy interesów. Stąd zakres czasowy prowadzonych rozważań rozpoczyna się w roku 1957 i trwa do zmian wprowadzonych Traktatem z Lizbony w roku 2009 i przyjętych w związku z nim aktów wykonawczych. Dlatego istotne znaczenie dla analizy prawnej mają wszystkie kolejne traktaty rewizyjne, Traktat o Unii Europejskiej, Karta Praw Podstawowych, jak również inne deklaracje i protokoły, regulaminy wewnętrzne instytucji, decyzje, rozporządzenia oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE. Rozważania byłyby bowiem niepełne, gdyby nie uwzględniono roli Trybunału we współkreowaniu relacji pomiędzy instytucjami UE/decydentami a otoczeniem procesu decyzyjnego oraz nie wskazano, jaki wpływ wywierała wykładnia prawa dokonana przez Trybunał. W związku z tym obszar badań dotyczy Unii Europejskiej, czyli jej instytucji i organów wraz z ich otoczeniem decyzyjnym, państw członkowskich oraz tych krajów trzecich, których przedsiębiorstwa/korporacje są ekonomicznie zależne od funkcjonowania na rynku wewnętrznym UE (głównie Stany Zjednoczone i Japonia). Ponieważ istotą integracji europejskiej były kwestie gospodarczo-ekonomiczne, stąd wyjątkowo ciekawe wydaje się zjawisko lobbingu gospodarczego w procesie decyzyjnym UE. Tematyka ta nie została wcześniej w pełni zgłębiona w doktrynie. Ujęcie to jest o tyle interesujące, że dotychczasowe analizy koncentrują się na samym zjawisku lobbingu lub na funkcjonowaniu systemu decyzyjnego. Niniejsza książka łączy oba podejścia i koncentruje się na specyfice i znaczeniu zjawiska reprezentacji interesów gospodarczych na poziomie ponadnarodowym oraz sytuuje lobbing w dynamicznym procesie decyzyjnym Unii Europejskiej. Rozważania podjęte w książce są zatem próbą odpowiedzi na pytanie, czy lobbing gospodarczy na poziomie Unii Europejskiej jest zjawiskiem otwartym, transparentnym, efektywnym. Praca ta jest również analizą wzajemnych relacji procesu decyzyjnego i świata lobbingu, czyli ukazuje, jak proces decyzyjny (w świetle Traktatu z Lizbony) determinuje zjawisko reprezentacji interesów oraz jakie istnieją możliwości wpływania lobbingu na sam proces i poszczególne procedury. Istotny w tym kontekście jest poziom zaangażowa-

WSTĘP 7 nia w ramach istniejących struktur reprezentacji interesów korporacji narodowych i transnarodowych, stowarzyszeń krajowych i ponadnarodowych oraz pojedynczych przedsiębiorstw. W celu właściwego podejścia do przedstawionych zagadnień należy także przyjrzeć się typologii grup interesu oraz regulacjom prawnym kształtującym ramy funkcjonowania zjawiska lobbingu na poziomie ponadnarodowym. Najistotniejsze okazują się jednak wskazane w pracy zróżnicowane punkty dostępu do podmiotów uczestniczących w procesie decyzyjnym na odpowiednim jego etapie, czyli doprecyzowanie istniejących i zdiagnozowanych tzw. punktów wejścia do systemu. Dopełnieniem wspomnianych kwestii jest wskazanie zasad skutecznej reprezentacji interesów. W tym kontekście warto się zastanowić, czy istnieją uniwersalne metody i strategie wykorzystywane przez grupy interesu działające na forum UE, czym się one charakteryzują, jak wyglądają proces przygotowawczy i sama realizacja strategii, jak również jaki wpływ na lobbing mają nowe sposoby i formy komunikacji internetowej. Aby odpowiedzieć na postawione pytania, należy zacząć od genezy oraz analizy etapów rozwoju zjawiska reprezentacji interesów w UE, co wraz z uwagami terminologicznymi jest punktem wyjścia rozważań. Chcąc ukazać wpływ lobbingu na proces decyzyjny w Unii Europejskiej, a w szczególności wskazać punkty wejścia do systemu, należy dokonać analizy zapisów traktatowych, w tym zwykłej procedury prawodawczej, jak również dokładnie rozpoznać wewnętrzne zasady funkcjonowania instytucji. Istotne jest wskazanie aktorów, którzy na danym etapie procesu decyzyjnego są najskuteczniejszymi pośrednikami przepływu informacji. Pamiętać należy, że złożoność systemu wraz z dużym zróżnicowaniem interesów gospodarczych w znacznym stopniu determinuje wnioski. Trzeba jednak zaznaczyć, iż działania korporacji/przedsiębiorstw dotyczą głównie konkretnych aktów prawnych, a prowadzone kampanie lobbingowe są w znacznym stopniu zindywidualizowane⁴. Stąd istotne jest, jak odpowiedni aktorzy na konkretnym etapie procedury mogliby zastosować wobec właściwych struktur/ instytucji UE wybrane metody wywarcia wpływu oraz z jakim prawdopodobieństwem odniesienia sukcesu. Jest to wyraźnie powiązane z kolejnym zagadnieniem, jakim są podstawy prawne działalności lobbingowej w Unii ⁴ Zob. M. Piechowicz, Przygotowania badań reprezentacji interesów przedsiębiorstw województwa kujawsko-pomorskiego na poziomie Unii Europejskiej, Przegląd Europejski 2011, nr 1, s. 106 107.

8 WSTĘP Europejskiej. W tym wypadku analizowane są traktatowe zapisy dotyczące pośrednio lub bezpośrednio zjawiska lobbingu, jak również inne regulacje przyjęte przez instytucje UE akty Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej. Powyższe kwestie są wprowadzeniem do kolejnego aspektu, jakim jest szczegółowa analiza działań lobbingowych wobec głównych instytucji UE. Rozróżnienie pomiędzy Komisją, Radą i Parlamentem Europejskim jest fundamentem tego zagadnienia, gdyż dla skuteczności działań oraz pełnej profesjonalizacji kampanii trzeba wyraźnie wskazać zarówno ideologiczno- -polityczne, jak i wynikające z zapisów traktatowych praktyczne różnice pomiędzy rolami instytucji Unii Europejskiej w procesie decyzyjnym. Zróżnicowanie to ma znaczny wpływ na tworzone strategie reprezentacji interesów i zainteresowanie lobbystów konkretnymi strukturami wewnętrznymi danych instytucji na odpowiednim etapie tworzenia aktu prawnego. Dokładna analiza form reprezentacji interesów z perspektywy instytucjonalnej oraz prawnej pomoże w klasyfikacji i charakterystyce działalności grup interesu na poziomie Unii Europejskiej. Książka składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym z nich przedstawione zostaną kwestie związane z terminologią i trudnościami w wypracowaniu uniwersalnych definicji oraz ich zakresem pojęciowym. W kontekście lobbingu gospodarczego zaproponowano definicję własną, różniącą się od innych przytaczanych w doktrynie. W dalszej części rozdziału wskazano klasyczne koncepcje lobbingu i ich ewolucję oraz wielowymiarowość i złożoność zjawiska w Unii Europejskiej. Ważnym aspektem tej części pracy są omówienie okresów korespondujących z określonymi modelami teoretycznymi lobbingu, czyli korporacjonizmem, pluralizmem, pluralizmem elit i tzw. modelem państwa centralnego, oraz ocena wpływu powyższych koncepcji na współczesne realia funkcjonowania reprezentacji interesów gospodarczych w Brukseli. Powyższe rozważania umożliwią wyciągnięcie właściwych wniosków koniecznych do charakterystyki lobbingu na poziomie ponadnarodowym, wskazania jego cech oraz elementów wyróżniających od działań podejmowanych wobec decydentów w krajach członkowskich. Uzupełnieniem powyższych rozważań jest analiza wpływu kolejnych rozszerzeń składu członkowskiego UE na efektywność oraz jakość omawianego zjawiska. Drugi rozdział ukazuje wzajemne relacje między lobbingiem gospodarczym i procesem decyzyjnym, stąd istotne jest uwzględnienie roli poszcze-

WSTĘP 9 gólnych instytucji w tym procesie. Przy Komisji Europejskiej wskazane zostały jej specyfika oraz szczegółowa analiza funkcjonowania, ponieważ struktury wewnętrzne tej instytucji okazują się bardzo ważnymi punktami dostępu dla świata lobbingu. W związku z tym analizie poddana została rola urzędników różnego stopnia, działów i Dyrekcji Generalnych (DG), szefów DG, komisarzy i ich gabinetów politycznych. W przypadku Parlamentu Europejskiego wyraźnie zaznaczona jest rola, jaką odgrywa on w kolejnych etapach procesu legislacyjnego. Ponadto omówiono kluczowe dla lobbingu w tej instytucji punkty dostępu, czyli posłów sprawozdawców i ich asystentów (także sprawozdawców cieni), przewodniczących komisji parlamentarnych i frakcji politycznych, pracowników sekretariatów frakcji oraz urzędników właściwych komisji i wreszcie samych eurodeputowanych. Przy Radzie Unii Europejskiej przedstawiono znaczenie tej instytucji, jako organu międzyrządowego oraz wynikających z tego implikacji dla procesu legislacyjnego. Wskazano na ważne punkty dostępu do instytucji jak COREPER i pracujących nad aktem prawnym urzędników Sekretariatu Rady. Aby analiza była jeszcze bardziej interesująca, kwestia dostępu świata lobbingu do instytucji decyzyjnych została ukazana w kontekście kolejnych etapów, jakie przechodzi projekt aktu prawnego w ramach zwykłej procedury prawodawczej. Dzięki temu nowego znaczenia nabiera określenie relacji pomiędzy decydentami a reprezentantami interesów jako współzależności. Trzeci rozdział to geneza i rozwój lobbingu w Unii Europejskiej. Omówione zostają obowiązujące akty prawne regulujące działalność lobbingową, one bowiem wyznaczają ramy działalności lobbystów i określają zasady ich kontaktów z urzędnikami i decydentami. Co jednak istotne, rozdział ten ukazuje także wpływ wykładni wynikającej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE na stosowanie w praktyce aktów, regulujących kwestie dostępu do dokumentów instytucji. Czwarty rozdział koncentruje się na poszczególnych kategoriach grup interesów funkcjonujących w otoczeniu instytucji UE. Osobno wskazano grupy i stowarzyszenia ponadnarodowe, narodowe, lobbing niezrzeszony oraz szczególnie ważne grupy nacisku sektora prywatnego. Analiza dotyczy wszystkich kategorii podmiotów z otoczenia procesu decyzyjnego UE, zbadanych przez pryzmat ich charakterystyki, struktury, znaczenia oraz realnych możliwości wywierania wpływu. Aby formułowane w pracy wnioski jak najbardziej odzwierciedlały realia funkcjonowania grup i stowarzyszeń na poziomie ponadnarodowym, przedstawione są także współczesne prak-

10 WSTĘP tyki tworzenia platform i koalicji, które z założenia mają łączyć różne typy interesów. Zabiegi takie są elementem uelastyczniania struktur zrzeszających reprezentantów świata biznesu, chcących skutecznie reprezentować swoje interesy wobec decydentów w UE. Ostatni rozdział odnosi się natomiast do metod działania lobbystów na poziomie ponadnarodowym. W tym kontekście istotne są uzyskanie dostępu na jak najwcześniejszym etapie procesu decyzyjnego, odpowiednie przygotowanie i zaplanowanie strategii oraz sposobów prowadzenia negocjacji, wykorzystanie mniej lub bardziej twardych środków wspierających działania oraz wybór zakresu, w jakim mają one być wykorzystane. Analiza ta uzupełniona zostaje przykładami prowadzonych kampanii, które miały negatywny wpływ na proces decyzyjny. Interesującym aspektem jest także wskazanie znaczenia nowych form komunikacji internetowej oraz wpływu, jaki wywierają one na przewartościowanie pojęcia lobbingu i stosowanie w praktyce bardziej zaawansowanych strategii. Ujęte w książce akty i dokumenty odzwierciedlają stan prawny na grudzień 2012 r.