Mgr Małgorzata Eysymontt POZYCJA INSTYTUCJONALNA URZĘDU WYSOKIEGO PRZEDSTAWICIELA UNII DO SPRAW ZAGRANICZNYCH I POLITYKI BEZPIECZEŃSTWA.

Transkrypt

1 Mgr Małgorzata Eysymontt POZYCJA INSTYTUCJONALNA URZĘDU WYSOKIEGO PRZEDSTAWICIELA UNII DO SPRAW ZAGRANICZNYCH I POLITYKI BEZPIECZEŃSTWA Streszczenie Praca doktorska przygotowana pod kierunkiem prof. dr hab. Huberta Izdebskiego Wydział Prawa SWPS Uniwersytetu Humanistycznospołecznego w Warszawie Warszawa, czerwiec

2 Celem niniejszej pracy doktorskiej jest scharakteryzowanie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który stanowi wyjątkową konstrukcję na tle złożonego systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Hipotezą rozprawy jest twierdzenie, że skuteczność działań podejmowanych przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa determinowana jest przede wszystkim szeregiem pozaprawnych czynników zewnętrznych, w tym osobowością oraz umiejętnościami politycznymi i dyplomatycznymi osoby piastującej ten urząd, a także jej relacjami z innymi podmiotami zaangażowanymi w reprezentację zewnętrzną Unii Europejskiej i państwami członkowskimi. Jego obecna pozycja instytucjonalna i obowiązujące regulacje prawa pierwotnego, w tym status prawny oraz przysługujące mu instrumenty przewidziane w prawie pierwotnym Unii Europejskiej, takie jak m.in. powierzone mu funkcje, zadania i uprawnienia oraz zasoby, są wystarczające do efektywnego wypełniania powierzonych mu zadań, jednak jego rzeczywista rola w dużej mierze zależy od woli politycznej państw członkowskich. Struktura rozprawy podporządkowana została potrzebie weryfikacji postawionej hipotezy, poprzez poszukiwanie odpowiedzi na szereg pytań badawczych. Praca została podzielona na sześć rozdziałów. Rozdział pierwszy o najbardziej ogólnym charakterze stanowi wprowadzenie do tematyki pracy, poprzez wyjaśnienie szeregu pojęć. Zawiera chronologiczną rekonstrukcję problematyki tworzenia się Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej jako obszaru funkcjonowania Wysokiego Przedstawiciela Unii. Poświęcony jest omówieniu genezy urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, tj. czynników i przyczyn które złożyły się na jego utworzenie i rozwój od przyjęcia pierwszych koncepcji integracyjnych w zakresie europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, poprzez utworzenie drugiego filaru Unii Europejskiej obejmującego Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa jako obszaru jego funkcjonowania, analizę różnorodnych koncepcji i dokumentów historycznych (przede wszystkim raportów, deklaracji, poszczególnych konferencji międzyrządowych i przyjętych w ich wyniku kolejnych traktatów oraz odrzuconego Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy), aż po zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony. Rys historyczny jest istotnym elementem pracy, bez którego niemożliwe byłoby dokonanie całościowej analizy znaczenia i roli odgrywanej przez urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej oraz jego wpływu na obecny kształt polityki zagranicznej Unii Europejskiej. W rozdziale nie opisuje się jednak w 2

3 sposób wyczerpujący rozwoju Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony stanowiącej część składową Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, za którą odpowiedzialny jest Wysoki Przedstawiciel, gdyż wykraczałoby to znacznie poza ramy pracy. Rozdział drugi zawiera szczegółową analizę obecnego statusu prawnego, kształtu i pozycji instytucjonalnej urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w świetle Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym mu Traktatem z Lizbony. Omówienie statusu prawnego tego urzędu uzasadnione jest tym, iż w literaturze przedmiotu brak jest rozważań na ten temat - do tej pory nie podjęto próby znalezienia odpowiedzi na pytanie, jak zakwalifikować ten podmiot, jaki status instytucjonalny i charakter prawny on posiada. Z pewnością nie należy on do instytucji Unii Europejskiej. Pojawia się zatem pytanie, czy urząd ten stanowi specyficzny, hybrydowy organ (organ sui generis) Unii Europejskiej. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa posiada szczególną pozycję w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej ze względu na swoje specyficzne usytuowanie traktatowe, tj. umocowanie w dwóch głównych instytucjach Unii Europejskiej - Komisji Europejskiej i Radzie oraz wynikające stąd cechy charakterystyczne tego urzędu i zasady jego funkcjonowania. W tej części pracy analizie poddana została jego oryginalna konstrukcja określana w literaturze mianem podwójnego lub potrójnego kapelusza (ang. double hat lub triple hat). Po pierwsze, omówiona została jego pozycja w Radzie Unii Europejskiej, jako że wchodzi on w jej skład, przewodnicząc Radzie do Spraw Zagranicznych, a także prowadzi Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa Unii oraz przyczynia się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając z upoważnienia Rady. Po drugie, omówiona została jego pozycja w Komisji Europejskiej, w której skład wchodzi jako jeden z jej Wiceprzewodniczących i komisarz do spraw stosunków zagranicznych. Stanowisko Wysokiego Przedstawiciela ma hybrydowy charakter i jest złożone konstrukcyjnie, co w konsekwencji ma znaczący wpływ na jego funkcjonowanie oraz skuteczność podejmowanych przez niego działań. Z jednej strony, w świetle obowiązujących przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel jawi się jako podmiot o statocentrycznym charakterze - polityk silnie związany z państwami członkowskimi. Z drugiej strony natomiast posiada status w pełni niezależnego funkcjonariusza międzynarodowego i urzędnika europejskiego działającego w ogólnym interesie Unii Europejskiej. Dlatego też drugi rozdział zawiera szczegółową analizę specyficznego statusu prawnego, jaki został nadany temu urzędowi oraz próbę dokonania oceny, które z wyżej wymienionych cech charakterystycznych Wysokiego Przedstawiciela dominują i z którą z dwóch instytucji, 3

4 których jest członkiem, jest on silniej powiązany. W trzecim rozdziale pracy przedstawione zostało kompleksowe omówienie katalogu uprawnień oraz zadań, obowiązków i funkcji powierzonych Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa na gruncie Traktatu z Lizbony, zarówno tych specyficznych, jak i wykonywanych w poszczególnych instytucjach, z którymi jest związany. Ze względu na jego specyficzną pozycję instytucjonalną i umocowanie w dwóch głównych instytucjach Unii Europejskiej ich zakres jest niezwykle szeroki. W pracy podjęto próbę ich uporządkowania, klasyfikacji i systematyzacji, gdyż dotychczas brakowało jej zwłaszcza w polskojęzycznej literaturze przedmiotu. Pozwala to na dokonanie oceny roli, jaką urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa odgrywa w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Jednocześnie poruszono problematykę związaną z możliwością ustanowienia zastępcy Wysokiego Przedstawiciela, z uwagi na konieczność odbywania przez niego licznych spotkań i podróży służbowych. Rozdział czwarty pracy poświęcony został omówieniu złożonych relacji Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa z innymi podmiotami zaangażowanymi w reprezentację zewnętrzną Unii Europejskiej, w tym jej instytucjami i organami, w szczególności Komisją Europejską i jej Przewodniczącym, Radą, Radą Europejską i jej Przewodniczącym oraz Prezydencją rotacyjną i państwami członkowskimi. Zwrócono także uwagę na trudności w precyzyjnym rozgraniczeniu na gruncie Traktatu z Lizbony niektórych zadań i kompetencji z obszaru Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa przypisanych poszczególnym podmiotom oraz ryzyko wystąpienia pomiędzy nimi ewentualnych sporów kompetencyjnych, a nawet wojen terytorialnych. Analiza tychże stosunków pozwala na przedstawienie roli, jaką urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa odgrywa w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, w zakresie realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej. W rozdziale piątym dokonano szczegółowej charakterystyki aparatu pomocniczego Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa jako narzędzia prawnego pozostającego do jego dyspozycji, wspomagającego go w realizacji jego zadań. Na aparat ten składa się przede wszystkim utworzona na mocy Traktatu z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych oraz tzw. Specjalni Przedstawiciele Unii Europejskiej i prywatny gabinet Wysokiego Przedstawiciela. Rozdział szósty zawiera charakterystykę porównawczą poszczególnych piastunów 4

5 urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w oparciu o wybrane czynniki prawne i pozaprawne określone w pracy jako tzw. czynniki wewnętrzne i zewnętrzne determinujące skuteczność podejmowanych przez nich działań. Analizie poddane zostały m.in. takie czynniki, jak przysługujące Wysokiemu Przedstawicielowi instrumenty przewidziane prawem pierwotnym Unii Europejskiej, w tym zasoby finansowe i ludzkie, specyficzny modus operandi oraz cechy osobowości i umiejętności polityczne i dyplomatyczne każdego z kolejnych piastunów urzędu Wysokiego Przedstawiciela, a także ich relacje z innymi podmiotami i wola państw członkowskich. W rozdziale tym poszukuje się odpowiedzi na pytanie, które spośród wskazanych czynników determinują skuteczność działań Wysokiego Przedstawiciela i rolę, jaką odgrywa on w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. W zakończeniu znajduje się podsumowanie całości pracy oraz wnioski końcowe, stanowiące odpowiedzi na zadane pytania badawcze, wskazujące na oparcie postawionej na wstępie hipotezy badawczej w zgromadzonym i omówionym materiale źródłowym. W pracy zastosowano kilka metod badawczych, przede wszystkim metodę historyczno-prawną, opisową oraz prawno-dogmatyczną, z elementami metody prawnoporównawczej. Podstawowymi materiałami źródłowymi wykorzystanymi w pracy są akty normatywne, obejmujące przede wszystkim traktaty Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, decyzje Rady Europejskiej, decyzje Rady oraz dokumenty wewnętrzne Komisji Europejskiej i Rady, takie jak ich regulaminy wewnętrzne czy Kodeks Postępowania Komisarzy, a także takie dokumenty jak raporty końcowe grup roboczych z poszczególnych konferencji międzyrządowych. Obok tej kategorii materiałów, podstawę materiałową rozprawy stanowią monografie, opracowania naukowe oraz artykuły prawnicze i prasowe. Z uwagi na stosunkowo niewielką ilość polskich publikacji naukowych i prasowych, w pracy wykorzystano przede wszystkim literaturę zagraniczną - w szczególności anglojęzyczną i francuskojęzyczną, która pod tym względem jest znacznie bogatsza, aczkolwiek niepełna. Potrzeba podjęcia badań nad urzędem Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa wydaje się być obecnie szczególnie uzasadniona. W literaturze przedmiotu - zarówno polskiej, jak i zagranicznej - brak jest bowiem publikacji odnoszących się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do analizy pozycji instytucjonalnej Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, a większość z istniejących opracowań odnosi się do tej problematyki powierzchownie, jedynie przy okazji omawiania systemu 5

6 instytucjonalnego i ustroju Unii Europejskiej oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. 6