Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno klimatycznym Autor: dr Bolesław Jankowski Zarówno min. Marcin Korolec, w swojej wypowiedzi w dn. 27 listopada jak i Szef UKIE M. Dowgielewicz wskazali na sztywną postawę dużych krajów unijnych w czasie negocjacji na temat Pakietu energetyczno-klimatycznego. Częściowo przyzwyczailiśmy się już do tego, że polskie postulaty na forum unijnym trafiają na twardy grunt i podobna sytuacja z Pakietem specjalnie nie dziwi. Tym razem jednak sytuacja wydaje się wyjątkowa, zarówno ze względu na wagę Pakietu jak i siłę i zasadność polskich argumentów Dlatego warto nieco głębiej zastanowić się nad przyczynami tej trudnej sytuacji negocjacyjnej. 1. Stanowisko Polski i jej podstawy Propozycje zawarte w Pakiecie mają ogromną wagę Propozycje zawarte w Pakiecie oznaczają gruntowną zmianę dotychczasowego podejścia do ochrony środowiska poprzez wprowadzanie wymogu płacenia wysokich opłat za emisję dozwoloną. W istocie są to wprowadzane tylnymi drzwiami rozwiązania para podatkowe. Całość rozwiązań zawartych w Pakiecie będzie miała przynajmniej w części krajów - niezwykle silny wpływ na energetykę, gospodarkę i konsumentów. Skalę zmian jakie wprowadza pakiet Min. M. Korolec porównał do wprowadzania wspólnego rynku czy wspólnej waluty. Propozycje KE są żenująco słabe i niekompletne Propozycje zgłoszone przez Komisję mają wiele słabości i są wewnętrznie niespójne. Idą w kierunku rosnącego fiskalizmu, zwiększają zakres jałowych przepływów finansowych, tworzą ogromny obszar dla uznaniowych decyzji administracyjnych i powiększają zakres zadań administracji. Są niekompletne, gdyż nie zawierają zasad funkcjonowania aukcji oraz rozdziału darmowych uprawnień. Te brakujące elementy są tworzone pod wpływem grup interesu i najsilniejszych państw członkowskich, czego przykładem jest obecne ręczne majstrowanie w odniesieniu do zasad rozdziału uprawnień dla tzw. sektorów wrażliwych. Niestety te nowe rozwiązania mają poważny wpływ na oceną skutków wdrożenia Pakietu. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o. o. 1
Mamy argumenty i alternatywne propozycje Zawartość i konstrukcja Pakietu wyznacza Polsce rolę kraju, który ma ponieść największe koszty gospodarcze i społeczne w imię ochrony klimatu i specyficznie rozumianej solidarności, w której często bogatszy zyskuje kosztem biedniejszych. Szczegółową ocenę skutków Pakietu dla Polski przedstawiono Raporcie 2030 opracowanym przez firmę EnergSys na zlecenie PKEE. Mimo prób zakwestionowania tych wyliczeń, m.in. przez ekspertów KE, wyniki tam zawarte nie zostały podważone. Dowodem jest fakt, że Komisja nie zdecydowała się na uruchomienie procesu weryfikacji wyników polskiego raportu mimo, ze zrobiła to w odniesieniu do ocen rządu włoskiego. Również wyniki innych analiz potwierdzają wiarygodność wyliczeń Raportu 2030. Poza analizami liczbowymi rząd polski dysponuje dużą liczbą argumentów systemowych, które uzasadniają konieczność wprowadzenia zmian w Pakiecie. Oprócz wskazania problemów Polska proponuje także konkretne rozwiązania, które poprawią funkcjonowanie Pakietu nie tylko z perspektywy naszego kraju. Propozycje te oparte są na rozwiązaniach, które są popierane przez wiele organizacji przemysłu europejskiego i które zostały pozytywnie ocenione pod względem merytorycznym przez znaną firmę doradczą Ecofys. 2. Co kryje się za fasadą uczciwych negocjacji? Konsekwentne forsowanie Pakietu w kształcie zaproponowanym przez Komisję i negatywne nastawienie do polskich propozycji jest zastanawiające jeśli się spojrzy na problem wyłącznie od strony merytorycznej. Dlatego zasadne jest poszukiwanie innych niż oficjalnie przedstawianych uzasadnień obecnej postawy negocjacyjnej największych krajów unijnych. Poniżej podjęliśmy próbę odczytania tych nie do końca artykułowanych przyczyn. Liczy się siła decyzyjna a nie siła argumentów Utrzymywanie niezwykle twardego stanowiska jest regułą w przypadku Komisji Europejskiej. Uczestnicząc w pracach grup eksperckich dot. włączenia lotnictwa do systemu EU ETS byłem zdumiony z jaką łatwością przedstawiciele Komisji odrzucali, a czasem ignorowali nawet najbardziej racjonalne argumenty. Trudno bowiem znaleźć rozsądne wytłumaczenie włączenia lotnictwa międzynarodowego, które nie jest objęte Protokołem z Kioto do systemu, który ma realizować cele tego protokołu i to przed rokiem 2012. Taki zabieg oznacza bowiem pojawienie się dwóch rodzajów uprawnień, znaczną komplikację całego systemu oraz zaburzenie warunków rynku uprawnień na finiszu realizacji wymagań okresu Kioto. Wydaje się też, że Komisji jest trudno przyznać się do błędu jakim było przygotowanie Pakietu w oparciu jedynie o oceny skutków bezpośrednich. Rozkład skutków pośrednich na poszczególne kraje został całkowicie pominięty w ocenach. Właśnie te wtórne skutki związane z odmienną skalą podwyżek cen energii są głównym problemem dla Polski. Jeśli chodzi zaś o stanowisko Francji, przewodzącej obecnie Unii, to należy ona do głównych beneficjentów wdrożenia pełnego aukcjoningu, dlatego jej mandat moralny do przewodzenia obecnym negocjacjom jest bardzo wątpliwy. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o. o. 2
Dążenie do większej substytucji węgla gazem Takie przypuszczenie sformułował prof. K. Żmijewski w swoim oficjalnym blogu w tekście pt. Tanio czy drogo? na podstawie rozmów z przedstawicielami urzędników KE i w ministerstwach krajów członkowskich. Propozycje Polski idące w kierunku darmowych przydziałów uprawnień na podstawie wskaźników dla najlepszych technologii rzeczywiście mogą zmniejszyć skalę zastępowania węgla gazem. Preferowanie rozwoju elektrowni gazowych kosztem węglowych dziwi, gdyż jest niezgodne z celami nowej unijnej polityki energetycznej, która obok ochrony klimatu stawia sobie za cel ograniczenie zależności od importu węglowodorów. Dążenie do wyższych cen energii Takie przypuszczenie również znalazło się we wspomnianym tekście prof. K. Żmijewskiego. Znajduje ono potwierdzenie w innych wypowiedziach przedstawicieli Komisji, w których podkreśla się m.in. że wyższe ceny energii będą stymulowały większą oszczędność energii. Tego typu argumentacja nie może jednak zostać zaakceptowana, gdyż system EU ETS ma na celu redukcję emisji CO2. Poprawa efektywności jest osobnym celem unijnej polityki energetycznej i powinna być realizowana przez odrębny pakiet działań; Zmiana warunków konkurencji w UE Wprowadzenie obowiązku zakupu uprawnień emisyjnych jest faktycznie wprowadzeniem para podatku ekologicznego. Ponieważ dotyczy ważnego czynnika produkcji, to wpływa istotnie na konkurencyjność gospodarek poszczególnych krajów zarówno w relacjach wewnątrz UE jak i na zewnątrz. Z drugiej strony proponowane rozwiązania wpływają bardzo silnie na koszty produkcji energii, w tym szczególnie energii elektrycznej. Dlatego mają ogromny wpływ na konkurencyjność różnych producentów, wartość aktywów energetycznych, a także całych przedsiębiorstw energetycznych. Byłoby naiwnością sądzić, że orędownicy Pakietu nie są świadomi tych zmian. Dlaczego jednak decydują się na wprowadzanie tak silnych zmian rynkowych i rozwiązań para podatkowych, skoro wprowadzanie nowych rozwiązań podatkowych w skali całej UE wymaga odmiennych trybów uzgodnień i oceny skutków? Dlaczego tak silne zmiany są wprowadzane przez system EU ETS, w którym jedną z naczelnych zasad tworzenia KPRU, przestrzeganą skrupulatnie szczególnie w stosunku do Polski, była zasada zachowania równych zasad konkurencji? 3. Czego możemy oczekiwać od prawa unijnego? Zasady funkcjonowania UE oraz tworzenia nowego prawa są regulowane w zapisach traktatowych. Jedną z podstawowych jest zasada pomocniczości, która stwierdza, że Unia ma prawo działać tylko w interesie wszystkich państw wspólnoty i tylko w takich przypadkach, gdy dany kraj nie jest w stanie samodzielnie zrealizować postawionego zadania. Zasada proporcjonalności natomiast stwierdza m.in., że do realizacji wspólnych celów UE może Badania Systemowe EnergSys Sp. z o. o. 3
stosować wyłącznie środki, które są do osiągnięcia wspólnych celów konieczne i które nie ograniczają zdolności do realizacji innych celów wspólnotowych. Polska ma prawo oczekiwać, że zarówno te zasady, jak i cele sformułowane w obowiązujących już aktach prawnych będą respektowane. W przypadku propozycji Komisji zawartych w Pakiecie tak nie jest. Pakiet przedstawia rozwiązania, które są w interesie części członków UE a równocześnie stanowią ogromne obciążenie dla innych. Co więcej, ustanowienie wspólnych zasad rozdziału uprawnień pogwałca zasadę proporcjonalności, gdyż nie jest konieczne do osiągnięcia celów redukcji emisji w sposób efektywny kosztowo (dowodem jest obecnie funkcjonujący system). Z kolei wprowadzenia obowiązkowego aukcjoningu w przypadku grupy krajów, w tym Polski oznacza pogwałcenie zapisów dyrektywy EU ETS, które mówią o konieczności ograniczenia negatywnych skutków redukcji emisji dla gospodarki i zatrudnienia (por pkt. 5 Preambuły). 4. Konkluzje końcowe 1. Obecne negocjacje mają dość dziwny przebieg. Zaproponowane zostały rozwiązania, które nie wytrzymują krytyki merytorycznej, są w sposób ewidentny krzywdzące dla części krajów i są niezgodne z podstawowymi zasadami unijnymi. Polska, która najbardziej ucierpi w wyniku wdrożenia Pakietu i która walczy o swoje uzasadnione prawa nie znajduje jednak posłuchu o innych unijnych partnerów. 2. Podstawową kwestią jest więc, czy Polska może liczyć na racjonalną dyskusję i konstruktywne podejście do nadania Pakietowi takiego kształtu, który będzie możliwy do zaakceptowania dla wszystkich państw członkowskich i nie będzie tworzył warunków dyskryminujących dla części z nich, w tym Polski. 3. Dotychczasowy przebieg negocjacji jest oparty na argumentach siły negocjacyjnej zamiast racjonalnej dyskusji, a proponowane rozwiązania naruszają porządek prawny i podstawowe zasady jakie leża u podstaw Unii. Dlatego Polska musi się domagać, by wypracowanie końcowych decyzji dokonywało się w oparciu o racjonalny dialog, w którym w sposób klarowny formułowane są i oceniane racje i argumenty. 4. Nie możemy się godzić na sytuacje gdy jak to ujmuje prof. Żmijewski inaczej się pisze inaczej czyta, gdy o końcowych rozwiązaniach decydują ukryte cele i intencje, a cele i zasady deklarowane w dokumentach unijnych są ignorowane (np. zapis o minimalizacji negatywnego wpływu na gospodarkę i zatrudnienie, który jest zawarty w dyrektywie tworzącej system EU ETS). 5. Nie możemy się godzić na brak poszanowania podstawowych zasad traktatowych na jakich opiera się Unia, w tym zasady pomocniczości, która mówi o działaniu w interesie wszystkich krajów a nie tylko niektórych. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o. o. 4
6. Toczące się obecnie negocjacje są więc nie tylko grą o ostateczny kształt pakietu energetyczno klimatycznego ale są też walką o klarowny, racjonalny i uwzględniający interesy wszystkich krajów sposób stanowienia nowego prawa unijnego. 7. Dlatego Rząd Polski powinien twardo walczyć o racjonalny kształt nowego prawa tworzonego w oparciu o propozycje Pakietu. Dopiero uzyskanie właściwych rozwiązań systemowych w ramach tego procesu może dać powód do powtórzenia na zakończenie negocjacji gestu Marcinkiewicza: yes, yes, yes co zapowiadał niedawno Premier. Uzyskanie okresów przejściowych lub innych drobnych ustępstw będzie bowiem porażką a nie sukcesem negocjacji. I nie da się jej wytłumaczyć podpisaniem celów Pakietu przez Prezydenta w marcu 2008. Bardziej kompleksową ocenę Pakietu energetyczno klimatycznego i jego skutków dla Polski można znaleźć w opracowaniu autora pt.: Pakiet energetyczno-klimatyczny porażką czy zwycięstwem dla Polski i Unii? zamieszczonego w serwisie CIRE. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o. o. 5