DZIAŁANIA I NARZĘDZIA NIEZBĘDNE DO WDRAŻANIA PAKIETU

Transkrypt

1 DZIAŁANIA I NARZĘDZIA NIEZBĘDNE DO WDRAŻANIA PAKIETU KLIMATYCZNO-ENERGETYCZNEGO W OBSZARZE ETS I NON-ETS W roku 2007 Unia Europejska przyjęła strategiczne cele co do działań na rzecz ochrony klimatu do 2020, a mianowicie: redukcja o 20% emisji gazów cieplarnianych w stosunku do roku 1990, a w przypadku osiągnięcia zadowalającego porozumienia międzynarodowego w Kopenhadze nawet o 30%; zwiększenie o 20% udziału energii odnawialnej w finalnym zużyciu energii, w połączeniu z uzyskaniem 10% udziału biopaliw w ogólnym zużyciu paliw transportowych; zwiększenie o 20% efektywność energetycznej, w stosunku do prognozy BAU (business as usual - biznes jak zwykle) na rok Przez niemal cały rok 2008 toczyły się negocjacje co do sposobów osiągnięcia przyjętych celów przedstawionych w propozycji Komisji Europejskiej (KE). Polska odegrała w nich aktywną rolę, blokując wstępne propozycje Komisji, ale pod koniec roku osiągnięto porozumienie i przyjęto pakiet klimatyczno-energetyczny. W ramach pakietu w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych zasadniczą rolę pełnią: zmieniona Dyrektywa 2003/87/WE dotycząca usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych (zwaną dyrektywą EU ETS), decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady dotycząca starań podejmowanych przez państwa członkowskie zmierzających do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do 2020 r. zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (zwana decyzją non-ets). W wyniku wdrożenia powyższych aktów prawnych UE zamierza (w sektorach objętych systemem europejskiego handlu emisjami tzw. w ramach UE ETS) w latach ograniczyć emisję gazów cieplarnianych o 21% w stosunku do emisji z 2005 r. Pozostałe 60% emisji gazów cieplarnianych w ramach decyzji non-ets ma zostać ograniczone w całej UE o 10%. Dotyczy to przede wszystkim następujących sektorów: transportu, rolnictwa, budownictwa (ogrzewanie) i gospodarki odpadami. Polska jak pozostałe, nowe kraje UE uzyskała możliwość zwiększenia emisji w sektorze non-ets o 14%. Ustalenia, które zawierają ww. akty prawne wymagają bardzo wielu szczegółowych rozwiązań, a przede wszystkim 1 : 1. Aukcja 1 Do przygotowania artykułu wykorzystano materiały Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, w szczególności Zadania wynikające z nowych regulacji dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej, KASHUE, Warszawa, czerwiec 2009 r. oraz Wybrane aspekty wdrażania pakietu energetycznoklimatycznego (dyrektywa EU ETS i decyzja non-ets), KASHUE-KOBiZE, listopad 2009 r.

2 Całkowita pula uprawnień przeznaczonych na aukcję zostanie rozdzielona pomiędzy państwa UE, a mianowicie: 88% to liczba uprawnień rozdysponowana w nawiązaniu do udział emisji w ramach EU ETS w 2005 lub ; 10% to liczba uprawnień rozdzielona wg wskaźnika PKB/mieszkańca; 2% to liczba uprawnień rozdysponowanych w nawiązaniu do dotychczasowych wysiłków redukcyjnych (tj. wielkości redukcji emisji gazów cieplarnianych w poszczególnych krajach członkowskich w odniesieniu do roku bazowego). Aby system aukcji został uruchomiony niezbędne jest wydanie przez Komisje Europejską do połowy 2010 roku rozporządzenia wykonawczego do dyrektywy EU ETS, w którym zawarty będzie m.in. harmonogram poszczególnych sesji, a także zasady dotyczące prowadzenia aukcji w sposób otwarty, przejrzysty, zharmonizowany i nie dyskryminujący. Szczególnie ważne jest ustalenie kalendarza oraz wybór sposobu rejestracji uczestników, platformy, systemu płatności i instytucji zarządzającej. Obecnie rozważane są dwie propozycje poddane dyskusji: zcentralizowana dla całej UE (popierana przez Komisję Europejską, środowisko biznesu i wiele państw członkowskich) i zdecentralizowana oddzielnie dla każdego kraju (popierana przez Polskę, Wielką Brytanię, Niemcy i Hiszpanię). Dyskutowana jest także możliwość przeprowadzania aukcji wcześniej, już w roku 2011 (wtedy kupowane nie byłyby jednak uprawnienia, ale prawa do nich w przyszłości). 2. Wskaźniki podstawa do określenia liczby bezpłatnych uprawnień Obecnie toczą się prace nad ich ustaleniem. Komisja Europejska ma o nich zadecydować do końca 2010 roku, a wstępna propozycja ma być przygotowana do maja Punktem wyjścia jest średnia z 10% najefektywniejszych instalacji w UE. Polska za dyskusyjne uważa takie kluczowe elementy, jak nie uwzględnienie specyfiki paliwowej w strukturze produkcji (np. ciepłownictwo sieciowe), a także narażenie na wyciek CO 2 (tj. przenoszenia produkcji z Polski do sąsiadujących z nami krajów nie należących do UE) w wyniku położenia naszego kraju na rubieżach UE. a. Bezpłatne przydziały 100% uprawnień dla przemysłów zagrożonych tzw. wyciekiem emisji gazów cieplarnianych. Wprowadzenie systemu aukcji wpłynie na podwyższenie kosztów produkcji i część branż może stać się niekonkurencyjna i ich produkcja może być przejęta przez zakłady z państw, gdzie nie ma systemu handlu uprawnieniami do emisji. Tak zwany wyciek może mieć charakter bezpośredni, wynikający z podwyższenia kosztów procesu produkcyjnego, lub pośredni, związany z wysokimi kosztami zakupu energii elektrycznej niezbędnej do produkcji. Bezpłatny przydział uprawnień dla tych branż będzie się odbywał na podstawie z góry ustalonych wskaźników jednolitych dla całej UE i co roku będzie obniżany o 1,74%. Jednocześnie ma być promowane ograniczanie emisji i działania energooszczędne. Komisja Europejska w ramach działań zapobiegających wyciekowi o charakterze bezpośrednim 2

3 określi sektory i podsektory narażane na ten wyciek. Co pięć lat wykaz będzie weryfikowany z wykorzystaniem kryteriów ilościowych dotyczących kosztów i intensywności handlu poza UE. Co do wycieku o charakterze pośrednim, pomoc będzie udzielana w nawiązaniu do najlepszych wskaźników emisji CO 2 na jednostkę produktu oraz stworzone zostaną możliwości udzielania pomocy publicznej z tym związanej. To ostatnie zależne jest od uzyskania międzynarodowego porozumienia klimatycznego. Stosowanie rekompensat wynikających z wycieku o charakterze bezpośrednim jest niezależne od rekompensat związanych z wyciekiem pośrednim. Ponieważ zakończono już prace nad określeniem listy sektorów narażonych na wyciek (decyzja ma być przyjęta do końca 2009 r.), po określeniu przez KE wskaźników, istotne będzie określenie liczby darmowych uprawnień przeznaczonych na rekompensaty oraz ustalenie listy instalacji w Polsce narażonych na wyciek. b. Bezpłatne przydziały dla elektrowni. Instalacje wytwarzające energię elektryczną mogą otrzymać bezpłatnie uprawnienia, jeżeli przed istniały lub rozpoczęła się fizycznie ich budowa 2 w krajach, które spełnią jeden z trzech określonych w dyrektywie warunków. Polska spełnia jeden z warunków, tj. jednego paliwa wykorzystywanego do produkcji energii elektrycznej w udziale większym niż 30% przy PKB na mieszkańca niższym niż 50% średniej UE (w Polsce 94% energii elektrycznej wytwarza się z węgla). Bezpłatna pula może wynieść nie więcej niż 70% w roku 2013, a następnie ma stopniowo maleć do 0% w roku Warunkiem uzyskania tej derogacji jest przedłożenie do : metody rozdziału uprawnień i liczby uprawnień przewidzianych dla poszczególnych instalacji; potwierdzenie spełnienia kryterium progowego zapisanego w dyrektywie; wykazu instalacji wraz z liczbą przydzielonych uprawnień; krajowego plan inwestycyjnego wraz z systemem jego monitoringu; uzasadnienia, że plan nie stwarza zakłóceń konkurencji. c. Sektory przemysłowe nie narażone na wyciek emisji CO 2 Sektory przemysłowe nie narażone na wyciek od 2013 roku będą mogły uzyskać bezpłatne uprawnienia ale nie w większej ilości niż 80% przyznanej puli i wielkość ta ma się co roku stopniowo zmniejszać osiągając 30% i 0% odpowiednio w roku 2020 i Wielkość darmowego przydziału uprawnień, która co roku będzie maleć o 1,74%, będzie wynikać z ogólnych unijnych ustaleń. Ważnym jest oszacowanie ilości bezpłatnych uprawnień dla instalacji nie narażonych na wyciek. 2 Obecnie Ministerstwo Gospodarki przyjęło zgłoszenia na ok MW przede wszystkim elektrowni węglowych i prowadzi negocjacje z Komisją Europejską o uwzględnienie tych zgłoszeń jako rozpoczęcie budowy (a w konsekwencji możliwość przyznania nowo budowanym instalacjom bezpłatnie uprawnień do emisji). 3

4 7. Wykaz instalacji objętych systemem Polska jest zobowiązana do 30 września 2011 r., przekazać wykaz instalacji objętych systemem EU ETS w tym instalacje uprawnionych do przydziału bezpłatnych uprawnień. 8. CCS czyli wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla oraz promocja innowacji w OZE W ramach systemu handlu emisjami zarezerwowano na ten cel nieodpłatne 300 mln uprawnień dla operatorów 12 projektów pilotażowych. Ustalono, że żaden z projektów nie może otrzymać więcej niż 15% wszystkich uprawnień przeznaczonych na ten cel. Obecnie w Polsce rozważane są dwa projekty, w oparciu o Elektrownię Bełchatów i Zakłady Azotowe w Kędzierzynie. Wydaje się jednak, że należałoby poprzestać na jednym i dopiero po jego ukończeniu zastanowić się, czy metoda CCS jest właściwym rozwiązaniem, czy tylko ślepym zaułkiem. Kluczowym pytaniem jest, jaka część środków zostanie wykorzystana do sprawdzenia drogiego rozwiązania, jakim jest CCS, a na ile środki te powinny być przeznaczone na wsparcie innowacji w energetyce odnawialnej. Ponadto, aby w ogóle ten mechanizm uruchomić, należy stworzyć podstawy prawne dla wykorzystania środków z aukcji do wspierania tych przedsięwzięć. 9. Wyłączenie małych instalacji Istnieje możliwość wyłączenia z systemu EU ETS, po konsultacjach z właścicielem, instalacji, które w ciągu ostatnich trzech lat przed zgłoszeniem posiadały moc poniżej 35 MW i roczne emisje CO 2 nie większe niż ton. Niezbędne jest jednak zapewnienie innych środków dyscyplinujących te instalacje z punktu widzenia równoważnego ograniczania emisji. Polska, jeżeli chce tego typu wyłączeń, musi przygotować wykaz takich instalacji wraz z informacją o równoważnych działaniach służących ograniczaniu emisji. 10. System non - ETS W ramach sektorów nie objętych systemem handlu możliwe jest: wykorzystanie jednostek z projektów JI/CDM, ale ich wielkość roczna nie może przekroczyć 3% emisji gazów cieplarnianych z roku 2005; przekazanie innemu państwu niewykorzystaną pulę w wysokości 3% rocznego limitu; przeniesienie niewykorzystanych jednostek na następne lata; podejmowanie działań, przez jedno państwo UE w drugim, w celu ograniczenia emisji w ramach sektora non-ets i wykorzystanie uzyskanych jednostek redukcji do wypełnienia swojego zobowiązania. Niezbędne jest stworzenie podstaw prawnych do wykorzystywania tych możliwości przez nasz kraj. 4

5 KONKLUZJE KOŃCOWE Przedstawione powyżej rozwiązania obejmują prawie całe spektrum możliwości wynikających z ww. dyrektywy i decyzji. By z nich właściwie skorzystać konieczne jest podjęcie przez administrację rządową zdecydowanych działań. Powinniśmy nie tylko śledzić i na bieżąco uczestniczyć w podejmowaniu decyzji szczegółowych na poziomie Komisji Europejskiej, co jest na pewno istotne z punktu widzenia interesu Polski, ale także przygotować się do wdrożenia tych rozwiązań w ramach systemu prawnego, instytucjonalnego i praktyki dnia codziennego. Czasu jest bardzo mało, a przed nami ogromna ilość zadań do pilnego wykonania. 1. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przygotowanie programu wdrażania pakietu klimatyczno-energetycznego, nie tylko w ramach EU ETS i non-ets, ale także w obszarach rozwoju OZE i poprawy efektywności energetycznej, odbywa się bez należytej koordynacji strategicznych działań podejmowanych przez rząd. Przyjęta niedawno Polityka Energetyczna Polski do 2030, mimo zadeklarowanego zero-energetycznego rozwoju energetyki, w praktyce będzie prowadzić do wzrostu zużycia energii. Ciągle brak ustawy o efektywności energetycznej mimo gotowej od końca 2007 roku koncepcji białych certyfikatów temu służącej. Jednocześnie poziom wsparcia dla rozwoju odnawialnych źródeł energii jest zdecydowanie za niski, aby wypełnić zobowiązanie 15% udziału OZE w energii finalnej w roku Prace nad pakietem w zakresie EU ETS i non-ets prowadzone są głównie przez dwa resorty, środowiska i gospodarki, które stworzyły nieformalny zespół międzyresortowy, dopraszając do tego innych partnerów rządowych. Jednak, jak do tej pory, brak decyzji Rady Ministrów co do zakresu i harmonogramu prac dotyczących wdrożenia w Polsce Pakietu. Warto nadmienić, że wg opracowania Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, aby wdrożyć pakiet do końca 2012 roku, trzeba zrealizować blisko 60 szczegółowych zadań, z czego 1/3 powinna być wykonana w roku Budzi to obawy co do możliwości przygotowania się przez nasz kraj do wdrożenia pakietu w sposób właściwy i na czas. 3. Skala działań i waga zagadnień związanych z wdrażaniem Pakietu klimatycznoenergetycznego wymaga dobrej koordynacji pomiędzy poszczególnymi agendami rządowymi takimi jak ministerstwa środowiska, gospodarki, infrastruktury, finansów, rozwoju regionalnego, czy rolnictwa i rozwoju wsi oraz wieloma innymi urzędami (jak np. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej). W tym celu niezbędne jest jak najszybsze powołanie Pełnomocnika Rządu ds. Osiągania Celów zapisanych w Pakiecie Energetyczno- Klimatycznym, co od dłuższego czasu podnosi w swoich stanowiskach Koalicja Klimatyczna. 4. Kluczowym odbiorcą prac nad wdrażaniem pakietu będzie biznes. Ważne jest, aby szeroko uczestniczył on w pracach nad jego przygotowaniem. Pozytywne jest samo to, że proces ten powoli zachodzi. Jednak złożoność nowych uregulowań, czasami wręcz rewolucyjnych, wymaga bardzo dobrej współpracy, a przede wszystkim kampanii informacyjnej. Brak wiedzy będzie bowiem skutkował występowaniem przeciwko proponowanym rozwiązaniom 5

6 nie tylko właścicieli czy zarządzających poszczególnymi instalacjami, ale także związków zawodowych, co miało miejsce w przeszłości. Brak komunikacji i zrozumienia może powodować podejmowanie działania na płaszczyźnie politycznej co prowadzić będzie do znacznych utrudnień we wprowadzaniu poszczególnych rozwiązań. Podstawowym problemem biznesu jest niepewność co do faktycznego wdrożenia proponowanych rozwiązań i wszelkie działania służące jej ograniczaniu będą skutkowały bardziej przychylną atmosferą we wdrażaniu pakietu. Andrzej Kassenberg Instytut na rzecz Ekorozwoju 6