Instytut Badawczy Leśnictwa Zakład Ekonomiki i Polityki Leśnej SYNTEZA Tytuł pracy: Prawne aspekty ochrony przyrody w lasach w Polsce i w wybranych krajach wschodnioeuropejskich Pracę wykonano na zamówienie Ministra Środowiska oraz sfinansowano ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Nr zadania: 3-U-48 Umowa nr 117/08/Wn50/NE-PR-Tx/D z dnia 18 sierpnia 2008 r. Autorzy: dr inż. Oleh Danchuk, mgr inż. Adam Kaliszewski Sękocin Stary, listopad 2008 r.
1. Wstęp W ostatnich dekadach na forum międzynarodowym podjęto wiele działań mających na celu ochronę i zachowanie różnorodności biologicznej. Waga tego zagadnienia znalazła odzwierciedlenie w licznych porozumieniach o zasięgu zarówno ogólnoświatowym, jak i europejskim, w tym w ramach prowadzonego od początku lat 90-tych Ministerialnego Procesu Ochrony Lasów w Europie. Stosowne działania podejmowane są także przez Unię Europejską, czego przykładem jest utworzenie sieci obszarów chronionych Natura 2000. Rozwijająca się międzynarodowa polityka ochrony różnorodności biologicznej zobowiązuje poszczególne państwa do wprowadzania na poziomie krajowym stosownych regulacji wynikających z podpisanych umów, co z uwagi na znaczenie przyrodnicze ekosystemów leśnych ma istotny wpływ na sposób prowadzenia gospodarki leśnej. Sygnatariuszami większości umów międzynarodowych dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego oraz deklaracji przyjmowanych w ramach Ministerialnego Procesu Ochrony Lasów w Europie są, obok Polski, m.in. Ukraina i Federacja Rosyjska. Mimo bezpośredniego sąsiedztwa naszego kraju z Ukrainą i Rosją, problematyka dotycząca prawnych aspektów ochrony przyrody w lasach w tych państwach jest praktycznie w Polsce nieznana. W okresie transformacji ustrojowej w krajach byłego Związku Sowieckiego dokonano licznych zmian przepisów prawa, regulujących kwestie użytkowania i ochrony zasobów przyrodniczych w nowym kontekście gospodarczym i społecznym. Przykładowo, na Ukrainie Kodeks Leśny został istotnie zmieniony w 1994 i 2004 roku, w Rosji natomiast w latach 1993, 1997, 2004 oraz 2006. Kilkukrotna nowelizacja objęła również ustawy dotyczące ochrony przyrody. Ponadto w ciągu minionych kilkunastu lat znacząco wzrosła powierzchnia obszarów chronionych w tych krajach. 2. Cel, zakres i metodyka pracy Celem pracy jest przeprowadzenie porównania niektórych prawnych i organizacyjnych aspektów ochrony przyrody w lasach w Rosji i na Ukrainie oraz odniesienie uzyskanych wyników do rozwiązań przyjętych w Polsce. Praca została wykonana w ramach trzymiesięcznego stażu Pana dr. inż. Oleha Danchuka, będącego pracownikiem Katedry Hodowli Lasu i Selekcji Leśnej Narodowego Leśnotechicznego Uniwersytetu Ukrainy we Lwowie oraz dyrektorem administracyjnie podporządkowanego tej uczelni Ścisłego Rezerwatu Przyrody Roztocze. Realizacja badań 2
polegała na rozpoznaniu stanu prawnego w zakresie ochrony przyrody w lasach oraz zebraniu i opracowaniu informacji o organizacji leśnictwa i ochrony przyrody w omawianych krajach. Zakres pracy obejmował następujące zagadnienia: 1. ogólną charakterystykę lasów i leśnictwa w krajach objętych analizą; 2. charakterystykę najważniejszych krajowych aktów prawnych dotyczących leśnictwa i ochrony przyrody na obszarach leśnych, w tym konwencji międzynarodowych; 3. charakterystykę dokumentów programowych dotyczących ochrony przyrody w lasach; 4. charakterystykę organizacji leśnictwa w analizowanych krajach; 5. omówienie organizacji ochrony przyrody w zakresie dotyczącym obszarów leśnych; 6. charakterystykę prawnych form ochrony przyrody na obszarach leśnych; 7. porównanie uzyskanych wyników; 8. opracowanie dokumentacji końcowej. Zgodnie z przyjętymi powszechnie w naukach społecznych założeniami badań porównawczych, analiza posłużyła wskazaniu zarówno podobieństw jak i różnic w zakresie ram prawnych i organizacyjnych ochrony przyrody w lasach w wybranych obiektach badań. Porównanie poszczególnych zagadnień przedstawione zostało w formie podsumowania zamieszczonego na końcu każdego rozdziału. W trakcie badania przepisów prawnych wykorzystano podejście tekstowe (formalnoprawne), polegające na analizie tekstów, z których składa się przedmiot badania. Źródło informacji o prawodawstwie poszczególnych krajów stanowiły następujące bazy aktów prawnych: - Ukraina: baza aktów prawnych na stronie internetowej Najwyższej Rady Ukrainy, - Federacja Rosyjska: baza aktów prawnych Garant, - Polska: System Informacji Prawnej LEX. W przypadku Rosji analizą objęto jedynie analizę federalnych aktów prawnych. W miarę potrzeby informacje źródłowe uzupełnione zostały danymi z publikacji naukowych i popularno-naukowych oraz danymi publikowanymi na stronach internetowych. W pracy przedstawiony został stan prawny na dzień 1 października 2008 roku. 3
3. Omówienie wyników badań 3.1 Zasoby leśne i gospodarka leśna Porównanie danych o lasach i leśnictwie w krajach objętych analizą pozwala na stwierdzenie, że między tymi krajami, ich zasobami leśnymi oraz gospodarką leśną występuje więcej różnic niż podobieństw. Porównanie obejmuje bowiem zarówno Rosję największy kraj na świecie, mający strukturę federalną, a więc składający się z mniejszych podmiotów mających znaczną autonomię w działaniu, jak i dwa duże kraje europejskie Polskę i Ukrainę. Powierzchnia Federacji Rosyjskiej, wynosząca ponad 17 mln ha jest około 28 razy większa od powierzchni Ukrainy i ponad 50-krotnie większa od powierzchni Polski. Kraj ten zamieszkuje jednak zaledwie 143 mln mieszkańców, co sprawia, że średnia gęstość zaludnienia w Rosji jest blisko dziesięciokrotnie niższa niż na Ukrainie i około 15-krotnie niższa niż w Polsce. Powierzchnia lasów na Ukrainie i w Polsce jest bardzo zbliżona, jednakże z uwagi na niemal dwukrotnie większą powierzchnię kraju lesistość Ukrainy należy do najniższych w Europie, podczas gdy lesistość Polski jest nieznacznie niższa od średniej lesistości całej Europy. Powierzchnia lasów w Federacji Rosyjskiej jest ponad osiemdziesiąt pięć razy większa niż powierzchnia lasów zarówno polskich, jak i ukraińskich, co sytuuje ten kraj wśród najbardziej lesistych państw na Ziemi. W Rosji znajduje się 1/5 wszystkich lasów na świecie i 1/4 światowych zasobów drewna użytkowego. Przeciętna zasobność lasów Rosyjskich jest dwukrotnie niż polskich i dwuipółkrotnie niższa niż zasobność lasów na Ukrainie. Niemniej jednak Federacja Rosyjska dysponuje blisko (w przypadku Ukrainy) lub ponad (w przypadku Polski) czterdziestokrotnie większymi zasobami drewna na pniu. Ogromny rozmiar rosyjskich zasobów drzewnych pozwala na większą ich eksploatację, co przejawia się corocznym pozyskiwaniem około 180 mln m 3 drewna, podczas gdy w Polsce pozyskanie surowca drzewnego w ostatnich latach kształtuje się na poziomie 30-33 mln m 3, a na Ukrainie od 12 do 15 mln m 3. Cechą wspólną dla wszystkich omawianych krajów jest dominacja państwowej własności leśnej. W Polsce lasy państwowe stanowią ponad 83%, natomiast w Rosji i na Ukrainie blisko 100% wszystkich lasów. 4
3.2 Porównanie przyjętych rozwiązań w zakresie aktów prawnych dotyczących leśnictwa i ochrony przyrody na obszarach leśnych Przegląd przepisów najważniejszych aktów prawnych w zakresie leśnictwa i ochrony przyrody na Ukrainie, w Federacji Rosyjskiej oraz w Polsce pozwala na sformułowanie następujących ogólnych spostrzeżeń: 1. Z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejski bardzo istotny wpływ na kształt rozwiązań prawnych w zakresie ochrony przyrody mają przepisy prawa unijnego. Konieczność transpozycji przepisów Dyrektywy Ptasiej i Dyrektywy Siedliskowej do przepisów prawa krajowego była głównym powodem przyjęcia nowej ustawy o ochronie przyrody w 2004 roku i jej gruntownej nowelizacji w 2008 roku (nie omówionej w niniejszym opracowaniu). Ten czynnik wpływający na kształt przepisów prawa jest nieobecny w porządku prawnym Ukrainy i Federacji Rosyjskiej. 2. Dynamicznie zachodzące przemiany społeczno-gospodarcze zachodzące we wszystkich analizowanych krajach spowodowały konieczność wielokrotnej nowelizacji aktów prawnych dotyczących leśnictwa i ochrony przyrody od początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku do chwili obecnej. 3. Polska i Ukraina przystąpiły do tych samych najważniejszych konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego, w tym lasów. Postanowienia tych konwencji mają zatem wpływ na ostateczny kształt przepisów prawa krajowego w zakresie regulowanej przez nie problematyki. Federacja Rosyjska nie przystąpiła natomiast do trzech spośród wymienionych umów międzynarodowych: konwencji bońskiej, berneńskiej oraz konwencji z Aarhus. Niemniej jednak prawo do uzyskania informacji o stanie środowiska, będące przedmiotem ostatniej z wymienionych umów, jest gwarantowane przez Konstytucję Federacji Rosyjskiej z 1993 roku. 4. We wszystkich krajach objętych analizą korzystanie ze środowiska przyrodniczego, dostęp do informacji o środowisku oraz prawo do stanu środowiska zapewniającego zdrowie i bezpieczeństwo stanowią obywatelskie prawa konstytucyjne. Ustawy zasadnicze nakładają również na każdego obywatela odpowiedzialność za stan środowiska naturalnego i zobowiązują do postępowania w sposób nie pogarszający tego stanu. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawarte są z reguły w ramowych ustawach dotyczących ochrony środowiska. Umieszczenie w ustawach zasadniczych praw i obowiązków obywatelskich w odniesieniu do korzystania z dóbr przyrodniczych wskazuje na wysoką rangę tej problematyki i wolę zachowania środowiska naturalnego w możliwie jak najlepszym stanie. 5
5. Ustawodawstwo leśne Kodeksy Leśne Ukrainy i Federacji Rosyjskiej oraz polska ustawa o lasach zawierają regulacje zobowiązujące do prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z zasadą ochrony lasów, trwałości ich utrzymania, ciągłości użytkowania i powiększania zasobów. Przepisy prawa leśnego nadają również bardzo wysoką rangę zachowaniu i ochronie pozaprodukcyjnych funkcji lasów, w tym zachowaniu leśnej różnorodności biologicznej. 6. Prawo leśne we wszystkich krajach gwarantuje obywatelom wolny wstęp do lasów państwowych i komunalnych oraz bezpłatne korzystanie z niedrzewnych dóbr leśnych (grzybów, jagód, roślin zielnych) na własne potrzeby. Wstęp do lasów prywatnych we wszystkich omawianych krajach może być ograniczony przez ich właścicieli. 7. W trzech krajach prawo leśne wyodrębnia szczególne kategorie lasów: chroniące środowisko przyrodnicze, wodochronne, glebochronne, rekreacyjne itp. W lasach tych kategorii ograniczone jest użytkowanie gospodarcze, które jest podporzadkowane realizacji określonych funkcji pozaprodukcyjnych. 8. Obowiązujące w Federacji Rosyjskiej i na Ukrainie Kodeksy Gruntowe regulują wszystkie ważniejsze kwestie związane z ochroną i korzystaniem z gruntów, w tym z gruntów leśnych i przeznaczonych na cele ochrony przyrody. W Polsce zagadnienia użytkowania i ochrony gruntów leśnych reguluje osobna ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku, a także ustawa o lasach z 1991 roku, natomiast regulacje dotyczące ochrony gruntów przeznaczonych na cele związane z ochroną przyrody zawarte zostały w ustawie o ochronie przyrody z 2004 roku. Wyodrębnienie osobnych przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych w Polsce wydaje się być sposobem na podkreślenie szczególnego znaczenia i roli tych gruntów i lasów na nich występujących. 9. Na Ukrainie i w Rosji uchwalone zostały osobne akty prawne poświęcone szczególnie chronionym obszarom przyrodniczym, mające bardzo podobną strukturę. Ponadto na Ukrainie funkcjonują osobne ustawy o florze z 1999 roku oraz o faunie z 2001 roku, zawierające dodatkowe regulacje dotyczące ochrony świata roślinnego i zwierzęcego. Pewne postanowienia dotyczące ochrony przyrody umieszczone zostały również w ustawie o ochronie środowiska z 1991 roku. Zarówno w Polsce, jak i w Rosji ramowe ustawy o ochronie środowiska zasadniczo nie regulują kwestii ochrony przyrody. W Polsce większość zagadnień związanych z ochroną przyrody reguluje jedna ustawa o ochronie przyrody z 2004 roku, co wydaje się bardziej stosowne z uwagi na wieloaspektowość regulowanych zagadnień. Niezależnie jednak od tego we wszystkich omawianych krajach regulacje 6
dotyczące tworzenia, ochrony, użytkowania i ograniczeń w użytkowaniu obszarów chronionych zawarte są w ogólnokrajowych aktach prawa powszechnie obowiązującego. 3.3 Porównanie przyjętych rozwiązań w zakresie dokumentów programowych dotyczących leśnictwa i ochrony przyrody na obszarach leśnych Przegląd przepisów najważniejszych dokumentów programowych w zakresie leśnictwa i ochrony przyrody na Ukrainie, w Federacji Rosyjskiej oraz w Polsce pozwala na sformułowanie następujących ogólnych spostrzeżeń: 1. Do najważniejszych wspólnych zadań określonych w dokumentach programowych wszystkich omawianych trzech krajów, należy - zachowanie, utrzymanie i rozwijanie leśnej różnorodności biologicznej oraz ekologicznych funkcji lasów, - poprawa produktywności i stanu zdrowotnego lasów, - rozwijanie potencjału rekreacyjnego obszarów leśnych, - udoskonalanie systemu prawa i instrumentów ekonomicznych, służących zachowaniu i ochronie leśnej bioróżnorodności, - udoskonalanie systemu monitoringu stanu środowiska, w tym monitoringu przyrodniczego. 2. Do najważniejszych wspólnych zadań określonych w polskich i ukraińskich dokumentach programowych należy: - poprawa odporności drzewostanów na działanie zewnętrznych czynników abiotycznych i biotycznych, w tym na zmiany klimatu, - zwiększanie lesistości kraju. 3. Najważniejszym wspólnym zadaniem określonym zarówno w ukraińskich, jak i rosyjskich dokumentach programowych należy rozwój sieci obszarów chronionych, obejmującej różne kategorie obszarów i obiektów, a także wdrożenie instrumentów służących poprawie warunków ochrony tych obszarów. Specyficznym zadaniem realizowanym w Polsce jest utworzenie obszarów należących do europejskiej sieci Natura 2000 i wprowadzenie instrumentów ochrony tych obszarów. 7
3.4 Porównanie przyjętych rozwiązań w zakresie organizacji leśnictwa Przegląd organizacji leśnictwa na Ukrainie, w Federacji Rosyjskiej oraz w Polsce pozwala na sformułowanie następujących ogólnych spostrzeżeń: 1. We wszystkich omawianych krajach najwyższym organem administracji w zakresie leśnictwa jest ministerstwo właściwe do spraw środowiska. 2. Na Ukrainie jednostka organizacyjna odpowiedzialna za prowadzenie gospodarki leśnej, tj. Państwowy Komitet Gospodarki Leśnej, realizuje również zadania z zakresu administracji leśnej. W Rosji występuje całkowity rozdział tych zadań administracji i gospodarki leśnej: zagospodarowanie i ochrona lasów federalnych powierzone zostały Federalnej Agencji Gospodarki Leśnej, natomiast zadania administracji leśnej pełni Ministerstwa Zasobów Naturalnych Federacji Rosyjskiej (na szczeblu centralnym) oraz organy władzy wykonawczej podmiotów federalnych (na poziomie regionalnym). Specyfiką polskiej administracji leśnej jest brak wydzielonej władzy leśnej sprawującej funkcje administracji publicznej. Istnieje natomiast jednoszczeblowa struktura administracji publicznej, sprawująca nadzór nad gospodarką leśną we wszystkich lasach w kraju. W odniesieniu do lasów Skarbu Państwa organem nadzorującym jest minister środowiska, a do lasów pozostałych form własności starosta. Oznacza to faktyczny brak terenowych organów administracji w strukturach samych lasów państwowych 3. Ukraiński Państwowy Komitet Gospodarki Leśnej, posiadający znaczną samodzielność działania jako rządowa instytucja o zasięgu ogólnokrajowym, formalnie funkcjonuje w strukturach organizacyjnych Ministerstwa Ochrony Środowiska. Ministerstwo to pełni funkcje kontrolne i przez swoje oddziały terenowe (działające w strukturach ogólnej administracji publicznej), niezależnie od działań prowadzonych przez Państwowy Komitet Gospodarki Leśnej, sprawuje nadzór nad zagospodarowaniem lasów i przestrzeganiem przepisów prawa. Tym samym wydziały regionalne Państwowego Komitetu Gospodarki Leśnej oraz regionalne inspekcje ekologiczne, podległe Ministerstwu Ochrony Środowiska, funkcjonują niezależnie od siebie, dublując realizację zadań z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem prawa leśnego i prawa ochrony przyrody w lasach. 8
3.5 Porównanie przyjętych rozwiązań w zakresie organizacji ochrony przyrody Przegląd organizacji ochrony przyrody na Ukrainie, w Federacji Rosyjskiej oraz w Polsce pozwala na sformułowanie następujących ogólnych spostrzeżeń: 1. Centralnym organem administracji ochrony przyrody w omawianych krajach jest ministerstwo właściwe do spraw ochrony środowiska to samo, co w przypadku administracji leśnej. 2. We wszystkich krajach administracja ochrony przyrody ma strukturę trójstopniową: na poziomie ogólnokrajowym funkcjonuje ministerstwo właściwe do spraw ochrony środowiska, a na szczeblu regionalnym regionalne organy administracji publicznej (w Rosji są to organy władzy wykonawczej podmiotów federalnych). Na poziomie lokalnym zadania administracji w zakresie ochrony przyrody realizowane są przez stosowne organy samorządu lokalnego. 3. Na Ukrainie system zarządzania ochroną przyrody jest niespójny, a zadania z zakresu zarządzania obszarami chronionymi powierzone są wielu różnym jednostkom organizacyjnym, często nie związanym z ochroną przyrody. Obecnie trwają prace nad podporządkowaniem wszystkich przyrodniczych obszarów chronionych o znaczeniu krajowym jednemu centralnemu organowi administracji ochrony przyrody. W Polsce i w Federacji Rosyjskiej podobny problem w zasadzie nie istnieje. 3.6 Porównanie przyjętych rozwiązań w zakresie form ochrony przyrody Przegląd form ochrony przyrody na Ukrainie, w Federacji Rosyjskiej oraz w Polsce pozwala na sformułowanie następujących ogólnych spostrzeżeń: 1. Najwyższą formą ochrony przyrody na Ukrainie i w Rosji jest państwowy ścisły rezerwat przyrody, obejmujący obszary całkowicie wyłączone z użytkowania gospodarczego, służący ochronie reprezentatywnych ekosystemów przyrodniczych, typowych i rzadkich krajobrazów oraz zasobów genetycznych dzikich gatunków. W Polsce najwyższą formą ochrony przyrody jest park narodowy, będący obszarem o podobnej charakterystyce, w granicach którego, w strefach ochrony krajobrazowej, możliwe jest prowadzenie pewnych działań gospodarczych, m.in. z zakresu leśnictwa. 2. Zarówno na Ukrainie, jak i w Rosji rezerwaty biosfery uznawane są za osobną formę ochrony przyrody. Przepisy prawa polskiego nie wyodrębniają tych obszarów jako osobnej formy ochrony przyrody. 9
3. We wszystkich krajach w odniesieniu przy dużych obszarów chronionych o znaczeniu krajowym lub regionalnym są tworzone osobne jednostki organizacyjne, odpowiedzialne za administrowanie tymi obszarami i realizację zadań ochronnych. W Polsce jednostki takie tworzone są obligatoryjnie w parkach narodowych oraz w parkach krajobrazowych lub zespołach parków krajobrazowych, a w Federacji Rosyjskiej w państwowych ścisłych rezerwatach przyrody (w tym w rezerwatach biosfery) oraz w parkach narodowych, na Ukrainie natomiast w ścisłych rezerwatach przyrody, rezerwatach biosfery, narodowych parkach przyrodniczych oraz regionalnych parkach krajobrazowych. 4. Cechą charakterystyczną systemu obszarów chronionych w Rosji i na Ukrainie jest włączenie do niego również obszarów lub obiektów utworzonych sztucznie: ogrodów botanicznych i arboretów oraz tylko na Ukrainie parków zoologicznych. W Polsce ogrody botaniczne i zoologiczne nie są zaliczane do form ochrony przyrody. 5. Za jedną z form ochrony przyrody w Polsce uznana jest ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Choć w Rosji i na Ukrainie wybrane gatunki roślin i zwierząt podlegają ochronie, przepisy prawa nie wyodrębniają ich jako osobnej formy ochrony przyrody. 6. W związku z przyjęciem przepisów prawa Unii Europejskiej w Polsce wyznaczane są obszary Natura 2000, obejmujące obszary specjalnej ochrony ptaków oraz specjalne obszary ochrony siedlisk, i mogące obejmować część lub całość obszarów i obiektów objętych formami ochrony przyrody, w szczególności parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych oraz zespołów przyrodniczokrajobrazowych. Na Ukrainie i w Federacji Rosyjskiej ta forma ochrony przyrody nie występuje. 7. Przepisy prawa leśnego we wszystkich omawianych krajach przewidują możliwość uznawania lasów za ochronne, de facto mogące mieć na celu ochronę leśnej przyrody i różnorodności biologicznej, ale de iure nie będące formą ochrony przyrody. 10
4. Podsumowanie W pracy przeprowadzono porównanie niektórych prawnych i organizacyjnych aspektów ochrony przyrody w lasach w Rosji i na Ukrainie oraz odniesiono uzyskane wyniki do rozwiązań przyjętych w Polsce. Z uwagi na charakter opracowania, będącego rezultatem trzymiesięcznego stażu naukowego, przeprowadzona analiza porównawcza ma charakter bardzo ogólny. Uzyskane wyniki pokazują, że problematyka prawnych aspektów ochrony i zarządzania przyrodą w lasach stanowi bardzo rozległy obszar badań. Rozpoznanie i analiza rozwiązań prawnych i organizacyjnych w tym zakresie w innych krajach europejskich może dostarczyć wiele ciekawych spostrzeżeń i przyczyniać się do doskonalenia rozwiązań funkcjonujących w Polsce. Dlatego też wskazane i bardzo pożądane jest kontynuowanie pogłębionych, szczegółowych badań tej problematyki w przyszłości. 11