Nr 30 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce Tomasz Grzegorz Grosse
2 Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce Tomasz Grzegorz Grosse Pomimo dużych opóźnień administracyjnych związanych z jego uruchomieniem, program SAPARD cieszył się dużym zainteresowaniem projektodawców. Można oczekiwać wysokiego poziomu wykorzystania środków UE. Program przyniósł wymierne korzyści w zakresie dostosowania norm jakościowych i sanitarnych produkcji i przetwórstwa rolnego do wymagań UE. Nie stał się jednak efektywnym instrumentem polityki państwa polskiego wobec rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, pomimo tego, że jego dokumenty programowe właściwie oceniały największe bolączki polskiej wsi. Beneficjentami SAPARD-u były głównie duże przedsiębiorstwa i gospodarstwa rolne. Program nie docierał w wystarczającym stopniu do małych gospodarstw i nie oddziaływał na ich konsolidację. W niedostateczny sposób preferował formy pomocy dla młodych rolników, a także infrastrukturę przeznaczoną na poprawę gospodarki wodnej. Zwiększył dochody rolników, ale nie przyczynił się w zasadniczy sposób do zmniejszenia bezrobocia na wsi. Realizacja programu nie była ukierunkowana regionalnie, pomimo, że dokumenty diagnozujące sytuację w polskim rolnictwie przygotowane w ramach programu wskazywały na silne zrożnicowania regionalne. SAPARD nie stał się również instrumentem polityki rozwoju regionalnego w Polsce (zapisanej w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego). Konstrukcja organizacyjna programu SAPARD wydaje się być nadmiernie rozbudowana i wieloszczeblowa. Realizacja programu jest też silnie scentralizowana, a kompetencje Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz centrali Agencji Modernizacji i Rozwoju Rolnictwa częściowo dublują się. Doświadczenia programu SAPARD warto wykorzystać przy uruchamianiu programów dotyczących rolnictwa i obszarów wiejskich po roku 2007. Programy te powinny w większym stopniu wpisywać się w politykę państwa i przyczyniać się do rozwoju obszarów wiejskich, a nie jedynie sprawnego wydatkowania środków UE. Polityka obszarów wiejskich nie powinna być realizowana przez agencję rządową, lecz winna zostać przekazana do wdrażania samorządom regionalnym. Pomoże to uprościć i usprawnić system decyzyjny oraz w większym stopniu powiązać z polityką rozwoju regionalnego. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 30
Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce 3 SAPARD Program SAPARD (ang. Support for Accession Measures for Agriculture and Rural Development) jest instrumentem przedakcesyjnego wsparcia dla rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, zaproponowanym dziesięciu krajom starającym się o członkostwo w Unii Europejskiej. Prace przygotowujące program SAPARD w Polsce rozpoczęły się 1999 roku, wkrótce po opublikowaniu rozporządzenia Rady Europejskiej na temat omawianego typu wsparcia w krajach akcesyjnych. Jeszcze w grudniu tego samego roku strona polska przedstawiła Komisji Europejskiej (KE) pierwszą propozycję programu operacyjnego do akceptacji. Komisja zaakceptowała program niemal rok później w październiku 2000 roku. Następnie rozpoczęto prace organizacyjne nad systemem zarządzania i wdrażania programu w Polsce. Akredytacja systemu organizacyjnego przez Komisję Europejską została zakończona dopiero w lipcu 2002. Jak się wydaje, były trzy główne przyczyny opóźnienia. Po pierwsze, przedłużające się prace administracji Komisji Europejskiej, odpowiedzialnej za wprowadzanie programu do krajów kandydackich. Po drugie, wysoka rotacja personelu w agencji SAPARD, tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Po trzecie, skomplikowanie struktur i procedur organizacyjnych służących implementowaniu programu w Polsce. Wiele wymogów zarówno zapisanych w Wieloletniej Umowie Finansowej, jak i przedstawianych przez przedstawicieli Komisji Europejskiej w czasie tzw. misji rozpoznawczych w Polsce określono na bardzo wysokim poziomie, niejednokrotnie nawet wyższym niż dla krajów członkowskich. W związku ze skomplikowanym systemem organizacyjnym przedłużała się również jego weryfikacja i akredytacja przez KE. Program SAPARD cieszył się w Polsce znacznym zainteresowaniem beneficjentów, zarówno rolników, przedsiębiorców rolnych, jak również samorządów terytorialnych. Przyniósł wymierne korzyści w zakresie dostosowania norm jakościowych i sanitarnych produkcji i przetwórstwa rolnego do wymagań UE. Bliska perspektywa członkostwa w UE, a także chęć eksportu żywności na rynek UE zachęciła rolników i przedsiębiorców do korzystania z programu SAPARD. Dzięki temu, po uzyskaniu członkostwa w UE Polska stała się znaczącym eksporterem żywności i towarów rolnych do krajów członkowskich UE. W stosunkowo krótkim czasie zbudowano system organizacyjny potrzebny do realizowania programu oraz zebrano odpowiednią ilość projektów pozwalających na wykorzystanie funduszy UE. Sukcesem programu jest więc wysoki poziom zgłoszonych projektów. Według danych ARiMR z września 2004 r., za zgodne z programem SAPARD uznano 27 182 wnioski na kwotę 5 904 664 793,29 zł, co stanowi 124,02% łącznego limitu środków z RUF 2000-2003, z tego: Analizy i Opinie, 30 Instytut Spraw Publicznych
4 Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce LICZBA WNIOSKÓW KWOTA WYKORZYSTANIE POŁĄCZONEGO LIMITU W DZIAŁANIU 1 1 488 1 963 858 388,96 zł 116,02% W DZIAŁANIU 2 14 505 676 156 526,77 zł 105,17% W DZIAŁANIU 3 5 745 2 772 695 471,06 zł 142,53% W DZIAŁANIU 4 5 444 491 954 406,50 zł 102,44% RAZEM 27 182 5 904 664 793,29 zł 124,02% Źródło: Informacja o stanie realizacji programu SAPARD według danych na dzień 15 września 2004 roku, ARiMR 2004. Opóźnienie wdrożenia programu SAPARD sprawiło, że znacznie gorzej przebiega realizacja poszczególnych projektów. ARiMR dokonała 11 313 płatności na rzecz beneficjentów na łączną kwotę 1 520 369 929,60 zł, co stanowi 31,86% łącznego limitu środków z RUF 2000-2003, środków PROW oraz odsetek, z tego: WYKORZYSTANIE LICZBA PŁATNOŚCI KWOTA POŁĄCZONEGO LIMITU W DZIAŁANIU 1 487 364 242 296,04 zł 21,52% W DZIAŁANIU 2 8 703 403 978 665,25 zł 62,80% W DZIAŁANIU 3 1 650 726 511 322,66 zł 37,15% W DZIAŁANIU 4 473 25 637 645,65 zł 5,34% RAZEM 11 313 1 520 369 929,60 zł 31,86% Źródło: Informacja o stanie realizacji programu SAPARD według danych na dzień 26 października 2004 roku, MRiRW 2004. Trudno wysoko ocenić skutki programu dla realizowania polityki rolnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Wydaje się, że opóźnienia w realizacji programu spowodowały, że wysiłki administracji były skupione na organizowaniu instytucji odpowiedzialnych za implementację programu oraz na jego promowaniu wśród potencjalnych beneficjentów. W ten sposób w większym stopniu zadbano o ilość wydatkowanych funduszy, a w mniejszą wagę przywiązywano do merytorycznego kierunku ich wydatkowania, zgodnego ze strategiami politycznymi rządu. Dlatego też program finansował głównie duże przedsiębiorstwa i gospodarstwa rolne, zaniedbując przeważające jednostki małe i średnie. Nie oddziaływał również na konsolidację małych gospodarstw. W niedostateczny sposób preferował formy pomocy dla młodych rolników, a także infrastrukturę przeznaczoną na poprawę gospodarki wodnej. Zwiększył dochody rolników, ale nie przyczynił się w zasadniczy sposób do zmniejszenia bezrobocia na wsi. Ilustracją tego sposobu absorpcji Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 30
Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce 5 jest niezbyt odpowiedni system monitorowania. Zbiera on wiele mało przydatnych informacji z punktu widzenia polityki rolnej państwa i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Nie daje natomiast wystarczająco precyzyjnych informacji o ekonomicznych skutkach podejmowanych inwestycji. Konstrukcja organizacyjna programu SAPARD wydaje się być nadmiernie rozbudowana i wieloszczeblowa. Realizacja programu jest też silnie scentralizowana w gestii dwóch częściowo dublujących swoje działania instytucji centralnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz centrali Agencji Modernizacji i Rozwoju Rolnictwa. Centralizacja i rozbudowa instytucjonalna programu pociąga za sobą nie tylko wydłużenie czasu całej procedury, ale również konieczność zatrudniania dodatkowych urzędników, wykonujących podobne zadania. Ponadto, zbyt wiele szczegółowych decyzji dotyczących korekty organizacyjnej programu wymagało aprobaty ze strony Komisji Europejskiej, co utrudniało elastyczne wdrażanie programu w Polsce. Zdaniem ankietowanych beneficjentów programu - głównym problemem w realizowaniu SAPARD-u w Polsce były skomplikowane procedury i niewystarczająca ilość środków własnych koniecznych do współfinansowania projektów. Niektóre procedury traktowane były przez urzędników nadmiernie sztywno, co sprawiało wrażenie, że procedury miały wyraźne pierwszeństwo przed skutecznym osiąganiem celów programu we właściwym czasie. Pomimo znaczącego opóźnienia w uruchomieniu programu, a także jego stosunkowo skomplikowanej struktury organizacyjnej - zarządzanie programem na poziomie centralnym odbywało się stosunkowo sprawnie. Wysoko należy zwłaszcza ocenić decyzje podejmowane w sprawie przesuwania niewykorzystywanych środków finansowych do działań cieszących się wysokim zainteresowaniem beneficjentów. Również zarządzanie programem na poziomie regionalnym należy ocenić jako zadawalające. Należy jednak zauważyć, że monitoring realizowania programu wykazał stosunkowo niski poziom efektywności pracy urzędników. Wydajność pracy oddziałów regionalnych ARiMR nie była przy tym podwyższana poprzez lepszą organizację pracy lub dodatkowe szkolenia dla urzędników, a jedynie w wyniku zatrudniania dodatkowego personelu. Istnieją silne różnice wydajności poszczególnych oddziałów regionalnych agencji SAPARD. W Polsce istnieją poważne zróżnicowania przestrzenne dotykające zarówno sytuacji rolnictwa, jak również obszarów wiejskich. Zróżnicowania te występują między poszczególnymi regionami, jak również wewnątrz regionów. Pomimo tego, program SAPARD w zasadzie nie uwzględnia ukierunkowania regionalnego i sub-regionalnego. Nie jest również instrumentem polityki rozwoju regionalnego w Polsce. Niewykorzystanie tego programu do wspierania polityki regionalnej państwa jest związane z dwoma zasadniczymi czynnikami. Po pierwsze, przy konstruowaniu programu nie wzięto pod uwagę konieczności regionalnego ukierunkowania instrumentów działania. Po drugie, w zasadzie wyłączono z zarządzania omawianym programem samorządy województw, które są w Polsce głównymi instytucjami odpowiedzialnymi za rozwój regionalny. Zamiast tego główne funkcje w realizacji programu wykonują centralne i regionalne instytucje administracji rządowej. Analizy i Opinie, 30 Instytut Spraw Publicznych
6 Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce Szczególną korzyścią programu SAPARD było uzyskanie doświadczeń z zakresu realizacji europejskich programów rozwojowych w rolnictwie i na obszarach wiejskich. Z pewnością będzie to korzystne dla wykorzystania funduszy europejskich w programach udostępnionych po uzyskaniu członkostwa w UE. Nie ma jednak pewności co do właściwego wykorzystania programów akcesyjnych przeznaczonych do realizowania celów polityki rolnej państwa i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Wnioski na przyszłość Doświadczenia programu SAPARD są bardzo charakterystyczne dla wprowadzania innych programów przedakcesyjnych i innych działań przygotowujących Polskę do członkostwa w UE. Po pierwsze podejmowane działania były mocno opóźnione, wprowadzane później w sposób chaotyczny oraz w dużym pośpiechu. Przyczyniło się to do przyjmowania dokumentów planistycznych nie zawsze najlepiej przemyślanych i omówionych w debacie społecznej. Ponadto, priorytetem była troska o możliwie wysokie wykorzystanie środków UE, a nie ich wykorzystanie najbardziej sensowne z punktu widzenia polityki rozwoju. Pośpiech w implementacji poszczególnych segmentów programów powodował również trudności w odpowiednim przełożeniu dokumentów strategicznych na operacyjne, a także później na zbudowanie sprawnych instytucji wdrożeniowych. Doświadczenia zebrane przy okazji programu SAPARD można i należy wykorzystać przy programowaniu środków przeznaczonych na politykę rolną i rozwój obszarów wiejskich realizowanych przy wsparciu funduszy strukturalnych UE po roku 2006. Niewątpliwie należałoby postulować gruntowne uproszczenie systemu organizacyjnego. Odnosi się to zarówno do zmniejszenia liczby zaangażowanych instytucji, w tym ograniczenia zaangażowania instytucji szczebla centralnego, uproszczenia procedur programowych i wdrożeniowych, a także zmniejszenia liczby potrzebnej dokumentacji. Zmiany wymaga również system monitoringu i systemy informatyczne. Istotnym kierunkiem zmiany powinno być takie budowanie priorytetów programów oraz systemów organizacyjnych i informatycznych odpowiedzialnych za ich realizowanie, aby były one ukierunkowane nie tylko na sprawną absorpcję funduszy publicznych, ale również efektywne realizowanie polityk publicznych. W tym kontekście szczególne znaczenie ma bliższe powiązanie polityki rozwoju obszarów wiejskich z polityką regionalną. Problemem może się okazać planowane przez Komisję Europejską wydzielenie w latach 2007-2013 poza politykę spójności UE zadań związanych z rozwojem rolnictwa i obszarami wiejskimi. Przeszkodą może stać się również zasada powoływania jednofunduszowych programów operacyjnych na poziomie regionalnym. Innym problemem może być przekazanie wdrażania programów przeznaczonych na rozwój obszarów Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 30
Ocena realizacji programu SAPARD w Polsce 7 wiejskich poza administrację samorządów regionów. Jak się wydaje, wymienić można dwa podstawowe warunki bliskiego powiązania polityki regionalnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich realizowanych z funduszy UE w Polsce. Po pierwsze, program realizujący cele rozwoju obszarów wiejskich powinien zostać ukierunkowany regionalnie. W przypadku pozostawienia jednego programu operacyjnego w skali kraju (na lata 2007-2013) oznacza to konieczność wprowadzenia większego zróżnicowania środków oraz instrumentów działania ze względu na specyfikę obszarów wiejskich w poszczególnych województwach. Warto zastanowić się nad elastyczniejszym kształtowaniem programowania na poziomie regionalnym, aby umożliwić również alokowanie środków dostosowane do wewnątrz-regionalnego zróżnicowania obszarów wiejskich. Najdalej posuniętym ukierunkowaniem regionalnym byłoby włączenie środków i priorytetów odnoszących się do rozwoju obszarów wiejskich do 16 regionalnych programów operacyjnych, planowanych w Polsce na lata 2007-2013. Takie rozwiązanie jest jednak w chwili obecnej mało realistyczne, głównie ze względu na wyłączenie działań UE związanych z rozwojem obszarów wiejskich poza unijną politykę spójności. W tej sytuacji należałoby dążyć do zapewnienia samorządom województw jak największego udziału w planowaniu i wdrażaniu komponentów regionalnych programu sektorowego. Po drugie, polityka obszarów wiejskich nie powinna być realizowana przez agencję rządową, ale powinna zostać przekazana do wdrażania samorządom regionalnym. Jednym z możliwych zabiegów w tym kierunku byłoby przekazanie struktur i środków budżetowych Agencji Modernizacji i Rozwoju Regionalnego tym samorządom. Można byłoby wówczas zlikwidować centralę ARiMR, co ograniczyłoby również dublowanie niektórych funkcji między siedzibą główną tej agencji a resortem rolnictwa. Analizy i Opinie, 30 Instytut Spraw Publicznych
DR TOMASZ GRZEGORZ GROSSE ekspert ISP, zajmuje się m.in. problematyką rozwoju regionalnego i polityką spójności UE. Ostatnio nakładem ISP ukazała się jego książka Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski wydanie 2 poszerzone i uaktualnione. Analizy i Opinie Nr 30, styczeń 2005 Redaktor: Mateusz Fałkowski e-mail: mateusz.falkowski@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: isp@isp.org.pl www.isp.org.pl