NORMY, DEWIACJE I KONTROLA SPOŁECZNA 2013, XIV ISSN-2299-7725 Paweł Przyłęcki 1 PROBLEMY Z TWORZENIEM I REALIZACJĄ LOKALNYCH STRATEGII ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH Streszczenie Strategie rozwiązywania problemów społecznych są dokumentem przygotowywanym przez gminy i powiaty. Za ich tworzenie i realizację odpowiedzialne są ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie. Strategie rozwiązywania problemów społecznych są jednak przygotowywane w Polsce dopiero od kilku lat, co przekłada się na różne trudności z tym związane, których doświadczają jednostki organizacyjne pomocy społecznej. W artykule tym omówione zostały, na podstawie badań przeprowadzonych w województwie dolnośląskim, główne trudności, z jakimi mają do czynienia kierownicy ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie w przygotowywaniu tych strategii i ich skutecznym zarządzaniu. Słowa kluczowe: strategie rozwiązywania problemów społecznych, ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie Difficulties in the development and the implementation of local social problem solving strategies Abstract Strategies to solve social problems are documents drafted at the commune and poviat levels, with social welfare centers and poviat family support centers as central policy-making players. Yet, such social problem solving strategies have been developed 1 Dr Paweł Przyłęcki jest adiunktem w Zakładzie Socjologii Wydziału Nauk o Zdrowiu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi.
206 Paweł Przyłęcki in Poland for some years only, which generates a number of difficulties for social welfare institutions. Based on the research carried out in Dolnośląskie Voivoidship, the article discusses selected difficulties which are faced by heads of social welfare centers and poviat family support centers in the process of developing such strategy and of its effective management. Keywords: strategies to solve social problems, social welfare centers, poviat family support centers 1. Wstęp Strategie rozwiązywania problemów społecznych są jednym z kluczowych dokumentów opracowywanych przez samorządy lokalne, a zarazem podstawowym instrumentem zarządzania problemami społecznymi na terenie gminy/powiatu. Analizując historię samorządności w Polsce, należy stwierdzić, iż strategie rozwiązywania problemów społecznych nie mają długiej genezy, co ma wpływ zarówno na jakość tworzonych dokumentów, jak i skuteczność realizacji zapisanych w niej celów. Omawiane badanie dotyczące lokalnych strategii w województwie dolnośląskim nie jest pierwszą tego rodzaju oceną przygotowania i realizacji tych dokumentów. Analizy lokalnych strategii były prowadzone wcześniej, zarówno dla celów naukowych, jak i dla potrzeb instytucji, które zarządzają strategią. Każde z tych badań różniło się jednak, w mniejszym bądź większym stopniu, co do celu głównego. Jedno z pierwszych, znanych badań zostało przeprowadzone w województwie łódzkim przez Jerzego Krzyszkowskiego (2003: 169 184). Dokonał on oceny 15 powiatowych strategii w zakresie trzech elementów: sposobu przygotowania dokumentu; analizy treści dokumentu w celu określenia jego struktury, podejmowanych zagadnień, metod realizacji i głównych wykonawców poszczególnych działań; oceny strategii pod kątem zaplanowanego monitoringu i ewaluacji. W 2008 r. Instytut Rozwoju Służb Społecznych w Warszawie również przeprowadził badanie lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych w ramach projektu W poszukiwaniu polskiego modelu ekonomii społecznej. Badanie objęło strategie z terenu całej Polski zebrane w 2006 i 2007 r., w liczbie 500 gminnych oraz 99 powiatowych strategii. Głównym celem badania była analiza za-
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 207 wartości strategii, mająca na celu dokonanie oceny możliwości wykorzystania ich do faktycznego rozwiązywania problemów społecznych. Inne, w tym przypadku już ewaluacyjne badanie zamówione przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego zostało przeprowadzone w 2010 r. pod nazwą Ewaluacja projektów systemowych OPS i PCPR realizowanych w ramach Działania 7.1 (Raport 2010). Badanie to jednak jedynie pośrednio dotyczyło strategii rozwiązywania problemów społecznych, bowiem jeden z elementów badania dotyczył skuteczności stosowania narzędzi, form i instrumentów pomocy społecznej w projektach systemowych. W tym przypadku nie analizowano strategii, a jedynie przeprowadzano badania sondażowe z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację projektów systemowych w ramach Działania 7.1 POKL. Niniejsze opracowanie w pewnych aspektach podejmuje podobne kwestie do tych, które były analizowane w wyżej wymienionych badaniach. Zostało ono przygotowane w oparciu o badania prowadzone na terenie województwa dolnośląskiego w drugiej połowie 2011 roku 2. Celem badania była ewaluacja istniejących na terenie województwa dolnośląskiego lokalnych (gminnych i powiatowych) strategii rozwiązywania problemów społecznych pod kątem poprawności przygotowania i wdrażania. Badanie to stanowi jednak tylko jedno z działań projektu systemowego dotyczącego podniesienia kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej w województwie dolnośląskim. Otrzymane wyniki miały posłużyć nie tylko eliminacji ujawnionych błędów i barier w przyszłości, przy projektowaniu i realizacji kolejnych strategii, ale przede wszystkim pozwolić wypracować programy, określić szkolenia, które wzmocnią pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w tym zakresie. 2 Badania zostały przeprowadzone w całości przez autora niniejszego opracowania jako wykonawcy z ramienia ASM Centrum Badań i Analiz Rynku Sp. z o.o. na rzecz Dolnośląskiego Ośrodka Polityki Społecznej we Wrocławiu. Badanie pod nazwą Ewaluacja lokalnych (gminnych/powiatowych) strategii rozwiązywania problemów społecznych przyjętych do realizacji przez władze samorządowe w województwie dolnośląskim zostało zrealizowane w ramach Projektu systemowego DOPS w zakresie podnoszenia kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej. Badanie było współfinansowane przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Nr projektu: WND-POKL.07.01.03-02-001/11.
208 Paweł Przyłęcki Zgodnie z założeniami określonymi w Szczegółowym Opisie Przedmiotu Zamówienia do badania zostało wylosowanych (dobór losowy) 30% istniejących i realizowanych wówczas strategii 3, tj. 43 strategie (w tym 6 powiatowych i 37 gminnych). Zostały one poddane analizie zawartości pod kątem występowania i poprawności poszczególnych elementów strategii 4. Ponadto przeprowadzono badanie sondażowe z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację strategii (wylosowanymi do badania) na własnym obszarze (N = 43), a także 10 pogłębionych wywiadów indywidualnych (w tym 9 z kierownikami ośrodków pomocy społecznej oraz 1 z przedstawicielem powiatowego centrum pomocy rodzinie). W pierwszej części artykułu przedstawiono wyniki przeprowadzonego badania ewaluacyjnego w zakresie dotyczącym jakości przygotowania strategii rozwiązywania problemów społecznych, a w dalszej części omówiono główne problemy i ograniczenia związane z tworzeniem, a następnie realizacją strategii przez poszczególne instytucje samorządowe, głównie ośrodki pomocy społecznej i w mniejszym stopniu przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Niestety ze względu na rozbieżność w zakresie liczby przeprowadzonych wywiadów pomiędzy reprezentantami gminnych ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie raczej niemożliwe będzie dokonywanie porównań w zakresie przygotowania i wdrażania strategii przez te podmioty. 2. Strategie rozwiązywania problemów społecznych definicja i podstawy prawne Strategie rozwiązywania problemów społecznych są dokumentami opracowywanymi przez władze wszystkich szczebli samorządowych, jednakże zasadność ich tworzenia jest regulowana w odrębnych przepisach. Inny jest charakter tych strategii w odniesieniu do samo- 3 W niniejszym tekście słowo strategia stanowi formę skróconą od strategii rozwiązywania problemów społecznych. 4 W badaniach ewaluacyjnych i badaniach biznesowych używa się terminu desk research na określenie analizy różnych dokumentów zastanych. Termin ten nie został jednak wprowadzony do terminologii badań społecznych, dlatego też nie używam tej nazwy w tekście.
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 209 rządu gminnego, powiatowego czy wojewódzkiego. Ustawa o pomocy społecznej stanowi o tym, iż: a) do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej), b) do zadań własnych powiatu należy opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami (art. 19 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej), c) do zadań samorządu województwa należy opracowanie, aktualizowanie i realizacja strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej w szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi po konsultacji z powiatami (art. 21 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) 5. Przygotowanie strategii jest obowiązkowe jedynie w przypadku gmin. Ustawodawca nie zastosował już obligatoryjności tworzenia strategii na terenie powiatu i województwa (Krzyszkowski, Przywojska 2009: 226). Trudno w tym przypadku wyjaśnić celowość takiego zabiegu, zwłaszcza że wojewódzkie strategie polityki społecznej należy uznać za kluczowe w zakresie planowania polityki społecznej. Stanowią one bowiem wytyczne nie tylko dla władz wojewódzkich, ale przede wszystkim gminnych i powiatowych w zakresie tego, jak planować działania w sferze problemów społecznych. Brak zapisu o obligatoryjności tworzenia przedmiotowych strategii w przypadku powiatów i województw nie znajduje uzasadnienia jeszcze z innego powodu. Opracowanie i wdrażanie odpowiednich strategii zarówno na poziomie gminy, powiatu, jak i województwa powinno się trakto- 5 W dalszej części artykułu nie będę poruszał kwestii związanych z tworzeniem i realizacją strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej.
210 Paweł Przyłęcki wać jako obowiązkowe ze względu na możliwość korzystania ze środków unijnych. Samorządy, które takiej strategii nie opracowały, nie mają możliwości starania się o fundusze z UE na realizację polityki społecznej. Jednocześnie warto zauważyć, iż ustawodawca również nie zdefiniował, czym w przypadku gminy i powiatu jest strategia rozwiązywania problemów społecznych. Jedynie w sposób bardzo ogólny stwierdził, iż przedmiotowe strategie w szczególności mają zawierać diagnozę sytuacji społecznej, prognozę zmian w zakresie objętym strategią oraz określenie: celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii i jej ram finansowych, wskaźników realizacji działań (art. 16b ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ustawodawca nie sprecyzował wyraźnie również, jakie podmioty powinny uczestniczyć w tworzeniu i wdrażaniu strategii, przerzucając jedynie w sposób enigmatyczny odpowiedzialność za koordynowanie realizacji strategii na ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie oraz regionalne ośrodki polityki społecznej 6. Jak zostało wskazane powyżej, ustawodawca nie zdefiniował, czym jest strategia rozwiązywania problemów społecznych, dlatego też można w tym zakresie odwoływać się do socjologicznych prób operacjonalizacji tego, czym taka strategia powinna być. Kazimierz Frieske i Paweł Poławski (1996: 15) definiują strategie rozwiązywania problemów społecznych jako uogólnione, stosunkowo trwałe i często choć nie zawsze realizowane w toku działalności prowadzonej przez wyspecjalizowane organizacje, wzory interwencji społecznych. Jednocześnie wzory te można nazywać strategiami, bowiem ( ) odwołują się one do społecznie podzielanych poglądów o przyczynach czy źródłach powstawania rozmaitych problemów społecznych, a także właściwych środkach zaradczych i w ten sposób organizują zbiorową działalność. Należy zatem uznać, iż ze strategiami rozwiązywania problemów społecznych mamy do czynienia wówczas, gdy podejmowane działania mają charakter systematyczny, a zarazem długofalowy. 6 Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zadania pomocy społecznej w gminie, powiecie i województwie wykonują jednostki organizacyjne ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, regionalne ośrodki pomocy społecznej (odpowiednio art. 110, 112, 113 ustawy). Z artykułów tych można wywnioskować, że tworzenie i realizacja strategii należą do zadań tych jednostek.
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 211 Tym samym nie koncentrują się na doraźnym zaleczeniu problemu, ale rzeczywistym i najlepiej trwałym jego rozwiązaniu. 3. Strategia rozwiązywania problemów społecznych propozycja struktury oraz działań podejmowanych podczas opracowywania dokumentu Obowiązek przygotowania strategii rozwiązywania problemów społecznych nałożony przez ustawodawcę na samorządy nie wiązał się z określeniem tego, jak taki dokument ze względu na strukturę powinien wyglądać. Z tego też powodu poszczególne podmioty różnie radziły sobie w tym zakresie. W kolejnej części artykułu zostaną omówione wyniki przeprowadzonego badania, dotyczące tego, w jakim stopniu analizowane strategie były poprawnie przygotowane, biorąc pod uwagę występowanie w nich wszystkich części oraz prawidłowość ich opracowania. W tym miejscu warto jednak przedstawić propozycję przykładowej struktury strategii w oparciu o literaturę przedmiotu (Hryniewicka, Lipke 2009: 275; Polakowski 2010: 159). Można uznać, iż strategia powinna zawierać następujące elementy: diagnozę stanu obecnego, prognozę stanu przyszłego, cele, w tym cele priorytetowe, zadania i programy adekwatne do sformułowanych celów, opis rezultatów, jakie zamierza się osiągnąć, harmonogram planowanych działań i instytucje odpowiedzialne za ich realizację, sposób monitorowania i ewaluacji strategii oraz instytucję odpowiedzialną za te działania, plan finansowy określający wysokość środków oraz źródła finansowania poszczególnych zadań. Kluczowym elementem w każdej strategii jest zatem opracowanie poprawnej diagnozy stanu obecnego, a następnie określenie głównych celów strategicznych i stanowiących ich uszczegółowienie celów operacyjnych. Diagnoza problemów społecznych nie powinna się ograniczać jedynie do analizy danych już istniejących, czyli statystycznych, demograficznych i innych opracowań wytworzonych często kilka lat wcześniej przez poszczególne instytucje działające na
212 Paweł Przyłęcki terenie gminy/powiatu. Właściwie przygotowana strategia powinna się opierać w miarę możliwości na szerokich konsultacjach z jednej strony z podmiotami odpowiedzialnymi za jej późniejsze wdrażanie, czyli władzą samorządową i organizacjami społecznymi, a z drugiej strony beneficjentami, czyli mieszkańcami gminy/powiatu (Polakowski 2010: 146). Upowszechnianie przez samorządy metod partycypacyjnych jest zadaniem trudnym ze względu na zarówno brak doświadczeń w tym zakresie ze strony władzy i społeczeństwa, jak i bierność społeczną wynikającą z braku zaufania do władzy i swojej wiedzy, a także ogólnie słabo rozwinięte formy współpracy z innymi grupami społecznymi (Polakowski 2010: 147). Samorządy powinny jednak podejmować kroki sprzyjające mobilizacji społecznej, a w tym przypadku prace nad strategią rozwiązywania problemów społecznych, głównie na terenie gminy i powiatu, mogą być sprzyjającym narzędziem aktywizowania mieszkańców. Ponadto zaangażowanie mieszkańców w prace nad strategią nie tylko zwiększy ich świadomość w zakresie problemów społecznych, a przez to akceptację działań podejmowanych przez rządzących, ale pozwoli również na wyeliminowanie ewentualnych błędów. Żadna bowiem władza nie jest w stanie antycypować, bez przeprowadzenia odpowiednich badań w społeczeństwie, wszystkich istniejących problemów, jak i mieć monopolu w zakresie przeciwdziałania im. Dlatego też za minimum w przypadku prac nad strategią rozwiązywania problemów społecznych należy uznać przeprowadzenie badań ilościowych z mieszkańcami i osobami, które mają, ze względu na pełnioną funkcję społeczno-zawodową, wiedzę na temat głównych problemów społecznych gminy/powiatu. Jeszcze bardziej pożądane byłoby zainicjowanie indywidualnych wywiadów pogłębionych czy zogniskowanych wywiadów grupowych lub e-konsultacji. Można również pomyśleć o przeprowadzeniu zebrań diagnostycznych o charakterze otwartym dla mieszkańców, podczas których byłyby przedstawiane propozycje dotyczące rozwiązywania problemów społecznych z możliwością poddania ich pod dyskusję mieszkańców, co jednocześnie wzmocniłoby dialog prowadzony pomiędzy mieszkańcami a władzą. Dopiero zebranie wszystkich istotnych informacji prowadziłoby do przygotowania analizy mocnych i słabych stron (SWOT) poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządzania problematyką społeczną.
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 213 Cele strategiczne i cele operacyjne (szczegółowe) należy wypracować wspólnie, przez zespół powołany z ramienia prezydenta/burmistrza/wójta/starosty, w którego skład powinni wchodzić zarówno urzędnicy, jak i osoby pełniące różne funkcje społeczne, istotne ze względu na wykonywane zadania w obrębie danej jednostki terytorialnej, tj. przedstawiciele organizacji pozarządowych lub inne osoby mające wiedzę na temat problemów społecznych. Zdefiniowanie celów strategicznych i szczegółowych powinno być etapem wyjścia dla kolejnych prac polegających na określeniu bardzo szczegółowego planu działań podejmowanych na własnym terenie w okresie obowiązywania strategii. Kwestią kluczową, która musi być poddana pod dyskusję, jest odpowiedzialność za realizację określonych działań. Brak wskazania konkretnych jednostek będących w rzeczywistości partnerami dla ośrodków pomocy społecznej w zakresie przygotowania i realizacji strategii oznacza, że cała odpowiedzialność za finalizowanie wyznaczonych zadań przechodzi na ośrodki pomocy społecznej/powiatowe centra pomocy rodzinie, co nie zawsze jednak jest zasadne i niekoniecznie przyczynia się do najskuteczniejszego wykonania tych zadań. W przypadku planowania poszczególnych działań w strategii powinien być jasno określony harmonogram ich realizacji. Odpowiedni zapis dotyczący terminów realizacji poszczególnych zadań pozwoli na w miarę terminowe prace, a nie odkładanie ich na ostatni rok obowiązywania strategii, co było zauważalne w przypadku pojedynczych badanych strategii. Z reguły zasadą powinno być przygotowywanie sprawozdań rocznych, przedstawiających wyniki i rezultaty osiągnięte w związku z realizacją strategii. Przedstawianie takich sprawozdań przed radą gminy/powiatu mobilizowałoby strony do terminowego wykonania poszczególnych części strategii. Konieczne jest również określenie w strategii, w jaki sposób, jak często i przez kogo będą przeprowadzane monitoring oraz ewaluacja strategii. Ma to ogromne znaczenie, bowiem pozwala na bieżąco ujawniać błędy oraz trudności związane z realizacją poszczególnych działań. W rzeczywistości możliwe jest prowadzenie ewaluacji w różnym okresie realizacji strategii, tj.: jej przygotowywania (ewaluacja ex-ante; ocenie poddaje się: plan finansowy, działania, przewidywane procedury w zakresie zarządzania i monitorowania oraz przeprowadza się diagnozę potrzeb), wdrażania (mid-term; dokonuje się porównania zrealizowanych działań z za-
214 Paweł Przyłęcki planowanymi), zakończenia (ex-post; dokonuje się całościowej oceny programu z punktu widzenia różnorodnych kryteriów) (por. Szatur- -Jaworska 2010: 36 39). W tym przypadku za najważniejszą należałoby uznać ewaluację przeprowadzoną po okresie wdrażania strategii, tak aby uzyskane wnioski znalazły swoje odzwierciedlenie w nowo opracowywanej strategii. W analizowanych strategiach najczęściej łączone były terminy monitoring i ewaluacja. Warto jednak zauważyć, iż ewaluacja jest terminem szerszym niż monitoring, który rozumiany jest ( ) jako dokumentowanie tego, co się działo podczas realizacji programu, a także jako ustanowienie systemu wskaźników, za pomocą których monitorowane są wyniki programu (Szarfenberg 2010: 32). Ewaluacja tymczasem wymaga zarówno czynności audytorskich, jak i tych związanych z monitoringiem. To, co w największym stopniu odróżnia ewaluację od monitoringu, to cel ewaluacji, którym jest określenie wpływu podejmowanych działań na docelową grupę beneficjentów (Szarfenberg 2010: 33). Tego celu nie realizuje się natomiast przy przeprowadzaniu monitoringu. 4. Ocena analizowanych strategii rozwiązywania problemów społecznych w województwie dolnośląskim W dalszej części artykułu przedstawiono wybrane wyniki przeprowadzonego badania ewaluacyjnego. Uwaga została zwrócona na kwestię poprawności przygotowania strategii oraz problemy związane z opracowaniem i realizacją tego dokumentu przez ośrodki pomocy społecznej/powiatowe centra pomocy rodzinie. Jednym z celów przeprowadzonej analizy losowo wybranych strategii rozwiązywania problemów społecznych (N = 43) w województwie dolnośląskim było sprawdzenie, czy: strategie zawierały przygotowaną diagnozę społeczno-ekonomiczną, podczas opracowywania diagnozy przeprowadzono badania z mieszkańcami, np. badania sondażowe, przeprowadzono analizę SWOT, cele operacyjne (szczegółowe) są zgodne z celem/-ami strategicznym/-i,
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 215 określono, jakie działania będą podejmowane w celu realizacji poszczególnych celów, wskazano podmioty odpowiedzialne za realizację strategii, przedstawiono harmonogram działań, wskazano źródła finansowania, założono przeprowadzenie monitoringu i/lub ewaluacji strategii 7. Na podstawie przeprowadzonej analizy badanych strategii można stwierdzić, iż dokumenty te opracowywane przez samorządy po raz pierwszy czasami znacząco różniły się od siebie. Część strategii miała dość szczegółowy charakter i proponowała różne sposoby rozwiązywania problemów społecznych, jednakże nie brakowało również strategii pobieżnie przygotowanych, kilkunastostronicowych, zawierających zlepek połączonych informacji wytworzonych przez instytucje działające na terenie gminy/powiatu. Na wykresie 1. zawarto informację odnośnie do poprawności opracowania analizowanych strategii, które zostały sprawdzone pod kątem obecności w nich poszczególnych elementów. Na podstawie przeprowadzonej analizy zawartości, jak i pogłębionych wywiadów indywidualnych można wysunąć następujące spostrzeżenia w odniesieniu do badanych strategii rozwiązywania problemów społecznych. 1. Wszystkie analizowane strategie zawierały diagnozę sytuacji społeczno-ekonomicznej. Na ogół była ona bardzo rozbudowana i stanowiła większą część całej strategii. Jednakże wśród analizowanych strategii były również pojedyncze przypadki takich, w których diagnoza była przygotowana w sposób ograniczający się do wskazania jedynie głównych problemów, w dodatku niepopartych dogłębną analizą. Taka diagnoza nie spełniała minimalnych warunków, które można by uznać za wystarczające i świadczące o rzetelnym przygotowaniu. Ponadto diagnozy zawarte w poszczególnych strategiach w większości opierały się na informacjach przekazywanych z różnych jednostek organizacyjnych gminy/powiatu. Zatem diagnoza w analizowanych strategiach stanowiła w większości jedynie rozpoznanie pro- 7 W strategiach czasami rozdzielano te dwa procesy oceny, innym razem mówiono o tylko jednym z nich. Na poziomie prowadzonej analizy badano, czy jakakolwiek forma oceny strategii zewnętrzna lub wewnętrzna została zaplanowana.
216 Paweł Przyłęcki Wykres 1. Prawidłowość przygotowania analizowanych strategii ze względu na zawartość poszczególnych elementów Monitoring i/lub ewaluacja strategii 53,5% Źródło finansowania 53,5% Harmonogram działań 39,5% Partnerzy odpowiedzialni za realizację strategii 76,7% Określenie działań w obrębie celów 97,7% Zgodność celów operacyjnych ze strategicznymi 93,0% Przeprowadzenie analizy SWOT 76,7% Wykorzystanie ankiety do opracowania diagnozy 58,1% Obecność prognozy w strategii 2,3% Obecność diagnozy w strategii 100,0% 0 20 40 60 80 100 Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy zawartości badanych strategii. blemów pojawiających się na danym terenie przez te instytucje. 2. Przygotowana diagnoza opierała się głównie na istniejących materiałach zastanych, czasami sprzed kilku lat i pomimo iż zawierała wiele szczegółowych danych, to niekoniecznie miały one charakter pogłębiony często wskazywały dane liczbowe bez głębszej analizy problemu. 3. Tylko 1 z 43 analizowanych strategii zawierała przygotowaną w sposób prawidłowy diagnozę stanu przyszłego jako oczekiwanego w przypadku realizacji poszczególnych działań. Pozostałe analizowane strategie albo w znaczącej większości w ogóle nie odnosiły się do spodziewanych efektów, albo w sposób bardzo ogólny, w odniesieniu do wszystkich prowadzonych działań, zawierały stwierdzenie o spodziewanej poprawie sytuacji
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 217 społecznej, bez podziału na konkretne oczekiwane efekty, konieczne do osiągnięcia w wyniku realizacji poszczególnych działań. 4. Rzadko diagnoza opracowywana była wspólnie przez poszczególne instytucje na bazie cyklicznych spotkań i prowadzonych dyskusji, pomimo iż, jak twierdzili badani, takie działania mogłyby się przyczynić do zwiększenia odpowiedzialności za realizację strategii wśród różnych podmiotów. 5. Tylko w 58,1% badanych strategii zastosowano jakiekolwiek badania sondażowe przy przeprowadzaniu diagnozy (czasami dotyczyły one nie mieszkańców, ale jedynie przedstawicieli poszczególnych instytucji). Nie realizowano natomiast innych badań z mieszkańcami, na przykład zogniskowanych wywiadów grupowych czy indywidualnych wywiadów pogłębionych. 6. Prawie w ogóle nie proponowano mieszkańcom udziału w tworzeniu strategii rozwiązywania problemów społecznych poprzez na przykład uczestnictwo w zebraniach, na których przedstawiono by wyniki prac. Należy raczej uznać, iż w przypadku analizowanych strategii rozwiązywania problemów społecznych (pierwszych, które w ogóle powstały w gminie/powiecie) dokumenty te były przygotowywane odgórnie, bez możliwości ich zmiany przez mieszkańców. 7. Podmiotem odpowiedzialnym za tworzenie strategii był kierownik ośrodka pomocy społecznej/powiatowego centrum pomocy rodzinie. Strategie często były wytworem niewielkiej grupy osób, pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, choć zdarzyły się takie sytuacje, że autorem całej strategii była jedna osoba, na przykład kierownik lub osoba delegowana przez kierownika ośrodka, przy czym czasami byli oni wspomagani przez firmy zewnętrzne specjalizujące się w opracowywaniu takich strategii. W kilku przypadkach cała strategia została opracowana przez ekspertów zewnętrznych. 8. Większość strategii, tj. 76,7%, zawiera przeprowadzoną analizę SWOT, jednakże aż w 23,3% badanych strategii nie zastosowano tej kluczowej metody. 9. W prawie wszystkich analizowanych strategiach (93%) prawidłowo wyodrębniono cele, z podziałem na cele strategiczne i operacyjne. Jedynie w 3 strategiach zostały wyodrębnione tylko cele
218 Paweł Przyłęcki strategiczne, bez celów operacyjnych. Autorzy tych dokumentów od razu wyróżnili konkretne działania, które będą podejmowane w odniesieniu do danego celu strategicznego 8. 10. Określenie konkretnych działań koniecznych do zrealizowania w obrębie wyróżnionych celów jest widoczne w przypadku 97,7% strategii, co oznacza, że w jednej strategii nie wskazano zadań, które miałyby być podejmowane przez poszczególne podmioty działające w obrębie gminy. 11. W 76,7% analizowanych strategii wyróżniono podmioty odpowiedzialne za określone działania. Jest to bardzo istotny element strategiczny, w przeciwnym razie odpowiedzialność za realizację poszczególnych zadań rozmyłaby się lub byłaby w całości przerzucana na ośrodki pomocy społecznej/powiatowe centra pomocy rodzinie. Tymczasem błędem jest uznanie, że tylko ośrodki powinny się zajmować wykonaniem strategii; pomimo że ich rola powinna być kluczowa, to jednak nie są one w stanie zrealizować wszystkich zadań. 12. Częstym błędem był brak harmonogramu realizacji poszczególnych działań. Tylko w przypadku 39,5% analizowanych strategii taki plan prac został określony, aczkolwiek często w bardzo ogólny sposób. 13. Źródło finansowania poszczególnych działań pojawiło się w przypadku 53,5% badanych dokumentów. Tymczasem podanie źródła finansowania jest bardzo ważne, określa bowiem odpowiedzialność samorządu za poszczególne działania i daje większe prawdopodobieństwo, że odpowiednie środki zostaną zarezerwowane w budżecie lokalnym. W pojedynczych analizowanych strategiach pojawiły się konkretne kwoty, które miały być przeznaczane na określone działania, jednak dotyczyło to przede wszystkim pieniędzy pochodzących z projektów unijnych realizowanych przez samorządy. 14. Zapis dotyczący monitoringu i ewaluacji pojawił się jedynie w przypadku 53,5% badanych dokumentów. 8 Należy jednak podkreślić, iż działania te zostały poprawnie określone. Można zatem uznać, iż odmienność w tak opracowanych strategiach dotyczy głównie metody ich przygotowania, co nie musi oznaczać, że nie mogą być one przydatne do rozwiązywania problemów społecznych w gminie.
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 219 5. Identyfikacja barier związanych z realizacją strategii Badania sondażowe zostały uzupełnione indywidualnymi wywiadami pogłębionymi, w celu uzyskania dokładniejszych informacji na temat charakteru problemów, z którymi stykają się przedstawiciele głównie ośrodków pomocy społecznej. Na tej podstawie dokonano klasyfikacji ujawnionych barier na organizacyjne (dotyczące z jednej strony współpracy w przygotowaniu i realizacji strategii pomiędzy różnymi podmiotami działającymi na terenie gminy/powiatu, a z drugiej strony organizowania prac nad strategią od momentu planowania do momentu realizacji), kadrowe (dotyczące zarówno ilościowego, jak i jakościowego, tj. merytorycznego zabezpieczenia kadrowego dla celów realizacji strategii), finansowe (dotyczące zagwarantowania środków na wdrażanie strategii) i prawne (dotyczące problemów z interpretacją przepisów prawa). Najwięcej uwag dotyczących zarówno przygotowania, jak i w późniejszym okresie zarządzania strategią miało charakter barier organizacyjnych. Większość jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wskazywała w tym przypadku na podobne trudności. Było to spowodowane przede wszystkim tym, iż gminy/powiaty po raz pierwszy opracowywały strategię, nie miały one zatem wiedzy na temat tego, jak ten dokument powinien wyglądać. Z tego też względu część jednostek samorządowych zdecydowała się scedować obowiązek stworzenia strategii na wyspecjalizowaną w tym zakresie firmę zewnętrzną 9. W przypadku pozostałych samorządów odpowiedzialność była w największym stopniu przerzucana na ośrodki pomocy społecznej i osoby nimi zarządzające. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na często poruszany przez badanych problem związany z brakiem odpowiedniego wsparcia ze strony władz samorządowych udzielanego dyrekto- 9 Przekazywanie całej odpowiedzialności za przygotowanie strategii rozwiązywania problemów społecznych na firmę zewnętrzną nie jest dobrym rozwiązaniem. Firma powinna doradzać i pomagać w przygotowaniu strategii, ale nie wyręczać w tym odpowiedzialnych za to podmiotów i mieszkańców. Taka postawa wzmacnia bowiem działania pasywne, zamiast przyczyniać się do aktywizacji poszczególnych stron zgodnie z ideą społeczeństwa obywatelskiego.
220 Paweł Przyłęcki rom/kierownikom ośrodków pomocy społecznej 10 w zakresie dotyczącym przygotowania i realizacji strategii. Efektem tego był ograniczony wpływ osób pełniących to stanowisko na inne instytucje, które z założenia powinny być ważnymi partnerami odpowiedzialnymi za strategię. Taka sytuacja miała negatywny wpływ na cały proces przygotowania strategii, ograniczał się on bowiem często do opracowania i przesłania przez jednostki organizacyjne z terenu gminy (na przykład gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, policję, szkoły, zakłady opieki zdrowotnej) do osoby zarządzającej ośrodkiem pomocy społecznej własnych sprawozdań z pracy, zawierających przeważnie dane statystyczne, obrazujące skalę poszczególnych problemów. Tylko w nielicznych przypadkach dochodziło w późniejszym okresie do cyklicznych spotkań całego zespołu, w którego skład wchodzili przedstawiciele poszczególnych instytucji, celem wspólnego wypracowania celów strategicznych i celów szczegółowych, określenia odpowiedzialności za realizację poszczególnych działań, terminu realizacji oraz środków finansowych, które będą przeznaczane na określone zadania. Osoby badane zwróciły uwagę, iż największym problemem był brak formalnie powołanego koordynatora 11 wcelupracnadstrategią przez wójta/burmistrza/prezydenta. Jak stwierdziła jedna z respondentek, ( ) w mieście nie ma osoby, która zarządzałaby całą strategią. W rzeczywistości takim koordynatorem bez konkretnych uprawnień jest dyrektor/kierownik ośrodka pomocy społecznej. Respondenci podkreślali, iż koordynatorem powinien być ktoś z urzędu gminy/miasta lub kierownik ośrodka pomocy społecznej formalnie powołany do pełnienia tej funkcji przez organ wykonawczy. Najlepiej tę sytuację wyjaśniła jedna z respondentek, twierdząc, iż zauważalny jest brak świadomości dobrze pojętej współpracy. Problemem jest 10 Problem ten nie pojawił się w przypadku powiatowego centrum pomocy rodzinie, aczkolwiek tylko jeden wywiad został przeprowadzony z przedstawicielem tej instytucji. 11 Według artykułu 110 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza/prezydenta miasta). Jednocześnie art. 110 ust. 4 stanowi, iż ośrodek pomocy społecznej koordynuje realizację strategii rozwiązywania problemów społecznych. Jednakże z opinii badanych można wysnuć jednoznaczny wniosek, iż ośrodki w niewielkim stopniu zajmują się koordynacją całej strategii, ograniczając się głównie do swoich zadań.
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 221 hierarchia stanowiskowa. To, co wójt nakaże, inni realizują. Z kolei to, co mówi kierownik ośrodka pomocy społecznej, nie zawsze jest brane poważnie pod uwagę. Brak formalnie powołanego koordynatora przez prezydenta/burmistrza/wójta, który bezpośrednio przed nim byłby odpowiedzialny, ma ogromny negatywny wpływ na realizację strategii. Po pierwsze, każdy realizuje strategię we własnym zakresie, ale w rzeczywistości nie wiadomo, w jakim stopniu jest ona realizowana. Po drugie, główna odpowiedzialność spada na ośrodek pomocy społecznej, który w rzeczywistości nie ma możliwości wydawania poleceń kierownikom innych jednostek organizacyjnych z terenu gminy. Respondenci wskazywali, że nie mają odpowiednich instrumentów, aby wymagać od kierowników poszczególnych jednostek cyklicznych spotkań oraz aktywnej pracy w zakresie tworzenia i realizacji strategii. Innym, często wymienianym przez respondentów problemem, mającym wpływ na prace nad strategią rozwiązywania problemów społecznych jest niska świadomość odnośnie do tego, czym jest strategia rozwiązywania problemów społecznych oraz jak nią zarządzać. Mała świadomość z jednej strony dotyczy władz lokalnych, w tym głównie radnych oraz przedstawicieli różnych instytucji samorządowych i pozarządowych działających na terenie gminy, a z drugiej strony pracowników ośrodków pomocy społecznej. Respondenci różnie oceniali poziom świadomości, jak i zainteresowania rządzących w zakresie strategii. Część badanych twierdziła, że współpraca z prezydentem/burmistrzem/wójtem przebiega bardzo dobrze w zakresie dotyczącym realizacji strategii, podkreślając zainteresowanie samym dokumentem ze strony władzy zwierzchniej, a w razie konieczności interwencją w stosunku do pozostałych jednostek. Jednakże znaczna część badanych podkreśliła, iż zainteresowanie władzy zwierzchniej jest minimalne. Jedna z badanych osób stwierdziła, ( ) iż największy problem pojawia się po wyborach samorządowych, gdy do rady gminy wybierani są nowi radni, którzy nie mają wiedzy nawet na temat tego, co należy do obowiązków ośrodków pomocy społecznej. W sposób stereotypowy wiążą działalność ośrodków jedynie z wypłacaniem zapomogi osobom biednym. W rzeczywistości samorządy po raz pierwszy były zobowiązane przygotować taki dokument. Zatem najczęściej nie miały one wiedzy, jak powinna wyglądać strategia i jaka jest skala trudności w przygo-
222 Paweł Przyłęcki towaniu jej. Władze samorządowe w gminie dość często postrzegały ten dokument bardzo wąsko i przekazywały odpowiedzialność za jego stworzenie ośrodkom pomocy społecznej/powiatowym centrom pomocy rodzinie, uznając, iż ogranicza się on do wąsko pojmowanych kwestii, wchodzących głównie w obręb polityki socjalnej. Jedna z respondentek zobrazowała to w następujący sposób: Oficjalnie nad strategią pracowali liderzy różnych instytucji, jednak to ja byłam odpowiedzialna za całość i jestem autorem tej strategii. Byłam wówczas młodym pracownikiem i nie miałam żadnej wiedzy odnośnie do tego, jak przygotować taki dokument. Zostałam wysłana na jedno szkolenie, dotyczące budowania strategii, a wiedzę, którą tam zdobyłam, przynajmniej w minimalnym stopniu próbowałam przełożyć na tworzoną strategię. Respondenci, czyli osoby zajmujące się, ze względu na pełnioną funkcję, realizacją strategii rozwiązywania problemów społecznych, zwracali również uwagę na to, iż czasami sami nie mają odpowiedniej wiedzy w zakresie tego, jak skutecznie zarządzać strategią. Jak stwierdziła jedna z badanych: ( ) jakoś inaczej podchodziłam do tego problemu przed tą rozmową. Człowiek realizuje strategię, nie mając świadomości, że ją realizuje. Wszystkie jednostki realizują swoje zadania i wszystko jakoś działa, ale nikt chyba nie wiąże tego ze strategią. W podobnym tonie wypowiedziała się również inna respondentka, która stwierdziła, iż po przeprowadzonym indywidualnym wywiadzie pogłębionym z autorem tego opracowania wzrosła jej świadomość na temat znaczenia strategii i prac nad jej realizacją. Stwierdziła także, iż przedstawi swoje refleksje władzy zwierzchniej w celu poprawy współpracy na przykład z innymi podmiotami, odpowiedzialnymi za wykonywanie zadań określonych w strategii. Badani podkreślali jednak przede wszystkim niski poziom świadomości na temat strategii u szeregowych pracowników ośrodków pomocy społecznej. Jak stwierdziła jedna z respondentek, ( ) być może pracownicy słyszeli o strategii, ale nikt nigdy im tego dokumentu nie przedstawił. ( ) Pracownicy realizują zadania zapisane w strategii, ale nawet nie wiedzą, że to robią. Jednocześnie według innej respondentki ( ) raczej panuje przekonanie, że takie dokumenty muszą być i są jedynie przechowywane w szafie. Musiałaby być cała masa szkoleń, aby ludziom uświadomić znaczenie strategii. Nikt mnie nie uczył, czym jest strategia, i nikt z moich pracowników nie ma wiedzy
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 223 na ten temat. W urzędzie miasta też nie ma osób, które mają wiedzę na ten temat. Jak wynika z przeprowadzonych badań, pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej dominuje komunikacja o charakterze stricte urzędowym, a więc jednostki porozumiewają się między sobą w sposób korespondencyjny, za pomocą pism urzędowych; rzadziej prowadzone są rozmowy telefoniczne pomiędzy przełożonymi poszczególnych jednostek organizacyjnych, a prawie w ogóle nie istnieją zespoły eksperckie międzyinstytucjonalne, powołane do wspólnego rozwiązywania problemów społecznych. Podmioty odpowiedzialne za realizację strategii, jak wskazywali badani, często same zajmują się realizacją określonych celów, niekiedy dublując się w ich wykonywaniu. W rzeczywistości badani często twierdzili, że współpraca pomiędzy różnymi podmiotami przebiega poprawnie, jednak przyznawali także, iż poprawność ta ogranicza się do minimalnej liczby kontaktów interpersonalnych, częściej za to prowadzony jest pośredni typ komunikowania się. Innym istotnym rodzajem trudności wskazywanym przez badanych były bariery o charakterze kadrowym. Po pierwsze, zwracano uwagę na niewystarczającą liczbę pracowników zatrudnionych w ośrodku pomocy społecznej/powiatowym centrum pomocy rodzinie, choć były również przypadki urzędów, w których występowało zjawisko zatrudnienia ponadplanowego, a po drugie na brak kompetencji osób zatrudnionych do skutecznego realizowania strategii. Kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wskazywali w tym przypadku między innymi na brak wyższego wykształcenia pracowników. Ta sytuacja odmiennie kształtowała się w przypadku różnych ośrodków. Z jednej strony były takie jednostki, w których wszyscy pracownicy mieli wyższe wykształcenie i to dotyczyło przeważnie powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz miejskich ośrodków pomocy społecznej, a z drugiej strony były małe ośrodki pomocy społecznej działające na terenie gmin wiejskich, gdzie dominowali pracownicy z wykształceniem średnim uzupełnionym dodatkowymi kursami uprawniającymi ich do pracy w ośrodkach pomocy społecznej. Respondenci zwracali również uwagę na trudności o charakterze finansowym, co ma wpływ zarówno na liczbę etatów, a tym samym jakość wykonywanej pracy, jak i wyposażenie poszczególnych ośrodków pomocy społecznej. Ten problem dotyczył głównie gmin małych,
224 Paweł Przyłęcki gdzie budżet na pomoc społeczną jest ograniczony, a to przekłada się na podstawowe trudności tych jednostek związane z wyposażeniem stanowiska pracy, jak chociażby zakupem nowych komputerów, nie mówiąc już o realizacji innych potrzeb, takich jak na przykład nabycie samochodu służbowego. W pojedynczych przypadkach zwracano również uwagę na błędne planowanie środków finansowych przez władze gminy, co w dalszej kolejności przekładało się na brak odpowiednich środków na realizację zaplanowanych zadań. Badani zauważyli również, że błędem było niewskazywanie źródeł i wielkości finansowania określonych działań w strategii rozwiązywania problemów społecznych. Ostatnim rodzajem trudności, na który rzadziej, ale jednak również zwracali uwagę badani, są bariery o charakterze prawnym. Respondenci wskazywali przede wszystkim na problemy dotyczące interpretacji ustawy o pomocy społecznej, którą określali nawet jako bubel prawny. 6. Podsumowanie Strategie rozwiązywania problemów społecznych są przygotowywane przez samorządy powiatowe od 1999 r., a przez gminne od 2004 r. Jednakże rzadko które powiaty lub gminy już na początku okresu obowiązywania ustawy opracowały i przyjęły do realizacji właściwą strategię. W przypadku gmin wciąż są pojedyncze przypadki, w których strategia rozwiązywania problemów społecznych nie została uchwalona. Dla porównania pod koniec 2011 r. w samym województwie dolnośląskim kilka samorządów pracowało dopiero nad taką strategią, a w pojedynczych przypadkach w ogóle prace nad strategią się nie rozpoczęły. Dla przykładu w przypadku 43 analizowanych strategii 13 zostało przyjętych najpóźniej w 2007 r., 10 w 2008 r., 16 w 2009 r., 3 w 2010 r. oraz 1 strategia w 2011 r. Jest to jednak zjawisko charakterystyczne również dla innych województw. Strategie są przygotowywane na kilka lat, najczęściej 5 7, dlatego też dopiero obecnie poszczególne samorządy mogą opracowywać drugą strategię rozwiązywania problemów społecznych i zapewne posiadana przez nich wiedza przyczyni się do uniknięcia błędów wcześniej popełnionych. Jednakże wciąż dokonuje się oceny tych strategii
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 225 rozwiązywania problemów społecznych, które po raz pierwszy były przygotowywane. Skala pojawiających się błędów jest znacząca, jednak jak pokazują różne badania ewaluacyjne i opracowania naukowe, z reguły są one podobne dla całego kraju. Poniżej zostały przedstawione te główne wnioski, które można uznać za reprezentatywne dla pozostałych samorządów: 1. Brak wytycznych, jak opracowywać strategię. Na podstawie przeprowadzonej ewaluacji można stwierdzić, iż strategie nie były opracowane według tych samych zasad, co potwierdza stwierdzenie Izabeli Rybki i Dobroniegi Trawkowskiej (2009: 250), iż każdy samorząd terytorialny opracowuje strategię według własnej koncepcji, stosownie do kompetencji i wyobraźni społecznej służb socjalnych i radnych powiatu (gminy) oraz do posiadanych zasobów: kadrowych, infrastrukturalnych, finansowych. 2. Błędy związane z przygotowaniem strategii polegające głównie na: a) opracowywaniu diagnozy problemów społecznych oraz inwentaryzacji zasobów głównie w oparciu o materiały zastane, niekiedy mało aktualne (Krzyszkowski 2003: 183; Hryniewicka, Lipke 2009: 283), b) niekonsultowaniu w większości przypadków strategii z mieszkańcami. Z badań Agnieszki Hryniewickiej i Haliny Lipke (2009: 288) wynika, że tylko jedna czwarta strategii z 500 przebadanych była konsultowana, c) dość częstym nieprzeprowadzaniu analizy SWOT (Krzyszkowski 2003: 183; Hryniewicka, Lipke 2009: 283), d) częstym braku harmonogramu prac (Hryniewicka, Lipke 2009: 284), jak i informacji o monitoringu i ewaluacji (Hryniewicka, Lipke 2009: 291). Jednocześnie na podstawie omawianego w tym opracowaniu badania ewaluacyjnego można wysnuć kolejne wnioski, które w innych badaniach się nie pojawiły, dotyczące problemów związanych z tworzeniem i realizacją strategii. Określenie ich było możliwe ze względu na przeprowadzone indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami ośrodków pomocy społecznej/powiatowych centrów pomocy rodzinie. Są to: 1. Brak dobrze pojętej współpracy pomiędzy organizacjami działającymi na terenie gminy/powiatu, dla których jednym z zadań jest realizowanie działań określonych w strategii.
226 Paweł Przyłęcki 2. Brak ogólnej wiedzy pracowników ośrodków pomocy społecznej/powiatowych centrów pomocy rodzinie w zakresie tworzenia strategii rozwiązywania problemów społecznych. 3. Brak świadomości ze strony rządzących odnośnie do tego, czym dokładnie jest strategia, jaka jest jej rola w planowaniu działań dotyczących rozwiązywania problemów społecznych, a przede wszystkim kwestii dotyczących zarządzania strategią. 4. Brak formalnej koordynacji w zakresie prac nad realizacją strategii. 5. Brak umiejętności myślenia strategicznego u znacznej części kadry kierowniczej w ośrodkach pomocy społecznej/powiatowych centrach pomocy rodzinie. 6. Brak cyklicznych spotkań ze strony kierowników poszczególnych instytucji publicznych z terenu gminy/powiatu w celu skuteczniejszego zarządzania strategią. Bibliografia Frieske, Kazimierz W., Paweł Poławski (1996) Opieka i kontrola. Warszawa: Wydawnictwo Interart. Hryniewicka, Agnieszka, Halina Lipke (2009) Strategie rozwiązywania problemów społecznych synteza z badań. [w:] Mirosław Grewiński, Arkadiusz Karwacki. red. Strategie w polityce społecznej. Warszawa: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej. s. 270 296. Krzyszkowski, Jerzy (2003) Lokalna polityka społeczna w działaniu. Analiza powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych w województwie łódzkim. [w:] Wielisława Warzywoda-Kruszyńska, Jolanta Grotowska-Leder, Jerzy Krzyszkowski. red. Lokalna polityka wobec biedy. Bieda poza granicami wielkiego miasta. Łódź: Wydawnictwo Bibiloteka. s. 169 184. Krzyszkowski, Jerzy, Justyna Przywojska (2009) Lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych jako instrument decentralizacji polityki społecznej. [w:] Mirosław Grewiński, Arkadiusz Karwacki. red. Strategie w polityce społecznej. Warszawa: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej. s. 221 238. Polakowski, Dariusz (2010) Strategia rozwiązywania problemów społecznych na poziomie lokalnym w oparciu o partycypację społeczną. [w:] Aldona Frączkiewicz-Wronka. red. Partnerstwo lokalne jako strategia rozwiązy-
Problemy z tworzeniem i realizacją lokalnych strategii 227 wania problemów społecznych. Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach. s. 143 166. Raport z ewaluacji projektów systemowych OPS i PCPR realizowanych w ramach działania 7.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie warmińsko-mazurskim (2010) [w:] http://staryefs.warmia.mazury.pl/ userfiles/file/baza%20badan%20regionalnych/ewaluacja_projektow_ systemowych_ops_i_pcpr_realizowanych_w_ramach_dzialania_7_1 _raport_koncowy.pdf Rybka, Izabela, Dobroniega Trawkowska (2009) Wytyczne do tworzenia samorządowej strategii rozwiązywania problemów społecznych. [w:] Mirosław Grewiński, Arkadiusz Karwacki. red. Strategie w polityce społecznej, Warszawa: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej. s. 239 269. Szarfenberg, Ryszard (2010) Zagadnienia terminologiczne. [w:] Barbara Szatur-Jaworska. red. Ewaluacja w służbach społecznych. Warszawa: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej. s. 24 33. Szatur-Jaworska, Barbara (2010) Typologie ewaluacji. [w:] Barbara Szatur-Jaworska. red. Ewaluacja w służbach społecznych. Warszawa: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej. s. 34 44. Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., t.j. Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm.