OBNIŻENIE WIEKU EMERYTALNEGO OCENA SKUTKÓW REGULACJI (OSR) WPROWADZENIA W ŻYCIE PREZYDENCKIEGO PROJEKTU USTAWY Podsumowanie Przedmiotem naszej oceny jest prezydencki projekt ustawy, który ma na celu obniżenie wieku emerytalnego w Polsce. Będzie to miało istotny i negatywny wpływ na wysokość emerytur, liczbę pracujących, produkt krajowy brutto oraz na finanse publiczne naszego kraju. Dlatego też WiseEuropa i Towarzystwo Ekonomistów Polskich rekomendują niewprowadzanie w życie tego projektu. Przedmiot oceny i podstawowe założenia Przedmiotem naszej oceny jest prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 62). Ocenie poddaliśmy najważniejszą zmianę zawartą w tym projekcie, czyli przywrócenie powszechnego wieku emerytalnego, który obowiązywał w Polsce do 2012 r. czyli 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Od 2013 r. powszechny wiek emerytalny jest podwyższany co kwartał o 1 miesiąc tak, że osiągnie on docelowy poziom 67 lat w przypadku mężczyzn w r., a w przypadku kobiet w r. Niniejsza ocena skutków regulacji opiera się na porównaniu dwóch alternatywnych wariantów: niewprowadzenia w życie ustawy, co oznacza podwyższanie i zrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn zgodnie z przepisami obowiązującymi obecnie; wprowadzenia w życie ustawy, co oznacza obniżenie wieku emerytalnego do poziomów z 2012 r. (dla uproszczenia rachunków przyjęto, że wejście w życie ustawy to nie październik, lecz początek r., założenie to nie ma istotnego wpływu na wnioski). Wpływ powszechnego wieku emerytalnego na decyzję o przejściu na emeryturę Osiągnięcie powszechnego wieku emerytalnego nie pociąga za sobą konieczności rezygnacji z pracy. Mimo to w rzeczywistości niemal wszystkie osoby wraz z osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego przechodzą na emeryturę i jednocześnie rezygnują z dalszej pracy. Dobrze obrazuje to współczynnik aktywności zawodowej, który gwałtownie spada (do 6,6% w 2012 r. i 7,5% w II kw. 2016 r.) dla osób znajdujących się przedziale wiekowym uprawniającym do emerytury (wykres 1). Dzieje się tak pomimo tego, że w nowym systemie emerytalnym odroczenie decyzji o przejściu na emeryturę i jednocześnie kontynuowanie pracy wiąże się ze znaczącym przyrostem wysokości 1
emerytury. Ponieważ w nowym systemie emerytura równa jest zwaloryzowanej wartości odprowadzonych składek podzielonej przez przeciętne dalsze trwanie życia, na jej wzrost w wyniku dłuższej aktywności zawodowej wpływa nie tylko wyższy wkład ubezpieczonego do systemu, powiększony dodatkowo o waloryzację, ale również krótsze oczekiwane dalsze trwanie życia. Wykres 1. Współczynnik aktywności zawodowej według wieku 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 85,6% 85,2% 2012 r. 88,0% 87,4% II kw. 2016 r. 81,8% 80,5% 51,0% 57,4% 25-34 35-44 45-54 55-59 dla kob./ 64 dla mężcz. 6,6% 7,5% 60 dla kob./ 65 dla mężcz. i więcej Źródło: GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski II kwartał 2016 roku, tablice. Wpływ ocenianej regulacji na wysokość emerytur Obniżenie wieku emerytalnego do poziomu 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn oznacza więc znacznie niższe emerytury (wykres 2). Przykładowo w przypadku mężczyzny urodzonego w 1983 r. zarabiającego średnie wynagrodzenie przejście na emeryturę w wieku 65 lat (zamiast w wieku 67 lat) będzie oznaczało emeryturę niższą o 629 zł (3494 zł zamiast 4123 zł). Przekłada się to na spadek stopy zastąpienia (która wyraża zmianę potencjału finansowego po przejściu na emeryturę) z 41% do 46%. Powszechny wiek emerytalny niższy aż o 5 lat znacząco obniży wysokość emerytur kobiet w porównaniu do mężczyzn. Przykładowo dla kobiety urodzonej w 1983 r. zarabiającej średnie wynagrodzenie przejście na emeryturę w wieku 60 lat (zamiast w wieku 67 lat) będzie oznaczało emeryturę niższą aż o 1136 zł (1493 zł zamiast 2629 zł). Bardzo niska emerytura nawet w scenariuszu niewprowadzenia ustawy (27%) spada w takim przypadku o 10 pktów proc. do 27%. Wynika to ze znacznie dłuższego w przypadku kobiet dalszego trwania życia, a także krótszego czasu odkładania składek (ze względu na zajmowanie się dziećmi). Ponadto, różnica wieku emerytalnego pomiędzy scenariuszem niewprowadzania, a wprowadzania reformy jest w tym przypadku znacznie większa. Wykres 2. Wysokość emerytury i stopa zastąpienia mężczyzn i kobiet ur. w 1983 r. Emerytura (PLN) 5000 4000 3000 2000 1000 0 67 lat -mężczyźni 65 lat - mężczyźni 67 lat - kobiety 60 lat - kobiety 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Stopa zastąpienia Emerytura (lewa oś) Stopa zastąpienia (prawa oś) 2
Warto przy tym podkreślić, że obniżenie wieku emerytalnego będzie szczególnie niekorzystne dla pokolenia osób młodych, bowiem: zaczynają oni pracę zawodową później niż wcześniejsze pokolenia ze względu na zwykle dłuższy okres edukacji, będą żyć dłużej, jako podatnicy będą ponosić wyższe koszty utrzymania szybko zwiększającej się liczby osób w wieku poprodukcyjnym. Wpływ ocenianej regulacji na liczbę pracujących Ponieważ osiągnięcie wieku emerytalnego zwykle oznacza decyzję o zaprzestaniu pracy, obniżenie powszechnego wieku emerytalnego spowoduje, że Polacy będą pracować krócej. Podstawą obydwu wariantów prognozy w tym zakresie jest prognoza demograficzna Eurostatu oraz szacowane w ramach Labour Force Survey udziały poszczególnych grup wykształcenia w 5-cioletnich kohortach wiekowych. W wariancie niewprowadzenia ustawy zakłada się, że wskaźniki zatrudnienia osób w wieku 55 lat i więcej w każdej grupie wykształcenia stopniowo rosną do poziomu, którym charakteryzują się dziś młodsze roczniki (patrz tab. 1). Tabela 1. Wskaźniki zatrudnienia według wykształcenia w wybranych kohortach wiekowych w 2015 r. Kohorta wiekowa podstawowym i niepełnym średnim Mężczyźni z wykształceniem: średnim zawodowym i niepełnym wyższym wyższym, w tym licencjatem i wyższym zawodowym 3 podstawowym i niepełnym średnim Kobiety z wykształceniem: średnim zawodowym i niepełnym wyższym wyższym, w tym licencjatem i wyższym zawodowym 55-59 51% 67% 84% 29% 51% 78% 60-64 24% 38% 68% 9% 16% 38% 65-69 7% 13% 32% 3% 5% 17% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. Dla kobiet oznacza to, że wskaźnik zatrudnienia w kohorcie wiekowej 55-59 rośnie stopniowo do poziomu odpowiadającego dziś średniej dla osób w wieku 50-54, zaś w kohorcie w wieku 60-64 rośnie stopniowo do poziomu, który obecnie charakteryzuje kohortę w wieku 55-59. Dla kohorty w wieku 65-69 jest o tyle inaczej, że punktem odniesienia w 2/5 są dzisiejsze kobiety w wieku 55-59, a w pozostałych 3/5 kobiety w wieku 65-69. W przypadku mężczyzn zasada jest taka sama jak w przypadku pierwszych dwóch wymienionych grup kobiet punktem odniesienia są osoby z tej samej grupy wykształcenia pracujące dzisiaj, ale o 5 lat młodsze. W ostatniej kohorcie w wieku 65-69 jest identycznie zatrudnienie dąży do tego, które osiągają dzisiejsi 60-64 latkowie z wagą 2/5 oraz dzisiejsi 65-69 latkowie z wagą 3/5. W wariancie wprowadzenia ustawy przyjęto, że w ciągu dwóch lat nastąpi powrót do zachowań charakteryzujących populację w wieku okołoemerytalnym przed rozpoczęciem podwyższania powszechnego wieku emerytalnego, czyli w 2012 r.
Warto podkreślić, że w dłuższym okresie z powodu coraz mniejszej populacji osób w wieku produkcyjnym, liczba pracujących będzie spadać zarówno w przypadku niewprowadzenia w życie ustawy, jak i wtedy, gdy ustawa wejdzie w życie (wykres 3). Wprowadzenie ustawy będzie oznaczało jednak dużo większy ubytek już w r., czyli zaledwie po 8 latach, będzie pracowało o prawie 900 tys. osób mniej (spadek o ponad 5%), a w roku aż o 1,6 mln (spadek o ponad 11%). Wskaźnik zatrudnienia w kohorcie w wieku 15-74 w wariancie niewprowadzania ustawy stopniowo rośnie do 61% w r., a następnie spada do poziomu trochę wyższego od notowanego obecnie. Takie kształtowanie się wskaźnika zatrudnienia wynika z jednej strony z wyższego przeciętnie zatrudnienia młodszych roczników z powodu ich wyższego poziomu wykształcenia, z drugiej ze wzrostu udziału osób starszych, które charakteryzuje przeciętnie niższe zatrudnienie. Po r. ten drugi efekt zacznie wyraźnie przeważać. W wariancie wprowadzenia ustawy już na samym początku znacząco spada wskaźnik zatrudnienia, ponieważ dochodzi do masowego korzystania z nowo przyznanych uprawnień i z obniżenia się aktywności zawodowej w oczekiwaniu na zbliżającą się emeryturę. W r. różnica w wysokości wskaźnika zatrudnienia wyniesie ponad 3 pkty proc. Dalej będzie się jeszcze pogłębiać tak, że w r. przekroczy 6,5 pkt. proc. (patrz wykres 4). Wykres 3. Liczba pracujących mln 17 16 15 14 13 12 11 10 Skutek w : -860 tys. Skutek w : -1,584 mln niewprowadzenie ustawy Wykres 4. Wskaźnik zatrudnienia 62% 60% 58% 56% 54% 52% 50% 48% 46% Skutek w : -3,1 pp. wprowadzenie ustawy Skutek w : -6,6 pp. Warto także zauważyć odmienny wpływ analizowanych wariantów na liczbę emerytów. Wprawdzie będzie ona rosła przy każdym z nich, jednak po wprowadzeniu ustawy będzie to proces znacznie szybszy (patrz wykres 5). W porównaniu do wariantu niewprowadzania ustawy, po obniżeniu wieku emerytalnego nastąpi skokowy wzrost liczby emerytów, a różnica będzie tylko się powiększać tak, że w r. będzie ponad 500 tys. emerytów więcej niż w scenariuszu alternatywnym. Potem ich liczba będzie rosła jeszcze szybciej tak, że w r. będzie ok. 1,3 mln więcej emerytów niż w scenariuszu alternatywnym. Oczywiście będzie to miało wpływ na obciążenie populacji w wieku produkcyjnym w r. współczynnik obciążenia osób pracujących będzie większy o 0,06 (0,49 zamiast 0,43) a w aż o 0,19 (wyniesie 0,86 zamiast 0,68). Oznacza to, że w r. każdy pracujący będzie pracował nie tylko na siebie i swoją rodzinę, ale także na (niemal) jednego emeryta (patrz wykres 6). 4
Wykres 5. Liczba emerytów mln 12 11 10 9 8 7 6 5 4 Skutek w : +523 tys. Skutek w : +1,301 mln niewprowadzenie ustawy Wykres 6. Liczba emerytów na 1 pracującego 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Skutek w : +0,06 wprowadzenie ustawy Skutek w : +0,19 Wpływ ocenianej regulacji na PKB Mniejsze zatrudnienie oznacza niższą produkcję dóbr i usług, czyli mniejszy produkt krajowy brutto (patrz wykres 7). W wyniku wprowadzenia analizowanej ustawy, PKB w r. będzie niższe o 2% (w wartościach nominalnych prawie o 50 mld zł) a w r. o ponad 4,5% (przeszło 180 mld zł mniej). Oznacza to, że obniżenie wieku emerytalnego spowoduje stałe zmniejszenie tempa wzrostu gospodarczego- średniorocznie o ok. 0,14 punktu proc. (wykres 8). Należy to uznać za istotne spowolnienie gospodarki biorąc pod uwagę, że w wariancie niewprowadzenia ustawy średnioroczny wzrost PKB w tym okresie wyniósłby 2,27%. Wykres 7. PKB nominalne Wykres 8. Średni roczny wzrost PKB w latach - 3700 2,27% 0,14 pp. 2,13% mld zł 3200 2700 Skutek w : -48,8 mld Skutek w : -181,2 mld 2200 1700 niewprowadzenie ustawy wprowadzenie ustawy niewprowadzenie ustawy wprowadzenie ustawy 5
Wpływ ocenianej regulacji na finanse publiczne Ograniczenie liczby pracujących wpłynie negatywnie na wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych oraz do Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (patrz wykres 9). Konsekwencje będą widoczne dość szybko wdrożenie ustawy zmniejszy dochody funduszy celowych o 0,66% PKB już w r. W kolejnych latach efekt ten będzie się utrzymywał na zbliżonym poziomie, w porównaniu do wariantu niewprowadzania ustawy w r. spadek dochodów wyniesie 0,63% PKB. Wpływ zmniejszenia liczby pracujących będzie dotyczył nie tylko funduszy celowych, ale także dochodów podatkowych, gdzie będzie się on z czasem pogłębiał (patrz wykres 10). Już w r., zakładając wprowadzenie ustawy, do budżetu państwa wpłynie o 0,15% PKB mniej dochodów podatkowych z VAT i PIT, a do r. różnica ta zwiększy się do 0,27% PKB. Wykres 9. Wpływ na dochody funduszy celowych 0,0% Wykres 10. Wpływ na dochody podatkowe 0,0% -0,2% Skutek w : -0,66% PKB -0,1% proc. PKB -0,4% -0,6% proc. PKB -0,2% Skutek w : -0,15% PKB -0,8% -1,0% Suma funduszy FUS NFZ FP i FGŚP -0,3% -0,4% Suma podatków VAT PIT Warto przy tym zaznaczyć, że przychody ze składek emerytalnych pokrywają obecnie jedynie około 2/3 wydatków na emerytury. Wynika to w dużej mierze z faktu, że zdecydowana większość emerytur wypłacanych obecnie pochodzi ze starego systemu emerytalnego. W perspektywie 20-30 lat znacząca część wypłacanych emerytur pochodzić będzie z nowego systemu emerytalnego (ze zdefiniowaną składką), co teoretycznie powinno zrównoważyć fundusz emerytalny. Takie zrównoważenie utrudniać będą jednak różne odstępstwa od zasady zdefiniowanej składki (np. utrzymywanie przywilejów emerytalnych niektórych grup zawodowych, niekonsekwentne zasady rocznej waloryzacji stanu kont emerytalnych). Szczególnym odstępstwem jest tu instytucja minimalnej emerytury. Dotychczas koszt wyrównań do wysokości minimalnej emerytury jest niewielki i jego udział w deficycie funduszu emerytalnego jest marginalny. Z czasem jednak, w miarę pogarszania się relacji przeciętnych emerytur do przeciętnych płac, coraz większy odsetek emerytów znajdzie się poniżej progu emerytury minimalnej, przy czym przeciętna wysokość wyrównania przypadająca na emeryta będzie się zwiększać. 6
Zmiany wysokości emerytury minimalnej są przedmiotem decyzji politycznych, wprowadzanych każdorazowo odpowiednimi ustawami. Przyjmujemy założenie, że wysokość emerytury minimalnej pozostawać będzie w stałej relacji do płacy średniej (tj. 21%). Słuszność takiego założenia wydają się potwierdzać ostatnie deklaracje rządu o dość znacznym podniesieniu emerytury minimalnej przy nieznacznym wzroście emerytur przeciętnych w ostatnich latach. Naturalnie, oszacowanie kosztów dopłat w okresach przyszłych wymagało nie tylko założeń o tym, jak wzrost płac przeciętnych ma się do wzrostu przeciętnych emerytur, ale także o rozkładzie emerytur według ich wysokości. 1 Na zamieszczonych wykresach pokazujemy wyniki szacunków za pomocą dwóch podstawowych wskaźników: odsetka osób pobierających emeryturę z wyrównaniem do emerytury minimalnej (Wykres 11) oraz zagregowanej kwoty wyrównań wyrażonej w procencie PKB (Wykres 12). Głównym motorem napędzającym lawinowy wzrost tego kosztu jest spadek średniej emerytury podstawowej w stosunku do średniej płacy. Obecnie stosunek ten wynosi około 50%. W wariancie niewprowadzenia ustawy wyniesie on 27,5% w roku, zaś w przypadku wprowadzenia ustawy 24,2%. Zgodnie z naszymi szacunkami, odsetek osób objętych dopłatą do emerytury minimalnej wyniesie 37,5% w r. w przypadku niewprowadzenia ustawy, w wariancie wprowadzenia ustawy natomiast odsetek ten wyniesie 47,3%. Niemal połowa wypłacanych emerytur będzie wówczas wyższa od kwoty wynikającej ze składek zakumulowanych przez daną osobę. Można więc postawić pytanie, czy jest to nadal system o zdefiniowanej składce. Koszt wyrównań w roku w wariancie niewprowadzenia ustawy wyniesie 0,65% PKB (25,9 mld zł) natomiast w przypadku wprowadzenia ustawy: 1,04% PKB (39,1 mld zł). Obecnie koszty te wynoszą ok. 0,5 mld zł. Wykres 11. Odsetek emerytów objętych dopłatą do emerytury minimalnej 50% 40% 30% 20% 10% 0% Skutek w : +9,8 pp. niewprowadzenie ustawy Wykres 12. Koszty dopłat do emerytur minimalnych proc. PKB 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% wprowadzenie ustawy Skutek w : +0,39% PKB 1 Informacje dotyczące rozkładu emerytur według wysokości zaczerpnęliśmy z opracowań Emerytury i renty przyznane w 2015 r., oraz Struktura wysokości emerytur i rent wypłacanych przez ZUS po waloryzacji w marcu 2016 roku., dostępnych na stronie internetowej ZUS w serii opracowania tematyczne. 7
Biorąc pod uwagę fakt, że deficyt sektora finansów publicznych w Polsce jest bliski progu 3% PKB, wyżej oszacowany wpływ wprowadzenia ustawy na finanse publiczne będzie oznaczał konieczność znaczącej podwyżki podatków lub/i znaczącej obniżenia wydatków sektora finansów publicznych. Wnioski i rekomendacje Analizowany projekt ustawy będzie miał istotny i negatywny wpływ na wysokość emerytur, liczbę pracujących, produkt krajowy brutto oraz na finanse publiczne. W związku z tym WiseEuropa i Towarzystwo Ekonomistów Polskich rekomendują niewprowadzanie w życie tego projektu. Autorzy: Maciej Bitner (maciej.bitner@wise-europa.eu) prof. dr hab. Wojciech Otto (wotto@wne.uw.edu.pl) dr Marek Radzikowski (marek.radzikowski@tep.org.pl) dr Wiktor Wojciechowski (wwojci1@sgh.waw.pl) 14 listopada 2016 r. 8