ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO PAŃSTWA W KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Anna Tęcza-Paciorek Z 1997 ROKU ZASADA DOMNIEMANIA NIEWINNOŚCI W POLSKIM PROCESIE KARNYM Jerzy Kuciński Waldemar J. Wołpiuk Warszawa 2012
Publikacja dofinansowana ze środków własnych Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej z siedzibą w Warszawie. Recenzent Prof. dr hab. Jan Wawrzyniak Wydawca Monika Pawłowska Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Katarzyna Rosińska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograficzny Marta Baranowska Poszczególne rozdziały napisali: Jerzy Kuciński: I, V, VI, VII Waldemar J. Wołpiuk: II, III, IV, VIII Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3905-6 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl
Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 13 Rozdział I Cechy Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej / 17 1. Uwagi wstępne / 17 2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. / 21 2.1. Konstytucja z 1997 r. spadkobierczynią postępowego i demokratycznego dziedzictwa polskich aktów konstytucyjnych / 21 2.2. Systematyka, regulowane materie i nowatorstwo unormowań Konstytucji z 1997 r. / 31 3. Szczególne cechy formalne Konstytucji z 1997 r. / 47 3.1. Wyjątkowość trybu przygotowania i uchwalenia Konstytucji z 1997 r. / 47 3.2. Odmienności trybu dokonywania zmian w Konstytucji z 1997 r. / 54 4. Najwyższa moc prawna Konstytucji z 1997 r. / 62 4.1. Konstytucja z 1997 r. najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej / 62 4.2. Zasada nadrzędności Konstytucji z 1997 r. w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej / 74 5. Konkluzje / 86 Rozdział II Pojęcie zasad ustroju politycznego państwa w Konstytucji z 1997 r. i próba określenia ich katalogu / 88 1. Uwagi wstępne / 88 2. Zasady prawa a zasady konstytucyjne / 90 5
Spis treści 3. 4. 5. 6. 7. 8. Zasady konstytucyjne we współczesnym systemie prawa / 98 Problemy nazewnicze oraz niektóre cechy i funkcje zasad konstytucyjnych / 105 Problem normatywności zasad konstytucyjnych / 112 Zasady ustrojowe. Zasady ustroju politycznego państwa / 128 Próba określenia katalogu zasad ustroju politycznego państwa / 133 Konkluzje / 138 Rozdział III Zasada władzy zwierzchniej narodu / 141 1. Uwagi wstępne / 141 2. Geneza i rozwój zasady w myśli polityczno-ustrojowej i w teorii prawa konstytucyjnego / 143 3. Władza zwierzchnia w polskich konstytucjach / 149 4. Zasada władzy zwierzchniej narodu w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 154 4.1. Naród społeczeństwo obywatelskie / 156 4.2. Władza zwierzchnia w państwie w Rzeczypospolitej Polskiej / 168 5. Zasada władzy zwierzchniej narodu z perspektywy przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej / 179 6. Konkluzje / 184 Rozdział IV Zasada demokratycznego państwa prawnego / 187 1. Uwagi wstępne / 187 2. Geneza i rozwój zasady demokratycznego państwa prawnego w myśli polityczno-ustrojowej i w teorii prawa konstytucyjnego / 190 3. Tradycje i kształt zasady państwa prawnego w historii prawa konstytucyjnego / 201 4. Określenie zasady państwa prawnego w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 204 5. Treść zasady państwa prawnego w świetle Konstytucji z 1997 r. / 209 6
Spis treści 6. 7. 8. Instytucje konstytucyjno-ustrojowe służące realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego / 216 Zasada demokratycznego państwa prawnego z perspektywy przynależności Polski do Unii Europejskiej i członkostwa w Radzie Europy / 223 Konkluzje / 231 Rozdział V Zasada łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród / 233 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Uwagi wstępne / 233 Przedstawicielskie i bezpośrednie formy sprawowania władzy przez zbiorowego suwerena ujęcie doktrynalne i rzeczywistość ustrojowa / 234 Polskie akty konstytucyjne przed 1997 r. o formach sprawowania władzy przez zbiorowego suwerena / 246 Określenie zasady łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 249 Przedstawicielskie formy sprawowania władzy przez naród w świetle Konstytucji z 1997 r. / 254 Formy bezpośredniego sprawowania władzy przez naród w świetle Konstytucji z 1997 r. / 269 Konkluzje / 279 Rozdział VI Zasada podziału władzy i równowagi władz / 282 1. Uwagi wstępne / 282 2. Kształtowanie się i istota zasady podziału władzy / 282 3. Zasada podziału władzy w polskich aktach konstytucyjnych przed 1997 r. / 289 4. Określenie zasady podziału władzy i równowagi władz w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 297 5. Podział władzy w świetle Konstytucji z 1997 r. / 303 6. Równowaga władz w świetle Konstytucji z 1997 r. / 321 7. Traktatowe i konstytucyjne modyfikacje zasady podziału władzy i równowagi władz wynikające z członkostwa Polski w Unii Europejskiej / 330 8. Konkluzje / 339 7
Spis treści Rozdział VII Zasada pluralizmu politycznego / 342 1. Uwagi wstępne / 342 2. Z dziejów pluralizmu politycznego i konstytucjonalizacji partii politycznych / 343 3. Zarys dziejów pluralizmu politycznego w Polsce i jego odzwierciedlenia w polskich aktach konstytucyjnych przed 1997 r. / 349 4. Określenie zasady pluralizmu politycznego w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 356 5. Treść zasady pluralizmu politycznego w świetle Konstytucji z 1997 r. / 363 6. Konstytucyjne granice wolności tworzenia i działania partii politycznych / 377 7. Konkluzje / 385 Rozdział VIII Zasada uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej / 388 1. Uwagi wstępne / 388 2. Geneza samorządu terytorialnego / 390 3. Samorząd terytorialny w Polsce do 1997 r. w świetle stanowiska doktryny i regulacji konstytucyjnych / 393 4. Treść zasady uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w świetle Konstytucji z 1997 r. / 405 5. Decentralizacja władzy a uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej / 409 6. 7. 8. Samorząd terytorialny administracja publiczna / 414 Wpływ procesów integracyjnych w Europie na pozycję ustrojową i funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce / 428 Konkluzje / 438 Bibliografia / 441
Wykaz skrótów Akty prawne DPC EKSL k.w. (kodeks wyborczy) Karta Praw Podstawowych KDPA Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z dnia 26 sierpnia 1789 r. Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej uchwalona w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389, wersja skonsolidowana) (Europejski) Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Przyjęty dnia 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, nie ma on mocy wiążącej, ale jest instrumentem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie poszanowania prawa do dobrej administracji ustanowionego w art. 41 Karty Praw Podstawowych (tekst KDPA dostępny jest na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich www.ombudsman.europa.eu) 9
Wykaz skrótów Konstytucja 3 maja (Konstytucja majowa) Konstytucja z 1921 r. (Konstytucja marcowa) Konstytucja z 1935 r. (Konstytucja kwietniowa) Konstytucja z 1952 r. (Konstytucja lipcowa) Konstytucja z 1997 r. mała konstytucja z 1947 r. mała konstytucja z 1992 r. nowela grudniowa nowela kwietniowa TFUE Ustawa Rządowa z dnia 3 maja 1971 r. ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz. 71 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz. 101) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana) 10
Wykaz skrótów Traktat o przystąpieniu Traktat o przystąpieniu Polski do Unii Polski do Unii Europejskiej (traktat akcesyjny) 2003 r. w Atenach (Dz. Urz. UE L 236 Europejskiej podpisany 16 kwietnia z 23.09.2003, s. 17) Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspól- notę Europejską podpisany w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1 i sprost.) traktat z Lizbony TUE u.p.p. ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwa- lenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 336 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r. Traktat o Unii Europejskiej podpisany dnia 7 lutego 1992 w Maastricht w Holandii (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13, wersja skonsolidowana) ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 z późn. zm.) Inne Dz. U. Dz. Urz. ENA FJN OTK ZU Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy europejski nakaz aresztowania Front Jedności Narodu Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór urzędowy. Od 1 stycznia 1996 r. OTK ZU jest jedyną oficjalną publikacją zawierającą orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W 2002 r. został podzielony na serię A (wyroki i postanowienia merytoryczne) i B (postanowienia z etapu wstępnego rozpatry- 11
Wykaz skrótów PRON RP TK UE UMCS WE WSIZiA WSZiP wania skarg konstytucyjnych i wniosków) Patriotyczny Ruch Odrodzenia Narodowego Rzeczpospolita Polska Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej Wspólnota Europejska Wyższa Szkoła Zarządzania, Informatyki i Administracji Wyższa Szkoła Zarządzania i Prawa 12
Wstęp Problematyka zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza zasad ustroju politycznego państwa, zawsze była przedmiotem zainteresowania ustrojoznawców i związanych z tym naukowych kontrowersji, a nawet sporów. Owe zasady stanowią bowiem fundament i szkielet całej konstrukcji, na której oparty jest ustrój polityczny państwa. Stąd też, z racji swojego znaczenia, stanowią immanentną część składową współczesnych porządków konstytucyjnych poszczególnych państw. W państwach demokratycznych wykształtowane zostało pewne quantum zasad swoistych dla ustrojów tworzonych dla zapewniania wolności i praw członków wspólnoty państwowej oraz ich udziału w sprawowaniu władzy publicznej. Można więc twierdzić, że istnieje określona liczba zasad wspólnych będących podwaliną państw demokratycznych, co jednak nie oznacza, że katalogi zasad konstytucyjnych we wszystkich tego typu państwach są jednakowe. Przedmiotem rozważań uczyniono w pracy zasady ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dalej: Konstytucji z 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zagadnienia te nie były zbyt często poddawane bardziej wnikliwym analizom naukowym, chociaż co pewien czas publikowane były osobne prace poświęcone tym kwestiom 1. Sprawy zasad ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej rozważane są także w podręcznikach prawa konstytucyjnego i w innych pracach analizujących ustrój państwowy naszego kraju. Na oddzielną uwagę zasługuje fakt, że zasady ustroju politycznego są ważnym instrumentem w działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, który nie tylko je wykorzystuje i interpretuje w procesie kontroli konstytucyj- 1 Zob. zwłaszcza W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, Warszawa 1998; D. Dudek (red.), Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009. 13
Wstęp ności prawa, lecz także niekiedy wywodzi z ich treści stosunkowo niezależne od siebie inne zasady, umożliwiające rozwój i umacnianie systemu demokratycznego. Katalogi konstytucyjnych zasad ustroju państwa konstruowane w treści polskich prac naukowych i w podręcznikach akademickich różnią się, czasem dosyć istotnie. Uznanie bowiem, iż określony przepis (przepisy) Konstytucji z 1997 r. wyraża zasadę ustroju państwa, bywa poza nielicznymi przypadkami sprawą indywidualnego stanowiska autora. Z tym wiąże się też kwestia subiektywnego uznania badacza, czy dany przepis konstytucyjny reguluje kwestię w takim stopniu ważną, by móc ją uważać za zasadę ustrojową. Książka powstała w okresie zbliżającej się XV rocznicy uchwalenia Konstytucji z 1997 r. Ustawa zasadnicza tworzona była, gdy ustrój demokratyczny w Polsce kształtował dopiero swój byt, w związku z czym jej postanowienia w większym stopniu wyznaczały powinności ustrojowe, niż mogły być konfrontowane z rzeczywistością prawną i społeczno-polityczną. Zasady ustalone w Konstytucji z 1997 r. dowiodły, w zestawieniu w ową rzeczywistością, że nie tylko stanowią pewien deklaratywny tekst normatywny, ale że w oparciu o ich treść może funkcjonować demokratyczny mechanizm państwowy, zaś aksjologia ustroju demokratycznego może być na ich podstawie rozwijana. Należy również uwzględnić fakt, że stosowaniu zasad ustrojowych towarzyszą od 2004 r. nowe okoliczności, związane z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Ów fakt sprawia, że nie tylko przemianom uległ system prawa wewnętrznego, lecz także, że zasady ustrojowe polskiej Konstytucji powinny być odczytywane i stosowane w związku z warunkami wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej. Podane względy stanowiły nakaz, aby zasady konstytucyjne były rozpatrywane nie jako byt spetryfikowany, ale jako wypowiedzi normatywne mające wartość utylitarną w rzeczywistości ustrojowej kształtowanej in statu nascendi. W toku przygotowywania książki wyłonił się problem wyboru spośród ogółu zasad ustrojowych wyrażonych w Konstytucji z 1997 r. tych, które ze względu na ich doniosłość uznaliśmy za warte szczegółowej analizy. Wybór zasad nie był ani prosty, ani łatwy. Nie ma też dostatecznych przesłanek, aby twierdzić, że jest on w pełni trafny. Zamiarem naszym było jednak to, aby poddać analizie przede wszystkim te spośród zasad konstytucyjnych, które mają rudymentarne znaczenie dla ustroju politycznego Rzeczypospolitej z punktu widzenia jej bytu 14
Wstęp i rozwoju oraz stosowania zasad konstytucyjnych w stosunkach prawnych i społeczno-politycznych. Z tych względów postanowiliśmy, że przedmiotem analizy uczynimy następujące zasady: władzy zwierzchniej (suwerenności) narodu; demokratycznego państwa prawnego; łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród; podziału władzy i równowagi władz; pluralizmu politycznego; uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej. W każdym z rozdziałów poświęconych zasadom staraliśmy się w miarę możliwości rozważać kilka istotnych wątków tematycznych: geneza i rozwój zasady w myśli polityczno-ustrojowej i w konstytucjonalizmie; określenie zasady w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie; treść zasady w świetle obowiązującej ustawy zasadniczej; instytucje konstytucyjnoprawne służące realizacji zasady; modyfikacje zasady lub jej urzeczywistniania wynikające z przynależności Polski do struktur europejskich. Analiz tych wątków tematycznych dokonywaliśmy przede wszystkim na gruncie unormowań Konstytucji z 1997 r., nierzadko porównując te unormowania z odpowiednimi uregulowaniami wcześniejszych polskich aktów konstytucyjnych oraz sięgając czasem do prawa traktatowego Unii Europejskiej i Rady Europy. Uznaliśmy za niezbędne poprzedzenie zasadniczych rozważań o zasadach ustrojowych, zawartych w rozdziałach III VIII, dwoma rozdziałami mającymi charakter szerokiego merytorycznego i teoretycznego wprowadzenia do tych rozważań. Stąd powstała koncepcja wydzielenia rozdziału I, poświęconego cechom Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, oraz rozdziału II, którego treścią jest problematyka zasad ustroju politycznego państwa i katalogu tych zasad w Konstytucji z 1997 r. Książka jest rezultatem pracy dwóch autorów, którzy sygnują swoimi nazwiskami poszczególne rozdziały. Autorów o różniących się nieco poglądach, różnych doświadczeniach naukowych, temperamentach i stylach pisarskich. Tych różnic, jak również nielicznych przypadków rozważania przez obu autorów w poszczególnych rozdziałach tych samych szczegółowych kwestii, ale zazwyczaj z różnych punktów widzenia, nie staraliśmy się całkowicie eliminować, uważając, że mogą one czynić książkę bogatszą oraz bardziej wielowymiarową. Znajduje to zapewne odzwierciedlenie w tekście, pomimo wysiłku redakcyjnego zmierzającego do zapewnienia względnej jednolitości książki. 15
Wstęp Praca pomyślana jest jako mająca spełnić dwie istotne funkcje: monografii naukowej ujmującej w sposób gruntowny istotne kwestie ustroju Rzeczypospolitej Polskiej oraz pomocy dydaktycznej adresowanej do tych wszystkich, którzy studiują lub interesują się zagadnieniami konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. O tym, w jakim stopniu nasza praca spełni te funkcje, zadecydują Czytelnicy. Autorzy 16
Rozdział I Cechy Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej 1. Uwagi wstępne W polskim piśmiennictwie naukowym oraz w orzecznictwie konstytucyjnym od dawna wyrażany jest pogląd, że konstytucja to ustawa odróżniająca się szeregiem cech od innych ustaw występujących w systemie źródeł prawa. W ślad za propozycjami terminologicznymi sformułowanymi kilkadziesiąt lat temu przez Stefana Rozmaryna 1 większość polskich autorów, aby podkreślić wyjątkowość konstytucji w systemie źródeł prawa, określa ten akt mianem ustawy zasadniczej ( ustawy zasadniczej państwa ). Autorzy używający takiego określenia (ale również ci, którzy tym pojęciem się nie posługują) wskazują na podobne specyficzne cechy, odróżniające konstytucję jako akt normatywny od ustaw zwykłych. Wśród cech tych zazwyczaj wyróżniają takie, które odnoszą się do treści konstytucji (kryterium materialne) oraz do jej charakteru prawnego (kryterium formalne) 2. Pierwsza grupa cech określana jest najczęściej jako szczególna treść konstytucji. Wśród drugiej grupy cech wyróżnia się takie, które wskazują na szczególne cechy formalne konstytucji (czasem nazywane szczególną formą konstytucji ) oraz te, które wynikają z najwyższej mocy prawnej konstytucji (czasem określanej mianem szczególnej mocy prawnej konstytucji ). Można więc przyjąć, że specyficzne cechy odróżniające konstytucję jako ustawę zasadniczą od innych ustaw to: szczególna 1 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, rozdz. I. 2 Por. M. Kruk, Konstytucja jako ustawa zasadnicza państwa (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 16. 17
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... treść konstytucji, szczególne cechy formalne konstytucji, najwyższa moc prawna konstytucji. Te trzy cechy konstytucji wielokrotnie objaśniane były w sposób generalny w polskim piśmiennictwie naukowym, i to nie tylko w podręcznikach prawoznawstwa czy prawa konstytucyjnego, ale także w opracowaniach i monografiach poświęconych głównie tym zagadnieniom 3. Dla naszych potrzeb wystarczy więc jedynie w sposób bardzo syntetyczny przywołać główne wskazania nauki prawa dotyczące cech konstytucji jako ustawy zasadniczej. Szczególna treść konstytucji powinna być rozpatrywana w trzech aspektach: 1) zakresu regulacji spraw w konstytucji (zakresu tzw. materii konstytucyjnych), 2) znaczenia ( wagi ) norm konstytucyjnych dla ustroju państwa oraz statusu jednostki, 3) sposobu ( głębokości ) normowania materii konstytucyjnych. Zakres spraw regulowanych przez konstytucję ma we współczesnych państwach demokratycznych przy widocznym zróżnicowaniu charakter uniwersalny w tym sensie, że konstytucje tych państw normują zazwyczaj całokształt kwestii ustrojowych (konstytucje pełne). Oznacza to kształtowanie treści konstytucji wokół zwłaszcza trzech grup zagadnień: 1) podstawowych zasad ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, 2) statusu prawnego jednostki w państwie, 3) ustroju władz państwowych (naczelnych, a często także terenowych). Znaczenie norm konstytucyjnych dla ustroju państwa oraz statusu jednostki wynika stąd, że niezależnie od niejednakowego ciężaru tych norm konstytucja jest zbiorem zasad ustrojowych i praw podstawowych (a każdy jej przepis ma charakter lex fundamentalis). Sposób ( głębokość ) regulowania przez poszczególne konstytucje zagadnień składających się na materię konstytucyjną nie jest jednakowy. Przyjmuje się, że konstytucja powinna regulować jedynie podstawowe zagadnienia 3 Zob. ibidem, s. 16 25; S. Bożyk, Konstytucja, Białystok 1999, s. 16 38. 18
1. Uwagi wstępne ustroju państwa. Jednakże ocena tego, co ma charakter podstawowy dla ustroju państwa, ma zawsze charakter polityczny, determinowany specyfiką danego państwa i subiektywnymi odczuciami twórców konstytucji 4. Tak więc sprawy wchodzące w zakres materii konstytucyjnych są regulowane z niejednakowym stopniem szczegółowości i układane w ramach różnej systematyki wewnętrznej konstytucji. Szczególnych cech formalnych konstytucji upatruje się zwłaszcza w trzech elementach: 1) w szczególnej jej nazwie, 2) w szczególnym trybie jej uchwalania, 3) w szczególnym trybie dokonywania w niej zmian. We współczesnym państwie z reguły tylko jeden akt prawny określany jest mianem konstytucji, co odróżnia go i wyróżnia na tle wszystkich innych aktów normatywnych w systemie źródeł prawa danego państwa. Gdy idzie o sposób uchwalania konstytucji, to od innych aktów prawotwórczych różni ją zazwyczaj tryb stosowany w tej procedurze. Do demokratycznych form uchwalania konstytucji zalicza się w doktrynie szczególnie uchwalanie jej przez konstytuantę (parlament powołany dla uchwalenia konstytucji) lub wprost przez zbiorowy podmiot suwerenności w referendum, a także w jakiejś procedurze pośredniej, będącej połączeniem obu tych form. Zazwyczaj uchwalanie konstytucji przez te szczególne podmioty następuje w specjalnym trybie, różnym od uchwalania przez parlament ustaw zwykłych, a nawet różnym od dokonywania zwyczajnych zmian konstytucji przez parlament. Konstytucja może być uchwalana także przez parlament działający jako ustrojodawca, w trybie przewidzianym dla zmiany konstytucji, jeżeli przepisy prawne nie przewidują jakiegoś odrębnego trybu. Podobnie jak uchwalanie konstytucji, również dokonywanie w niej zmian wymaga specjalnego trybu postępowania i spełnienia szczególnych wymagań, z reguły bardziej rygorystycznych niż jest to konieczne dla uchwalenia ustawy zwykłej lub dokonania w niej zmian. Z tego powodu konstytucja jest zazwyczaj ustawą sztywną, a więc z założenia reprezentuje większy stopień stabilności norm niż ustawy zwykłe, co służy nadaniu normom konstytucyjnym wyższej mocy prawnej niż normy zawarte w innych aktach prawotwórczych. s. 35. 4 Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, 19
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... Najwyższa moc prawna konstytucji to zapewne najbardziej istotna w skutkach cecha tego aktu prawnego. Wskazuje ona przede wszystkim na nadrzędność, szczytowe miejsce konstytucji w całym systemie źródeł prawa stanowionego w danym państwie. Rodzi to doniosłe skutki dla relacji między konstytucją a pozostałymi rodzajami aktów normatywnych oraz dla obowiązującego charakteru konstytucji. Konstytucja jest aktem nadrzędnym w stosunku do wszystkich innych aktów prawotwórczych w państwie. Ma obowiązujący charakter dla wszystkich adresatów jej norm, którymi mogą być organy władz publicznych, jednostki oraz podmioty zbiorowe. Z najwyższej mocy prawnej konstytucji wynika kilka istotnych konsekwencji. Po pierwsze, przedmiot regulacji konstytucyjnej ma charakter pierwotny i nieograniczony, co oznacza, że może ona normować każdą sprawę i wyznaczać rodzaje innych aktów normatywnych (źródeł prawa). Po drugie, wszystkie inne akty normatywne muszą być z konstytucją zgodne. Zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z konstytucją materialnie (co do treści) lub formalnie (co do trybu uchwalenia) określany jest jako negatywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji 5. Zapewnienie przestrzegania tego zakazu wymaga jednak istnienia w państwie odpowiednich instytucji, zwłaszcza procedur kontroli konstytucyjności prawa. Po trzecie, na ustawodawcy ciąży pozytywny obowiązek wydawania aktów normatywnych niezbędnych do realizacji przepisów konstytucji. Dotyczy to zarówno tych przypadków, gdy konstytucja wyraźnie nakazuje (przewiduje) wydanie ustawy, jak i tych, gdy wydanie ustawy nie jest w konstytucji wyraźnie przewidziane, lecz jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnych postanowień. Określa się to jako pozytywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji 6. Przedmiotem rozważań w dalszych częściach opracowania, prowadzonych wyłącznie de lege lata constitutionalis, będą cechy szczególne Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej naszego państwa. Uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w trzecim czytaniu w dniu 2 kwietnia 1997 r., a przyjęta (zatwierdzona) przez naród w referendum dnia 25 maja 1997 r., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie dnia 17 października 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja z 1997 r.). Jest to pierwsza, i jak dotychczas jedyna, 5 Pisze o tym M. Kruk, Konstytucja jako ustawa... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 23. 6 Ibidem. 20
2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. od rozpoczęcia w 1989 r. demokratycznej transformacji ustrojowej, pełna polska ustawa zasadnicza. Była ona, jak dotychczas, dwukrotnie nowelizowana: 1) w 2006 r., gdy wprowadzono do niej możliwość ekstradycji obywatela polskiego w wyniku europejskiego nakazu aresztowania (ENA), 2) w 2009 r., gdy zakazano wyboru do Sejmu lub Senatu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Żadna z tych nowelizacji nie miała zasadniczego znaczenia ustrojowego. Można więc powiedzieć, że Konstytucja z 1997 r., w generalnie niezmienionej postaci obowiązuje do chwili obecnej. Podjęta zostanie teraz próba analizy szczególnej jej treści, szczególnych cech formalnych oraz cech wskazujących na jej najwyższą moc prawną. 2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. 2.1. Konstytucja z 1997 r. spadkobierczynią postępowego i demokratycznego dziedzictwa polskich aktów konstytucyjnych Nie ulega wątpliwości, że na unormowania Konstytucji z 1997 r. wywierały wpływ poza uregulowaniami konstytucyjnymi znanymi innym państwom demokratycznym rozwiązania wcześniejszych polskich aktów konstytucyjnych. Interesujące wydaje się natomiast to, jakie były konkretnie źródła inspiracji tych konstytucyjnych unormowań oraz jaka jest skala i forma nawiązań w obowiązującej ustawie zasadniczej do polskiego dziedzictwa konstytucyjnego. Często bowiem bezpośrednie nawiązywanie do poprzednich aktów konstytucyjnych, zwłaszcza przez prostą recepcję istniejących w nich konstrukcji prawnych, nie mogło wchodzić w grę z powodu szeregu czynników o charakterze i wewnętrznym, i międzynarodowym 7. Polskie dziedzictwo konstytucyjne niewątpliwie uznać należy za bogate 8. W historii niepodległej Polski uchwalonych zostało przed 7 Por. M. Granat, Konstytucja RP na tle rozwoju i osiągnięć konstytucjonalizmu polskiego, Przegląd Sejmowy 2007, nr 4, s. 14. 8 Zob. J. Szymanek, Tradycje konstytucyjne, Warszawa 2007. 21
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... 1997 r. szereg aktów normatywnych, które z racji swej nazwy lub rangi prawnej należy uznać za akty konstytucyjne. Cztery z nich to konstytucje pełne z 1791, 1921, 1935 i 1952 r., a pozostałe to akty o mocy prawnej równej konstytucji, w tym trzy nazywane tradycyjnie bardziej lub mniej zasadnie małymi konstytucjami (1919, 1947 i 1992). Postępowe i demokratyczne dziedzictwo, którego spadkobierczynią mogła stać się Konstytucja z 1997 r., znajdujemy przede wszystkim w kilku polskich aktach konstytucyjnych (wymieniamy je w ujęciu chronologicznym): 1) w Ustawie Rządowej z dnia 3 maja 1791 r. tradycyjnie nazywanej Konstytucją 3 maja albo Konstytucją majową; 2) w Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. nazywanej Konstytucją marcową (Dz. U. Nr 44, poz. 267; dalej także jako Konstytucja z 1921 r.); 3) w Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. nazywanej Konstytucją lipcową (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.; w tekście Konstytucja z 1952 r.), ale jedynie w nowych instytucjach ustrojowych wprowadzonych do niej w latach 1982 i 1987, a zwłaszcza w treści zmian dokonanych w 1989 r. [ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz. 101, dalej: nowela kwietniowa) oraz ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 z późn. zm., w tekście: nowela grudniowa)] i w 1990 r.; 4) w aktach konstytucyjnych z 1992 r.: w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r. (Dz. U. Nr 67, poz. 336 z późn. zm.) oraz w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm., w tekście: mała konstytucja z 1992 r. ) 9. W naturalny sposób nasuwa się pytanie: w czym wyrażał się postępowy i demokratyczny charakter dziedzictwa wskazanych wyżej aktów konstytucyjnych. Przyjmujemy, że głównie w takich ich rozwiązaniach 9 Tekst Konstytucji 3 maja w M. Borucki, Konstytucje polskie 1791 1997, Warszawa 2002; teksty pozostałych konstytucji i aktów konstytucyjnych w T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918 2008, Warszawa 2008. 22
2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. dotyczących podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, a także w niektórych instytucjach ustrojowych o tym charakterze które miały charakter nowatorski na tle regulacji wcześniejszych i współczesnych standardów konstytucyjnych, zwiększały możliwość uczestnictwa przez naród-suwerena w sprawowaniu władzy, zarówno w formach przedstawicielskich, jak i bezpośrednio. Wśród postępowych i demokratycznych zasad ustrojowych na pierwszym niewątpliwie miejscu z uwagi na historię i znaczenie powinna zostać wymieniona zasada zwierzchniej władzy (suwerenności) narodu. Wyrażała ją już bowiem pierwsza polska Konstytucja Konstytucja 3 maja, wskazując, że wszelka władza w państwie pochodzi z woli narodu. Konstytucja majowa była w tym zakresie nowatorska, nawiązywała do postępowych i demokratycznych postulatów Oświecenia, zwłaszcza zaś do J.J. Rousseau koncepcji umowy społecznej jako źródła władzy w państwie, oraz do jego idei woli powszechnej ludu, która powinna być nadrzędnym motywem działania władzy państwowej. Zasada zwierzchniej władzy narodu została expressis verbis wyrażona w Konstytucji marcowej, w której znalazła swoje nowatorskie, bardziej postępowe i demokratyczne ujęcie. Było ono wyrazem nawiązania przez Konstytucję z 1921 r. do uregulowań państwa liberalno-demokratycznego, a konkretnie do wzorów francuskich, do Konstytucji III Republiki z 1875 r. Zasada suwerenności narodu stała się tą zasadą, która na trwałe weszła do polskiego demokratycznego kanonu myślenia o konstytucji. Pozwoliło to, po okresie jej nieobecności w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227, dalej: Konstytucja z 1935 r.) oraz w Konstytucji z 1952 r., na powtórzenie jej w identycznej jak w Konstytucji z 1921 r. formie słownej w noweli grudniowej z 1989 r., a następnie w Konstytucji z 1997 r. Druga zasada ustrojowa, o równie długiej tradycji jak wskazana wyżej, bo także wyrażona w Konstytucji 3 maja, to zasada podziału władzy na prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Konstytucja majowa nawiązywała w tych rozwiązaniach do postępowej i demokratycznej koncepcji trójpodziału władzy w ujęciu Monteskiusza. Podział władzy miał zapewnić m.in. wolności obywatelskie (jak u Monteskiusza) oraz porządek społeczny. Stosunki między organami rozdzielonych władz miały się układać zgodnie z doświadczeniami angielskiego systemu rządów. W systemie organów rozdzielonych władz zwierzchnią pozycję miał zajmować Sejm, a w jego ramach izba poselska. 23
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... Zasadę podziału władzy Konstytucja marcowa wyrażała w nowej formie normatywnej, uznając organy wszystkich trzech władz za organy Narodu (art. 2 zdanie drugie). Było to rozwiązanie nowatorskie i oryginalne, niezaczerpnięte z innej konstytucji 10. Zasadzie podziału władzy nadała Konstytucja z 1921 r. w swych uregulowaniach pierwszorzędne znaczenie ustrojowe. Przyjęty dosyć konsekwentnie w tej Konstytucji podział władzy oceniany jest pozytywnie w literaturze przedmiotu 11. Konstytucja z 1921 r. kształtowała na gruncie zasady podziału władzy parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy) system rządów. Rozstrzygnęła o bikameralnym charakterze władzy ustawodawczej. Na wzór Konstytucji majowej ustanawiała (a nawet pogłębiała) model dwuizbowości nierównoprawnej, z wyraźną przewagą Sejmu (izby pierwszej) nad Senatem (izbą drugą). Pozycja ustrojowa Prezydenta nie była zbyt mocna, chyba nawet nieco słabsza niż w klasycznym modelu parlamentarnym. Najważniejszym organem egzekutywy był rząd. W Konstytucji marcowej uregulowanych zostało znacznie więcej niż w Konstytucji majowej instytucji i mechanizmów służących zapewnieniu równowagi rozdzielonych władz. Pomimo ich istnienia, w systemie podziału władzy wyraźną przewagę posiadała władza ustawodawcza. Gdy w małej konstytucji z 1992 r. przywracano po okresie nieistnienia w Konstytucji z 1935 r. oraz Konstytucji z 1952 r. zasadę podziału władzy, uczyniono to zachowując ów nierównorzędny układ relacji między władzami (także w ramach władzy ustawodawczej). Wprowadzone zostały jednak istotne zmiany w stosunkach pomiędzy parlamentem (szczególnie Sejmem) a rządem i Prezydentem, oznaczające system rządzenia odpowiadający zracjonalizowanej wersji modelu parlamentarnego, kształtowanej w niektórych państwach europejskich po II wojnie światowej. Wzmocniona została przez małą konstytucję z 1992 r. pozycja Prezydenta, ale równocześnie wzmocnieniu uległa także pozycja rządu. Zarysowany w małej konstytucji z 1992 r. układ relacji między władzami nie został w sposób bardziej zasadniczy zmieniony w Konstytucji z 1997 r. 10 Por. S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r. (w:) M. Kallas (red.), Konstytucje polskie. Studia z dziejów konstytucjonalizmu polskiego, t. 2, Warszawa 1990, s. 72. 11 Por. M. Pietrzak, Konstytucja z 17 marca 1921 r. z perspektywy 80 lat, Przegląd Sejmowy 2001, nr 2, s. 11; Z. Witkowski, Zakres konstytucjonalizacji zasad ustrojowych w polskich aktach konstytucyjnych XX wieku (w:) P. Sarnecki (red.), Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997, s. 92. 24
2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. W Konstytucji marcowej uregulowane zostały, po raz pierwszy w dziejach polskich konstytucji, jeszcze trzy inne postępowe i demokratyczne zasady ustrojowe: konstytucyjnego zagwarantowania wolności i praw obywatelskich; rządów prawa w państwie; samorządności. Również te zasady, łącznie ze wskazanymi wyżej, uzasadniają wysoką ocenę rozwiązań normatywnych Konstytucji z 1921 r. jako aktu będącego swoistą cezurą w rozwoju konstytucyjnych dziejów Polski 12, jako najbardziej europejskiej spośród polskich konstytucji do 1997 r. W Konstytucji marcowej wolnościom i prawom obywatelskim, rozstrzygającym o statusie prawnym jednostki w państwie, poświęcony został obszerny rozdział, wyodrębniony w jej strukturze, co było postępowym novum w historii polskich konstytucji. Katalog tych konstytucyjnych wolności i praw był relatywnie obszerny, a jego zawartość treściowa to jeden z najważniejszych przejawów postępowości i demokratyzmu Konstytucji z 1921 r. 13 W Konstytucji marcowej, podobnie jak w konstytucjach innych ówczesnych państw demokratycznych, zostały uregulowane zarówno wolności osobiste i prawa polityczne obywateli (nazywane obecnie prawami pierwszej generacji ), jak również niektóre wolności i prawa gospodarcze, socjalne i kulturalne ( prawa drugiej generacji ). Dodać przy tym należy, że Konstytucja z 1921 r., po raz pierwszy w historii polskich konstytucji, zawierała różnorakiego charakteru gwarancje wolności i praw, sytuujące tę konstytucję w rzędzie najbardziej postępowych i demokratycznych ówczesnych konstytucji europejskich. Zarówno rozwiązania Konstytucji marcowej dotyczące wolności i praw obywatelskich, jak również konstytucyjne unormowania ich gwarancji stały się trwałym dorobkiem polskich demokratycznych konstytucji. Dodać warto, że system konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich został wydatnie wzmocniony wiele lat później przez nowelę kwietniową 1989 r. Jedno z jej rozwiązań oznaczało rzeczywistą niezawisłość sędziów. Inne umocowało w Konstytucji lipcowej instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich, utworzoną w drodze ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.). Urząd Rzecznika, organu mającego za zadanie stanie na straży wolności i praw obywatelskich, s. 64. 12 J. Szymanek, Tradycje..., s. 172. 13 Por. J. Wawrzyniak, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Bydgoszcz 1999, 25
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... został powołany w Polsce jako pierwszym wówczas i jedynym państwie realnego socjalizmu, co było ewenementem, z gruntu obcym ówczesnym założeniom takiego państwa. Do tego postępowego i demokratycznego dorobku dotyczącego wolności i praw obywatelskich oraz ich gwarancji nawiązała Konstytucja z 1997 r., dokonując wydatnego rozszerzenia i wzmocnienia wcześniejszych rozwiązań. Zasada rządów prawa w państwie, którą przy pewnej dozie życzliwości wobec rozwiązań w tej kwestii w Konstytucji marcowej można traktować jako bliską zasadzie państwa prawnego 14, zwłaszcza rozumianego w jego wersji formalnej, a na pewno jako zasadę praworządności 15, nie została wprost wyrażona w tej Konstytucji. Bez wątpienia jednak daje się ona z jej uregulowań wyinterpretować. Realizację zasady rządów prawa, rozumianej w Konstytucji z 1921 r. w jej klasycznej, XIX-wiecznej postaci, miało zapewnić szereg rozwiązań instytucjonalnych i mechanizmów ustrojowych wprowadzonych do tej Konstytucji, a stanowiących w większości elementy zasady praworządności, chociaż niektóre z nich mogą być traktowane także jako elementy państwa prawnego. Wiele spośród tych rozwiązań i mechanizmów odnajdujemy w treści zasady demokratycznego państwa prawnego, która została wprowadzona do polskich aktów konstytucyjnych nowelą grudniową i przyjęta w tym samym kształcie normatywnym przez Konstytucję z 1997 r. Z uwagi na ustrojowe znaczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zostanie ona omówiona oddzielnie. Zasada samorządności po raz pierwszy w dziejach polskich konstytucji znalazła wyraz w Konstytucji marcowej. Konstytucja ta regulowała kwestie samorządu w stosunkowo szerokim zakresie, co stanowiło cechę państwa liberalno-demokratycznego. Nie ograniczała się przy tym do unormowań dotyczących samorządu terytorialnego, które były głównym przedmiotem jej rozwiązań w sprawach samorządowych, ale także innych postaci samorządu, szczególnie samorządu gospodarczego. Samorządowe rozwiązania Konstytucji z 1921 r. stały się w okresie transformacji ustrojowej od 1989 r. ważnym wzorcem dotyczących kwestii samorządowych unormowań ówczesnych aktów konstytucyjnych noweli grudniowej, noweli z marca 1990 r. (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 14 Tak traktuje ją M. Pietrzak, Konstytucja..., s. 10 i 12. 15 Por. P. Sarnecki, Konstytucja marcowa a rozwój konstytucjonalizmu polskiego, Przegląd Sejmowy 2001, nr 2, s. 38. 26
2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) do Konstytucji z 1952 r., małej konstytucji z 1992 r. Warto jednak zwrócić uwagę, że we wskazanych aktach konstytucyjnych, które konsekwentnie traktowały o dwu rodzajach samorządu, ale jednak przede wszystkim normowały sprawy samorządu terytorialnego, którego najważniejsza funkcja została określona jako udział w sprawowaniu władzy państwowej, problematyka samorządowa uwzględniana była w coraz szerszym zakresie, zdecydowanie wykraczając poza uregulowania Konstytucji marcowej. W takim rozszerzonym kształcie normatywnym regulacje problemów samorządu zawarte we wskazanych wyżej polskich aktach konstytucyjnych zostały recypowane i rozwinięte w Konstytucji z 1997 r. Odstępując od reguł chronologii, a rozważając zasady ustrojowe rozstrzygające o postępowości i demokratyzmie ustroju państwowego Polski, należy wskazać teraz na zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasadę tę, nieznaną wcześniej polskim aktom konstytucyjnym (chociaż znaną konstytucjom niektórych innych państw europejskich Niemcy, Francja), wprowadziła do Konstytucji z 1952 r., nazwanej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nowela grudniowa. Nowela ta, która spełniała dwojakiego rodzaju funkcję likwidatorską i prospektywną 16, otworzyła nowy etap w rozwoju konstytucji Polski powojennej, etap stopniowej likwidacji cech charakterystycznych dla okresu realnego socjalizmu i wprowadzania nowych zasad oraz rozwiązań typowych dla systemu gospodarki rynkowej i demokracji pluralistycznej 17. Zasada demokratycznego państwa prawnego bez wątpienia wysuwała się na czoło nowych demokratycznych zasad ustroju państwa wprowadzonych wówczas do Konstytucji z 1952 r. Konstytucyjny przepis o demokratycznym państwie prawnym zastąpił wcześniejsze określenie w art. 1 ust. 1 Konstytucji lipcowej polskiego państwa państwo socjalistyczne. Niektórzy autorzy trafnie oceniali, że nowa charakterystyka państwa jako demokratycznego państwa prawnego stała się w ówczesnych warunkach konstytucyjnych klamrą spinającą 16 Por. J. Ciemniewski, Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., Przegląd Sejmowy 2009, nr 3, s. 31. 17 Por. T. Mołdawa, Ewolucja konstytucyjna Polski w latach 1989 1992 (w:) E. Zieliński (red.), Przeobrażenie ustrojowe w Polsce, Warszawa 1993, s. 76; J. Wawrzyniak, Konstytucje XX-lecia 1989 2009 (w:) P. Kozłowski, H. Domański (red.), Po 20 latach. Polska transformacja z perspektywy ekonomicznej, socjologicznej i prawniczej, Warszawa 2010, s. 134. 27
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... dokonane 29 XII 1989 r. zmiany 18. Znowelizowana Konstytucja z 1952 r. nie wyjaśniała treści pojęcia demokratyczne państwo prawne. Zadanie dokonania wykładni tego określenia podjęło wkrótce po uchwaleniu noweli grudniowej wielu teoretyków prawa, a następnie Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie. Pojęcie demokratyczne państwo prawne stało się trwałym elementem późniejszych polskich aktów konstytucyjnych, w tym Konstytucji z 1997 r., która wyraziła w swej treści expressis verbis także szereg reguł wyinterpretowanych z tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny w latach 1990 1997. Jeżeli już jesteśmy przy noweli grudniowej, to należy przywołać jeszcze inne wprowadzone przez nią do polskich aktów konstytucyjnych postępowe i demokratyczne zasady ustrojowe zasadę pluralizmu politycznego, zasadę swobody działalności gospodarczej, zasadę jednakowej ochrony przez państwo wszelkich form własności. Wraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także reaktywowanymi przez tę nowelę zasadami zwierzchniej władzy narodu oraz samorządności stanowią one dowód na to, że ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r., chociaż w tytule nosiła nazwę o zmianie Konstytucji z 1952 r., miała de facto charakter jej rewizji, gdyż uchylone zostały wówczas zasady ustrojowe cechujące państwa realnego socjalizmu, zastąpione zasadami znanymi państwom liberalno-demokratycznym. Uregulowanie przez nowelę grudniową zasady pluralizmu politycznego (bez użycia tego terminu) i problematyki partii politycznych miało miejsce po raz pierwszy w polskim akcie konstytucyjnym, ale nie z tego tylko powodu zasługuje na pozytywną ocenę. Skutki tej regulacji miały zarówno charakter likwidatorski wobec poprzedniego systemu partyjnego z konstytucyjnie zagwarantowaną przewodnią rolą Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, jak również prospektywny stworzyła ona możliwości legalnego działania na gruncie obowiązującej Konstytucji pluralistycznego systemu partyjnego rozumianego tak, jak w innych państwach demokratycznych. Z tych względów postanowienia noweli grudniowej dotyczące pluralizmu politycznego znalazły, w znacznie jednak wzbogaconej wersji, wyraz w Konstytucji z 1997 r. Nowelą grudniową zostały wprowadzone do Konstytucji z 1952 r. zasady określające podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej swobody działalności gospodarczej bez względu na formę 18 W. Sokolewicz, Rzeczpospolita Polska demokratyczne państwo prawne (uwagi na tle ustawy z 29 XII 1989 r. o zmianie Konstytucji), Państwo i Prawo 1990, z. 4, s. 17. 28
2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. własności oraz ochrony przez państwo każdej z tych form własności. Obie te zasady stanowią nieodłączne składniki gospodarki rynkowej. Ich uregulowanie w 1989 r. w Konstytucji było implicite zapowiedzią rychłych przekształceń gospodarki polskiej w kierunku właśnie gospodarki rynkowej. Zasada ochrony własności znalazła później swój wyraz w nieco wzbogaconej postaci w Konstytucji z 1997 r., a zasada wolności (swobody) działalności gospodarczej została w tej Konstytucji uznana za element składowy bardziej pojemnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. Dnia 26 marca 1982 r., w warunkach stanu wojennego, do Konstytucji lipcowej zostały wprowadzone dwie instytucje ustrojowe nieznany wcześniej polskim konstytucjom Trybunał Konstytucyjny, organ kontroli konstytucyjności prawa, oraz Trybunał Stanu, znany wcześniej konstytucjom polskim i praktyce ustrojowej okresu międzywojennego oraz małej Konstytucji z 1947 r. (ale wówczas nieutworzony), organ odpowiedzialności konstytucyjnej. Polski Trybunał Konstytucyjny był pierwszym tego typu organem w państwach realnego socjalizmu, a został w nich powitany nader krytycznie. Bez wątpienia bowiem oznaczał dokonanie pierwszego tak głębokiego wyłomu w marksistowskiej teorii państwa, istotny krok ku stworzeniu w państwie skutecznych gwarancji nadrzędności norm konstytucyjnych w systemie prawa. Przywrócenie Trybunału Stanu oznaczało natomiast wzmocnienie instytucjonalnych gwarancji praworządności w Polsce. Wprowadzenie obu tych instytucji do Konstytucji z 1952 r. zasługuje na pozytywną ocenę z powodu niewątpliwie demokratycznego ich charakteru. Obie stały się trwałym elementem polskich konstytucji i znajdują swoje uregulowanie w Konstytucji z 1997 r. Do roku 1987 polskie akty konstytucyjne nie zawierały przepisów dotyczących form bezpośredniego sprawowania władzy przez suwerena. Jedyną postacią wykonywania władzy w państwie była forma przedstawicielska przez parlament. Przełamanie tej jednostronności umożliwiła nowelizacja Konstytucji lipcowej z 1987 r. (ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 14, poz. 82), która wprowadzała subsydiarnie formę bezpośredniego sprawowania władzy w drodze referendum. W ten sposób tradycyjna instytucja demokracji bezpośredniej znalazła swoją regulację w polskiej konstytucji, co samo w sobie miało wydźwięk postępowy i demokratyczny, nowatorski na tle innych ówczesnych unormowań konstytucyjnych w państwach realnego socjalizmu. Od nowelizacji 29
Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r... Konstytucji lipcowej z 1987 r. instytucja referendum stała się trwałym elementem polskich rozwiązań konstytucyjnych. Problematyka referendum została rozwinięta w przepisach małej konstytucji z 1992 r., co było swoistym novum konstytucyjnym, wyrazem dążeń ówczesnego ustrojodawcy do wzmocnienia rangi ustrojowej tej ważnej instytucji demokracji bezpośredniej. Mała konstytucja z 1992 r. przewidywała możliwość przeprowadzania dwu rodzajów referendów o charakterze fakultatywnym: referendów ogólnokrajowych oraz referendów lokalnych. Takie dwa rodzaje referendów zna również obowiązująca Konstytucja z 1997 r. Dodać warto, że o formach demokracji bezpośredniej stanowiła także ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r. Regulowała ona instytucję obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, w którym naród miał się wypowiedzieć w kwestii przyjęcia (lub, ewentualnie, nieprzyjęcia) uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe konstytucji. Wprowadzenie w ustawie instytucji zatwierdzającego referendum konstytucyjnego i obowiązku przeprowadzenia takiego referendum oznaczało odwołanie się po raz pierwszy w historii polskich konstytucji do demokratycznego ze swej istoty trybu stanowienia konstytucji, uzależniającego jej wejście w życie od woli suwerena wyrażonej w tym referendum 19. Rozwiązania ustawy konstytucyjnej dotyczące zatwierdzającego referendum konstytucyjnego wywarły wpływ na niektóre regulacje Konstytucji z 1997 r. Natomiast wprowadzone ustawą konstytucyjną dwie inne instytucje wstępne referendum konstytucyjne oraz obywatelska inicjatywa ustrojodawcza nie znalazły swojego odzwierciedlenia w Konstytucji z 1997 r. Konkludując, stwierdzić należy, że Konstytucję z 1997 r. uznać można za spadkobierczynię postępowego i demokratycznego dziedzictwa przede wszystkim Konstytucji marcowej oraz noweli grudniowej z 1989 r. W następnej kolejności odnajdujemy w Konstytucji z 1997 r. także dziedzictwo Konstytucji 3 maja, małej konstytucji z 1992 r. oraz noweli kwietniowej z 1989 r. Wreszcie dziedzictwo nowelizacji Konstytucji z 1952 r. dokonanych w latach 1982, 1987 i 1990, a także niektórych rozwiązań ustawy konstytucyjnej z kwietnia 1992 r. 19 Por. J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 252. 30