ANALIZA Problematyka współpracy rozwojowej w kontekście istniejących przeszkód FUNDACJA DOBRYCH INICJATYW Warszawa, wrzesień 2016 r.
Cześć 10: Przeszkody gospodarcze w realizacji skutecznej współpracy rozwojowej Pomoc wiązana Istotną przeszkodą w prowadzeniu skutecznej polityki rozwojowej jest tzw. pomoc wiązana 1 (ang. tied aid). Pomoc wiązana jest rodzajem wsparcia, które obłożone jest wieloma restrykcjami, warunkami oraz sposobem wydatkowania przeznaczonych środków w taki sposób, aby w jak największym stopniu wróciły one do krajowej gospodarki. Pomoc wiązana opiera się na zakupie produktów i usług w kraju-dawcy, gdzie warunki wydatkowania funduszy bardzo często są mniej korzystne niż na wolnym rynku. Mechanizm ten jest niezgodny z: ideą liberalizacji handlu; zasadą konkurencyjności; zasadą rozwoju lokalnej przedsiębiorczości; wspieraniem tworzenia miejsc pracy w kraju-biorcy; ideą równouprawnienia partnerów współpracy rozwojowej. Pomoc wiązana prowadzi również do nadmiernej biurokracji, przy kontroli programu przez kraj Północy oraz znacząco utrudnia koordynację działań pomiędzy donatorami. Polega to na tym, że towar bądź usługi zakupione u jednego z donatorów (na podstawie umowy wiązanej) są niekompatybilne z towarem/usługami zakupionymi u innego z donatorów. Dochodzi do sytuacji, gdzie środki pomocowe zostały zainwestowane zgodnie z wytycznymi donatorów, ale dana inwestycja nie przyczyniła się do minimalizacji/rozwiązania danego wyzwania, ponieważ nie jest ona zgodna ze specyfikacją techniczną wcześniejszych inwestycji w ramach jednego systemu. Należy również zauważyć, że pomoc wiązana bardzo często wykorzystywana jest przez kraje Północy do sprzedaży przestarzałych i nieefektywnych technologii, które nawet po ich zaimplementowaniu w kraju-biorcy nie przyczynią się do jego rozwoju. Wydaje się, że zmiany zachodzące na rzecz ograniczenia tej przeszkody postępują i będą postępować w ograniczonym tempie, ponieważ rządy Północy widząc w pomocy wiązanej istotne cele gospodarcze i polityczne - nie spieszą się z jego zminimalizowaniem. Ten rodzaj pomocy jest korzystny dla gospodarek krajów-dawców, gdyż wspiera krajowy przemysł oraz tworzy miejsca 1
pracy. Również z punktu widzenia społecznego oraz politycznego jest to ważny argument rządów w komunikacji ze społeczeństwem w debacie na rzecz angażowania się we współpracę rozwojową. Jednak ten sposób myślenia o rozwoju jest sprzeczny z ideą skutecznej współpracy rozwojowej, gdzie nie chodzi o krótkotrwałe wparcie, ale o stworzenie warunków do stałego i samodzielnego rozwoju kraju-biorcy. Według raportu OECD projekty oparte na mechanizmie pomocy wiązanej są mniej efektywne ekonomicznie o ok. 25% 2, ponieważ kraj-biorca kupując produkty i usługi w kraju-dawcy płaci więcej niż na wolnym rynku. W 2012 r. ten rodzaj pomocy wyniósł około: 1,4 mld euro w samej tylko UE. Liderami w udzielaniu pomocy wiązanej w UE są: Niemcy (112 mln euro), Holandia (109 mln euro), Portugalia (70 mln euro), Austria (50 mln euro), Włochy (49 mln euro), Francja (41 mln euro), Finlandia (29 mln euro), Hiszpania (21 mln euro). 3 Jednym ze sposobów ograniczenia stosowania pomocy wiązanej przez kraje narodowe może być zwiększenie udziału i roli instytucji międzynarodowych w przejmowaniu i koordynacji związanych z polityką rozwojową. Takie rozwiązanie nie tylko ograniczyłoby stosowanie wyżej opisanych praktyk, ale również ograniczyłoby biurokrację i polepszyło koordynację działań w szczególności wśród 28 programów krajowych państw UE. Dysproporcja w odpowiedzialności za globalny system finansowy Współpraca rozwojowa, która tworzy mechanizmy współpracy i przepływu środków pomiędzy krajami Północy i Południa, wpisana jest w kontekst międzynarodowego systemu prawnego i gospodarczego. Trudno oddzielić te dwie kwestie od siebie tym bardziej, że instytucje międzynarodowe odgrywają coraz większą rolę w kształtowaniu światowej polityki gospodarczej, politycznej i społecznej. Problem dysproporcji w kształtowaniu i w odpowiedzialności za światowy system gospodarczy przybrał na sile z początkiem XXI wieku, kiedy to kraje rozwinięte jeszcze bardziej zaczęły domagać się ( ) większego dostępu do rynków krajów rozwijających się, równocześnie stosując procedury antydumpingowe i protekcjonistyczną politykę w handlu na artykuły rolne, tekstylia i stal importowaną z krajów rozwijających się. 4 Problem ten jest tym większy, że światowy system gospodarczy wpływa na kraje rozwijające się, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, rozstrzygnięcia przyjęte na forum przez międzynarodowe instytucje wpływają również na sposób funkcjonowania krajów rozwijających się w zglobalizowanej gospodarce. Po drugie, rozwiązania dotyczące tylko krajów rozwiniętych i tak odbijają się na funkcjonowaniu gospodarek krajów Północy. 2 C.J. Jepma, The tying of aid, Paris, OECD, 1991, http://www.oecd.org/dev/pgd/29412505.pdf 3 Na podstawie: Polska Współpraca Rozwojowa Raport 2012, Grupa Zagranica, s. 17. 4 E. Nowicka Rożek, Zmiany w światowym systemie handlu. Perspektywa dla Unii Europejskiej, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2009. 2
Doskonałym przykładem jest tu polityka UE. Z jednej strony w oficjalnych dokumentach powtarza się znaczenie spójności polityki na rzecz rozwoju, a więc przyjmowanie takiego prawa, które nie będzie negatywnie wpływać na rozwój krajów biorców pomocy. I tak w Traktacie Lizbońskim w art. 208 zawarto zapis: Przy realizacji polityk, które mogłyby mieć wpływ na kraje rozwijające się, Unia bierze pod uwagę cele współpracy na rzecz rozwoju. 5 Z drugiej strony obserwuje się przyjmowanie kolejnych aktów prawnych przez UE bez uwzględnienia ich konsekwencji na rozwój krajów rozwijających się. Obecnie jedynie 19% aktów sprawdzanych jest pod względem ich wpływu na kraje globalnego Południa. Dochodzi, więc do paradoksalnej sytuacji, w której z jednej strony obserwuje się duże przepływy środków pomocowych z Północy na Południe, a z drugiej strony ogromne kwoty, które są wyprowadzane poprzez luki w systemach podatkowych i oszustwa podatkowe. W wielu przypadkach udział w tych przedsięwzięciach mają międzynarodowe korporacje z krajów Północy, które wykorzystują nie tylko słabość instytucjonalną kraju biorcy, ale także luki podatkowe w systemach krajów Północy. Z tego powodu kraje UE tracą nawet bilion euro rocznie a kraje rozwijające się z tych samych powodów ok. 859 mld USD rocznie. Utracone zyski z podatków od tych przepływów finansowych wynoszą dla państw Afryki, Ameryki Łacińskiej i Azji ok. 100 mld USD - mniej więcej tyle samo, ile państwa bogate przekazały im pomocy rozwojowej. 6 Te i inne problemy próbowano rozwiązać w ramach Światowej Organizacji Handlu. Już w 2001 r. w Ad-Dauha rozpoczęto tak zwaną Rundę z Doha, której celem była liberalizacja światowego handlu. Runda ta potocznie określana jest rundą rozwoju ze względu na tematykę i cel, którym miało być polepszenie sytuacji krajów rozwiniętych. To również pierwszy od dłuższego czasu światowy szczyt, w którym nie tylko problematyka, ale również głos krajów rozwijających się został tak dobrze wyartykułowany. Szczyt w stolicy Kataru nie przyniósł przełomu w kwestiach rozwoju krajów Południa, choć jak prognozowali eksperci z OECD ( ) pomyślne zakończenie negocjacji mogłoby doprowadzić do wzrostu globalnego PKB o 300 mld USD rocznie. 7 Jednak te i inne zapewniania bogatej Północy w obliczu braku chęci ustępstw w takich tematach jak zakaz subsydiowania rolnictwa w krajach rozwiniętych i całkowite otwarcie rynków zbytu na produkty rolne z krajów Południa, doprowadziło do braku konsensusu. 5 Traktat Lizboński, Bruksela 2007. 6 Raport CONCORD: Spotlight on EU Policy Coherence for Development, Bruksela 2013, s. 26. 7 Ważna Runda z Doha, Gazeta Wyborcza, 2003-09-09. 3
Rządowe pożyczki 7% PKB Zagraniczne inwestycje bezpośrednie 1,3% PKB ODA 6% PKB Kraje Rozwijające się Nielegalne przepływy finansowe 4,3% PKB Przepływy pieniężne (migranci)1,5% PKB Rysunek. Ilustracja głównych zasobów zewnętrznych wpływów i wypływów z krajów rozwijających się w stosunku do ich wielkości Źródło: Numbers taken from CONCORD s AidWatch publication (2013): Global financial flows, aid and development Kolejnym krokiem krajów rozwijających się na drodze do zwiększenia roli w światowym systemie handlu była konferencja w Cancun. Przedstawiciele 22 krajów tzw. Grupa 22, podważyli propozycje i intencje krajów Północy, sugerując, że dążą one do zwiększenia przywilejów uprzywilejowanej Północy kosztem rozwoju Południa. Przedstawiciele Stanów Zjednoczonych Ameryki jak i UE na wcześniejszej konferencjach obiecali ustępstwa w sprawie subsydiowania krajowego rolnictwa oraz większego otwarcia na produkty z krajów Południa, jednak tuż przed konferencją w Cancun, wycofały się z tych obietnic. Subsydia rolne w wysokości 300 mld USD w krajach Północy tworzą nierówne zasady konkurencji dla słabo rozwiniętego i rozproszonego rolnictwa w krajach rozwijających się. Kwota ta jest ponad sześciokrotnie wyższa od sumy przeznaczanej przez nie na pomoc zagraniczną. 8 Kraje biedne, chcąc eksportować na rynki państw rozwiniętych OECD, napotykają barierę 10-krotnie większą niż typowe taryfy wewnątrz grupy OECD. 9 Równie ważną kwestią dla krajów rozwijających się na szczycie w Cancun była sprawa dofinansowań dla producentów bawełny w Stanach Zjednoczonych. Rządowe subsydia wynoszą 4 mld USD, podczas gdy cała produkcja amerykańskiej bawełny jest warta 3 mld USD. Nie pozwala to na 8 J. D. Sachs: The Development Challenge; Foreign Affairs vol. 84, no 2/2005. 9 D. K. Das, The Doha Round of Multilateral Trade Negotiations: Casual Factors Behind the Failure in Cancun; Toronto 2003. 4
rozwinięcie produkcji w krajach Zachodniej Afryki, które miałyby szanse na poważne uczestnictwo w światowym rynku, np. Czad, Mali, Burkina Faso, Benin. 10 W zamian kraje rozwinięte zaczęły forsować propozycje dotyczące ułatwień w polityce konkurencji i zamówień publicznych, na co nie zgodziły się kraje rozwijające słusznie argumentując, że nie są na to jeszcze gotowe. Konferencja w Cancun zakończyła się dyplomatyczną klęską i na kilka lat zahamowała proces liberalizacji światowego handlu. Z drugiej jednak strony był to skuteczny sprzeciw krajów rozwijających się w tworzeniu reguł rządzących światową gospodarką przez kraje wysoko rozwinięte oraz zapoczątkowanie procesu włączania krajów rozwijających się w proces liberalizacji handlu już nie tylko na poziomie krajowych/międzynarodowych deklaracji, ale trudnych i konkretnych negocjacji. Dopiero w 2013 r. roku doszło do podpisania tzw. Pakietu z Bali, który według wstępnych szacunków ma przynieść ponad 2 bln USD zysków oraz ponad 20 mln nowych miejsc pracy, w tym aż 18 mln w krajach rozwijających się. Sukcesem 9. Konferencji WTO na Bali było to, że wszystkie kraje podpisały porozumienie, pomimo długiego i trudnego procesu negocjacyjnego. Autor: Bartłomiej Jojczyk BIBLIOGRAFIA Nowak B., W poszukiwaniu szans rozwojowych. Światowa Organizacja Handlu i Runda z Doha. Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2005. Nowicka Rożek E., Zmiany w światowym systemie handlu. Perspektywa dla Unii Europejskiej, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2009. Jepma C.J., The tying of aid, Paris, OECD, 1991, http://www.oecd.org/dev/pgd/29412505.pdf Sachs J. D.: The Development Challenge; Foreign Affairs vol. 84, no 2/2005.1D. K. Das, The Doha Round of Multilateral Trade Negotiations: Casual Factors Behind the Failure in Cancun; Toronto 2003. Polska Współpraca Rozwojowa Raport 2012, Grupa Zagranica Traktat Lizboński, Bruksela 2007. Raport CONCORD: Spotlight on EU Policy Coherence for Development, Bruksela 2013 Ważna Runda z Doha, Gazeta Wyborcza, 2003-09-09. 10 Na podstawie: B. Nowak, W poszukiwaniu szans rozwojowych. Światowa Organizacja Handlu i Runda z Doha. Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2005. 5