Prawo administracyjne

Biblioteka Studenckich Poradni Prawnych Prawo administracyjne Wydawnictwo C.H. BECK

BIBLIOTEKA STUDENCKICH PORADNI PRAWNYCH 4. Prawo administracyjne

Biblioteka Studenckich Poradni Prawnych 4. Prawo administracyjne FUNDACJA UNIWERSYTECKICH PORADNI PRAWNYCH WARSZAWA 2008

Sponsor instytucjonalny Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych: FUNDACJA IM. STEFANA BATOREGO Redakcja merytoryczna: FUNDACJA UNIWERSYTECKICH PORADNI PRAWNYCH Redaktor naukowy tomu: dr Robert Suwaj Redaktor serii: dr Izabela Kraśnicka Redaktor: Emilia Rucińska Projekt okładki: Robert Rogiński Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych 2008 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Gen. Zajączka 9, 01 518 Warszawa Skład i łamanie: ERJOT STUDIO, Warszawa Druk i oprawa: Wers Design Drukarnia Cyfrowa, Bydgoszcz ISBN 978-83-7483-850-4

Spis autorów Wstęp dr Robert Suwaj Rozdział I prof. UJ dr hab. Fryderyk Zoll, dr Barbara Namysłowska-Gabrysiak Rozdział II dr Patrycja Joanna Suwaj Rozdział III A. Katarzyna Agnieszka Pasieka B. Anna Pieczywek C. Mariusz Nahajewski D. Ewa Maria Bierć E. Aneta Żdanuk F. Mariusz Nahajewski G. Katarzyna Obacz H. Wiesław Zawadzki, Maciej Szafraniec I. Monika Drozdowska J. Kamil Balcewicz Rozdział IV A. Agnieszka Brzostek, dr Robert Suwaj B. Paula Anna Borowska, dr Robert Suwaj C. Sławomir Małyszek D. dr Robert Suwaj E. dr Piotr Sitniewski F. dr Patrycja Joanna Suwaj G. dr Małgorzata Wenclik

Spis treści Spis autorów... V Wykaz skrótów... XIII Wykaz podstawowej literatury... XVII Wstęp... XIX Rozdział I. Metodologia klinicznego nauczania prawa... 1 A. Nauczanie kliniczne jako metodologia... 1 B. Umiejętności prawnicze, których wykształceniu ma służyć edukacja kliniczna... 2 1. Formy kształcenia klinicznego... 4 2. Umiejętność rozwiązywania problemów... 8 3. Analiza prawna i rozumowanie prawnicze... 12 4. Umiejętność ustalania stanu prawnego... 13 5. Umiejętność ustalania stanu faktycznego... 15 6. Umiejętność porozumiewania się... 17 7. Umiejętność doradzania... 18 8. Umiejętność prowadzenia negocjacji... 21 9. Umiejętność prowadzenia postępowania sądowego oraz alternatywnych procedur prowadzących do rozwiązania sporu... 22 10. Organizacja i zarządzanie w pracy prawników... 23 11. Umiejętność rozpoznania i rozwiązywania dylematów etycznych... 24 C. Program kliniczny jako program wychowawczy... 25 D. Podsumowanie... 25 Rozdział II. Metodologia pracy Studenckiej Poradni Prawnej na przykładzie Centrum Informacji Administracyjnej... 27 A. Znaczenie zajęć w ramach CIA... 27 B. Rola opiekunów... 28 C. Formy pracy podczas spotkań CIA... 28 D. Warunki efektywności zajęć CIA... 30 E. Etapy przygotowania opinii... 31 F. Konstrukcja opinii... 33 G. Kryteria oceny wewnętrznej opinii... 34

VIII Spis treści Rozdział III. Kazusy... 35 A. Becikowe dla osoby przebywającej za granicą... 35 1. Stan faktyczny... 35 2. Ocena prawna... 35 3. Działanie Poradni... 38 B. Wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu pod budowę budynku gospodarczego... 39 1. Stan faktyczny... 39 2. Ocena prawna... 40 3. Działanie Poradni... 42 C. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne... 43 1. Stan faktyczny... 43 2. Ocena prawna... 44 3. Działanie Poradni... 48 D. Podwójne opodatkowanie dochodów uzyskanych z pracy wykonywanej za granicą... 50 1. Stan faktyczny... 50 2. Ocena prawna... 50 a. Pojęcie podatku i terminów z nim związanych... 50 b. Podatek dochodowy od osób fizycznych... 52 c. Problem podwójnego opodatkowania... 55 d. Ustalenie dochodu do opodatkowania... 57 3. Działanie Poradni... 59 E. Cofanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi... 61 1. Stan faktyczny... 61 2. Ocena prawna... 62 a. Definicje... 62 b. Ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego... 63 c. Szkolenia zmniejszające ilość punktów karnych... 64 d. Podział punktacji... 64 e. Inne przyczyny utraty uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi... 65 f. Orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów... 66 g. Kontrola kierowców przy użyciu fotoradarów... 66 h. Odpowiedzialność... 67 3. Działanie Poradni... 68

Spis treści IX F. Świadczenia alimentacyjne dochodzone od dłużników alimentacyjnych zamieszkałych poza granicami w przypadku, gdy ich adres jest nieznany... 68 1. Stan faktyczny... 68 2. Ocena prawna... 69 a. Zaliczka alimentacyjna... 69 b. Przypadek, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej... 70 c. Bezskuteczność egzekucji... 71 d. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji... 72 e. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i orzekająca o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej... 73 3. Działanie Poradni... 75 G. Zawieszenie działalności gospodarczej a obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne... 75 1. Stan faktyczny... 76 2. Ocena prawna... 76 3. Działanie Poradni... 79 H. Straż gminna dla dwóch sąsiadujących gmin... 80 1. Stan faktyczny... 80 2. Ocena prawna... 81 a. Straż gminna... 81 b. Tworzenie straży gminnej... 81 3. Działanie Poradni... 83 I. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych... 83 1. Stan faktyczny... 83 2. Ocena prawna... 84 a. Cofnięcie zezwolenia na obrót detaliczny... 84 b. Skutki prawne decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych... 86 3. Działanie Poradni... 86 J. Procesja kościelna na drodze publicznej... 87 1. Stan faktyczny... 87 2. Ocena prawna... 87 3. Działanie Poradni... 91

X Spis treści Rozdział IV. Artykuły... 92 A. Zasada proporcjonalności a kara za usunięcie drzewa w świetle OchrPrzyrU... 92 1. Istota zasady proporcjonalności... 92 2. Stosowanie wykładni... 93 3. Rodzaje wykładni... 93 4. Zakres ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie... 94 5. Zasady nakładania kar za usunięcie drzewa bez zezwolenia... 95 6. Przykładowe wyliczenia opłat i kar za usunięcie drzew... 100 7. Ocena rozwiązań z punktu widzenia zasady proporcjonalności... 101 B. Legalność a legalizm w realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego... 101 1. Zasady ogólne jako element wykładni przepisów prawa administracyjnego... 102 2. Szczególna rola zasady państwa prawnego... 104 3. Sfera prawnej legitymizacji władzy... 104 4. Nowa sytuacja faktyczna wyzwaniem dla organów administracyjnych... 106 5. Obowiązek podjęcia działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego... 107 C. Uprawnienia zarządcy (właściciela) drogi niepublicznej w świetle ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych w zakresie kształtowania bezpieczeństwa i porządku w ruchu... 109 1. Drogi publiczne a niepubliczne... 110 2. Bezpieczeństwo na drogach niepublicznych w świetle praw i obowiązków zarządcy drogi wewnętrznej... 112 3. Bezpieczeństwo ruchu poza drogą publiczną w świetle PrRDrogU... 112 4. Wniosek o ukaranie uczestnika ruchu naruszającego zasady ustalone przez zarządcę drogi na podstawie art. 98 KW... 114 5. Porządek i bezpieczeństwo na drogach niepublicznych w świetle prawa Republiki Federalnej Niemiec... 116 6. Podsumowanie i propozycje zmian de lege ferenda... 117 D. Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym... 118 1. Wokół pojęcia organizacja społeczna... 118 2. Formy udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym... 120 3. Organ organizacji społecznej jako organ administracji publicznej... 121 4. Organ organizacji społecznej jako organ zajmujący stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną... 125 5. Organizacja społeczna jako strona postępowania administracyjnego... 129 6. Organizacja społeczna jako podmiot na prawach strony... 131

Spis treści XI E. Tajemnica skarbowa a dostęp do informacji publicznej... 136 F. Ugoda administracyjna jako forma działania administracji... 143 G. Partnerstwo publiczno-prywatne zagadnienia podstawowe... 151 1. Wstęp... 151 2. Partnerstwo publiczno-prywatne w szerokim znaczeniu... 153 3. Korzyści dla rozwoju lokalnego i regionalnego... 157 4. Inicjatywy samorządów lokalnych w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego... 159 5. Zagrożenia/trudności... 160 6. Zakończenie... 161 Indeks rzeczowy... 163

Wykaz skrótów 1. Akty normatywne DłużAU... ustawa z 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) DrogPublU... ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) FinPublU... ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) InfPublDostU... ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) KC... Kodeks cywilny Konstytucja RP... ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KPC... Kodeks postępowania cywilnego KPA... Kodeks postępowania administracyjnego KW... Kodeks wykroczeń OchrGrU... ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) OchrPrzyrU... ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) OrdPU... ustawa z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) PDOFizU... ustawa z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) PolU... ustawa z 6.4.1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) PrRDrogU... ustawa z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) PrZgromU... ustawa z 5.7.1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 ze zm.) SamGminU... ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

XIV Wykaz skrótów StrażGminU... ustawa z 29.8.1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) SwobDziałGospU... ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) SysUbSpołU... ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) ŚwiadRodzU... ustawa z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) ZagospPrzestrzU... ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) 2. Czasopisma AUWr... Acta Universitatis Wratislavensis BIP... Biuletyn Informacji Publicznej EP... Edukacja Prawnicza Klinika... Czasopismo wydawane przez Fundację Uniwersyteckich Poradni Prawnych KPP... Kwartalnik Prawa Prywatnego MoP... Monitor Prawniczy NP... Nowe Prawo OSN... Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP... Orzecznictwo Sądów Polskich OTK... Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Pal.... Palestra PiP... Państwo i Prawo PN... Przegląd Notarialny PP... Przegląd Podatkowy PPH... Przegląd Prawa Handlowego Prok. i Pr.... Prokuratura i Prawo PS... Przegląd Sejmowy Rej.... Rejent RPEiS... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST... Samorząd Terytorialny Wspól.... Wspólnota ZNUW... Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Warszawskiego

Wykaz skrótów XV 3. Inne cz.... część Dz.U.... Dziennik Ustaw Dz.Urz.... Dziennik Urzędowy in.... inny (-a, -e) itd.... i tak dalej lit.... litera m.in.... między innymi n.... następny (-a, -e) Nb... numer brzegowy niepubl.... niepublikowany (-a, -e) NIK... Najwyższa Izba Kontroli np.... na przykład Nr... numer NSA... Naczelny Sąd Administracyjny orz.... orzeczenie PIP... Państwowa Inspekcja Pracy pkt... punkt pod red.... pod redakcją por.... porównaj post.... postanowienie poz.... pozycja rozp.... rozporządzenie RPO... Rzecznik Praw Obywatelskich s.... strona SN... Sąd Najwyższy t.... tom tekst jedn.... tekst jednolity tj.... to jest tzw.... tak zwany (-a, -e) uchw.... uchwała UE... Unia Europejska UPP... Uniwersytecka Poradnia Prawna ust.... ustęp w zw.... w związku

XVI Wykaz skrótów wyd.... wydanie wyr.... wyrok zd.... zdanie ze sprost.... ze sprostowaniem ze zm.... ze zmianami zob.... zobacz ZUS... Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Wykaz podstawowej literatury B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003 L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 S. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003 G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I i II, Kraków 2005 J. Niczyporuk (red.), System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004 S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974

Wstęp Niniejsza publikacja zawiera prace przygotowane głównie przez studentów i opiekunów Centrum Informacji Administracyjnej (CIA) koła naukowego, działającego w Wyższej Szkole Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku. W ramach prowadzonych zajęć ze studentami, mamy na co dzień do czynienia z problemami w funkcjonowaniu instytucji publicznych różnego kalibru. Przyznać muszę na wstępie, że koncepcja opracowania nie miała w założeniu stworzyć jakiejś jednolitej całości. Trudno zresztą w dobie dzisiejszego skomplikowania przepisów prawa publicznego stworzyć w ramach jednego tomu spójną koncepcję nawet jedynie wybranego obszaru działania administracji publicznej. Postanowiliśmy więc zaproponować czytelnikom wybór z jednej strony najciekawszych, a z drugiej strony najczęściej pojawiających się zagadnień problemowych, licząc na zrozumienie odbiorcy i być może wstęp do dyskusji na temat praktyki funkcjonowania podmiotów sfery prawa publicznego. Zaprezentowane zostały zarówno kwestie o charakterze informacyjnym, jak np. becikowe dla osoby przebywającej za granicą czy też cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych lub organizacja procesji kościelnej na drodze publicznej. Zdarzają się jednak także zagadnienia trudne, a zarazem ciekawe. Jednym z nich jest problem podniesiony przez Annę Pieczywek w opracowaniu pt. Wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu pod budowę budynku gospodarczego. Autorka zwraca uwagę na istotę problemu omawiając go na konkretnym przykładzie rozwiązywanej sprawy iż zgodnie z art. 7 ust. 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. A contrario zaś przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych klas I III jeżeli ich obszar nie przekracza 0,5 ha nie wymaga uzyskania zgody ministra. Dodatkowo zauważa, że ustawodawca w przedmiocie powyższych okoliczności nie stosuje żadnych obostrzeń w zakresie nierolniczego i nieleśnego wykorzystania gruntu rolnego. Innym ciekawym przypadkiem opisanym przez studentów członków CIA, jest kwestia możliwości utworzenia straży gminnej dla dwóch sąsiadujących gmin. Wiesław Zawadzki i Maciej Szafraniec, na co dzień strażnicy Straży Miejskiej