OPUBLIKOWANO: 29 LISTOPADA 2016 Budżet zadaniowy w placówkach oświatowych Opracował: Marcin Majchrzak, radca prawny, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie Podstawa prawna: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.). Obowiązek opracowania w układzie zadaniowym budżetu nie dotyczy wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Jednostki, które nie muszą stosować obligatoryjnie planowania w układzie zadaniowym (w tym także jednostki oświatowe), mogą zastanowić się nad wprowadzeniem takiego budżetu w formie fakultatywnej. Budżet zadaniowy może stanowić dodatkowe narzędzie podnoszące racjonalność zarządzania zasobami finansowymi oraz wzmacniające kontrolę nad finansami w jednostce oświatowej. Definicja układu zadaniowego a budżetu zadaniowego Pojęcie układu zadaniowego określa art. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Układ zadaniowy stanowi zestawienie wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa, oraz: zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione, wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia
realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji budżetu zadaniowego. Odwołując się jednak do definicji układu zadaniowego, można wskazać, że przez budżet zadaniowy należy rozumieć plan wydatków budżetowych sporządzany w układzie funkcji, zadań i podzadań, wraz ze wskazaniem na poziomie zadań i podzadań celów, które planuje się osiągnąć w wyniku realizacji zadania/podzadania, oraz mierników określających stopień realizacji celów. Jednostki oświatowe powinny pamiętać, że w przypadku jednostek, które wprowadzą planowanie w układzie zadaniowym, taki budżet będzie funkcjonował równolegle z tradycyjnym budżetem. Oznacza to, że placówka oświatowa nie będzie mogła korzystać wyłącznie z budżetu zadaniowego. Wprowadzenie budżetu zadaniowego będzie wiązało się z innym sposobem klasyfikacji wydatków budżetowych. Przede wszystkim budżet zadaniowy, przygotowany zgodnie z określonymi zasadami i metodami realizacji procesu, może być wykorzystany jako narzędzie poprawy efektywności oraz skuteczności zarządzania jednostką. Budżet zadaniowy istota, cechy charakterystyczne Budżet zadaniowy opiera się niejako na trzech głównych filarach. Pierwszy filar stanowi określenie zadań, do których przypisane zostają środki finansowe na ich realizację. Zadanie stanowi pewnego rodzaju zespół podzadań, które są realizowane przez określone instytucje samorządowe, a ich celem jest osiągnięcie określonego ilościowo bądź jakościowo efektu. Należy pamiętać, że zadania powinny być dokładnie opisane. W budżecie zadaniowym występują podzadania posiadające charakter operacyjny względem zadań. Podzadania mają przypisane środki finansowe, które przeznaczane są na realizację konkretnych celów niezbędnych do realizacji podzadania. Przykład: zadanie edukacja na poziomie podstawowym, bezpieczeństwo uczniów, podzadanie nauka języka polskiego, zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom na terenie placówki oświatowej. Drugi filar stanowią cele. Istotne jest, aby cele były sformułowane w sposób precyzyjny, konkretny i mierzalny. Muszą one także pozwalać na odniesienie się do efektów podjętych działań. Ważne jest, aby cele definiowały, co, gdzie i kiedy ma zostać zrealizowane, np. rozwój szkolnictwa integracyjnego. Ostatni filar budżetu zadaniowego stanowią mierniki służące do oceny realizacji projektowanych celów. Powinny one zatem być ściśle powiązane z celami zadania czy podzadania. Warto, aby
miernik odzwierciedlał podstawowy cel, któremu realizacja zadania będzie służyć, np. liczba uczniów w szkole, liczba dodatkowych zajęć edukacyjnych. Budżet zadaniowy charakteryzuje się odmiennymi cechami niż klasyczny budżet. Należy pamiętać, że tradycyjny budżet tworzony jest w oparciu o klasyfikację z podziałem na działy i rozdziały. W klasycznym wariancie plany finansowe jednostek oświatowych opracowywane są według klasyfikacji budżetowej, która stanowi usystematyzowany wykaz dochodów i wydatków budżetowych. Najczęściej to właśnie według klasyfikacji budżetowej prowadzi się całą gospodarkę środkami publicznymi, poczynając od planów finansowych, poprzez ewidencję księgową, aż po sprawozdania finansowe. Zastosowanie klasyfikacji budżetowej ma na celu zapewnienie przejrzystości finansów publicznych. Obecną klasyfikację budżetową reguluje Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Budżet zadaniowy opiera się zaś na klasyfikacji opartej na zadaniach i podzadaniach. W praktyce oznacza to, że jednostka oświatowa, konstruując budżet zadaniowy, zanim ujmie przewidywane wydatki w planie, w pierwszej kolejności ujmuje w nim zadania, jakie mają zostać przez nią zrealizowane, np. nauczanie, wsparcie edukacji, zadania inwestycyjne, działalność remontowa. Plan finansowy sporządzany w formie budżetu zadaniowego powinien przede wszystkim zawierać konkretne zadania oraz przypisane im cele, koszty. Powinien także zawierać wskaźniki efektywności oraz podmiot, który będzie odpowiedzialny za realizację planu. Budżet w układzie zadaniowym charakteryzuje się podziałem działalności prowadzonej przez jednostkę na zadania i działania. Ponadto budżet powinien wskazywać mierniki bazowe i docelowe. Zadaniem mierników jest doprecyzowanie sposobu oceny osoby lub instytucji odpowiedzialnej za realizację celu lub zadania. Najlepiej byłoby, gdyby plan finansowy w układzie zadaniowym swoim zakresem umożliwiał porównanie osiągnięć jednostki, także w minionych latach, i zawierał zamierzenia na kolejne lata po bieżącym roku budżetowym. Niezwykle istotną rolę w przygotowaniu budżetu zadaniowego odgrywają zasady, jakimi powinna kierować się jednostka przy konstruowaniu takiego budżetu. Z tego względu należy pamiętać, że budżet zadaniowy powinien opierać się na: zasadzie skuteczności, która powinna umożliwić określenie celów i mierników, zasadzie efektywności najlepsze efekty z nakładów, zasadzie przejrzystości budżet powinien w sposób jasny i transparentny przedstawiać sposób wydatkowania środków publicznych, zasadzie programowania wieloletniego kilkuletnia projekcja budżetu zadaniowego. Należy także pamiętać, że dla placówek oświatowych ewidencja wykonywania budżetu w układzie zadaniowym będzie wiązać się z obowiązkiem odpowiedniego dostosowania zakładowego planu kont. Realizacja budżetu zadaniowego będzie wymagała bowiem prowadzenia ewidencji na odpowiednich kontach pozabilansowych. Jednostki zobowiązane do stosowania budżetu zadaniowego
Nie wszystkie jednostki są zobowiązane do wprowadzenia budżetu zadaniowego. Sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe, czyli jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek, odpowiednio, budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ramach jednostek budżetowych wyróżniamy państwowe, gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 79). Ich zasady gospodarki finansowej określają szczegółowo odrębne przepisy. Fakt, że Ustawa o finansach publicznych zalicza jednostki oświatowe do jednostek sektora finansów publicznych, nie oznacza jednak, że organy prowadzące szkół i przedszkoli, jak i same jednostki systemu oświaty, są objęte obowiązkiem opracowania budżetu zadaniowego. Zgodnie z art. 32 Ustawy o finansach publicznych agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, dysponenci państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Warto przytoczyć w tym miejscu stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w sprawie opracowywania i wykonywania tzw. budżetów zadaniowych (sygn. KI 4001-1/573/06). W dalszym ciągu bowiem aktualne jest stwierdzenie, że w porównaniu z planami finansowymi, budżety zadaniowe nie obejmują wszystkich pozycji «budżetu» (w rozumieniu Ustawy o finansach publicznych), ale są przede wszystkim «planami kosztów zadań budżetowych». Ograniczają się zatem do dodatkowego, bardziej szczegółowego niż budżet tradycyjny, zaplanowania wydatków ponoszonych na zadania urzędu i innych jednostek budżetowych (szkół, jednostek pomocy społecznej, innych jednostek budżetowych). W przywołanym stanowisku RIO należy także zwrócić uwagę na to, że nadanie budżetowi zadaniowemu mocy dokumentu obowiązującego oraz dokonywanie w nim zmian należy do właściwości organu wykonawczego JST. Budżet zadaniowy obowiązuje zatem wyłącznie w relacjach między organem wykonawczym JST i podległymi mu jednostkami budżetowymi. Dla jednostek oświatowych oznacza to, że jednostki te nie mogą w oderwaniu od organu prowadzącego decydować o wprowadzeniu budżetu zadaniowego. Należy zauważyć, że w świetle Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ewentualne uchybienia ustaleniom budżetu zadaniowego, jeśli nie będą skutkowały przekroczeniami limitów wydatków budżetu i rocznych planów finansowych, nie mogą być uznane za naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naruszenie budżetu zadaniowego może jednak stanowić podstawę odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej pracowników samorządowych naruszających uchwały i zarządzenia zwierzchnika służbowego. Budżet zadaniowy a kontrola zarządcza
Mimo że budżet zadaniowy nie jest wymagany w jednostkach oświatowych, to jego wprowadzenie stanowi praktyczną realizację niektórych wymogów kontroli zarządczej. Jak wynika z treści art. 68 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji, zarządzania ryzykiem. Z powyższej definicji kontroli zarządczej za najistotniejszy element należy uznać system wyznaczania celów i zadań, a także system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań. Bez wątpienia budżet zadaniowy oraz sposób jego konstruowania odpowiada wymogom stawianym przez standardy kontroli zarządczej.