Kontrola zarządcza w przedszkolu najważniejsze informacje

Transkrypt

1 OPUBLIKOWANO: WRZESIEŃ 2015 Kontrola zarządcza w przedszkolu najważniejsze informacje Opracował: Mirosław Sola, trener, specjalista z zakresu kontroli zarządczej Podstawa prawna: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 249 poz ze zm.) uchylona, Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz ze zm.), Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84), Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 238 poz. 1581). Czym jest kontrola zarządcza? Kontrola zarządcza obejmuje swoim zakresem działalność całego przedszkola, a nie tylko sfery związanej z finansami publicznymi. Jej podstawą jest zapewnienie realizacji celów i zadań. Pojęcie to pojawiło się po raz pierwszy w nowej Ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. Jego definicję zawiera art. 68 Ustawy: Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Ta próba jej zdefiniowania nie podkreśla jednak wieloelementowości w zakresie jej stosowania. Kontrolę zarządczą można określić jako każdą działalność wspomagającą proces zarządzania przedszkolem dla zapewnienia wewnętrznego ładu organizacyjnego, zawierającą uporządkowany wieloelementowy zbiór form i metod oddziaływania na sposób pracy przedszkola, mający w efekcie doprowadzić je do wzrostu efektywności funkcjonowania (osiągnięcie celów i zadań). Mimo że określenie pojawiło się w Ustawie o finansach publicznych z 2009 r., nie jest to zjawisko zupełnie nowe. Wiele elementów kontroli zarządczej było już realizowanych w przeszłości, tyle tylko, że nie były nazywane kontrolą zarządczą. Przeanalizujmy zamieszczone w art. 68 cele kontroli zarządczej. Zapisano tam, że jej wdrożenie ma zapewnić w szczególności: zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczność i efektywność działania, wiarygodność sprawozdań, ochronę zasobów, przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania, efektywność i skuteczność przepływu informacji, zarządzanie ryzykiem. Użyto tu sformułowania w szczególności, co oznacza, że nie jest to katalog tzw. zamknięty. Każdy dyrektor przedszkola może dowolnie go poszerzać, dodając nowe sformułowania, które uzna za niezbędne. Podstawowym elementem kontroli zarządczej jest ustawowe przypisanie każdemu dyrektorowi przedszkola odpowiedzialności za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby placówka osiągała jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Cele kontroli zarządczej OficynaMM Wydawnictwo Prawnicze 1

2 Przeanalizujmy cele kontroli zarządczej zawarte w art. 68 Ustawy o finansach publicznych oraz ich znaczenie dla funkcjonowania przedszkola. Przyznać należy, że nie odbiegają one od ogólnych zasad obowiązujących w finansach publicznych od dawna. Pewną nowością jest jedynie zarządzanie ryzykiem oraz planowanie działalności. Nie można bowiem napisać, że dotychczas żaden z dyrektorów nie analizował działalności kierowanego przedszkola bez analizy ryzyk z tym związanych nie dokumentowano jedynie tego pisemnie. Przeanalizujmy pokrótce cele kontroli zarządczej: zgodność działania z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi Działalność przedszkola musi być zgodna ze wszystkimi przepisami prawa. Poprzednio preferowany był zakres związany jedynie z kontrolą finansową. Podobne podejście mamy w odniesieniu do procedur wewnętrznych każda instrukcja czy regulamin określający sposób postępowania może być przedmiotem sprawdzenia (są to tzw. narzędzia kontroli zarządczej). Dla pracowników są to sposoby postępowania, a dla osób kontrolujących stanowią one natomiast procedury kontrolne. skuteczność i efektywność działania Jest to zapis podobny do zapisu o maksymalizacji efektów z poniesionych nakładów finansowych, z czym mieliśmy do czynienia zarówno w poprzedniej, jak i w obecnie obowiązującej Ustawie o finansach publicznych. wiarygodność sprawozdań Każde przedszkole składa szereg sprawozdań o różnym charakterze nie tylko finansowym. Wszystkie one mogą być przedmiotem sprawdzenia. ochrona zasobów Nie sprecyzowano tu rodzaju zasobów. Oznacza to, że w każdym przedszkolu należy chronić wszystkie zasoby (osobowe, finansowe, informacyjne, a także mienie i wyposażenie placówki). przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania Przestrzeganie zasad etycznego postępowania zawierało się już w standardach kontroli finansowej. Pod tym pojęciem rozumieć można również nastawienie pracy przedszkola na zadowolenie klienta i etyczne postępowanie zarówno wobec służbowych zwierzchników, jak i wobec podwładnych. Każde działanie nieetyczne powoduje działania odwetowe, a więc doprowadzić może do złej atmosfery pracy. efektywność i skuteczność przepływu informacji Efektywny i skuteczny przepływ informacji jest przysłowiową piętą achillesową niejednej jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi tu o informację i komunikację nie tylko pionową, lecz także poziomą. Ważne jest, aby ten system wciąż doskonalić. Jest to z reguły wąskie gardło w funkcjonowaniu całej organizacji. Przez przepływ informacji rozumieć należy również wymianę dokumentów za pomocą poczty elektronicznej lub przekazywanie informacji telefonicznie. zarządzanie ryzykiem Jest to element łączący w sposób jednoznaczny kontrolę zarządczą z audytem wewnętrznym. Należy dążyć do minimalizacji ryzyk w funkcjonowaniu organizacji. Najgroźniejsze są ryzyka zewnętrzne związane z realizowanymi inwestycjami i projektami unijnymi. Minimalizuje się je poprzez wprowadzenie odpowiednich procedur, które stanowią tzw. narzędzia kontroli zarządczej. Zadania dyrektora przedszkola Przypomnijmy podstawowe zadania dyrektora przedszkola w zakresie kontroli zarządczej: wprowadzenie narzędzi kontroli zarządczej, zorganizowanie systemu kontroli zarządczej w przedszkolu, OficynaMM Wydawnictwo Prawnicze 2

3 wskazanie osób uczestniczących w realizowaniu kontroli, jak również sprawujących nad nią nadzór (zastępca dyrektora, główny księgowy i inni pracownicy na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych), monitorowanie i okresowa ocena systemu kontroli zarządczej. Dla kontroli zarządczej w ujęciu zapewnienia ładu organizacyjnego nie jest istotne, czy dotyczy szkoły, czy też przedszkola. Ma to odzwierciedlenie w planowaniu działalności. Potwierdzenie tego sposobu postrzegania kontroli zarządczej zawarte jest w wytycznych do składania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej wydanych przez ministerstwo finansów. Skierowane one są wprost do administracji rządowej. Cele kontroli zarządczej Cele powinny być ustalane przynajmniej w rocznej perspektywie wraz z miernikami, które umożliwią dokonanie oceny, czy cele zostały zrealizowane. Należy odróżnić planowane cele i zadania do realizacji w danym roku od zadań określanych w dokumentach statutowych przedszkola. Na podstawie tych ostatnich nie jest możliwe dokonanie oceny skuteczności jego działania. Kwestia ustalania i monitorowania celów i zadań powinna stanowić istotne kryterium dokonywania oceny stanu kontroli zarządczej. Na pytanie, czy realizacja zadań statutowych stanowi podstawę do oceny stanu kontroli zarządczej również administracji samorządowej, ministerstwo finansów w piśmie stanowiącym odpowiedź określiło: Zgodnie ze Standardami kontroli zarządczej cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie, a ich wykonanie należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników. Zadania określone w dokumentach statutowych jednostki nie dają podstawy do dokonania rzetelnej oceny stanu kontroli zarządczej, o ile nie są sformułowane w taki sposób, jak wskazują Standardy, tj. w określonej perspektywie czasu, a ich monitorowanie jest możliwe za pomocą wyznaczonych mierników. Praktyka wskazuje jednak, że dokumenty statutowe mają pełnić rolę aktu założycielskiego i nie wskazują celów i zadań w rocznej perspektywie. Zmian w statucie nie dokonuje się corocznie, a jedynie w sytuacjach wyjątkowych, co zostało dookreślone w standardach kontroli zarządczej: Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie. Ich wykonanie należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników. W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane. Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań, uwzględniając kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności. Należy zadbać, aby określając cele i zadania, wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji. Wielu szkoleniowców (również firm oferujących produkty z tym związane) z zakresu kontroli zarządczej przyporządkowuje dyrektorom przedszkoli konieczność i wręcz obowiązek budowania planów działalności w nadchodzącym roku, wskazując jako podstawę ich określenia art. 70 Ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Jest to jednak błędna podstawa do ich sporządzenia. W artykule tym jednoznacznie zostało określone, że dotyczy on administracji rządowej (wytyczne w sprawie składania oświadczenia dotyczą administracji rządowej, mając za podstawę wydania właśnie art. 70 Ustawy). Sposób i zasady określania celów i zadań określa dyrektor przedszkola. Bazą wyjściową dla dyrektora przedszkola jest to, co w ramach kontroli zarządczej drugiego poziomu wskaże wójt czy burmistrz. Nie może on organizować w przedszkolu kontroli zarządczej w ramach pierwszego poziomu, ale w ramach drugiego poziomu może narzucać pewne zunifikowanie we wszystkich jednostkach podległych i nadzorowanych. Może wprowadzić dla ich dyrektorów wymóg składania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Podkreślam słowo może, ponieważ nie jest to w administracji samorządowej obowiązek. Musi jednak wtedy w wytycznych zawartych w zarządzeniu wewnętrznym sformułować, w jaki sposób ma to się odbywać. Powinien określić wzór oświadczenia, jak również zasady jego sporządzania. Może w tej kwestii przyjąć zasady przyporządkowane dla administracji rządowej, a określone w Rozporządzeniu w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej jednak musi to wprost określić i przekazać dyrektorowi przedszkola. Być może w przyszłości składanie oświadczeń będzie w samorządach obowiązkowe, i to w odniesieniu nie tylko do dyrektorów przedszkoli, lecz także wójta czy burmistrza, ale póki co tak nie jest. OficynaMM Wydawnictwo Prawnicze 3

4 Cele kontroli zarządczej związane są w większości z finansami przedszkola. Można z tego wyciągnąć wniosek, że planowanie jego pracy ma związek wprost z zagadnieniami sensu stricte finansowymi (często podkreśla się cel kontroli zarządczej przygotowanie do wdrożenia budżetu zadaniowego). Nie dotyczą one procesów dydaktycznych czy zadań jednostki określonych w jej statucie. Realizacja kontroli zarządczej w pierwszej kolejności wynika wprost z realizacji planu finansowo-rzeczowego oraz wieloletniego planu inwestycyjnego, jeżeli zawarte są w nim inwestycje związane z przedszkolem i ono jest jej realizatorem. To z nimi związane jest największe ryzyko (zagrożenia) w zakresie realizacji. Można oczywiście określać i inne plany prorozwojowe kwestia ta należy do decyzji dyrektora przedszkola. Dotyczyć to może organizowania specjalistycznych sal dydaktycznych czy budowy placów zabaw. W kwestii ustalania celów i zadań należy skorzystać z pomocy nie tylko pracowników administracji, lecz także grona pedagogicznego. Z administracji proceduralnej na efektywnościową Kontrola zarządcza ma przygotować administrację samorządową do budżetu zadaniowego i spowodować przejście od administracji proceduralnej do efektywnościowej (rezultatu). Należy mieć na uwadze to, że nie da się zrozumieć istoty administracji efektywnościowej bez przejścia przez tę proceduralną. Administracja proceduralna Administracja efektywnościo Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. Ustawa o finansach publicznych z budżet tradycyjny budżet zadaniowy planowanie działalności kontrola za ma zapewnić realizację celów i zadań standardy kontroli finansowej = standardy kontroli zarządczej zarządzanie ryzykiem w sektorze publicznym wytyczne w sprawie dokonania samooceny kontroli finansowej wytyczne w sprawie dokonania sam kontroli zarządczej oświadczenie o stanie kontroli zarz (w administracji samorządowej ma c fakultatywny) dyscyplina finansów publicznych w związku z niewdrożeniem skutecznej i efektywnej Pamiętać należy, że standardy kontroli zarządczej niewiele różnią się od standardów kontroli finansowej. Prześledźmy to, co jest potencjalnie znane (obszary kontroli zarządczej zawarte w standardach kontroli zarządczej), a sprawia problemy w praktycznej realizacji (pogrubiona czcionka): środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja OficynaMM Wydawnictwo Prawnicze 4

5 monitorowanie i ocena Reasumując, najistotniejsze jest, aby w każdym przedszkolu funkcjonowała w pierwszej kolejności administracja proceduralna. W art. 47 poprzednio obowiązującej Ustawy o finansach publicznych z 2005 r. wymieniono następujące obligatoryjne procedury kontroli: instrukcja w sprawie sposobu przeprowadzania wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, regulamin udzielania zamówień publicznych, instrukcja obejmująca procedury nadzoru w zakresie gromadzenia, wydatkowania i zwrotu środków publicznych. Jest to obowiązek każdego dyrektora przedszkola. Jest oczywiście jeszcze wiele procedur, które wynikają ze standardów kontroli zarządczej. Następną ustawą, w której określono kolejną grupę procedur, jest Ustawa o rachunkowości. Z treści art. 10 dowiadujemy się o następnych obowiązkach dyrektora przedszkola, który zobowiązany jest do pisemnego ustalenia i aktualizowania tzw. polityki rachunkowości. Ustalając procedury kontroli, należy pamiętać, że wdraża je dyrektor przedszkola w drodze zarządzenia wewnętrznego. Ich zmiany wprowadza się również w tej formie. To, w jaki sposób planujemy działalność na rok budżetowy czy też szkolny (ustalenie celów i zadań), może wynikać z decyzji dyrektora jeżeli oczywiście nie zostało to dookreślone przez wójta/burmistrza/starostę. OficynaMM Wydawnictwo Prawnicze 5