INSTYTUCJE i PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ Podręcznik dla kierunków prawa, zarządzania i administracji Jan Barcz, Maciej Górka Anna Wyrozumska 4. wydanie Zamów książkę w księgarni internetowej Warszawa 2015
Stan prawny na 1 sierpnia 2015 r. Wydawca Agata Jędrasik Redaktor prowadzący Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne Ewa Adamska Łamanie Violet Design Projekt graficzny okładki i stron tytułowych Maryna Wiśniewska Poszczególne rozdziały napisali: Jan Barcz I III, X, XIX, XX Maciej Górka V VIII Anna Wyrozumska IV, IX, XI XVIII, XXI oraz Wprowadzenie do części czwartej Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN: 978-83-264-9294-5 4. wydanie Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl
Spis treści Wykaz skrótów... 17 Wstęp... 19 Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ Rozdział I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE (Jan Barcz)... 23 1. Teorie integracji europejskiej... 23 2. Elastyczność czy fragmentacja UE... 24 3. Punkt odniesienia pojęcie organizacji międzynarodowej... 27 3.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej... 27 3.2. Charakter prawny UE... 28 4. Próby klasyfikacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego... 31 4.1. Uwarunkowania polityczne i prawne................................... 31 4.2. Znaczenie idei federalizmu dla procesu integracji europejskiej... 32 5. Unia Europejska a państwa członkowskie zarządzanie wspólnymi sprawami.... 33 5.1. Szczególna współzależność... 33 5.2. Modele współzależności... 34 5.3. Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej... 37 6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej.... 40 Literatura uzupełniająca... 42 Zagadnienia egzaminacyjne... 42 Rozdział II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej (Jan Barcz)... 43 1. Od Wspólnot do Unii Europejskiej... 43 2. Ustanowienie UE ewolucja jej charakteru prawnego... 46 3. Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy... 48 3.1. Traktaty stanowiące podstawę UE... 48 3.2. Zakres przedmiotowy traktatów stanowiących podstawę UE... 49
6 Spis treści 4. Wspólne wartości i cele UE... 50 5. Członkostwo w UE... 51 5.1. Proces rozszerzenia... 51 5.2. Wystąpienie z UE... 53 5.3. Wykluczenie z UE... 54 5.4. Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego... 55 5.5. Czy UE można rozwiązać?... 56 6. Wzmocniona współpraca... 57 7. Terytorialny zakres obowiązywania traktatów stanowiących podstawę UE... 58 Literatura uzupełniająca... 58 Zagadnienia egzaminacyjne... 59 Rozdział III. Zakres przedmiotowy UE (Jan Barcz)... 60 1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE... 60 1.1. Pojęcie i struktura unijnego rynku wewnętrznego... 60 1.2. Swobody unijnego rynku wewnętrznego... 62 1.3. Polityki wspólne i polityki unijne... 64 1.4. Wspólne reguły konkurencji UE... 66 1.5. Unia Gospodarcza i Walutowa... 68 2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE... 70 2.1. Pojęcie stosunków zewnętrznych UE... 70 2.2. Struktura i podstawy prawne działań zewnętrznych Unii... 72 Literatura uzupełniająca... 75 Zagadnienia egzaminacyjne... 75 Rozdział IV. Zasady działania UE (Anna Wyrozumska)... 76 1. Uwagi ogólne... 76 2. Zasada przyznania kompetencji... 79 2.1. Uwagi ogólne... 79 2.2. Wybór właściwej podstawy prawnej... 80 2.3. Zasady podziału kompetencji... 85 2.3.1. Kompetencje wyłączne UE... 85 2.3.2. Kompetencje dzielone... 86 2.3.3. Kompetencje wspierające, koordynacyjne i uzupełniające... 88 2.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE a podział kompetencji... 89 2.5. Ograniczanie kompetencji UE... 90 2.5.1. Zasada pomocniczości... 90 2.5.1.1. Uwagi ogólne... 90 2.5.1.2. Kontrola dokonywana przez parlamenty narodowe mechanizm żółtej i pomarańczowej kartki... 91 2.5.1.3. Kontrola sądowa... 93 2.5.2. Zasada proporcjonalności... 94 3. Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich... 96 4. Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich... 99 5. Zasada lojalnej współpracy... 100 6. Zasada efektywności... 103 7. Zasada równowagi instytucjonalnej... 103
Spis treści 7 8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego... 105 8.1. Tożsamość europejska... 105 8.2. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej... 106 8.3. Zasada poszanowania wolności... 106 8.4. Zasada demokracji... 107 Literatura uzupełniająca... 112 Zagadnienia egzaminacyjne... 112 Część druga INSTYTUCJE I ORGANY UNII EUROPEJSKIEJ Rozdział V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy (Maciej Górka)... 115 1. Uwagi ogólne... 115 2. Rada Europejska... 116 2.1. Skład... 116 2.2. Organizacja pracy... 117 2.3. Funkcje... 119 3. Parlament Europejski... 121 3.1. Skład i status członków... 122 3.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 125 3.2.1. Prezydium... 125 3.2.2. Konferencja Przewodniczących... 125 3.2.3. Konferencja Przewodniczących Komisji... 126 3.2.4. Grupy polityczne... 126 3.2.5. Komisje parlamentarne... 128 3.2.6. Sekretariat Generalny... 129 3.2.7. Organizacja pracy... 129 3.3. Funkcje... 129 3.3.1. Funkcje prawodawcze... 129 3.3.2. Funkcje budżetowe... 130 3.3.3. Funkcje kontrolne... 131 3.3.3.1. Prawo petycji... 131 3.3.3.2. Komisje śledcze... 131 3.3.3.3. Pytania pisemne i ustne... 131 3.3.3.4. Obowiązki składania sprawozdań Parlamentowi... 131 3.3.3.5. Możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej... 132 3.3.3.6. Prawo skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE... 132 3.3.4. Funkcje kreacyjne... 132 3.3.5. Funkcje międzynarodowe... 133 4. Rzecznik Praw Obywatelskich... 133 5. Rada.... 134 5.1. Skład i status członków... 134 5.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 135 5.3. Funkcje Rady... 139
8 Spis treści 5.3.1. Funkcje prawodawcze... 140 5.3.2. Funkcje kreacyjne... 140 5.3.3. Funkcje kontrolne... 141 5.3.4. Funkcje międzynarodowe... 142 6. Komisja... 142 6.1. Skład i status członków... 142 6.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 145 6.3. Funkcje... 147 6.3.1. Funkcje kontrolne... 147 6.3.2. Funkcje decyzyjne... 148 6.3.3. Funkcje wykonawcze... 149 6.3.4. Funkcje międzynarodowe... 149 7. Trybunał Obrachunkowy... 149 7.1. Skład i status członków... 149 7.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 150 7.3. Funkcje... 151 Literatura uzupełniająca... 152 Zagadnienia egzaminacyjne... 153 Rozdział VI. Trybunał Sprawiedliwości UE (Maciej Górka)... 154 1. Trybunał Sprawiedliwości... 154 1.1. Skład i status członków... 154 1.2. Struktura wewnętrzna... 156 1.3. Właściwość... 157 2. Sąd... 158 2.1. Skład i status członków... 158 2.2. Struktura wewnętrzna... 159 2.3. Właściwość... 159 3. Sądy wyspecjalizowane... 160 3.1. Uwagi ogólne... 160 3.2. Sąd do spraw Służby Publicznej UE... 161 4. Postępowanie... 162 4.1. Wszczęcie postępowania i procedura pisemna... 162 4.2. Reprezentacja... 163 4.3. Środki przygotowawcze i sprawozdanie na rozprawę... 163 4.4. Rozprawa jawna i opinia rzecznika generalnego... 163 4.5. Wyroki... 164 4.6. Koszty postępowania... 164 4.7. System językowy... 164 Literatura uzupełniająca... 165 Zagadnienia egzaminacyjne... 165 Rozdział VII. Organy doradcze i agencje UE (Maciej Górka)... 166 1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny... 166 1.1. Skład i status członków... 166 1.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 169 1.3. Funkcje... 171 2. Komitet Regionów... 172
Spis treści 9 2.1. Skład i status członków... 172 2.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 174 2.3. Funkcje... 175 3. Agencje UE... 176 3.1. Uwagi ogólne... 176 3.2. Funkcje agencji... 177 3.3. Struktura i sposób działania... 178 Literatura uzupełniająca... 179 Zagadnienia egzaminacyjne... 180 Rozdział VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny (Maciej Górka)... 181 1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa... 181 1.1. Wprowadzenie... 181 1.2. Rozwój... 182 1.3. System Instytucjonalny... 184 1.3.1. Instytucje UE................................................. 184 1.3.2. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych... 185 1.3.3. Inne organy sui generis... 186 1.3.4. Agencje i inne struktury... 188 1.4. Mechanizm decyzyjny... 189 2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości... 189 2.1. Wprowadzenie... 189 2.2. System instytucjonalny... 190 2.2.1. Struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji... 191 2.2.2. Struktury sui generis w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych... 193 2.2.3. Struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej... 194 2.2.4. Szczególna rola parlamentów narodowych... 196 3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny... 196 3.1. Unia Gospodarcza i Walutowa... 196 3.1.1. Europejski Bank Centralny... 196 3.1.1.1. Struktura wewnętrzna... 197 3.1.1.2. Funkcje... 199 3.1.2. Komitet Ekonomiczno-Finansowy... 200 3.1.2.1. Skład... 200 3.1.2.2. Funkcje... 200 3.1.2.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 201 3.1.3. Eurogrupa... 202 3.1.4. Europejskie Organy Nadzoru Finansowego... 202 3.2. Europejski Bank Inwestycyjny... 203
10 Spis treści 3.2.1. Struktura wewnętrzna... 204 3.2.1.1. Rada Gubernatorów... 204 3.2.1.2. Rada Dyrektorów... 204 3.2.1.3. Komitet Zarządzający... 205 3.2.2. Funkcje... 206 Literatura uzupełniająca... 206 Zagadnienia egzaminacyjne... 207 Część trzecia PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ Rozdział IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła (Anna Wyrozumska)... 211 1. Prawo pierwotne i prawo wtórne... 211 2. Pojęcie źródeł prawa... 212 3. Prawo pierwotne... 213 3.1. Traktaty... 214 3.2. Akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej... 215 3.3. Ogólne zasady prawa... 216 4. Umowy międzynarodowe UE... 217 4.1. Kompetencje do zawarcia umowy międzynarodowej... 217 4.2. Skutki prawne zawartych umów... 222 4.3. Umowy mieszane... 223 5. Prawo pochodne (wtórne)... 224 5.1. Akty o charakterze ustawodawczym, delegowanym i wykonawczym... 224 5.2. Podstawowe formy aktów instytucji... 230 5.2.1. Rozporządzenie instrument ujednolicania prawa UE... 230 5.2.2. Dyrektywa instrument harmonizacji prawa... 232 5.2.3. Decyzja... 235 5.3. Inne akty... 236 5.3.1. Zalecenia i opinie... 237 5.3.1.1. Zalecenia... 237 5.3.1.2. Opinie... 238 5.3.2. Porozumienia międzyinstytucjonalne... 238 5.3.3. Instrumenty nieformalne... 238 6. Akty powiązane z prawem UE... 239 6.1. Umowy zawarte między państwami członkowskimi... 239 6.2. Akty przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie... 240 7. Akty Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa... 241 8. Akty przyjęte przed dniem 1 grudnia 2009 r. w zakresie Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych... 248 Literatura uzupełniająca... 250 Zagadnienia egzaminacyjne... 250 Rozdział X. Procedury stanowienia prawa UE (Jan Barcz)... 252 1. Wstęp... 252 2. Procedury zmiany (rewizji) traktatów stanowiących podstawę UE... 252 2.1. Traktaty stanowiące podstawę UE... 252 2.2. Poszczególne procedury zmiany traktatów stanowiących podstawę UE... 254
Spis treści 11 2.2.1. Zasadnicze procedury... 254 2.2.2. Procedura zawarcia traktatu rewizyjnego zwykła procedura zmiany... 254 2.2.3. Procedury kładki... 257 2.2.3.1. Klasyfikacja procedur kładki... 257 2.2.3.2. Procedury kładki o charakterze strukturalnym... 259 2.2.3.2.1. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE... 259 2.2.3.2.2. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE... 259 2.2.3.3. Procedury kładki ad hoc... 260 2.2.3.3.1. Procedury kładki ad hoc z zastrzeżeniem zatwierdzenia... 260 2.2.3.3.2. Procedury kładki ad hoc z zastrzeżeniem sprzeciwu ze strony parlamentów narodowych.. 260 2.2.3.3.3. Procedury kładki ad hoc w ścisłym rozumieniu (sensu stricto)... 260 2.2.3.3.4. Procedury kładki ad hoc, w których decyzja w sprawie zmiany traktatów podejmowana jest w formie aktu unijnego prawa pochodnego..... 261 2.2.3.4. Procedury kładki a zwykła procedura zmiany... 261 2.2.3.5. Procedury kładki praktyka... 262 2.2.4. Traktaty akcesyjne... 263 2.2.5. Metoda schengeńska... 264 3. Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi... 264 4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego... 267 4.1. Uwagi wstępne... 267 4.2. Stanowienie aktów ustawodawczych... 268 4.3. Stanowienie aktów nieustawodawczych... 270 4.3.1. Stanowienie aktów delegowanych... 271 4.3.2. Stanowienie aktów wykonawczych komitologia... 273 4.4. Podpisywanie aktów prawa pochodnego UE... 274 4.5. Publikacja aktów prawa pochodnego UE... 275 4.6. Wejście w życie aktów prawa pochodnego UE... 275 5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną... 275 Literatura uzupełniająca... 278 Zagadnienia egzaminacyjne... 279 Rozdział XI. Stosowanie prawa UE (Anna Wyrozumska)... 280 1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego... 280 1.1. Autonomia prawa UE... 280 1.2. Kryteria bezpośredniego stosowania... 283 1.3. Skutek bezpośredni wertykalny i horyzontalny... 286 1.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE... 287 1.5. Bezpośredni skutek rozporządzeń... 290
12 Spis treści 1.6. Bezpośredni skutek decyzji... 292 1.7. Bezpośredni skutek dyrektyw... 293 1.7.1. Skutek wertykalny... 293 1.7.2. Brak skutku horyzontalnego dyrektyw... 296 1.7.3. Pojęcie państwa... 297 1.8. Bezpośredni skutek umów zawartych przez UE... 298 2. Zasada pośredniego stosowania (skutku pośredniego) wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego... 300 3. Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw... 302 4. Skutek obiektywny dyrektyw... 305 5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE.... 306 5.1. Odpowiedzialność za brak transpozycji dyrektywy... 306 5.2. Odpowiedzialność za akty prawodawcze... 307 5.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne i inne naruszenia... 309 5.4. Odpowiedzialność za orzeczenia sądowe... 310 6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi... 311 Literatura uzupełniająca... 315 Zagadnienia egzaminacyjne... 315 Rozdział XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE (Anna Wyrozumska)... 317 1. Ochrona praw podstawowych w UE... 317 1.1. Uwagi ogólne... 317 1.2. Kontrola przestrzegania praw podstawowych... 319 1.2.1. Kontrola aktów prawnych i innych działań organów UE... 319 1.2.1.1. Kontrola aktów normatywnych... 319 1.2.1.2. Kontrola aktów administracyjnych... 322 1.2.2. Kontrola działań państw członkowskich... 322 1.3. Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i standardy konstytucyjne państw członkowskich... 323 1.4. Karta praw podstawowych UE... 327 1.4.1. Moc wiążąca... 327 1.4.2. Zakres zastosowania... 328 1.4.3. Zróżnicowany charakter przepisów Karty praw podstawowych... 335 1.4.4. Skutek prawny Protokołu polsko-brytyjskiego... 337 2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności... 339 2.1. Skargi przeciwko państwom członkowskim... 339 2.2. Kryterium ekwiwalentnej ochrony... 340 2.3. Skargi przeciwko UE... 341 2.4. Projekt umowy o przystąpieniu z 2013 r. oraz opinia TSUE nr 2/13... 344 3. Zasada niedyskryminacji... 346 4. Zasada pewności prawa... 350 5. Zasada nieretroakcji... 351 6. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania)... 352 Literatura uzupełniająca... 354 Zagadnienia egzaminacyjne... 354
Spis treści 13 Część czwarta SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wprowadzenie (Anna Wyrozumska)... 357 Rozdział XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom (Anna Wyrozumska)... 360 1. Uwagi ogólne... 360 2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu.......................... 360 2.1. Uwagi ogólne... 360 2.2. Procedura... 361 2.3. Przesłanki egzoneracyjne... 364 2.4. Wyrok i jego wykonanie... 366 3. Skarga państwa członkowskiego... 369 Literatura uzupełniająca... 370 Zagadnienia egzaminacyjne... 370 Rozdział XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności (Anna Wyrozumska)... 371 1. Uwagi ogólne... 371 2. Akty podlegające zaskarżeniu... 372 3. Strony postępowania... 376 4. Locus standi osób fizycznych i prawnych... 377 4.1. Akty, których adresatami są osoby fizyczne lub prawne... 378 4.2. Akty, które dotyczą osób fizycznych lub prawnych w sposób bezpośredni i indywidualny... 378 4.3. Akty o zasięgu ogólnym (o charakterze generalnym)... 381 4.4. Akty regulacyjne... 384 5. Przesłanki nieważności... 388 5.1. Brak kompetencji... 388 5.2. Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych... 389 5.3. Naruszenie traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem... 389 5.4. Nadużycie władzy... 390 6. Termin na wniesienie skargi... 390 7. Skutek stwierdzenia nieważności... 390 8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym zarzut niezgodności z prawem... 392 Literatura uzupełniająca... 394 Zagadnienia egzaminacyjne... 394 Rozdział XV. Skarga na bezczynność (Anna Wyrozumska)... 395 1. Uwagi ogólne... 395 2. Strony postępowania... 396 3. Bezczynność podlegająca kontroli legalności... 397 4. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych... 399 5. Wezwanie organu do działania... 402 6. Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności... 403 Literatura uzupełniająca... 404 Zagadnienia egzaminacyjne... 404
14 Spis treści Rozdział XVI. Skarga odszkodowawcza (Anna Wyrozumska)... 405 1. Odpowiedzialność umowna i deliktowa... 405 2. Odpowiedzialność deliktowa... 406 2.1. Uwagi ogólne... 406 2.2. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej... 407 2.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne... 408 2.4. Odpowiedzialność za akty prawodawcze... 409 2.5. Odpowiedzialność odszkodowawcza w przypadku braku bezprawności... 410 2.6. Odpowiedzialność za pracowników... 411 2.7. Konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich... 412 Literatura uzupełniająca... 413 Zagadnienia egzaminacyjne... 413 Rozdział XVII. Odesłanie prejudycjalne (Anna Wyrozumska)... 414 1. Uwagi ogólne... 414 2. Akty podlegające kontroli... 416 3. Pojęcie sądu państwa członkowskiego... 417 4. Treść i forma pytania... 419 5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, w przypadku pytań dotyczących wykładni... 421 5.1. Pojęcie sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu... 421 5.2. Zakres obowiązku... 422 5.3. Ograniczenia obowiązku... 423 6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa pochodnego... 426 7. Skutki orzeczenia prejudycjalnego... 428 Literatura uzupełniająca... 429 Zagadnienia egzaminacyjne... 429 Rozdział XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z traktatami (Anna Wyrozumska)... 430 Literatura uzupełniająca... 431 Zagadnienia egzaminacyjne... 431 Część piąta PRAWNE ASPEKTY CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII EUROPEJSKIEJ Rozdział XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE (Jan Barcz)... 435 1. Strategia akcesu Polski do UE... 435 1.1. Uwagi wstępne... 435 1.2. Ramy polityczno-prawne po stronie UE... 437 1.3. Ramy polityczno-prawne po stronie Polski... 438 1.4. Finalizacja procesu akcesyjnego... 438 2. Traktat akcesyjny... 439 2.1. Zawarcie Traktatu akcesyjnego... 439 2.2. Charakter prawny i struktura Traktatu akcesyjnego... 440 2.2.1. Podstawa prawna przystąpienia do UE... 440 2.3. Struktura dokumentów akcesyjnych dotyczących Polski... 441 2.4. Podstawowe regulacje Traktatu akcesyjnego dotyczące Polski... 442
Spis treści 15 2.5. Zasadnicze problemy interpretacyjne dotyczące postanowień Traktatu akcesyjnego... 445 Literatura uzupełniająca... 446 Zagadnienia egzaminacyjne... 446 Rozdział XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE (Jan Barcz)... 448 1. Uwagi wstępne... 448 2. Konstytucyjny akt integracyjny... 449 3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach... 450 3.1. Konstytucyjna podstawa podjęcia decyzji... 450 3.2. Pojęcie organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy... 451 3.3. Legitymacja demokratyczna podjęcia decyzji... 452 3.3.1. Pojęcie ratyfikacji i procedury ratyfikacyjne... 452 3.3.2. Wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP... 453 3.3.2.1. Wyrażenie zgody na ratyfikowanie w drodze ustawy... 454 3.3.2.2. Wyrażenie zgody na ratyfikowanie umowy w drodze referendum ogólnokrajowego... 455 4. Granice powierzenia kompetencji UE... 455 4.1. Zakres przedmiotowy kompetencji powierzanych... 456 4.2. Klauzule limitacyjne... 456 5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE... 457 5.1. Zakres problemu... 457 5.2. Identyfikacja zasadniczych problemów... 459 5.2.1. Problemy o charakterze strukturalnym... 459 5.2.2. Umocnienie efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym... 460 5.2.3. Niejasności w obecnie obowiązujących postanowieniach Konstytucji RP... 460 5.3. Nowe okoliczności: wejście w życie Traktatu z Lizbony i perspektywa wejścia Polski do strefy euro... 461 5.3.1. Nowe wyzwania związane z wejściem w życie Traktatu z Lizbony... 461 5.4. Perspektywa wejścia Polski do strefy euro... 463 5.5. Przebieg prac nad rozdziałem unijnym Konstytucji RP... 464 Literatura uzupełniająca... 466 Zagadnienia egzaminacyjne... 467 Rozdział XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce (Anna Wyrozumska)... 468 1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE... 468 1.1. Podstawy prawne... 468 1.2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie podatku akcyzowego na samochody używane... 471 2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE... 473 2.1. Prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej... 474 2.1.1. Prymat prawa UE w stosunku do konstytucji... 474
16 Spis treści 2.1.2. Akceptacja prymatu w stosunku do konstytucji przez inne państwa członkowskie na przykładzie Niemiec... 476 2.1.3. Konstytucyjny pluralizm... 480 2.2. Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego... 480 2.2.1. Orzeczenie z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego... 480 2.2.2. Orzeczenie z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania... 482 2.2.3. Orzeczenie z dnia 24 listopada 2010 r., K 32/09 w sprawie zgodności niektórych przepisów Traktatu z Lizbony oraz Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa z polską konstytucją........................................... 484 2.2.4. Orzeczenie z dnia 16 listopada 2011 r., SK 45/09 dotyczące konstytucyjności rozporządzenia UE... 486 3. Podsumowanie... 490 Literatura uzupełniająca... 491 Zagadnienia egzaminacyjne... 491 Skorowidz... 493
Wykaz skrótów AKP (państwa) Afryka, Karaiby, region Pacyfiku Benelux Belgia, Holandia i Luksemburg CJTF Połączone Siły do Zadań Specjalnych (Combined Joint Task Forces) COREPER Komitet Stałych Przedstawicieli (Comité des Représentants Permanents) DG Dyrekcja Generalna Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich EBC (ECB) Europejski Bank Centralny (European Central Bank) EBI (EIB) Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank) EKPC europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności EMS Europejski Mechanizm Stabilności ENA Europejski Nakaz Aresztowania EPS (ENP) Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy) ESBC Europejski System Banków Centralnych (European System of Central Banks) ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) ETPC Europejski Trybunał Praw Człowieka EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWO Europejska Wspólnota Obronna EWP Europejska Wspólnota Polityczna EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali FSK Federalny Sąd Konstytucyjny GATS Generalne porozumienie w sprawie handlu usługami (General Agreement on Trade in Services) GO organizacja rządowa (governmental organization) GSP Ogólny System Preferencji Taryfowych (Generalised scheme of preferences) JAE Jednolity Akt Europejski (Single European Act) KE Komisja Europejska KEF Komitet Ekonomiczno-Finansowy KNZ Karta Narodów Zjednoczonych k.p.k. kodeks postępowania karnego KPP Karta praw podstawowych
18 Wykaz skrótów NATO NGO OBWE OECD OMK ONZ OTK-A PE PWBiS QMV RB ONZ RFN SIS SPI SUE TEMS TEWEA TEWG TEWWiS TFUE TK TS TUE TUF TWE UE UGiW UZE VIS WE WPBiO WPH WPZiB WPR WSiSW WTC WTO Zb. Orz. Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (North Atlantic Treaty Organisation) organizacja pozarządowa (non-governmental organization) Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development) otwarta metoda koordynacji Organizacja Narodów Zjednoczonych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, Seria A Parlament Europejski Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości głosowanie większością kwalifikowaną (qualified majority voting) Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych Republika Federalna Niemiec System Informacyjny Schengen Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd UE, SUE) Sąd Unii Europejskiej (uprzednio Sąd Pierwszej Instancji, SPI) Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Traktat o Unii Europejskiej Traktat o Unii Fiskalnej (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa Unia Zachodniouropejska Wizowy System Informacyjny (Visa Information System) w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Handlowa Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wspólna Polityka Rolna Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Wspólna Taryfa Celna Światowa Organizacja Handlu (World Trade Organization) Zbiór Orzeczeń
Wstęp Kolejne czwarte wydanie podręcznika nie przynosi zasadniczej zmiany w jego strukturze. Wynika to z tego, że poprzednie wydanie było przygotowywane już po wejściu w życie Traktatu z Lizbony i uwzględniło gruntowne zmiany w charakterze prawnym i strukturze Unii Europejskiej przeprowadzone na mocy tego traktatu. Podręcznik został wówczas również przygotowany od strony zakresu materiału w taki sposób, aby uwzględniał program wydziałów prawa, zarządzania i administracji. Niemniej, przygotowując obecne wydanie podręcznika, autorzy byli konfrontowani z nowymi i ważnymi wyzwaniami, z których dwa wymagają szczególnego podkreślenia: po pierwsze od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (dnia 1 grudnia 2009 r.) minęło już ponad pięć lat, reformy wprowadzone na jego podstawie zostały więc implementowane i obrosły praktyką Unia lizbońska nabrała konkretnego kształtu; po drugie implementacja reform wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony została przysłonięta wydarzeniami, które wstrząsnęły Unią Europejską kryzys finansowy, który ogarnął niektóre państwa strefy euro, zagroził stabilności tej strefy jako całości, a tym samym zachwiał podstawami Unii. Ostatnie lata przyniosły wiele działań nakierowanych na sanację i konsolidację strefy euro (ustanowiono mechanizm wsparcia finansowego dla państw strefy euro, umocniono Pakt Stabilności i Wzrostu, zarządzanie gospodarcze, ustanowiono unię bankową). Pojawiły się projekty ustanowienia w ramach strefy euro unii politycznej, najbardziej zaawansowanego stopnia integracji. Zarazem jednak procesy te ukazały narastające zróżnicowanie wewnętrzne w Unii Europejskiej i zakres nowych wyzwań. W niniejszym wydaniu podręcznika autorzy starali się ukazać prawo i instytucje Unii Europejskiej w świetle tych nowych wyzwań, nie narzucając jednak czytelnikowi gotowych odpowiedzi co do dalszej ewolucji Unii. Nowe wydanie uwzględnia także zmiany instytucjonalne będące wynikiem przystąpienia do Unii Europejskiej Chorwacji w 2013 r. oraz przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego i powołania nowej Komisji w 2014 r. Gdy chodzi o prawo Unii, podręcznik zwraca uwagę na problemy związane ze stosowaniem Karty praw podstawowych UE, a także z opinią 2/13 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z grudnia 2014 r. dotyczącą umowy o przystąpieniu Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Autorzy, podobnie jak w poprzednich wydaniach, dziękują za życzliwe uwagi i sugestie dotyczące zmian i poprawek, które otrzymywali co sobie szczególnie cenią również od studentów. Stan prawny uwzględniony w podręczniku obejmuje okres do lipca 2015 r. Warszawa, sierpień 2015 r. Autorzy
Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ
Rozdział I Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE 1. Teorie integracji europejskiej Podpisany dnia 13 grudnia 2007 r. Traktat z Lizbony (wszedł w życie dnia 1 grudnia 2009 r.), który zastąpił odrzucony Traktat konstytucyjny 1, przekształcił Unię Europejską w spójną organizację międzynarodową, finalizując trwającą kilka lat trudną debatę nad jej reformą ustrojową. Debaty takie nie są zjawiskiem nowym, ponieważ próbom ustanowienia płaszczyzn wspólnej realizacji interesów europejskich oraz trwałego zagwarantowania pokoju i bezpieczeństwa w Europie musiały towarzyszyć przemyślenia koncepcyjne. 1 Najdłuższe tradycje, sięgające początku lat 20. XX w., ma koncepcja federalizmu (utworzony przez R.N. Coudenhove-Kalergiego ruch paneuropejski), w myśl której (przynajmniej niektórych jej nurtów) proces integracji europejskiej miałby prowadzić do ustanowienia federacji europejskiej (Stanów Zjednoczonych Europy) wobec zakładanej utraty przez państwa zdolności do efektywnych działań (J. Monnet). Z drugiej strony plasowały się koncepcje konfederacyjne, zakładające, że proces integracji miałby być stosunkowo słabym związkiem samodzielnych państw. Owa Europa ojczyzn Ch. de Gaulle a miała jednak jasny podtekst polityczny, zmierzający do zapewnienia Francji roli dominującej w konstrukcji integracyjnej na tyle słabej, aby jednocześnie nie ograniczać suwerenności Francji. Rozpoczęcie działalności przez Wspólnoty Europejskie, organizacje międzynarodowe nowego typu, dało naturalnie asumpt do ich teoretycznej klasyfikacji. Z bardziej znanych teorii pojawiła się teoria komunikacyjna (K. Deutsch), ujmująca integrację jako wspólnotę państw określoną wysokim poziomem współpracy w różnych dziedzinach, której znaczenie warunkowane byłoby zdolnością do wpływania na komunikację między państwami. Z kolei koncepcja funkcjonalizmu (D. Mitrany) wskazywała na to, że integracja musi się koncentrować na konkretnych zdarzeniach, potrzebach lub funkcjach (formę integracji powinna wyznaczać funkcja), za to powinna abstrahować 2 1 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (podpisany dnia 29 października 2004 r.), http:// europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/treaty_establishing_a_constitution_for_europe/treaty_establishing_a_constitution_for_europe_pl.pdf (data dostępu: 17.07.2015).
24 I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE od wszelkich ideologii i dogmatów. Koncepcja neofunkcjonalizmu (E.H. Haas) skupiała się natomiast nie tyle na potrzebach funkcjonalnych, ile na procedurach rozstrzygania sporów i podejmowania decyzji. Również w naukach ekonomicznych podejmowano próby klasyfikacji teoretycznej integracji europejskiej, wyróżniając (I. Tinbergen) integrację negatywną (polegającą na eliminowaniu przez państwa barier utrudniających współpracę ekonomiczną) i integrację pozytywną (oznaczającą budowanie wspólnych instytucji i wprowadzanie wspólnych rozwiązań). Ujmując integrację jako stan i proces (B. Balassy), wyodrębniano następujące etapy integracji: strefa wolnego handlu, unia celna, wspólny rynek, unia gospodarcza, pełna integracja gospodarcza. Wymienione koncepcje wyczerpały swoją formułę intelektualną, nigdy też nie znalazły bezpośredniego odzwierciedlenia w pracach nad kolejnymi traktatami ustanawiającymi Wspólnoty czy też dokonującymi ich rewizji. Ekonomiczne koncepcje bardziej opisywały istniejący stan, niż określały wizję procesu integracji. Jak jednak zobaczymy, pewne nawiązanie, zwłaszcza do koncepcji federalizmu i konfederalizmu, występowało również w debacie nad modelem Unii w ostatnich latach. Odniesienia te mają jednak stricte polityczne znaczenie, służąc bądź zwolennikom pogłębienia procesu integracji, bądź zwolennikom osłabienia tego procesu, względnie jego fragmentacji. 3 Dla naszych rozważań punktem odniesienia przy określeniu modelu integracji europejskiej będzie pojęcie organizacji międzynarodowej. Wspólnoty Europejskie zostały ustanowione przez państwa jako organizacje międzynarodowe. Również sama Unia Europejska, mimo początkowo złożonej wewnętrznej struktury filarowej (w ramach której działały Wspólnoty organizacje międzynarodowe i obszary tzw. współpracy międzyrządowej), jednoznacznie zmierzała do przekształcenia się w organizację międzynarodową. Kropkę nad i postawił Traktat z Lizbony, dopełniając przekształcenia Unii w organizację międzynarodową. Nie może więc dziwić, że współczesne rozważania teoretyczne koncentrowały się przede wszystkim na objaśnieniu fenomenu współdziałania między państwami członkowskimi i Wspólnotami (a obecnie Unią Europejską), tym bardziej że klasyfikowane były one jako nowy typ organizacji międzynarodowych organizacje ponadnarodowe. Cechą takich organizacji jak zobaczymy jest właśnie specyficzna i głęboko sięgająca współzależność z państwami członkowskimi przy zarządzaniu (wykonywaniu) wspólnymi zadaniami. Określamy ten fenomen jako kompleksową współzależność integracyjną. Niezależnie jednak od tego, zwłaszcza ostatnie lata sprawiły, że istotnego znaczenia nabrały koncepcje integracji zróżnicowanej (differentiated integration). 2. Elastyczność czy fragmentacja UE 4 Dokonane dnia 1 maja 2004 r. i dnia 1 stycznia 2007 r. duże rozszerzenia UE, akcesja Chorwacji w 2013 r. (w wyniku czego w skład Unii wchodzi obecnie 28 państw członkowskich) oraz realistyczna perspektywa przyjęcia do Unii państw Bałkanów Zachodnich sprawiły, że szczególnie aktualny stał się problem elastyczności procesu integracji europejskiej. Jest to następstwem nie tylko zwiększenia liczby państw członkowskich,
2. Elastyczność czy fragmentacja UE 25 lecz przede wszystkim radykalnego pogłębienia zróżnicowania ich wydolności ekonomicznej i politycznej oraz zwiększenia się zakresu przedmiotowego UE. Koncepcje wskazujące na niezbędność podniesienia elastyczności procesu integracji zaczęły pojawiać się od początku lat 70. ubiegłego wieku. W myśl koncepcji Europy o wielu prędkościach (W. Brandt, L. Tindemans) różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między państwami członkowskimi uzasadniałyby odejście od koncepcji wspólnej realizacji zadań integracyjnych. Państwom, które nie są w stanie wykonać postawionych zadań, należałoby przyznawać derogacje, pozostałe natomiast powinny iść do przodu. Koncepcja Europy o zmiennej geometrii (F. Mitterrand, K. Lamers, W. Schäuble) zakładała natomiast przestrzenne zróżnicowanie państw członkowskich, spośród których grupa najbardziej wydolna tworzyłaby tzw. twarde jądro UE, pozostałe zaś tworzyłyby peryferie Unii. W końcu koncepcja Europy à la carte (R. Dahrendorf) proponowała, aby państwa członkowskie swobodnie wybierały rodzaje polityk, w których chciałyby uczestniczyć. Suma takich polityk tworzyłaby strukturę integracyjną. Powyższe koncepcje odwoływały się do modelu zróżnicowanej integracji (differentiated integration), który zakłada wewnętrzne zróżnicowanie UE, wywodzące się z akceptowanego założenia, że nie wszystkie państwa członkowskie będą objęte procesem integracji w taki sam sposób i w takim samym zakresie, raczej przeciwnie podgrupa państw członkowskich może w określonym zakresie pogłębić integrację w stosunku do pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej. Koncepcje te zostały doprecyzowane z teoretycznego punktu widzenia (C.-G. Stubb) przez przyporządkowanie do kryteriów: czasu (time), przestrzeni (space) i zakresu zadań/spraw (matter). I tak istota koncepcji Europy o zmiennej geometrii (kryterium zróżnicowania przestrzeń) polegałaby na tym, że w ramach UE wytworzyłby się trwały podział na państwa członkowskie jądra Europy i pozostałe państwa, składające się na peryferie Unii. Koncepcja Europy o wielu prędkościach (kryterium zróżnicowania czas) zakładała również wyłonienie się grupy państw członkowskich tworzących jądro Europy, niemniej założeniu temu towarzyszyło ważne uzupełnienie, że pozostałe państwa dołączałyby stopniowo do owego jądra Europy. Koncepcja zaś Europy à la carte (kryterium zróżnicowania zadania/sprawy) polegałaby na tym, że państwa członkowskie UE byłyby co prawda związane podstawowym zasobem wspólnych celów, niemniej z pozostałych polityk Unii mogłyby wybierać jak z menu, decydując, w jakim zakresie uczestniczą w programie UE. Wskazane koncepcje zróżnicowanej integracji stanowią istotny punkt odniesienia dla rozważań teoretycznych, jednak już w ubiegłym dziesięcioleciu odnotowano, że nie stanowią one zwartej teorii integracji europejskiej, lecz raczej są reakcją na bieżące wyzwania związane z rosnącą liczbą państw członkowskich (G. Majone). W nawiązaniu do działań na rzecz sanacji i konsolidacji strefy euro sformułowano nowe ujęcia teoretyczne, odwołujące się do kryteriów spójności politycznej, efektywności polityk i instytucjonalnej zdolności do zarządzania Unią Europejską (N. Tocci, G. Faleg), przy czym raczej chodziło o teoretyczne modele integracji europejskiej, umożliwiające zidentyfikowanie elementów, które prowadzą do spójnej, efektywnej, zdolnej do zarządzania i legitymowanej UE. Zostały one ujęte zbiorczą koncepcją integracji elastycznej (flexible integration), przy założeniu, że zróżnicowanie wewnętrzne stało się strukturalną cechą integracji europejskiej, decydującą o jej dynamicznym rozwoju (J. Barcz).