Biuletyn Informacyjny nr 3 /2013 Kwartalnik Coraz bardziej nam smakują Krajowe spożycie wołowiny Nowości wydawnicze ARR www.arr.gov.pl
W 2012 roku niezależni auditorzy Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. przeprowadzili w Agencji Rynku Rolnego audit odnowienia wdrożonego Systemu Zarządzania. System ten obejmuje: System Zarządzania Jakością zgodny z normą PN EN-ISO 9001:2009 oraz System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym zgodny w wymaganiami dodatkowymi do ww. normy. Przedmiotowy audit nie wykazał żadnych niezgodności, wobec czego w sierpniu 2012 roku Komitet Techniczny ds. Certyfikacji Systemów Zarządzania PCBC S.A. podjął decyzję o przedłużeniu certyfikacji wdrożonego Systemu Zarządzania na kolejne 3 lata. ARR od roku 2009 posiada certyfikaty zgodności Systemu Zarządzania Jakością wydane przez PCBC S.A. oraz międzynarodową sieć certyfikacyjną IQNet, a w 2010 roku certyfikację rozszerzono o wdrażany od 2008 roku System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym. Posiadane certyfikaty stanowią potwierdzenie, że ARR spełnia uznane międzynarodowe standardy jakości i odpowiedzialności za jakość usług w zakresie administrowania mechanizmami WPR, mechanizmami krajowymi oraz funduszami promocji. Funkcjonujący w ARR System Zarządzania umożliwia wykorzystanie procesowego i kompleksowego podejścia do zarządzania ARR, wpływa na sprawną realizację procesów oraz zwiększenie wydajności administracyjnej. Zastosowane w ARR rozwiązania mają wpływ na usprawnienie współpracy na każdym szczeblu organizacyjnym, redukcję obciążeń administracyjnych dla beneficjentów mechanizmów administrowanych przez ARR oraz utrzymanie jakości wykonywanych zadań na stałym, wysokim poziomie, przyczyniając się tym samym do wzrostu prestiżu Agencji i pozytywnego postrzegania przez klientów.
Spis treści Ewolucja wspólnej polityki rolnej oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 2 Mirosław Drygas Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw 14 Marzena Trajer, Marek Dyngus Czynniki wpływające na poziom konsumpcji wołowiny w Polsce (1989 2013) 26 Paweł Smoliński Prognoza cen rynkowych 36 Agencja Rynku Rolnego dzisiaj 48 Oprac. Monika Krawczyk Wydrukowano na papierze certyfikowanym PEFC 75% Produkt certyfikowany przez PEFC Ten produkt pochodzi z lasów zarządzanych w trwały i zrównoważony sposób oraz z kontrolowanych źródeł. www.pefc.org Biuletyn Informacyjny ARR kwartalnik ISSN 1233-2437 nakład 9000 egz. Wydawca: Agencja Rynku Rolnego, ul. Nowy Świat 6/12, 00-400 Warszawa Redakcja: Biuro Promocji Żywności tel. 22 661 71 14, tel. 22 661 70 54, faks 22 661 72 10, e-mail biuletyn@arr.gov.pl Wydawnictwo bezpłatne. Redakcja wyraża zgodę na przedruk materiałów z podaniem źródła. Projekt okładki: DB PRINT Polska Sp. z o.o. Skład, druk, dystrybucja: DB PRINT Polska Sp. z o.o., 05-825 Grodzisk Mazowiecki, ul. Chrzanowska 32, tel. 22 755 42 11, fax 22 755 42 14, e-mail: biuro@dbprint.pl, www.dbprint.pl Nr 3/2013 1
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 Ewolucja wspólnej polityki rolnej oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 Wspólna polityka rolna ma już ponad 50 lat. W tym okresie charakteryzowała się relatywnie dużą elastycznością i zdolnością dostosowawczą do zmieniających się wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań, głównie postępujących procesów liberalizacji handlu i globalizacji procesów gospodarczych. WPR cechowała się dużą zdolnością adaptacyjną do potrzeb jednolitego rynku europejskiego, koncentrując się w coraz większym stopniu na kwestiach związanych z jakością produktów rolno-żywnościowych, dobrostanem zwierząt czy ochroną środowiska, odpowiadając w ten sposób na oczekiwania artykułowane przez konsumentów i mieszkańców UE. Pomimo podlegania niemal ciągłemu procesowi reformowania funkcjonowaniu WPR towarzyszy coraz częściej pojawiająca się krytyka artykułowana przez różne środowiska. Nie inaczej jest w przypadku zawartego 25 czerwca 2013 roku kompromisu politycznego odnośnie do kształtu WPR na kolejny okres programowania. Główne wątki dyskusji nad reformą WPR w latach 2007 2011 WPR, początkowo zaprojektowana jako polityka ściśle sektorowa, zorientowana na rozwiązywanie problemów żywnościowych w wyniszczonej w wyniku II wojny światowej Europie, w ostatnich latach wyraźnie wchodzi w stadium skupiania się, w znacznie większym stopniu niż dotychczas, na kwestiach środowiskowo-klimatycznych. Wraz ze zwiększającą się liczbą krajów członkowskich następowała ewolucja WPR, polegająca w zasadzie na systematycznie poszerzającej się palecie wyzwań, jakim ma ona sprostać. Procesowi temu towarzyszył stały spadek udziału środków na finansowanie tej polityki zarówno w strukturze wspólnotowego budżetu, jak i w unijnym PKB. I tak na początku lat dziewięćdziesiątych udział ten wynosił 0,54%, w 2004 roku już 0,43%, a na rok 2013 planowane jest tylko 0,33% zakładanego łącznego, unijnego PKB [WPR. Nowoczesna 2007]. Dobrą ilustracją ewolucji WPR jest zmieniająca się w czasie struktura jej budżetu, jak i jej projekcja na lata 2014 2020, przygotowana przez Komisję Europejską. Analiza zachodzących trendów skłania do sformułowania tezy, że zamrożenie wydatków na poziomie nominalnym z 2013 roku, przy równoczesnym poszerzeniu zadań i celów stojących przed WPR, wskazuje na pewną, zakamuflowaną formę jej renacjonalizacji. Obecny kształt i mechanizmy WPR są efektem reformy z Luksemburga z 2003 roku 1 oraz tzw. kompromisu berlińskiego z 2002 roku, polegającego na zamrożeniu wydatków na WPR na cały okres programowania 2007 2013 na poziomie wydatków z 2006 roku. Najważniejsze wdrożone elementy reformy WPR z Luksemburga polegały na: tzw. oddzieleniu płatności od kierunku produkcji rolniczej (decoupling), wprowadzeniu tzw. zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance), wprowadzeniu mechanizmu modulacji płatności, czyli stopniowej redukcji poziomu płatności bezpośrednich i przeznaczaniu zaoszczędzonych kwot na II filar WPR 2. W tym też czasie uzgodniono konieczność dokonania średniookresowego przeglądu funkcjonowania WPR 3, który rozpoczęto w 2007 roku i zakończono osiągnięciem kompromisu politycznego na posiedzeniu Rady Ministrów ds. Rolnictwa i Ry- 1) Zalecającej także dokonanie w 2008 r. przeglądu realizowanej WPR oraz przeglądu budżetu unijnego w 2009 r. 2) Modulacja dotyczy tylko tych krajów członkowskich, które osiągnęły pełny wymiar płatności bezpośrednich. 3) Tzw. health check. 2 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 bołówstwa w dniach 19 20 listopada 2008 roku 4. Wbrew zapowiedziom gruntownej reformy wyniki przeglądu ograniczyły się do raczej kosmetycznych ustaleń. Przyniosły natomiast zwiastuny propozycji głębszych zmian w perspektywie po 2013 roku. Z punktu widzenia przyszłej reformy WPR niezwykle ważne było dokonanie uzgodnień dotyczących włączenia do celów i priorytetów WPR tzw. nowych wyzwań zmian klimatycznych, energii odnawialnej, gospodarki wodnej i różnorodności biologicznej. Wskutek wniosku zgłoszonego przez Polskę zobowiązano też Radę i Komisję Europejską do przygotowania propozycji zmniejszenia zróżnicowania poziomu płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolników w nowych i starych krajach członkowskich w perspektywie nowego okresu programowania. Równolegle z dyskusją nad przyszłym kształtem WPR toczyły się prace nad koncepcją nowej struktury budżetu UE na okres po 2013 roku 5. Przedkładane propozycje dalszych cięć budżetu dla wsi i rolnictwa spotykały się z negatywnym przyjęciem przede wszystkim nowych krajów członkowskich. Nie pozwoliłoby to bowiem na kontynuowanie procesów modernizacji rolnictwa i pozytywnych przemian cywilizacyjnych na obszarach wiejskich w dotychczasowej skali. Jednoczesne realizowanie zadań związanych z tzw. nowymi wyzwaniami powodować by mogło konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków z budżetów krajowych. Propozycje tego typu uznano za próby osłabienia wspólnotowego charakteru WPR, oznaczającego w rzeczywistości pogłębienie jej renacjonalizacji, w praktyce niemożliwej do udźwignięcia przez budżety większości nowych krajów członkowskich. W latach 2007 2009 dyskusja nad reformą WPR była zdeterminowana kilkoma równolegle postępującymi procesami i formułowanymi nowymi oczekiwaniami wobec rolnictwa: pogłębiającym się procesem globalizacji i integracji gospodarki w skali światowej, trwającymi negocjacjami w sprawie liberalizacji handlu rolnego w ramach Rundy Doha Światowej Organizacji Handlu (WTO), określeniem nowych celów i priorytetów dla rolnictwa unijnego, związanych z tzw. nowymi wyzwaniami, rosnącą niechęcią podatników do ponoszenia wysokich wydatków na WPR, w szczególności w krajach będących płatnikami netto do budżetu unijnego. Oceniając dotychczasową WPR, wykazywał Wilkin [Wilkin 2008], że pogłębiający się kryzys obecnego kształtu WPR ma szerokie społeczne podstawy, wśród których za najważniejsze można uznać brak uzasadnienia dla dalszego stosowania jej pewnych instrumentów czy też bardzo nierównomierny rozkład korzyści pomiędzy beneficjentów tej polityki drobnych rolników i wielkich latyfundystów. Narastająca krytyka WPR, pomimo ewolucji i reformowania się, wywołuje potrzebę jej nowego uzasadnienia społeczno-politycznego, czyli zbudowania nowej ekonomii politycznej dla WPR. Wśród argumentów uzasadniających potrzebę dalszego istnienia WPR coraz częściej podnoszono następujące kwestie: bezpieczeństwo żywnościowe rozumiane według nowej formuły (food security), bezpieczną żywność w sensie jakości (food safety), 4) Formalnie zapoczątkowane przez opublikowanie 20 listopada 2007 r. komunikatu Komisji Europejskiej dla Rady i Parlamentu pt. Przygotowania do oceny funkcjonowania WPR, a następnie kontynuowane na bazie oficjalnie przedstawionego przez Komisję Europejską 20 maja 2008 r. pakietu projektów rozporządzeń. 5) SEC(2007) 1188 final. Communication from the Commission. Reforming the budget, changing Europe. A public consultation paper in view of the 2008/2009 budget review. Nr 3/2013 3
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 nowe funkcje pełnione przez rolnictwo poza produkcją żywności, niestabilność rynków rolnych występującą z niespotykaną wcześniej siłą i częstotliwością, globalne zagrożenia (w tym zmiany klimatyczne) wymagające podejmowania nadzwyczajnych działań zapobiegających i łagodzących ponoszone ryzyko 6. Światowy kryzys gospodarczy, szoki cenowe na globalnych rynkach rolnych oraz wybory do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 roku stępiły na pewien okres ostrze radykalnych propozycji zmian. Na przełomie lat 2009/2010 ponownie zaczęły pojawiać się różne propozycje o raczej niekorzystnym kształcie finansowym przyszłej WPR dla polskiej wsi i rolnictwa 7. Już w tym czasie dało się zaobserwować zmiany zachodzące w głównym nurcie dyskusji. Pierwszoplanowym zadaniem stało się poszukiwanie uzasadnienia legitymizującego wobec podatników i wszystkich obywateli Unii konieczności kontynuowania wsparcia wsi i rolnictwa ze wspólnego budżetu. Skupiło się ono na kwestii niewycenianych przez rynek i niewynagradzanych dóbr publicznych dostarczanych przez rolników dla ogółu społeczeństwa unijnego, uzyskując praktycznie powszechną akceptację krajów członkowskich. Jednym z ciekawszych dokumentów, jakie pojawiły się w tym okresie, była opublikowana na jesieni 2009 roku koncepcja reformy WPR firmowana przez grupę ekonomistów rolnych z 23 krajów 8 [A Common 2009]. Była ona o tyle ważna, że wiele z propozycji w niej zawartych znalazło odzwierciedlenie w Komunikacie w sprawie reformy WPR, opublikowanym rok później przez Komisję Europejską, następnie w pakiecie projektów rozporządzeń z października 2011 roku, oraz znalazła odzwierciedlenie w tzw. kompromisie politycznym z 25 czerwca 2013 roku w ramach tzw. trilogu prowadzonego przez Radę, Parlament i Komisję Europejską. Autorzy deklaracji o Wspólnej Polityce Rolnej na rzecz europejskich dóbr publicznych wskazywali na konieczność wzmocnienia efektów wydatkowania wspólnotowych środków. Ich zdaniem tylko taka polityka może być wspierana ze wspólnego budżetu WPR, która efektywnie realizuje szeroko zakreślone cele i potrzeby społeczności unijnej. Taka też polityka może być żywotna w dłuższym okresie. Zgodnie z tą koncepcją środki finansowe UE powinny wspierać WPR tylko wtedy, gdy służy ona szerszym celom, a jej efekty rozciągają się na całą UE. Bardzo krytycznie ocenili natomiast socjalny i redystrybucyjny wymiar WPR, stwierdzając, że powinien być raczej domeną różnego szczebla władz krajowych, lepiej identyfikujących i rozumiejących regionalne czy lokalne potrzeby, a co z tego wynika mogących lepiej zaspokajać tego typu potrzeby. Wskazali również na cztery potencjalne cele przyszłej WPR, zaznaczając jednocześnie, że tylko cel czwarty może stanowić trwałą podstawę dla przyszłej WPR. Są to: 1. Wzmocnienie efektywności i konkurencyjności rolnictwa. 2. Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego. 3. Zmiana mechanizmu dystrybucji wsparcia dochodowego. 4. Wynagradzanie rolników za dostarczanie społeczeństwu tzw. dóbr publicznych. W kwestii rozwoju obszarów wiejskich jako lepszą formułę ich wsparcia autorzy deklaracji uznali politykę rozwoju regionalnego, która obejmuje kompleksowo różne dziedziny aktywności, daleko wykraczające poza rolnictwo, oraz proponuje szersze i bardziej zintegrowane podejście niż WPR w II filarze. Stwierdzili również, że UE potrzebuje takiej WPR, która skupi się na kwestiach przynoszących Wspólnocie największą wartość dodaną. Przyszłą WPR widzieli w formie różnych zachęt dla rolników, związanych z dostarczaniem dóbr publicznych pożądanych przez społeczeństwo, w szczególności dotyczących środowiska, włączając w to: łagodzenie zmian klimatycznych, podtrzymywanie różnorodności biologicznej, zarządzanie zasobami wodnymi w kontekście ich ochrony przed zanie- 6) Tamże. 7) Tak jak np. kontrolowany przeciek z Komisji Europejskiej, wskazujący na przymiarki do 40% cięcia budżetu na WPR. 8) Jest to opublikowana w październiku 2009 r. deklaracja grupy ekonomistów rolnych z 23 krajów członkowskich Unii Europejskiej pt. Wspólna Polityka Rolna na rzecz europejskich dóbr publicznych. W gronie sygnatariuszy deklaracji zabrakło przedstawicieli kilku krajów członkowskich, tj. Francji, Grecji, Irlandii i Luksemburga, a więc poza tym ostatnim, krajów o znaczącym udziale sektora rolnego w ich gospodarkach narodowych i raczej zainteresowanych podtrzymaniem dotychczasowej WPR. Więcej informacji na ten temat patrz www.reformthecap.eu. 4 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 czyszczeniami. Twierdzili, że obecny I filar, a w tym płatności bezpośrednie, powinien stopniowo ulegać likwidacji, argumentując to niewypełnianiem przez te instrumenty społecznie akceptowalnych celów. Jednocześnie silnie opowiadali się za utworzeniem nowego schematu wsparcia, w ramach którego płatności byłyby przyznawane z tytułu realizacji przedsięwzięć prośrodowiskowych. Polityka w ramach II filara WPR powinna zostać poddana gruntownej ocenie, i tylko te działania, które promują dostarczanie dóbr publicznych, po precyzyjnym ich ukierunkowaniu powinny być wspierane finansowo, ale raczej z budżetów krajów członkowskich. Autorzy zachęcali UE do niepoddawania się presji rolników w kwestii interwencji rynkowej, aprobując wprowadzenie siatki bezpieczeństwa dochodowego i narzędzi zarządzania ryzykiem, np. w sferze ubezpieczeń. Ich zdaniem dopiero WPR o takim kształcie może zapewnić lepsze i stabilniejsze zaopatrzenie UE w żywność, redukcję emisji gazów cieplarnianych, zwiększyć różnorodność biologiczną, polepszyć zarządzanie zasobami ziemi i wody, a co bardzo istotne, przy mniejszym zaangażowaniu publicznych środków finansowych. Zapewni też uczciwą konkurencję na jednolitym rynku europejskim, ułatwi prowadzenie odpowiedzialnej polityki handlowej oraz umocni pozycję UE w globalnym świecie, co w sumie przyczyni się do zbudowania bardziej efektywnej UE. Dyskusja nad tak określonym kierunkiem reform została jeszcze bardziej wzmocniona na przełomie lat 2009/2010, w propozycjach przedstawianych przez różne ośrodki wskazywano bowiem na konieczność zaplanowania i wdrożenia nowego instrumentarium wynikającego m.in. z tzw. nowych wyzwań, jak i coraz silniej artykułowanej koncepcji wynagradzania rolników z tytułu dostarczania nierynkowych dóbr publicznych 9. Tę specyficzną funkcję rolnictwa chcieli wykorzystać politycy do uzasadnienia i przekonania społeczeństw unijnych, jak i na forum negocjacji handlowych WTO, o istnieniu faktycznego tytułu do wynagradzania rolników. Kolejnym etapem dyskusji na temat przyszłej WPR była konferencja zorganizowana w dniach 19 20 lipca 2010 roku w Brukseli. Konferencja była podsumowaniem debaty publicznej, toczącej się od 12 kwietnia do 11 czerwca 2010 roku, która zaowocowała pojawieniem się skrajnych poglądów: od postulujących likwidację WPR i nawołujących rolników do zaprzestania utyskiwania nad swym losem do uznających istniejącą WPR za najefektywniejsze narzędzie zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego dla UE. W dyskusji dominowały jednakże poglądy bardziej zrównoważone, jak np.: zmiany WPR powinny zachodzić ewolucyjnie, a nie rewolucyjnie, WPR powinna zapewniać bezpieczeństwo żywnościowe UE i jednocześnie dostarczanie dóbr publicznych społeczności unijnej, WPR powinna zachować swój wspólnotowy charakter, aby rozwiązywać ponadnarodowe problemy i godzić różne interesy krajów członkowskich, WPR powinna nadal wspierać rolnictwo w całej UE i we wszystkich jej regionach. W opiniach prezentowanych przez indywidualnych uczestników debaty wyraźnie zaznaczał się także pogląd, przywiązujący duże znaczenie do funkcji wypełnianych przez rolników posiadających drobne obszarowo gospodarstwa. To właśnie oni byli przedstawiani jako z reguły źle traktowani i ciągle walczący o przeżycie na rynku, a z drugiej strony jako kluczowy podmiot, podtrzymujący żywotność ekonomiczną i demograficzną wsi oraz opiekujący się obszarami wiejskimi w interesie i na rzecz całego społeczeństwa. Równolegle intensywne prace nad reformą WPR podjął Parlament Europejski, którego rola w stanowieniu prawa unijnego znacznie wzrosła po wejściu w życie 1 grudnia 2009 roku Traktatu Lizbońskiego. Wśród dokumentów przyjętych przez Parlament Europejski za najistotniejsze w sensie politycznym uznać należy dwie rezolucje, powszechnie znane jako raport George a Lyona oraz raport Alberta Dessa, przyjmowane kolejno w 2010 i 2011 roku. Raport Lyona [Report on the future 2010], uznał za konieczne wypracowanie spójnej i wiarygodnej strategii dla WPR na kolejny okres programowania 9) W dyskusję tę mocno włączyły się różne środowiska, bezpośrednio bądź pośrednio związane z rolnictwem lub też zainteresowane rozwojem obszarów wiejskich, w tym także ośrodki naukowe, publikujące różnorodne opracowania i propozycje [Public Goods 2009; Public Intervention 2009; Rise Task 2009; Cooper, Hart, Baldock, Provision on 2009; Ciaian, Kancs, Swinnen, EU Land 2010]. Nr 3/2013 5
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 2014 2020 oraz podniósł kwestię zgodności przyszłej WPR z celami i priorytetami Strategii Europa 2020. Dla przyszłej polityki rolno-żywnościowej raport wskazał pięć priorytetów: zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego i sprawiedliwych reguł handlu, zapewnienie trwałego rozwoju, podtrzymywanie działalności rolniczej w całej UE, realizację działań na rzecz różnorodności biologicznej i ochrony środowiska naturalnego, zapewnienie warunków do bardziej ekologicznego rozwoju. W raporcie podkreśla się, że nowa WPR będzie musiała sprostać nowym wyzwaniom, w niespotykanych dotychczas globalnych uwarunkowaniach. To wszystko lokuje rolnictwo unijne na nowej pozycji i wymaga stworzenia stabilnych ram dla WPR. Dokument pozytywnie odnosi się też do oczekiwań nowych krajów członkowskich w kwestii równego traktowania w perspektywie finansowej na lata 2014 2020. Generalizując, można stwierdzić, że raport wyraża pogląd, że reforma musi w skutkach przynieść sprawiedliwszą, bardziej ekologiczną i zrównoważoną WPR, z której będą miały korzyści wszystkie kraje członkowskie UE. Raport Dessa [The CAP towards 2011] miał nieporównywalnie większe znaczenie w wymiarze politycznym, ponieważ wyrażał stanowisko Parlamentu Europejskiego odnośnie do propozycji przedstawionych w końcu 2010 roku w Komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie reformy WPR. Raport postulował utrzymanie w kolejnym okresie programowania budżetu UE na rolnictwo na poziomie co najmniej 2013 roku oraz kontynuacją dwufilarowej struktury WPR. Stwierdzał też, że włączanie nowych zadań do WPR musi być ściśle skorelowane z zapewnieniem odpowiednich środków finansowych na ich realizację. Opowiadał się za odejściem od historycznego modelu płatności bezpośrednich, ale nie widział możliwości ustanowienia postulowanej także przez stronę polską jednolitej ryczałtowej płatności hektarowej (flat rate) dla całej UE. Sprawiedliwszy podział środków na płatności bezpośrednie miał się wyrażać w ich spłaszczeniu w stosunku do stanu obecnego 10. Raport wskazywał na konieczność utrzymania ścisłego powiązania systemu płatności bezpośrednich ze spełnianiem przez beneficjentów uproszczonych wymogów zasady wzajemnej zgodności. Wskazywał też konieczność przejścia wszystkich państw członkowskich na jednolity system płatności, uwzględniający uprawnienia do płatności (SPS). W raporcie wyrażono pogląd o konieczności zapewnienia podstawowego wsparcia dochodów dla rolników prowadzących drobne obszarowo gospodarstwa rolne, zaznaczając, że w każdym przypadku płatności powinny trafiać wyłącznie do tzw. aktywnych rolników 11. W kwestii II filara WPR zwrócono uwagę na konieczność lepszego ukierunkowania i dostosowania oferowanego instrumentarium do formułowanych celów. Raport opowiadal się za utrzymaniem obecnych kryteriów delimitacji ONW i finasowaniem tego działania z II filara WPR, nie widział natomiast uzasadnienia dla wprowadzenia w I filarze nowej płatności uzupełniającej, o podobnym charakterze jak ONW. Dostrzegał również potrzebę rozbudowy prywatnego sektora ubezpieczeń oraz możliwość wsparcia takich inicjatyw ze środków unijnych, w przypadku przygotowania przez KE jednolitych zasad wspólnotowych. Jako jeden z ważniejszych problemów związanych z rolnictwem raport postrzegał kwestię ochrony zasobów i środowiska naturalnego. Wiązał te kwestię z uzasadnioną potrzebą wprowadzenia dodatkowych działań, wykraczających w swoich wymogach poza zasadę wzajemnej zgodności oraz z wieloletnim okresem ich realizacji. Zdaniem autora miało to zapewnić większą skuteczność w wymiarze środowiskowym. Opublikowany jesienią 2010 roku komunikat Komisji Europejskiej na temat możliwych scenariuszy reformy WPR w dużym stopniu opierał się na wynikach wcześniej wspomnianych dokumentów i konsultacji [WPR do 2020 roku 2011]. Komisja Europejska poddała pod dyskusję trzy warianty przyszłej WPR, zachowującej dwufilarową konstrukcję. Wsparcie w ramach I filara byłoby wy- 10) Kraje o najniższym ich poziomie mogą liczyć na wzrost stawki, natomiast te o najwyższym będą miały zredukowaną jej wysokość. 11) Dyskusja na ten temat jeszcze nie została zakończona, zmierzając do zdefiniowania tzw. katalogu wykluczeń, obejmującego enumeratywnie wymienione podmioty wyłączone z możliwości wsparcia. Dotyczyć to ma wszystkich instrumentów WPR. 6 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 płacane corocznie, natomiast w II filarze wiązałoby się z zawieraniem z beneficjentami wieloletnich kontraktów. Każdy z wariantów reformy WPR był ściśle związany z celami i priorytetami Strategii Europa 2020 12. Wariant I miał ewolucyjny charakter, uwzględniał zalecenia przeglądu WPR z lat 2007 2008 w sprawie sprawiedliwszego podziału płatności bezpośrednich pomiędzy kraje członkowskie. W praktyce wariant ten oznaczał podtrzymanie obecnego status quo, z niewielkimi spłaszczeniem zróżnicowania wielkości płatności bezpośrednich pomiędzy nowymi i starymi krajami członkowskimi. Wariant II sygnalizował głębszą reformę i silne powiązanie WPR z celami i priorytetami Strategii Europa 2020 oraz lepsze niż dotychczas ukierunkowanie projektowanego instrumentarium na założone cele. Proponował tzw. wielowarstwowy model płatności bezpośrednich, składający się z kilku elementów. W zależności od przyjętego modelu, z podstawową stawką równą dla całego kraju lub regionu oraz dodatkowymi elementami, jak np. powiązanym z tzw. zazielenieniem, obligatoryjnym komponentem środowiskowym 13, dodatkową płatnością z tytułu gospodarowania na obszarach o szczególnych utrudnieniach naturalnych 14. Komunikat zakładał także możliwość kontynuacji w uzasadnionych przypadkach tzw. związanego wsparcia dla wytwarzania określonych produktów. Wsparcie finansowe miałoby być wypłacane wyłącznie tzw. aktywnym rolnikom. Nowością też była propozycja wprowadzenia górnego limitu płatności na gospodarstwo 15. Odnośnie do polityki rynkowej wariant II podnosił konieczność jej uproszczenia i lepszego ukierunkowania na cele i priorytety UE. W filarze II WPR wyraźnie zarysował się jego znacznie silniejszy, środowiskowy charakter, związany ze wskazanymi w przeglądzie funkcjonowania WPR tzw. nowymi wyzwaniami, mający zapewniać większy wkład w realizację Strategii Europa 2020. Nową propozycją w tym zestawie były instrumenty zarządzania ryzykiem oraz stabilizacji dochodów. Wariant III to najdalej idąca opcja zmian przyszłej WPR. W tej wersji WPR była głównie ukierunkowana na cele środowiskowo-klimatyczne. Jednocześnie wariant ten zakładał zmniejszenie rozmiarów wsparcia dochodów oraz ograniczenie instrumentarium rynkowego. Zaoszczędzone w ten sposób środki finansowe proponowano kierować na wzmocnienie filara II. Płatności bezpośrednie w aktualnym kształcie proponowano zastąpić płatnościami z tytułu dostarczania dóbr publicznych oraz z tytułu specyficznych utrudnień naturalnych do prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto zalecano wprowadzenie specjalnego instrumentu wsparcia dla drobnych gospodarstw. Analizując przedstawione hipotetyczne warianty zaproponowanej reformy, można stwierdzić, że Komunikat skupił się na trzech głównych przesłaniach i celach WPR: poprawie konkurencyjności rolnictwa na globalnych rynkach rolnych i wzmocnieniu jego roli w łańcuchach żywnościowych; zachęcaniu rolników do dostarczania dóbr publicznych oraz wspieraniu tzw. zielonego wzrostu; sprzyjaniu względnej równowadze rozwoju terytorialnego wsi oraz zapobieganiu wyludniania się obszarów wiejskich, w tym poprzez wspieranie drobnych gospodarstw rolnych. 12) Odnoszącymi się do tzw. inteligentnego wzrostu, zrównoważonego rozwoju i włączenia społecznego. 13) Wymagającym spełnienia wymogów szerszych niż w zakresie cross-compliance. 14) Jako instrument równolegle stosowany z ONW, który zgodnie z komunikatem powinien nadal pozostawać w filarze II WPR. 15) Limit ten zaproponowano w wysokości 300 tys. euro rocznie. Nr 3/2013 7
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 Komunikat stworzył pole do bardziej skonkretyzowanej dyskusji politycznej, podkreślając wagę dla rozwoju UE lepiej ukierunkowanych na cele instrumentów, podniesienie efektywności zróżnicowanych unijnych struktur, uproszczenie zasad realizacji WPR, co powinno pozwolić zmniejszyć zarówno koszty transakcyjne ponoszone przez rolników, jak i systemy instytucjonalne włączone w procesy dystrybucji wsparcia unijnego. Był też kolejnym głosem w sprawie sprawiedliwszej dystrybucji płatności bezpośrednich pomiędzy państwami członkowskimi i grupami beneficjentów. Wymienione wątki znalazły wyraz w przytoczonych wcześniej głównych tezach raportu Dessa oraz stały się przyczynkiem do dalszej dyskusji na różnych forach. W czerwcu 2011 roku pojawił się od dawna oczekiwany projekt komunikatu prezentujący propozycje budżetu UE na lata 2014 2020 [A Budget for 2011]. Komisja Europejska zaproponowała przeznaczenie 281,8 mld euro na filar I WPR oraz 89,9 mld euro na filar II. W komunikacie podkreślono, że zmiany wprowadzone do budżetu mają na celu ścisłe powiązanie celów WPR z celami Strategii Europa 2020 oraz zapewnienia rolnikom większej stabilności dochodów. W komunikacie zawarte zostały trzy propozycje, które powinny przyczynić się do bardziej sprawiedliwej dystrybucji wsparcia unijnego dla krajów członkowskich i rolników, silniejszego włączenia kwestii środowiskowych w cele WPR oraz zapewnienie warunków dla włączenia rolnictwa w proces tworzenia dynamicznej gospodarki na obszarach wiejskich 16. Były to: zazielenienie (filar I WPR) 30% płatności bezpośrednich powinno być wypłacane z tytułu podejmowania przez rolników działań wykraczających poza wymogi przewidziane w zasadzie wzajemnej zgodności konwergencja poziomu płatności bezpośrednich progresywne zwiększanie ich poziomu w nowych krajach członkowskich, co zapewni sprawiedliwsze traktowanie rolników wykonujących te same działalności w nowych i starych krajach członkowskich; ustanowienie górnego pułapu płatności zaoszczędzone kwoty będą zostawały w kopertach krajowych z przeznaczeniem na wsparcie działań podejmowanych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Z punktu widzenia administracji państw członkowskich UE bardzo ważnym elementem projektu była propozycja, aby działania i środki II filara WPR wraz ze środkami z innych funduszy unijnych, były włączone w ramy tzw. kontraktu partnerskiego, zawieranego z Komisją Europejską przez kraje członkowskie. Takie kompleksowe podejście ma zdaniem KE zapewnić efektywniejsze wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w całej UE. Kolejnym etapem, konsumującym i podsumowującym trwającą już kilka lat dyskusję, toczoną intensywnie na różnych forach był pakiet propozycji rozporządzeń przekazanych do publicznej wiadomości i dyskusji przez Komisję Europejską 12 października 2011 roku 17. Propozycje KE stanowiły bardzo solidną podstawę do finalizowania dyskusji nad ostatecznym kształtem reformy wspólnotowej polityki rolnej. Podkreślić należy, że w propozycjach pakietu rozporządzeń KE konsekwentnie podtrzymała swoje stanowisko z Komunikatu z 18 listopada 2010 roku, wskazując te same wyzwania i cele stojące przed przyszłą WPR. W uzasadnieniu do propozycji reformy KE ponownie wskazała na trzy zasadnicze wyzwania stojące przed przyszłą WPR, powiązane z realizacją Strategii Europa 2020, dotyczące problemów: gospodarczych, ochrony środowiska, poprawy spójności terytorialnej. Tak sformułowane wyzwania zostały ujęte w pięciu celach strategicznych WPR oznaczających: wniesienie znaczącego wkładu w realizację celów i priorytetów Strategii Europa 2020, produkcję żywności w rozmiarach zapewniających bezpieczeństwo żywnościowe w warunkach kryzysu gospodarczego i dużej fluktuacji cen na globalnych rynkach rolnych, zapewniającą rolnikom stabilność dochodów, poprawę konkurencyjności oraz wzmocnienie ich pozycji w łańcuchu żywnościowym, zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, sprzyjające zwiększeniu wkładu rolnictwa w zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych oraz łagodzeniu i adaptacji do skutków zmian klimatycznych, pozwalające racjonalnie gospodarować kurczącymi się zasobami wody i podejmować działania na rzecz poprawy jej jakości, czy też umożliwiające zachowanie siedliski przyrodniczych i podtrzymywanie różnorodności 16) Zdziwienie może budzić fakt, że w sprawach ściśle merytorycznych wypowiedziano się przed ogłoszeniem projektu pakietu rozporządzeń, definiujących zakres merytoryczny proponowanej reformy. Ponownie należy stwierdzić, że może to sprawiać wrażenie świadomego nakładania nowych zadań bez zapewnienia ekwiwalentnych środków na ich realizację. Sekwencja podejmowanych działań, określenie wielkości budżetu, a następnie zakresu celów i priorytetów wyraźnie wskazuje na zamiar pogłębienia renacjonalizacji WPR. 17) http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm. 8 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 biologicznej na obszarach wiejskich, realizowane w ramach tzw. zielonej ekonomii i koncepcji dostarczania dóbr publicznych, zrównoważony ekonomicznie i społecznie rozwój terytorialny, dzięki aktywizacji społeczności lokalnych i promocji wzrostu zatrudnienia wskutek wspierania działań na rzecz dywersyfikacji gospodarczej obszarów wiejskich uproszczenie wymogów i procedur związanych z dystrybucją wsparcia unijnego. Przedstawiona przez KE 12 października 2011 roku propozycja budżetu na WPR na lata 2014 2020 przewidywała na I filar 317,2 mld euro, a na II filar 101,2 mld euro. W budżecie WPR zaplanowano jeszcze inne wydatki w wysokości 17,1 mld euro, w tym np. środki na badania naukowe w kwocie 5,1 mld euro, zwiększające łączny budżet WPR na kolejne 7 lat do 435,5 mld euro. Po raz pierwszy państwa członkowskie uzyskały możliwość przesuwania środków pomiędzy filarami, do 10% z I filara do II i 5% w przeciwnym kierunku 18. Zgodnie z propozycją KE nowy system płatności bezpośrednich będzie miał wielowarstwową strukturę, składającą się z fakultatywnych oraz obligatoryjnych dla wszystkich krajów typów płatności. Krajowe koperty finansowe w ramach I filara składać się będą z kwot przeznaczonych na: płatności podstawowe, płatności z tytułu zazielenienia (30%), wsparcie powiązane z produkcją (5 10%), wsparcie dla młodych rolników (do 2%), płatności dla obszarów o ograniczeniach naturalnych (do 5%), uproszczony system wsparcia dla drobnych gospodarstw (do 10%). Jak można łatwo zauważyć, kwota na płatności podstawowe jest uzależniona od decyzji państw członkowskich co do skali środków, jakie zamierzają przeznaczyć na pozostałe płatności. W krańcowym przypadku może to oznaczać, że na płatności podstawowe pozostanie 43% łącznego budżetu. Odnośnie do płatności bezpośrednich przedstawiono propozycję zastąpienia SPS i SAPS od 2014 roku nowym systemem (BPS Basic Payment Scheme). System ten, podobnie jak SPS, miałby być oparty na uprawnieniach do płatności. Nowym elementem systemowym było zaproponowanie kategorii aktywny rolnik jako adresata i beneficjenta wsparcia z tytułu płatności bezpośrednich. Definicja aktywnego rolnika, którym zgodnie z propozycją KE miałby być ten, którego przychody z rolnictwa są nie mniejsze niż 5% ogółu jego przychodów, nie zdobyła uznania państw członkowskich. Stało się tak głównie z powodu trudności z ewidencjonowaniem i kontrolą przychodów, a przede wszystkim z grożącego lawinowym wzrostem zwiększenia biurokracji, a tym samym kosztów transakcyjnych. Na ówczesnym etapie dyskusji przewagę zaczęło zdobywać bardziej racjonalne stanowisko, polegające na sformułowaniu enumeratywnego katalogu wykluczeń. 18) Możliwość dokonywania przesunięć z II filara dotyczyła tylko niektórych państw, w tym Polski. Rysunek 1. Propozycja struktury kopert krajowych według KE Premia dla młodych rolników do 2% koperty Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi do 5% koperty Wsparcie powiązane z produkcją do 5 10% koperty Uproszczony system dla małych gospodarstw do 10% koperty Płatność proekologiczna 30% koperty krajowej Płatność podstawowa Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. Nr 3/2013 9
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 Spośród wszystkich nowych typów płatności najwięcej kontrowersji wśród państw członkowskich wzbudziła płatność z tytułu zazielenienia. Niezadowolenie większości nowych państw członkowskich wzbudziła propozycja spłaszczenia zróżnicowania wielkości płatności bezpośrednich w kształcie zaproponowanym przez KE, co okazało się czysto kosmetycznym zabiegiem. W przypadku Polski obowiązek wprowadzenia BPS, zamiast stosowanego dotychczas SAPS, postrzegano w kategoriach ogromnego wyzwania związanego z koniecznością: przebudowy systemu zarządzania i kontroli (IACS), przeszkoleniem i przygotowaniem pracowników ARiMR do pełnienia nowych ról w systemie przyznawania i weryfikowania uprawnień do płatności, przeprowadzenia ponownego procesu akredytacji, zorganizowania z pomocą instytucji doradztwa rolniczego kampanii informacyjnej dla potencjalnych beneficjentów na temat nowych wymogów wynikających z reformy WPR. Kolejną nową propozycją było zaproponowanie górnego limitu płatności (tzw. capping), o wysokości 300 tys. euro na gospodarstwo, oraz zasady degresywności, począwszy od poziomu 150 tys. euro, mające zapewnić sprawiedliwsze wspieranie rolników w ramach płatności bezpośrednich. Jako interesujący, szczególnie dla krajów o dużym udziale drobnych obszarowo gospodarstw, można było uznać zaproponowany przez KE system uproszczonego wsparcia dla drobnych producentów. Rolnicy aplikujący o ten typ płatności mieliby być zwolnieni z wymogów dotyczących stosowania praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska oraz z przestrzegania zasad wzajemnej zgodności (cross-compliance). Zaletą tej propozycji była możliwość składania jednego wniosku o wsparcie na cały okres programowania, co można było uznać za gest pod adresem nowych państw członkowskich, w których funkcjonuje około 60% łącznej liczby drobnych gospodarstw w UE. Koperta finansowa na ten cel nie może być większa niż 10% budżetu na płatności bezpośrednie. Po raz pierwszy pojawiła się też propozycja tworzenia podprogramów tematycznych, ukierunkowanych na specyficzne grupy beneficjentów, jak np.: młodzi rolnicy, posiadacze drobnych gospodarstw, użytkownicy gospodarstw położonych na terenach górskich, czy też działania związane z tworzeniem krótkich łańcuchów żywnościowych. Najpoważniejsza proponowana zmiana w II filarze dotyczyła nowej delimitacji obszarów ONW, której wprowadzenie skutkowałoby znacznym zmniejszeniem ich zasięgu w Polsce. Uzgodnienia polityczne dotyczące kształtu WPR na lata 2014 2020 Trwające już ponad półtora roku od ogłoszenia pakietu projektów rozporządzeń przygotowanych przez Komisję Europejską negocjacje w ramach tzw. trilogu przyniosły 25 czerwca 2013 roku porozumienie polityczne dotyczące czterech podstawowych rozporządzeń, które będą firmowane po ich formalnym przyjęciu przez Parlament Europejski i Radę Europejską. Rozporządzenia te dotyczyły: płatności bezpośrednich, rozwoju obszarów wiejskich (PROW), wspólnej organizacji rynków rolnych (WORR), finansowania, zarządzania i monitorowania WPR (tzw. rozporządzenie horyzontalne). Poniżej przedstawione zostaną najważniejsze uzgodnienia dotyczące trzech pierwszych wyżej wymienionych obszarów: 1. Płatności bezpośrednie Z punktu widzenia Polski najważniejszą konkluzją jest możliwość kontynuowania uproszczonego systemu płatności SAPS do 2020 roku, czyli do końca kolejnego okresu programowania. W negocjacjach uzgodniono także możliwość stosowania wcześniej nie przewidywanego dodatkowego wsparcia płatności bezpośrednich z budżetu krajowego w formie degresywnej w kolejnych latach płatności uzupełniającej. Nowym uzgodnionym elementem było także stworzenie krajom członkowskim możliwości ustanowienia dobrowolnych, mających redystrybucyjny charakter dodatkowych dopłat do tzw. pierwszych hektarów. Na ten cel może być wydatkowane do 30% budżetu na płatności bezpośrednie. Płatności te mogłyby być wypłacane rolnikom za nie więcej niż 30 posiadanych ha, natomiast w krajach o średniej powierzchni gospodarstwa większej niż 30 ha za obszar odpowiadający powierzchni średniego gospodarstwa. Ponadto uzgodniono możliwość przesuwania środków pomiędzy I i II filarem WPR, co w przypadku PROW pozwala na realokację do 25% budżetu na płatności bezpośrednie. W stosunku do propozycji KE z 2011 roku podwyższeniu uległ maksymalny udział w kopercie krajowej środków na wsparcie tzw. płatności związanych z produkcją, z 5 10% do 15% 19. Przy czym decyzje o przeznaczeniu 13% środków pozostawiono w gestii krajów członkowskich. Utrzymano minimalny próg 30% koperty krajowej na płatności z tytułu zazielenienia oraz spełniania trzech podstawowych wymogów dotyczących 19) Do 13% na płatności związane z produkcją oraz 2% na rośliny wysokobiałkowe. 10 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 zazielenienia, równocześnie dokonując ich złagodzenia w stosunku do propozycji Komisji Europejskiej z 2011 roku. Są to: utrzymanie trwałych użytków zielonych limit może dotyczyć poziomu kraju lub regionów, dywersyfikacja upraw gospodarstwa do 10 ha gruntów ornych nie muszą stosować się do wymogu, w gospodarstwach 10 30 ha muszą być prowadzone co najmniej 2 uprawy, a w tych powyżej 30 ha nie mniej niż 3 uprawy; główna uprawa może zajmować maksymalnie 75% użytków rolnych, a dwie główne nie więcej niż 95%, utrzymanie obszaru proekologicznego gospodarstwa do 15 ha użytków rolnych wyłączone z obowiązkowego stosowania wymogu, w przypadku gospodarstw większych niż 15 hektarów co najmniej 5% użytków rolnych, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych, tj. miedz, żywopłotów, drzew, gruntów ugorowanych, elementów krajobrazu, biotopów, stref buforowych i powierzchni zalesionej. Po przedstawieniu przez KE w 2017 roku sprawozdania i wniosku legislacyjnego obligatoryjny odsetek obszarów proekologicznych wzrośnie do 7%. W przypadku braku respektowania wymogów dotyczących zazielenienia przewidziano stosowanie sankcji. Po okresie przejściowym rolnicy, którzy przez dwa lata nie wywiązywali się z tego obowiązku będą narażeni na kary w wysokości 100% płatności z tego tytułu. W kolejnych latach sankcje mogą osiągnąć poziom 125% uzyskanej płatności na zazielenienie. Pozostałe 70% środków, pomniejszone o środki przeznaczone na płatności obowiązkowe (np. młody rolnik) czy inne dobrowolne (drobne gospodarstwa, związane z produkcją, na pierwsze hektary), przeznaczone zostaną na tzw. jednolite płatności podstawowe przysługujące wszystkim kwalifikującym się rolnikom. Wielkość budżetu na te płatności będzie wypadkową decyzji podejmowanych na szczeblu krajowym odnośnie do kopert przeznaczonych na oferowane dobrowolne instrumenty. Jeśli zapadną decyzje o wykorzystywaniu maksymalnych pułapów w przypadku dobrowolnych instrumentów to na jednolite płatności podstawowe pozostanie zaledwie 8% całkowitego budżetu na płatności bezpośrednie 20. W przypadku młodych rolników, dla których stworzono zachętę w formie podwyższonej o 25% płatności podstawowej w pierwszych pięciu latach od rozpoczęcia przez nich działalności, będzie to miało konsekwencje w formie zmniejszania się tej płatności wraz ze zwiększaniem się udziału płatności dobrowolnych w strukturze budżetu na płatności bezpośrednie. Na ten cel kraj członkowski będzie mógł przeznaczyć do 2% koperty finansowej na płatności bezpośrednie. W działaniu dotyczącym wsparcia dla drobnych gospodarstw zwiększono maksymalny poziom wsparcia z 1000 do 1250 euro 21 rocznie bez względu na wielkość gospodarstwa. Jednocześnie w kompetencji krajów członkowskich pozostawiono decyzję co do formuły obliczania wielkości tych płatności. Beneficjenci tej płatności będą poddani mniej rygorystycznym wymogom w zakresie wzajemnej zgodności i zostaną zwolnieni z zazielenienia. Koperta finansowa na ten cel nie może być większa niż 10% budżetu na płatności bezpośrednie. Kraje członkowskie uprawniono także do dobrowolnego ustanowienia dodatkowych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi w wysokości do 5% koperty krajowej na płatności bezpośrednie. Uzgodnienia objęły także kwestie horyzontalne dotyczące płatności bezpośrednich. Pierwsza z nich to tzw. dyscyplina finansowa, oznaczająca ewentualne redukcje rocznych płatności bezpośrednich. Próg od którego będą redukowane płatności obniżono z pierwotnie proponowanego 5 tys. do 2 tys. euro. Druga dotyczyła definicji tzw. aktywnego rolnika. Uzgodniono, że doprecyzowana zostanie negatywna lista rodzajów działalności gospodarczej, które powinny być wykluczone z płatności bezpośrednich (np. porty lotnicze, tereny kolejowe, obiekty sportowe i rekreacyjne). Trzecia wiązała się z przyjęciem przepisów ustanawiających 2015 rok jako nowy rok referencyjny do określania powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności w nowym systemie. Czwarta dotyczyła ustalenia obowiązkowej degresywności polegającej na obligatoryjnej redukcji płatności o 5% dla kwot przekraczających 150 tys. euro. 20) Zgodnie z pierwotną propozycją Komisji Europejskiej byłoby to 43%. 21) Minimalna płatność pozostała na poziomie 500 euro rocznie. Nr 3/2013 11
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 2. Rozwój obszarów wiejskich W nowym okresie programowania polityka rozwoju obszarów wiejskich będzie kontynuowana poprzez realizację przygotowywanych przez kraje członkowskie wieloletnich programów operacyjnych. Programy te będą współfinansowane ze środków krajowych, a kwoty i stawki współfinansowania będą ustanowione w ramach wieloletnich ram finansowych. Programy operacyjne zorientowane będą na sześć priorytetów UE obejmujących: wspieranie przekazywania wiedzy i innowacji, zwiększenie konkurencyjności wszystkich rodzajów rolnictwa oraz zrównoważoną gospodarkę leśną, promowanie organizacji łańcucha żywnościowego, w tym przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu oraz zarządzanie ryzykiem, odtwarzanie, ochronę i wzmacnianie ekosystemów, promowanie efektywnego gospodarowania zasobami i przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich. Zniesiono podział programu na osie i przypisane im limity wydatkowanych środków finansowych, natomiast ustanowiono obligatoryjny limit przeznaczania co najmniej 30% budżetu przyszłego PROW na działania ukierunkowane na realizację celów środowiskowo-klimatycznych 22 oraz nie mniej niż 5% na program LEADER. Po raz pierwszy w ramach tego programu stworzono możliwość pozyskiwania środków na realizowanie strategii lokalnych grup działania ze wszystkich funduszy unijnych. Potwierdzone zostało nowe podejście do procesu programowania polegające na wprowadzeniu obowiązkowej, ścisłej koordynacji polityki rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami unijnymi, co będzie zapewnione poprzez stosowanie się do wymogów zawartych we Wspólnych Ramach Strategicznych oraz zawarcie na poziomie krajów członkowskich Umów Partnerskich, opisujących cele i kierunki wydatkowania środków finansowych w ramach przygotowywanych programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy unijnych. Nowością jest też możliwość włączenie w przyszłym PROW podprogramów tematycznych ukierunkowanych na silniejsze wsparcie realizacji zdefiniowanych celów jak np.: zachęty dla młodych rolników, aktywizowanie drobnych gospodarstw rolnych, podtrzymywanie różnorodności biologicznej, czy też skracanie łańcuchów żywnościowych. W ramach podprogramów będzie można stosować wyższe stawki płatności. Kluczowym elementem nowych PROW ma być ich zorientowanie na innowacyjność, przyczyniającą się do efektywnego gospodarowania zasobami, zwiększenia wydajności, zmniejszania emisji CO 2 oraz łagodzenia zmian klimatycznych. Zakłada się, że będzie to osiągane wskutek ściślejszej niż dotychczas współpracy między rolnictwem i szeroko rozumianym sektorem naukowo-badawczym. Służyć to będzie szybszemu i łatwiejszemu transferowi nowoczesnych technologii do praktyki gospodarczej. Istotną rolę w tym procesie odgrywać będą instytucje doradztwa rolniczego pełniące rolę swoistej pompy ssąco-tłoczącej w relacjach między rolnikami i badaczami. Istotne z punktu widzenia Polski jest przesunięcie na 2018 rok wprowadzenia nowej delimitacji terenów ONW. Do tego czasu obowiązywać będą dotychczasowe kryteria ich wyodrębniania i zasady wdrażania. 3. Mechanizmy zarządzania rynkiem W kwestiach związanych z rynkami rolnymi uzgodniono, że kwoty mleczne będą obowiązywać do 2015 roku, natomiast jeśli chodzi o kwoty cukrowe, przewiduje się ich funkcjonowanie do 30 września 2017 roku. Funkcjonujące dotychczas systemy interwencji publicznej oraz dopłat do prywatnego przechowywania zostaną udoskonalone w celu zwiększenia skuteczności ich reagowania w sytuacjach wymagających podjęcia odpowiednich działań. Kontynuowane będą programy Owoce w szkole i Mleko w szkole. Wszystkie sektory zostaną objęte w prawodawstwie dotyczącym uznawania organizacji producentów i organizacji międzybranżowych. * * * Dobiegająca końca dyskusja nad kształtem WPR była najburzliwsza w historii jej funkcjonowania, aczkolwiek do jej końca pozostało jeszcze 22) Cele te mają być realizowane przy pomocy następujących działań: rolnictwo ekologiczne, program rolno-środowiskowy, ONW, inwestycje o pozytywnych skutkach dla środowiska, NATURA 2000 i działania związane z zalesianiem i gospodarką leśną. 12 Biuletyn Informacyjny ARR
Ewolucja WPR oraz aktualne kierunki reformy na lata 2014 2020 wiele do zrobienia. Dokonane w czerwcu ustalenia polityczne muszą przybrać formalny kształt w postaci nowych rozporządzeń, które powinny wejść w życie nie później niż z początkiem 2014 roku. Do tego czasu Komisja Europejska musi też przygotować przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady i Parlamentu Europejskiego. Oznacza to, że państwa członkowskie nie będą w stanie wcześniej przygotować krajowych aktów prawnych, a agencje płatnicze nie będą mogły dostosować swoich zdolności administracyjnych i kontrolnych do wdrażania nowego systemu płatności, począwszy od 2014 roku. Stąd też w przypadku płatności bezpośrednich rok 2014 będzie traktowany jako przejściowy, a część nowych wymogów będzie wdrożona, począwszy od 2015 roku. Na tę okoliczność, jak również odnośnie do wybranych działań przewidzianych do realizacji w przyszłym PROW Komisja Europejska przygotowała specjalny projekt rozporządzenia. Jego przyjęcie powinno nastąpić przed końcem bieżącego roku, co umożliwi płynne wdrażanie wsparcia według dotychczasowych reguł. Dr Mirosław Drygas Dyrektor Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk BIBLIOGRAFIA 1. A Budget for Europe 2020. (2011). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. 2. A Common Agricultural Policy for European Public Goods: Declaration by a Group of Leading Agricultural Economists (2009). 3. Amended proposal for a Council Regulation laying down the multiannual framework for the years 2014-2020 COM(2011) 388 final. 4. Ciaian P., Kancs D. and Swinnen J. (2010). EU Land Markets and the Common Agricultural Policy. Centre for European Policy Studies, Brussels. 5. Cooper T., Hart K. i Baldock D. (2009). Provision on Public Goods through Agriculture in the European Union, Institute for European Environmental Policy. 6. Drygas M. (2008). Ocena przydatności wybranych instrumentów WPR po 2013 roku. [W:] Wyzwania przed obszarami wiejskimi i rolnictwem w perspektywie lat 2014-2020. Pod redakcja naukową Marka Kłodzińskiego. IRWiR PAN, Warszawa. 7. Drygas M. (2012). Instytucje w procesie wspierania przemian polskiej wsi i rolnictwa z funduszy unijnych, IRWiR PAN, Warszawa. 8. Public Goods and Public Intervention. Overview of RDP Screening Exercise and Member State Survey. Thematic Working Group 3, European Network for Rural Development (2009). 9. Rise Task Force on Public Goods from Private Land. (2009). Directed by Professor Allan Buckwell. 10. Report on the future of the Common Agriculture Policy after 2013 (2010). Committee on Agriculture and Rural Development. Rapporteur George Lyon, European Parliament, Session document RR/821324En.doc, 21 July 2010. 11. The CAP towards 2020: meeting the food, natural resources and territorial challenges of the future. (2011). Committee on Agriculture and Rural Development. Rapporteur Albert Dess, European Parliament Resolution of 23 June 2011 ((2011/2051(INI)). 12. The CAP towards 2020. (2011). Working Paper on the EC Communication of 18 November 2010, General for Internal Policies, Brussels. 13. Wilkin J. (2008). Ekonomia polityczna systemu wsparcia bezpośredniego w ramach WPR, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji w nowych państwach członkowskich UE; ekspertyza wykonana dla UKIE, Warszawa. 14. WPR do 2020 roku: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi (2011). Komunikat Komisji Europejskiej. 15. WPR. Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. (2007). FAPA, Warszawa. 16. Zagórski M. (2012). WPR po 2013 roku ocena i propozycje modyfikacji, Wieś i Rolnictwo, nr 1. 17. Zawalińska K. (2009). Instrumenty i efekty wsparcia Unii Europejskiej dla regionalnego rozwoju obszarów wiejskich w Polsce, IRWiR PAN, Warszawa. 18. Zawalińska K. (2011). Ocena wpływu makroekonomicznego Wspólnej Polityki Rolnej na rozwój gospodarczy Polski. Ekspertyza dla MRiRW. Nr 3/2013 13
Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Polska jest jednym z największych producentów żywności w Unii Europejskiej. Nasza żywność zdobywa coraz większe uznanie oraz jest rozpoznawalna nie tylko w Europie, lecz także na świecie. Przyczyniają się do tego produkty polskiego sadownictwa i ogrodnictwa oraz przemysłu owocowo-warzywnego. Wmiędzynarodowej wymianie handlowej produktami rolno-spożywczymi w 2012 roku polskie wyniki były rekordowe, gdyż wyeksportowano produkty za 17,5 mld euro, przy czym dodatnie saldo obrotów wyniosło 4,2 mld euro. Ponad 17% (3 mld euro) wartości polskiego eksportu rolno-spożywczego stanowiły świeże i przetworzone owoce, warzywa, ziemniaki oraz grzyby. Potencjał produkcyjny 1 Bogata baza surowcowa polskiego sadownictwa i ogrodnictwa stanowi doskonałą podstawę do przedstawienia konsumentom krajowym i zagranicznym szerokiej oferty zdrowych produktów owocowych i warzywnych. We wszystkich ogniwach łańcucha żywnościowego wzrasta rola standardów jakościowych, zwiększa się liczba produktów ekologicznych, regionalnych i tradycyjnych oraz wytwarzanych w systemach gwarantowanej jakości żywności. Na sukcesywnie rozszerzanej krajowej liście produktów tradycyjnych, sporządzanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 2, wśród 1123 produktów żywnościowych znajduje się 107 produktów z rynku owoców i warzyw. Polskie zakłady przetwórstwa owocowo-warzywnego posiadają nowoczesne rozwiązania technologiczne oraz stosowne certyfikaty produkcji, bazując głównie na su- 1) W opracowaniu wykorzystano m.in. publikacje Głównego Urzędu Statystycznego (GUS), Rynek owoców i warzyw, red. dr Bożena Nosecka, Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Państwowego Instytutu Badawczego (IERiGŻ-PIB), Fundacji Programów Pomocowych dla Rolnictwa (FAPA) oraz Sprawozdanie z działalności Agencji Rynku Rolnego w 2012 roku. 2) www.minrol.gov.pl (data odczytu 18 lipca 2013 r.). Wykres 1. Powierzchnia uprawy owoców i warzyw w Polsce (tys. ha) Tys. ha 300 250 200 150 275,2 256,7 255,1 286,7 279,8 281,9 279,5 213,2 227,5 229,0 222,4 203,0 211,8 175,2 169,7 162,0 175,6 172,0 173,6 163,6 170,4 115,2 130,2 125,5 129,9 129,2 128,0 130,7 183,9 296,3 183,5 132,4 180,8 295,4 194,7 136,3 100 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Warzywa ogółem Owoce z drzew i orzechy Jabłka Owoce jagodowe Źródło: na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. 14 Biuletyn Informacyjny ARR
Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Tabela 1. Produkcja owoców i warzyw w Polsce na tle UE (mln ton) WYSZCZEGÓLNIENIE 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 OWOCE* UE 38,1 37,1 38,4 35,4 37,3 37,7 35,5 37,7 34,7 Polska 3,5 2,9 3,2 1,7 3,8 3,6 2,7 3,4 3,8 Udział Polski (w %) 9,2 7,8 8,3 4,8 10,2 9,5 7,6 9,0 11,0 WARZYWA** UE 67,2 64,6 62,7 62,9 62,6 65,1 62,3 62,7 62,2 Polska 5,8 5,6 5,3 5,9 5,4 5,8 5,1 5,8 5,7 Udział Polski (w %) 8,6 8,7 8,5 9,4 8,6 8,9 8,2 9,3 9,2 * Bez produkcji winogron wykorzystywanych w produkcji wina. ** Łącznie z pieczarkami. W statystykach unijnych do zbiorów warzyw dodawana jest produkcja pieczarek. W Polsce GUS publikuje wyniki produkcji warzyw bez pieczarek. Źródło: dla UE dla lat 2004 2005 dane EUROSTAT. Dla lat 2006 2012 AMI (Agrarmarkt Infomations-Gessellschaft mbh). Produkcja w Polsce wg GUS. rowcach pochodzących od rodzimych sadowników i ogrodników. W 2012 roku powierzchnia uprawy owoców ogółem wyniosła 431,7 tys. ha i była o 7% wyższa od średniej z lat 2004 2011 i o około 1% wyższa niż w poprzednim roku. W ogólnej powierzchni uprawy owoców 68% zajmowały nasadzenia drzew owocowych i orzechów, a nasadzenia owoców jagodowych 32%. Wyraźnie rosnąca w minionych dwóch latach powierzchnia uprawy jabłek w 2012 roku wyniosła 194,7 tys. ha (45% ogólnej powierzchni uprawy owoców). Rośnie również areał uprawy owoców jagodowych (136,3 tys. ha), głównie malin (28,4 tys. ha). Od 2006 roku wyraźnie zmniejsza się powierzchnia uprawy warzyw, głównie warzyw gruntowych: kapusty, cebuli, marchwi, buraków ćwikłowych, ogórków gruntowych. Względnie stabilna jest natomiast powierzchnia uprawy warzyw spod osłon. W 2012 roku powierzchnia uprawy warzyw ogółem wyniosła 180,8 tys. ha (181,0 tys. ha z pieczarkami). W ogólnej powierzchni uprawy warzyw 97% zajmowały warzywa gruntowe, w tym 50% łącznie kapusta, cebula, marchew jadalna i ogórki gruntowe. Od lat sukcesywnie zwiększa się w Polsce powierzchnia uprawy pieczarek. W 2012 roku wyniosła ona 237 ha i była o 6% wyższa od średniej z lat 2004 2011. Udział owoców i warzyw w wartości globalnej krajowej produkcji rolniczej stanowił w ostatnich latach 11 13%, natomiast w wartości towarowej produkcji roślinnej 28 31%. Polska należy do największych producentów owoców we Wspólnocie, lokując się za Włochami i Hiszpanią, a przed Francją i Grecją. Jest jednocześnie największym producentem owoców klimatu umiarkowanego w Unii Europejskiej. W krajach UE najwięcej produkuje się jabłek (9,8 mln ton w 2012 roku), pomarańczy (6,2 mln ton), brzoskwiń i nektaryn (3,9 mln ton), mandarynek (3 mln ton) i gruszek (1,8 mln ton). W 2012 roku w strukturze krajowej produkcji owoców dominowały jabłka (75% wolumenu produkcji). Produkcja porzeczek i wiśni stanowiła po 5%, truskawek 4% oraz śliwek 3%. Polska jest największym producentem jabłek w UE, wytwarzając 28% produkcji całej Wspólnoty. Jest również największym unijnym producentem wiśni. W przypadku owoców jagodowych znajduje się w czołówce Nr 3/2013 15
Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Wykres 2. Produkcja owoców i warzyw w Polsce (tys. ton) 6000 5000 5590 5458 5120 5710 5203 5601 4878 5575 5431 Tys. ton 4000 3000 3521 2922 3211 3841 3646 2744 3415 3843 2000 1695 1000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Owoce Warzywa Źródło: na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. Produkcja warzyw bez pieczarek. Wykres 3. Produkcja wybranych owoców w Polsce (tys. ton) 250 200 Tys. ton 150 100 50 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Wi nie liwki Truskawki Porzeczki czarne Maliny Źródło: na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. światowych producentów i jest ich największym dostawcą do krajów UE. Zbiory owoców w Polsce w 2012 roku ukształtowały się na poziomie 3,84 mln ton i były o około 13% wyższe niż w roku poprzednim oraz o 23% wyższe niż średnie z lat 2004 2011. Stanowiły one 11% całej produkcji UE, która wyniosła 34,7 mln ton. Największy wpływ na krajową produkcję owoców miały rekordowe zbiory jabłek (2,88 mln ton, o 15% wyższe niż w 2011 roku) i śliwek (103 tys. ton, o 12% wyższe). Wyższa niż przed rokiem była również produkcja czereśni (o 8%), brzoskwiń (o 5%) i gruszek (o 3%). Zbiory truskawek były niższe niż w poprzednim roku o 10% i wyniosły blisko 150 tys. ton, wobec 166 tys. ton w 2011 roku. Zwiększyły się o 8%, zgodnie z tendencją obserwowaną od kilku lat, zbiory malin, które osiągnęły poziom 127 tys. ton. Polska zajmuje 4. miejsce w Unii Europejskiej w produkcji warzyw i tym samym jest jednym z najważniejszych ich producentów w UE. Największymi producentami warzyw w Unii są od lat Włochy, Hiszpania i Francja. Najwięcej we Wspólnocie pro- 16 Biuletyn Informacyjny ARR
Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Wykres 4. Produkcja wybranych warzyw i pieczarek w Polsce (tys. ton) 1600 1400 1200 Tys. ton 1000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kapusta Marchew jadalna Cebula Pomidory spod os on Ogórki spod os on Pieczarki Źródło: na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. dukuje się pomidorów (18,3 mln ton w 2012 roku), cebuli (5,7 mln ton), marchwi (5,2 mln ton) i białej kapusty (3,4 mln ton). Krajowa produkcja warzyw w 2012 roku wyniosła 5,70 mln ton (5,43 mln ton bez pieczarek) i była o ponad 2% niższa niż w 2011 roku, a jej udział w produkcji unijnej wyniósł 9%. Ponad 52% krajowej produkcji warzyw stanowiły 4 gatunki: kapusta, marchew jadalna, cebula i buraki ćwikłowe (łącznie 2,96 mln ton). W stosunku do 2011 roku obniżyła się produkcja kapusty i buraków ćwikłowych (po 7%), marchwi (o 6%), cebuli i ogórków gruntowych (po 5%) oraz pomidorów gruntowych (o 4%). Wzrosły zbiory pomidorów i ogórków spod osłon (odpowiednio o 13% i 11%) oraz kalafiorów (o 4%). Polska zajmuje 1. miejsce w UE i 7 8. miejsce na świecie w produkcji warzyw kapustnych (kapusta 1,14 mln ton w 2012 roku). Jest również unijnym liderem w zbiorach marchwi (835 tys. ton). Zbiory cebuli (642 tys. ton) pozycjonują Polskę również w europejskiej czołówce producentów. W ostatnich latach polską specjalnością stała się produkcja pieczarek. Polska jest obok Holandii jednym z czołowych producentów w UE. W 2012 roku zebrano 265 tys. ton tych grzybów, z czego 65% zostało wyeksportowane. Pomimo że rynek ziemniaka traktowany jest odrębnie w statystykach europejskich należy wspomnieć, że Polska jest w światowej (7. miejsce) i europejskiej (2. miejsce po Niemczech) czołówce producentów tego warzywa (9 mln ton w 2012 roku). Polska jest również największym w UE i liczącym się w skali światowej producentem oraz eksporterem mrożonych owoców i warzyw, wytwarzanych w oparciu o surowce rodzimej produkcji. Według szacunków IERiGŻ-PIB w 2012 roku. w kraju wyprodukowano 617 tys. ton mrożonek warzywnych (z czego 63% trafiło na eksport) i 355 tys. ton mrożonek owocowych (86% wyeksportowano), a skala ich produkcji systematycznie się zwiększa. Konsumpcja owoców i warzyw oraz ich przetworów Zielona Księga Komisji Europejskiej UE pt. Promowanie zdrowego żywienia i aktywności fizycznej: europejski wymiar zapobiegania nadwadze, otyłości i chorobom przewlekłym odpowiedzialnością za choroby cywilizacyjne oraz przedwczesną umieralność w Europie obarcza niezdrowe żywienie i brak aktywności fizycznej. Coraz bardziej rozpowszech- Nr 3/2013 17
Krajowa produkcja, spożycie oraz promocja owoców i warzyw Wykres 5. Spożycie owoców i warzyw oraz ich przetworów w Polsce na podstawie badań budżetów gospodarstw domowych (g/osobę/dzień) 450 400 Minimum 400 g/osob /dzie zalecane przez WHO G/osob /dzie 350 300 250 200 150 301,8 306,1 287,7 277,5 284,7 289,0 274,8 271,6 275,2 100 50 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. Wykres 6. Spożycie owoców i ich przetworów w krajowych gospodarstwach domowych (kg na osobę) 50 45 40 46,92 44,64 42,60 40,80 43,08 45,24-12,8% 41,16 39,48 40,92 35 Kg na osob 30 25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Źródło: na podstawie danych IERiGŻ-PIB i GUS. niona otyłość stała się bowiem jednym z głównych problemów zdrowia publicznego. Panaceum na wymienione problemy oferuje rynek owoców i warzyw z całym bogactwem oraz różnorodnością produktów. Specjaliści od żywienia zalecają spożywanie pięciu porcji owoców i warzyw na dzień. Biorąc pod uwagę powyższe zalecenia, paradoksem jest obserwowana stagnacja lub spadek spożycia owoców i warzyw oraz ich przetworów w wielu krajach UE. Aby zachować dobre zdrowie, jak zaleca Światowa Organizacja Zdrowia (WHO), należy spożywać minimum 400 g owoców i warzyw dziennie. Na podstawie prowadzonych przez GUS badań budżetów gospodarstw domowych IERiGŻ- -PIB szacuje, że w 2012 roku spożycie owoców i warzyw oraz ich przetworów w Polsce wyniosło zaledwie 275 g/osobę/dzień. Dlatego tak istotne jest prowadzenie prozdrowotnej edukacji konsumentów, głównie tych najmłodszych. Innym niezwykle ważnym aspektem oddziaływania na rzecz poprawy jakościowej diety w społeczeństwie jest oferowanie zdrowych produktów 18 Biuletyn Informacyjny ARR