NADZÓR I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM Prof. dr hab. inż. Ryszard Janikowski Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych, Katowice Wstęp Rak jest bardzo poważnym schorzeniem o katastrofalnych skutkach dla dotkniętej nim osoby i jej rodziny, ale stanowi niewielkie zagrożenie dla przetrwania całych populacji zwierząt i człowieka. Nowotwory są wprawdzie przyczyną tragedii na poziomie jednostki, tym niemniej zdrowa populacja może szybko zastąpić organizmy, które padły ofiarą tej choroby 1. Środowiskowe doświadczenia agatologiczne wynikające ze znaczącego przyspieszenia, zachodzącego w drugiej połowie dwudziestego wieku, rozwoju kulturowego i cywilizacyjnego ludzkości zrodziły kilka fundamentalnych refleksji, takich jak: jak postępować, aby nie dochodziło do powstania zniszczeń, szkód czy strat, jaka jest nasza podstawa stosunku i odpowiedzialności za środowisko, jaki dopuszczalny jest poziom ryzyka ekologicznego, jaki jest nasz stosunek do sprawiedliwości między- i wewnątrz- pokoleniowej oraz etyki globalnej, jak wykorzystywać poznane coraz lepiej ekologiczne strategie, mechanizmy czy reguły powstałe w trakcie ewolucji życia na Ziemi. Refleksje te wzajemnie się warunkują, są ze sobą splecione, każda z nich wypływa z pozostałych, a przesłania, które niosą stanowią trwałe podwaliny wyodrębnienia się zarządzania środowiskowego, w tym także zarządzania ryzykiem. Opiera się, bowiem ono na bazowym fundamencie w postaci stwierdzenia - ryzyko środowiskowe powodowane przez poszczególne aktywności człowieka jest nieuniknione i zawsze różne od zera (Zięba, 1997; 1998). Tym samym celem zarządzania ryzykiem jest maksymalne zmniejszenie tegoż ryzyka w oparciu o dostępne zasoby. Ryzyko środowiskowe i jego elementy Wszystkie substancje bez wyjątku są truciznami; tym, co odróżnia truciznę od lekarstwa jest wielkość dawki 2. Ryzyko oznacza prawdopodobieństwo, że dane zdarzenie lub działanie spowoduje szkody dla zdrowia i/lub środowiska (EPA, 1992; Pritchard, 2000). Jednocześnie przez bezpie- 1 T. Colborn, D. Dumanoski, J.O. Myers (1997) Nasza skradziona przyszłość. Amber, Warszawa. 2 Paracelsus (1493-1541). 55
czeństwo będziemy rozumieli akceptowalny poziom ryzyka. r = 4C10-6 Populacja Rys. 1. Zobrazowanie istoty ryzyka Ryzyko jest pojęciem odnoszącym się do populacji i określa możliwość jak wielu jej osobników będzie znajdowało się w danym niekorzystnym stanie. Powszechnie przyjmuje się, że pewien poziom ryzyka jest dopuszczalny. Tym samym nie stosowana jest zasada, że wszyscy osobnicy z danej populacji muszą być chronieni za wszelką cenę. Jest to generalna zasada przyjmowana w teorii polityki ekologicznej (Baumol, Oates, 1988). Oznacza ona, że dla każdej działalności przyjmowany jest akceptowalny i większy od zera poziom ryzyka 3. Ryzykiem środowiskowym (ekologicznym) określamy prawdopodobieństwo, że substancje zanieczyszczające środowisko będą miały wpływ na zdrowie ludzi i/lub funkcjonowanie ekosystemów. Elementami ryzyka środowiskowego są: źródła, ścieżki, receptory. Źródłami powodującymi powstanie ryzyka są działania, aktywność ludzka powodująca wprowadzanie do środowiska substancji chemicznych, a także innych uciążliwości takich jak hałas czy promieniowanie nie- i jonizujące. Związki te migrują przez poszczególne komponenty środowiska i docierają przez ścieżki narażenia do receptorów. Są nimi populacje ludzkie lub wybrane populacje zwierzęce i/lub roślinne. Podstawy zarządzania ryzykiem 3 Podobnie w teorii ekonomii przyjmuje się, że każda działalność związana jest z ryzykiem finansowym. 56
Każda rzeczywistość spostrzeżeniowa może być traktowana jako system, który tworzą dwa interaktywne podsystemy Rys. 2), które określimy jako (Janikowski, 1999): (pod) system oddziałujący - S P, (pod) system poddany oddziaływaniu - S R. System oddziałujący (sterujący) S P P(x, t) R(x, t) wejście System poddany oddziaływaniu (sterowany) S R wyjście Rys. 2. Model systemu cybernetycznego W ujęciu systemowym zarządzanie może być, zgodnie z paradygmatem sterowania, przedstawione jako proces sterowania, albowiem istnieje ścisła analogia pomiędzy podejmowaniem decyzji a sterowaniem. Podmiot zarządzania, jako czynnik sterujący, oddziałuje w ramach procesu decyzyjnego bezpośrednio i/lub pośrednio na przedmiot zarządzania a ich wzajemne relacje mogą być rozpatrywane jako proces sterowania i przedstawione jako system sterowania (Rys. 3). Podmiot zarządzania ryzykiem, czyli polityczno-administracyjny podsystem sterujący w drodze procesu decyzyjnego przekształca determinujące go bodźce, żądania w decyzje, które powinny być realizowane przez społeczno-gospodarczo-środowiskowy podsystem sterowany. Innymi słowy podsystem sterujący realizuje swoją funkcję poprzez nielosowe, a tym samym programowane i komunikowane działania, których celem jest przekształcenie istniejącej rzeczywistości w rzeczywistość pożądaną. Podsystem ten służy do kierowania i koordynowania działalności pozostałych podsystemów dla realizacji celów całego systemu. 57
Paradygmaty Zasady Wejście Nadsystem System działania Determinanty Cele PODSYSTEM STERUJĄCY politycznoadministracyjny PODSYSTEM STEROWANY społecznogospodarczośrodowiskowy Wyjście PODSYSTEM INFORMACJI I KONTROLI Sprzężenie zwrotne Rys. 3. Proces sterowania Bez zapewnienia sprzężenia zwrotnego, czyli odpowiedniego podsystemu kontroli i informacji nie jest możliwe żadne zracjonalizowane sterowanie. Bez dostępu do informacji sprawowanie funkcji zarządzania nie jest możliwe. Tym samym zasoby informacyjne, nominalne i materialno-energetyczne muszą występować - jako czynniki kreujące władzę (sterowanie) - łącznie. Zasadniczym celem podsystemu kontroli i informacji jest gromadzenie i przetwarzanie, odpowiednich z punktu widzenia podmiotu sterującego, danych; informacji o zmianach zachodzących w środowisku oraz o zachowaniu się czynników sprawczych antropopresji. Ponadto w przypadku zarządzania realizowanego przez władze publiczne w systemie tym musi być zawarty podsystem realizujący działania policyjne, w szczególności sprawdzający realizację uprzednio podjętych decyzji. Ocena ryzyka Ocena ryzyka jest czterokrokową procedurą, którą tworzą: identyfikacja zagrożenia, ocena dawka-reakcja, ocena narażenia, charakterystyka ryzyka. Identyfikacja zagrożeń polega na zidentyfikowaniu szkodliwych skutków zdrowotnych wywołanych narażeniem na dane substancje chemiczne. Szkodliwe skutki mogą występować okresowo lub permanentnie oraz mogą stanowić zagrożenie dla życia człowieka (uszkodzenie ośrodkowego systemu nerwowego; nowotwór). 58
Ocena dawka-reakcja określa relację pomiędzy dawką danej substancji chemicznej a reakcją na nią badanej populacji. Relacja dawka-reakcja opisuje, w jaki sposób dana wielkość dawki i warunki narażenia na badany związek chemiczny wpływają na prawdopodobieństwo i rozmiar szkodliwych skutków zdrowotnych (Kryteria zdrowotne środowiska, 1995; 1998). Celem tej oceny jest określenie, w jaki sposób warunki narażenia na daną substancję chemiczną (dawka, droga, częstotliwość, czas trwania, itd) są powiązane z efektami zdrowotnymi, jakie ta substancja wywołuje. Ocena narażenia polega na ocenie wielkości, częstotliwości i długości narażenia organizmu ludzkiego na dany związek w środowisku lub na oszacowaniu narażenia, jakie mogą wystąpić w przyszłości na skutek uwalniania się danej substancji. Dodatkowym elementem oceny narażenia jest oszacowanie rozmiaru, natury oraz rodzaju populacji narażonej na daną substancję chemiczną. Szczegółowa ocena narażenia obejmować powinna także charakterystykę niepewności występujących we wszystkich krokach procedury oceny narażenia. Charakterystyka ryzyka jest to zestawienie wszystkich dostępnych informacji i danych na temat toksyczności i narażenia. Charakterystyka powinna zawierać sumaryczną ocenę ryzyka powodowanego przez dany związek w danych warunkach. Powinna być ona wyrażona kwantytatywnie wraz z obiektywnym nietechnicznie wyrażonym opisem ryzyka oraz występującymi niepewnościami w gromadzeniu danych i informacji. Powinny być też przedstawione stwierdzenia, co do poziomu pewności prezentowanej oceny wraz z pełnym omówieniem istotnych źródeł niepewności występujących w procesie tworzenia oceny. Komunikacja i percepcja ryzyka Komunikacja ryzyka definiowana jest jako dwukierunkowy proces (dialog) stosowany przez agendy rządowe lub samorządowe oraz narażoną społeczność mający pomóc w podjęciu decyzji, w jaki sposób rozwiązać problem występującego ryzyka środowiskowego. Komunikacja ryzyka jest niezwykle istotnym działaniem zarządzania ryzykiem. Polega ono przede wszystkim na informowaniu opinii publicznej o ocenie ryzyka, wysłuchaniu reakcji ludzi i ich obaw, wyjaśnianiu wszelkiej niepewności oraz włączaniu społeczności do procedury decyzyjnej. Postrzeganie przez opinię społeczną ryzyka opiera się głównie na dwóch czynnikach: zagrożeniu, wrogim nastawieniu. Tworzą one razem relację: PERCEPCJA RYZYKA = ZAGROŻENIE + WROGIE NASTAWIENIE. Zawsze w przypadku komunikowania ryzyka należy pamiętać o tej relacji (Biela, 1998). Tylko wtedy, gdy występuje jej zrozumienie ze strony zarządzających możliwe jest właściwe komunikowanie o ryzyku. Strategia współpracy ze społeczeństwem powinno się opierać na poniższych zasadach (EPA, 1992): zaakceptuj i włącz do współpracy opinię społeczną jako prawomocnego partnera, starannie planuj i oceniaj podjęte kroki, wysłuchuj zawsze opinii społecznej w zakresie obaw jakie przejawia, bądź uczciwy, szczery i otwarty, 59
koordynuj informację i współpracuj z innymi wiarygodnymi źródłami, zaspokój potrzeby mediów, mów w sposób jasny i z przekonaniem. Zarządzanie ryzykiem Zarządzanie ryzykiem jest procesem. Celem tegoż zarządzania jest minimalizacja ryzyka przy wykorzystaniu dostępnych środków. Zarządzanie to polega na równoważeniu ryzyka względem środków, jak również na bilansowaniu ryzyka związanego z podjęciem jednego działania a ryzykiem związanym z podjęciem innej aktywności. Może być ono tylko prowadzone przez podmioty posiadające trwałą zdolność do świadomego podejmowania suwerennych i racjonalnych decyzji i działań. Zgodnie z zasadami zarządzania także w przypadku zarządzania ryzykiem konieczny jest odpowiedni system kontroli i nadzoru nad ryzykiem. Istotę oceny i zarządzania ryzykiem przedstawia poniższy rysunek. OCENA RYZYKA ZARZĄDZANIE RYZYKIEM Idendyfikacja zagrożenia Ocena relacji dawka - reakcja Ocena narażenia Charakterystyka ryzyka Decyzja prawna Analizy dodatkowe Opcje kontroli Rys. 4. Ocena i zarządzanie ryzykiem Podsumowanie Zarządzanie ryzykiem nie jest, w przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych czy krajów Unii Europejskiej, jeszcze wymagane przez polskie prawo. Należy jednak podkreślić, że nowe regulacje przewidują wprowadzenie ryzyka jako istotnego elementu zarządzania ekologicznego. 60
Istotne zmiany wprowadziła także ustawa Prawo ochrony środowiska w części dotyczącej dostępu do informacji o środowisku. Ustawa określa zasady: udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wskazuje, że organy administracji publicznej są obowiązane udostępniać każdemu informacje o środowisku i jego ochronie znajdujące się w ich posiadaniu. Udostępnieniu podlegają decyzje ustalające rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska, zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska w celach eksperymentalnych lub wprowadzenie do obrotu produktu zawierającego organizmy genetycznie zmodyfikowane lub składającego się z takich organizmów albo ich części, a także wykazy rodzajów i ilości zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza oraz decyzje o wymiarze, odroczeniu terminu płatności i rozłożeniu na raty kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska, polegające na przekroczeniu, co do rodzaju lub ilości substancji dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, określonych decyzją właściwego organu i przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego decyzją właściwego organu. Stwarza to tym samym pełne podstawy do komunikowania ryzyka Zarządzanie ryzykiem jest bardzo istotnym wyzwaniem dla administracji rządowej i samorządowej. Wymaga ono, bowiem od aktorów tego zarządzania wysokiej wiedzy o istocie ryzyka oraz odpowiedniej kultury i sposobów komunikowania ryzyka. Ponadto, a może nade wszystko, w zarządzaniu ryzykiem w sposób jawny i bezpośredni operuje się pojęciami takimi jak życie i zdrowie, co z istoty rzeczy uwrażliwia proces zarządzania. Literatura 1. Baumol W. J., Oates W. E. (1988) The Theory of Environmental Policy. Cambridge University Press, Cambridge. 2. Biela A. (1998) Percepcja ryzyka ekologicznego: aspekty metodologiczne i społeczne. (w:) W. Lenart, A. Tyszecki (red.) Poradnik przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko. Eko-Konsult, Gdańsk. 3. EPA (1992) Risk Assessment. EPA/600/M-91/034. United States Environmental Protection Agency, Washington. 4. Janikowski R. (1999) Zarządzanie ekologiczne. Akademicka Oficyna Wydawnicza PLJ, Warszawa. 5. Kryteria zdrowotne środowiska (1995) Biomarkery i ocena ryzyka. Pojęcia i zasady. Tom 155, Instytut Medycyny Pracy, Łódź. 6. Kryteria zdrowotne środowiska (1998) Ocena ryzyka dla zdrowia ludzi narażonych na substancje chemiczne: wyznaczanie wartości wskaźnikowych dla normatywów higienicznych ustalanych na podstawie kryteriów zdrowotnych. Tom 170, Instytut Medycyny Pracy, Łódź. 7. POŚ (2001) Prawo Ochrony Środowiska, Dziennik Ustaw Nr 62, poz. 627. 8. Pritchard P. (2000) Environmental Risk Management. Earthscan Publications, London. 9. Zięba S. (1997) Strategia ograniczenia ryzyka ekologicznego. Człowiek i Przyroda 6, 23 40. 10. Zięba S. (1998) Dylematy bezpieczeństwa ekologicznego. Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin. 61
62