MODEL ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA ROZWOJU MIAST

MODEL ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA ROZWOJU MIAST WDRAŻANIE EUROPEJSKIEJ POLITYKI ROZWOJU MIAST DO POLSKIEGO SYSTEMU PLANOWANIA Materiały szkoleniowe przygotowane w ramach realizacji w Instytucie Rozwoju Miast pracy badawczej sfinansowanej ze środków na naukę w latach 2009-2011 jako projekt badawczy rozwojowy. Tytuł projektu: Model zintegrowanego planowania rozwoju miast wdrażanie europejskiej polityki rozwoju miast do polskiego systemu planowania Projekt N R11 0009 06 realizowany na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Nr 0513/R/H03/2009/06 Kierownik Projektu dr inż. Grażyna Korzeniak Autorzy mgr inż. arch. Ewa Arvay-Podhalańska mgr inż. Ewa Goras mgr Katarzyna Gorczyca dr inż. Grażyna Korzeniak prof. dr hab. Jerzy Kozłowski mgr inż. arch. Marta Kuligowska dr inż. arch. Bogusław Podhalański dr inż. Krzysztof Słysz dr inż. Wiesław Wańkowicz mgr Marek Węglowski Kraków 2011 1

Zawartość 1. WPROWADZENIE... 3 2. IDEA PLANOWANIA ZINTEGROWANEGO W DOKUMENTACH EUROPEJSKICH... 5 3. GŁÓWNE PROBLEMY OBECNEGO SYSTEMU PLANOWANIA ROZWOJU MIAST Z PUNTKU WIDZENIA ZINTEGROWANIA DZIAŁAŃ PROROZWOJOWYCH... 14 4. MODEL ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA PROCESÓW ROZWOJOWYCH... 18 4.1. ROZUMIENIE POJĘCIA ROZWOJU MIASTA ORAZ PLANOWANIA ZINTEGROWANEGO...18 4.2. GŁÓWNE CECHY I ELEMENTY MODELU ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA ROZWOJU MIAST...19 4.3. PLANOWANIE PRZESTRZENNE W SYSTEMIE PLANOWANIA PROCESÓW ROZWOJOWYCH MIAST...37 5. REKOMENDOWANE KIERUNKI PRZEKSZTAŁCEŃ SYSTEMU PLANOWANIA ROZWOJU MIAST... 52 6. POLECANA LITERATURA... 56 2

1. WPROWADZENIE Przedstawiane materiały szkoleniowe są wynikiem projektu rozwojowego Nr N R11 0009 06 Model zintegrowanego planowania rozwoju miast - wdrażanie europejskiej polityki rozwoju miast do polskiego systemu planowania, realizowanego na podstawie umowy z dnia 27 października 2009 roku pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, a Instytutem Rozwoju Miast. W szerszym ujęciu wyniki projektu zostały przedstawione w publikacji Zintegrowane planowanie rozwoju miast wydanej przez Instytut Rozwoju Miast w 2011 r. W trakcie realizacji projektu zorganizowane były seminaria dyskusyjno-szkoleniowe z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury, samorządów lokalnych i regionalnych, Śląskiego Związku Gmin i Powiatów oraz środowiska naukowego. W trakcie seminariów prezentowane były robocze materiały szkoleniowe, będące podstawą dyskusji, która przyczyniła się do wzbogacenia i modyfikacji proponowanych rozwiązań opracowywanego modelu planowania. Autorzy projektu składają serdeczne podziękowania wszystkim uczestnikom seminariów. Projekt został podjęty jako głos w szerokiej dyskusji prowadzonej w środowisku naukowym, władz krajowych i samorządowych oraz planistów praktyków, dotyczącej kształtującego się modelu planowania procesów rozwojowych miast, który sprostałby wielkim wyzwaniom związanym z dokonującymi się przeobrażeniami polskich miast. Wobec licznych już doświadczeń w praktyce planowania i dostępnej wiedzy o modelach planowania stosowanych i zalecanych do wdrażania w Europie możliwe jest ewolucyjne przekształcanie obecnego modelu polskiego, zgodnie ze sprawdzonymi standardami pozwalającymi lepiej radzić sobie z zadaniami planowania rozwoju zrównoważonego. Oczywiste jest, że procesy rozwojowe miast charakteryzują się wielką złożonością wynikającą z wielu aspektów rozwoju i różnorodności oraz zmienności uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych wpływających na ich przebieg. Dodatkowo ciągle wzrastające tempo zmian warunków funkcjonowania miast zachodzących we wszystkich skalach od poziomu lokalnego po globalny powoduje, że coraz silnej zaznacza się potrzeba sprawnego rozpoznawania zachodzących zjawisk oraz podejmowanych działań, ukierunkowanych na realizację świadomie określonych celów rozwoju. Podstawą tego musi być działanie skoordynowane i kompleksowe, uwzględniające maksymalnie dużo różnorodnych czynników rozwoju właściwych dla danego miasta i interesów, które wiele podmiotów chce zrealizować, z uświadomionym i zdefiniowanym interesem publicznym, zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego. Wychodzi temu naprzeciw europejska polityka rozwoju miast określona w dokumentach Unii Europejskiej, w tym w Karcie Lipskiej nt. Zrównoważonych Miast Europejskich, która zaleca wykorzystywanie w planowaniu zintegrowanego podejścia, koordynującego kluczowe obszary polityki miejskiej i dającego podstawy dla konsensusu pomiędzy państwem, regionami, miastami, obywatelami i przedsiębiorcami. W Polsce rozwój miast sterowany jest obecnie poprzez funkcjonujący system planowania przebiegający w odrębnych nurtach dotyczących: planowania rozwoju na podstawie Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, planowania przestrzennego na podstawie Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także planowania sektorowego. Zapisy prawa określające zasady sporządzania różnych dokumentów planistycznych regulują w pewnym 3

zakresie ich wzajemne relacje, jednakże stan zintegrowania różnych decyzji planistycznych jest często dalece niewystarczający. Potrzeba planowania zintegrowanego wynika również z faktu, że sterowanie rozwojem miast następuje poprzez działania i decyzje wielu podmiotów, a więc wymaga współdziałania podmiotów publicznych krajowych, regionalnych i lokalnych, organizacji, prywatnych podmiotów zarządzających działalnością gospodarczą oraz mieszkańców realizujących swoje indywidualne cele. Oddziaływanie podmiotów publicznych powinno objąć koordynację działań wszystkich podmiotów w oparciu o określenie celów rozwoju, ochronę interesu publicznego, racjonalną dystrybucję środków finansowych, politykę inwestycyjną podnoszącą lokalną konkurencyjność. Zgodnie z założeniami projektu rozwojowego celem jego realizacji było doskonalenie procesów kompleksowego planowania rozwoju przestrzennego miast zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i w duchu standardów europejskich planowania, odzwierciedlonych w dokumentach UE. Wynikiem realizacji projektu jest proponowany model zintegrowanego planowania rozwoju miast oraz wskazane kierunki przekształceń obwiązującego obecnie systemu planowania rozwoju i planowania przestrzennego w celu wzmocnienia wzajemnych powiązań. W zarządzaniu procesami rozwojowymi miast planowanie przestrzenne pełni rolę szczególną poprzez opracowywanie dokumentów pozwalających na tworzenie warunków przestrzennych dla realizacji różnego rodzaju polityk i koordynację przestrzenną podejmowanych działań. Dlatego też projekt koncentruje się na wzmocnieniu koordynacyjnych funkcji planowania przestrzennego jako dziedziny zarządzania procesami rozwojowymi zachodzącymi w przestrzeni i mającymi wymiar przestrzenny. Kompleksowe patrzenie na wszystkie uwarunkowania i aspekty procesów rozwojowych jest i zawsze było immanentną cechą planowania przestrzennego i dlatego doskonalenie systemu planowania może odegrać znaczącą rolę w usprawnianiu procesów zarządzania rozwojem miast. Materiały szkoleniowe adresowane są do samorządów lokalnych i regionalnych, planistów praktyków, a także zwierają postulaty dotyczące zmian legislacyjnych. Grażyna Korzeniak Ewa Arvay-Podhalańska 4

2. IDEA PLANOWANIA ZINTEGROWANEGO W DOKUMENTACH EUROPEJSKICH Ustalenia głównych dokumentów europejskich dotyczących planowania rozwoju miast Wraz z poszerzaniem się pola wspólnych działań krajów europejskich w ich zakres włączane były również zagadnienia planowania przestrzennego. Współczesny wzorzec planowania europejskiego ogólnie można określić jako planowanie zintegrowane, rozumiane jako: a) kompleksowe patrzenie na struktury przestrzenne na różnych poziomach, w tym na całość przestrzeni europejskiej, b) włączanie w przedmiot planowania różnorodnych zagadnień, c) integracja w procesach planowania potrzeb i działań różnych użytkowników przestrzeni i różnych instytucji. Powstające w Europie w ostatnich dziesięcioleciach dokumenty o charakterze deklaracji i programów ukierunkowały rozwój planowania. Dokumenty te budują wiedzę i standardy planowania przyczyniając się do integracji przestrzeni europejskiej. Aktywną politykę związaną z planowaniem przestrzennym prowadzi od 1970 r., Rada Europy (Council of Europe) ustalając standardy tego planowania wyrażane w dokumentach Europejskich Konferencji Ministrów Odpowiedzialnych za Planowanie Przestrzenne i Regionalne (The Council of Europe Conference of Ministers Responsible for Spatial/Regional Planning CEMAT). W 1984 r. Rada Europy przygotowała Europejską Kartę Planowania Regionalnego/ Przestrzennego. Dokument ten odnosi się do realizacji zrównoważonego rozwoju regionów zmierzającego do poprawy jakości życia, zarządzania zasobami i ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania terenów. Takie podejście wyznaczyło również kierunek dla budowy systemów planowania poszczególnych krajów z podkreśleniem roli międzynarodowej współpracy. W 2000 roku w Hanowerze na forum Konferencji Ministrów Odpowiedzialnych za Planowanie Przestrzenne/Regionalne (CEMAT) powstał drugi, istotny dla rozwoju terytorialnego Europy dokument pt. Główne Zasady Zrównoważonego Rozwoju Przestrzennego Kontynentu Europejskiego (Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent) 1. Obok szeregu zasad, jak: ograniczenie zniszczeń środowiska, wykorzystanie dziedzictwa kulturowego jako czynnika rozwoju, promocja zrównoważonej dostępności transportowej, wzmacnianie rozwoju przez rozwój komplementarnych funkcji miast itd. zwraca się uwagę na znaczenie współpracy między krajami, a także udział w procesach rozwoju regionów, gmin i obywateli. Współpracę między różnymi poziomami administracji uważa się za kluczową dla polityk przestrzennych. Dużą wagę przywiązuje się do szerokiej partycypacji społecznej w procesach planowania. W zakresie integracji horyzontalnej za konieczną uważa się współpracę przy opracowywaniu polityk przestrzennych i strategii sektorowych mających znaczący wpływ na środowisko geograficzne, np. transportowych, rolnych, środowiskowych. Szczególnie ważne zadanie współpracy horyzontalnej to transgraniczna koordynacja projektów rozwojowych z udziałem władz krajowych, regionalnych i lokalnych. Integracja horyzontalna powinna, obok 1 Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent. CEMAT(2000)9. 5

projektów sektorowych w zakresie infrastruktury, dotyczyć również polityk gospodarczych, finansowych i społecznych. Potrzebne jest wypracowanie mierników ułatwiających podejmowanie decyzji podczas tworzenia programów. Deklaracja z Lizbony z 2006 r Sieci dla zrównoważonego rozwoju kontynentu europejskiego. Mosty łączące Europę (Lisbon declaration on Networks for sustainable development of the European continent. Bridges over Europe ) 2 podkreśla, że nowy system planowania powinien dążyć do interdyscyplinarnej integracji i koordynacji działań przy wykorzystaniu aktywnego udziału obywateli. Równolegle należy tworzyć warunki dla promowania i wzmacniania sieci współpracy terytorialnej, służącej zrównoważonemu rozwojowi przestrzeni całej Europy. Dlatego istotnym założeniem jest prowadzenie badań związanych z rozwojem terytorialnym, aby móc stworzyć wspólną politykę odpowiednią dla każdego szczebla administracyjnego. Karta Miejska (Urban Charter) jest deklaracją przyjętą w 1992 r. przez Stałą Konferencję Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, wyznaczającą kierunki współczesnej urbanistyki. Zgodnie z deklaracją podstawą urbanistyki powinno być uwzględnienie równych praw dla wszystkich społeczności miejskich do: bezpieczeństwa, zdrowego niezanieczyszczonego środowiska, zatrudnienia, mieszkania, zbilansowanego systemu transportu, mieszkania, dostępu do terenów odpoczynku, kultury, zróżnicowania kulturowego i religijnego, dobrej architektury i poszanowania dziedzictwa kulturowego. Planowanie wymaga harmonizowania i bilansowania funkcji mieszkaniowych, miejsc pracy, wzięcia odpowiedzialności przez władze za rozwój gospodarczy, zapewnienia partycypacji społecznej i współdziałania partnerów, równoważenia rozwoju z wymogami ochrony środowiska, zapewnienia szerokiego dostępu do zróżnicowanych usług. Konieczne jest szukanie źródeł i mechanizmów finansowania rozwoju i realizacji deklarowanych praw. Aktualizację Karty Miejskiej przyjęto w 2008 r. w formie dokumentu Karta Miejska II (European Urban Charter II), w którym podkreślono, że miasta należą do ich mieszkańców, a ich wartości ekonomiczne, społeczne i kulturowe powinny być przekazane przyszłym pokoleniom. Biorąc pod uwagę wyzwania związane z globalnymi procesami przekształceń w miastach musi być uwzględniany kompromis pomiędzy gospodarką a problemami społecznymi i środowiskowymi. Europejskie miasta są odpowiedzialne za budowanie nowego modelu zarządzania biorącego pod uwagę nowe wymagania demokracji z uwzględnieniem partycypacji i odnowy społecznej. Miasta tworzą sprzyjające środowisko dla innowacji i gospodarki opartej na wiedzy. Konieczne jest uwzględnianie współpracy w obrębie miast i między miastami. Na pierwszej Europejskiej Konferencji Zrównoważonych Miast (European Conference on Sustainable Cities & Towns) w Aalborg w Danii w 1994 r. została przyjęta Karta Europejskich Miast w Kierunku Zrównoważenia (Charter of European Cities and Towns Towards Sustainability Aalborg Charter). Karta zakłada osiągnięcie zrównoważonej gospodarki i środowiska oraz sprawiedliwości społecznej poprzez zintegrowanie przyjętych zasad we wszystkich wprowadzanych politykach. Podkreśla się potrzebę inwestowania w ochronę zasobów środowiskowych i terenów otwartych. Polityki rozwoju powinny zapewniać dostarczenie efektywnego transportu publicznego, rewitalizację terenów miejskich, a także planowanie struktur wielofunkcyjnych dla ograniczania potrzeb transportowych, jak również promowanie transportu ekologicznego. 2 CEMAT-CHF 85 (2006) 14 6

Wśród instrumentów służących kształtowaniu miast zrównoważonych wymienia się m.in.: gromadzenie danych o środowisku i planowanie środowiskowe, instrumenty gospodarcze, stosowanie podatków i opłat, planowanie struktury przestrzennej miast. Za jeden z najważniejszych instrumentów uważa się stosowanie wskaźników zrównoważenia. Końcowe zobowiązanie z Aalborg zostało podjęte w 2004 r. jako AaLBORG+. i dotyczy planowania i projektowania. Misja uczestników projektu brzmi: Jesteśmy zobowiązani do planowania i projektowania strategicznych obszarów miejskich, w kwestiach: ochrony środowiska, społecznych, ekonomicznych, zdrowotnych i kulturowych (z korzyścią dla wszystkich). Planowanie rozwoju, w tym planowanie przestrzenne jest przedmiotem wielu dokumentów Unii Europejskiej. W 1991 r. powstał Komitet Planowania Przestrzennego skupiający ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne państw członkowskich, który w 1999 roku w Poczdamie przyjął jeden z najważniejszych dokumentów pt.: Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego w kierunku zrównoważonego rozwoju przestrzeni europejskiej Spatial Development Perspective Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union (ESPD) 3. Dokument ten ma charakter programowy. Nie jest obowiązujący, lecz stanowi ważne podstawy dla ukierunkowania europejskich systemów planowania w oparciu o przedstawioną w dokumencie wieloletnią perspektywę rozwoju terytorium Europy. ESDP zaleca, aby państwa członkowskie uwzględniały w krajowych politykach rozwoju priorytety rozwoju terytorialnego Europy zapisane w ESDP. Wyznacza ramy i jest wykładnią europejskiej polityki przestrzennej dla lepszej współpracy w procesach tworzenia polityk przestrzennych pomiędzy krajami członkowskimi, regionami i miastami z zastosowaniem zasady subsydiarności. Dokument ten opracowany jest na poziomie europejskim, jednakże z odniesieniami do polityk regionalnych i lokalnych. Dokument ESDP postrzegany jest przez kraje członkowskie jako instrument, który może pomóc skoordynować polityki wspólnotowe. Uważa się, że jak najwcześniejsze branie pod uwagę różnych celów i opcji w formułowaniu i ocenie polityk sektorowych powinno mieć pozytywny wpływ na rozwój lokalny i regionalny. Władze regionalne i lokalne poprzez zwracanie większej uwagi na polityki sektorowe, związane z decyzjami na poziomie europejskim, mogą lepiej reagować na te decyzje dla własnego rozwoju. Przyjęto następujące cele europejskiej polityki dla wszystkich regionów: spójność gospodarcza i społeczna, ochrona i zarządzanie zasobami naturalnymi i dziedzictwem kulturowym, bardziej zbilansowana konkurencyjność obszaru Europy. Dwa pierwsze z tych celów określają wprost zakres zagadnień wymagających integracji w procesie planowania. Najlepiej obrazuje to pochodzący z dokumentu schemat trójkąta celów rozwoju zrównoważonego. 3 ESPD - European Spatial Development Perspective Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. Agreed at the Council of Ministers responsible for Spatial planning in Potsdam, May 1999. Published by the European Commission. 7

Ryc. 1. Trójkąt celów: zrównoważony rozwój przestrzenny Źródło: ESDP Trzeci cel określa ramy dla planowania zintegrowanego w sposób pośredni, poprzez podkreślenie jedności całości przestrzeni europejskiej i konieczności patrzenia na rozwój lokalny również w tym kontekście. Jako główne trendy występujące w rozwoju przestrzennym uznano wzrastającą integrację i współpracę między krajami, a także krajami sąsiadującymi z UE oraz wzrastające znaczenie samorządów regionalnych i lokalnych. Uważa się też, że problemy rozwoju przestrzennego muszą być rozwiązywane poprzez współpracę pomiędzy różnymi poziomami administracji i zarządzania. Zwraca się również uwagę na potrzeby wypracowania form kooperacji, pozwalających na koordynację różnych polityk sektorowych dotyczących tych samych obszarów. Podstawą tego podejścia jest kreowanie nowych dróg współpracy pomiędzy władzami odpowiedzialnymi za polityki sektorowe i polityki przestrzenne na wszystkich poziomach. SDP rekomenduje trzy poziomy przestrzennej kooperacji: wspólnotowy, międzynarodowy/krajowy, regionalny/lokalny. Acquis URBAN jest dokumentem przyjętym w 2004 roku na nieformalnym spotkaniu ministrów UE w Rotterdamie jako program będący podstawą rozwijania bardziej spójnego podejścia do polityki miejskiej. Główne założenia i kierunki przyszłej polityki miejskiej, określone w tym dokumencie obejmują 4 : zintegrowane holistyczne koncepcje rozwoju miejskiego łączące w spoisty sposób działania gospodarcze i promocję zatrudnienia, integrację społeczną, kulturę, transport, infrastrukturę lokalną, odnowę miejską oraz ulepszenie planowania miejskiego, jak również ochronę środowiska naturalnego. Zasady te powinny być wdrażane przy wspólnym zaangażowaniu wszystkich sektorów i poziomów administracyjnych oraz przy budowaniu i wzmacnianiu lokalnego partnerstwa między różnymi aktorami sceny. Ważna jest regularna ewaluacja i stosowanie interwencji w celu zapewnienia możliwie najwyższej efektywności wdrażanych projektów. 4 www.mrr.gov.pl 8

Porozumienia z Bristolu (Bristol Accord) 5 zawarte na nieformalnym spotkaniu Europejskich Ministrów odpowiedzialnych za polityki miejskie w 2005 r. określa ogólnoeuropejskie zasady i cechy społeczności zdolnej do zrównoważonego rozwoju. Pożądane cechy społeczności zrównoważonych dyktują wprost potrzeby integracji w planowaniu rozwoju. Społeczność zrównoważona powinna być m.in.: dobrze zarządzana ze skutecznym i integrującym udziałem mieszkańców, systemem przedstawicielskim i kierownictwem, dobrze skomunikowana z dobrymi usługami w zakresie transportu i komunikacji, łączącymi ludzi z miejscami pracy, nauki, placówkami ochrony zdrowia i innymi ośrodkami usług, wyposażona w dobrą infrastrukturę usługową zapewniającą usługi świadczone przez sektor państwowy, prywatny oraz wolontariat, odpowiednie do potrzeb mieszkańców i dostępne dla wszystkich, wrażliwa na kwestie ekologiczne zapewniająca ludziom miejsca do życia, które zachowują wzgląd na środowisko naturalne, prosperująca z kwitnącą, zróżnicowaną i innowacyjną gospodarką lokalną, dobrze rozplanowana i zbudowana posiadająca wysokiej jakości środowisko zbudowane i naturalne (z przyjazną przestrzenią publiczną i terenami zielonymi, wyposażona w infrastrukturę i obiekty przeznaczone dla wszystkich, w tym także dla dzieci i osób starszych, dostateczny wybór, zróżnicowanie, przystępność cenową i dostępność mieszkań, odpowiednią wielkość, skalę, gęstość, projekt i układ zabudowy, w tym budynki o zróżnicowanej funkcji. Agenda Terytorialna Unii Europejskiej W kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównoważonej Europy zróżnicowanych regionów (Territorial Agenda of the European Union TAUE). Agenda Terytorialna jest dokumentem zaakceptowanym na Nieformalnym Spotkaniu Ministrów ds. Rozwoju Miast i Spójności Terytorialnej w Lipsku w 2007 r., nawiązującym do realizacji ESDP, a także Podstawowych Wytycznych dla Zrównoważonego Rozwoju Przestrzennego Kontynentu Europejskiego CEMAT. Dokument ukierunkowany jest na wspieranie rozwoju policentrycznego opartego na integracji terytorialnej, przy czym zwraca się uwagę na w proces integracji nowych państw członkowskich. Uważa się, że kształtowanie spójności terytorialnej powinno opierać się na współpracy różnych uczestników i interesariuszy rozwoju terytorialnego na szczeblu politycznym, administracyjnym i technicznym. Proces ten nazwany jest zarządzaniem terytorialnym ( territorial governance ). Wśród podmiotów, które powinny być w ten proces włączane wymienia się sektor prywatny (a zwłaszcza przedsiębiorstwa działające w danym regionie lub miejscowości), środowisko naukowe, sektor publiczny (w szczególności władze lokalne i regionalne), organizacje pozarządowe, Podkreśla się konieczność wzmocnienia roli wymiaru terytorialnego w przyszłej polityce spójności w celu umacniania dobrobytu ekonomicznego i społecznego. Zwraca się uwagę na znaczenie wspólnych działań na rzecz kluczowych inwestycji. Istotne są stwierdzenia zawarte w dokumencie, zwracające uwagę na potrzebę wspólnych działań w zakresie rozwiązywania problemów związanych z globalnym ociepleniem. Uważa się, że w planowaniu procesów rozwojowych powinno wspierać się 5 Office of the Deputy Prime Minister creating sustainable communities, UK Presidency, UE Ministerial Informal on Sustainable Communities, Policy Papers, London 2006 9

rozwój form osadnictwa generujących niski lub zerowy poziom emisji, poszukiwanie potencjalnych nowych odnawialnych źródeł energii oraz promowanie efektywnego zużycia energii, zwłaszcza w sektorze budownictwa. Jako narzędzia realizacji zamierzonych celów wymienia się: tworzenie sieci współpracy regionów miejskich i miast, poszukiwanie nowych form partnerstwa i zarządzania terytorialnego pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi, wspieranie regionalnych klastrów konkurencyjności i innowacji, wspieranie wzmacnianie i rozbudowę sieci transeuropejskich, wspieranie idei transeuropejskiego zarządzania ryzykiem z uwzględnieniem efektów zmian klimatycznych, wzmocnienia struktur ekologicznych oraz zasobów kulturowych jako wartości dodanej dla rozwoju. Karta Lipska w sprawie Zrównoważonych Miast Europejskich (Leipzig Charter on Sustainable European Cities) z 2007 r. podkreśla, że w równym stopniu należy rozważać wszystkie wymiary zrównoważonego rozwoju, czyli dobrobyt ekonomiczny, równowagę społeczną oraz zdrowe środowisko. Dlatego istnieje potrzeba wprowadzenia zintegrowanych strategii oraz skoordynowanych działań wszystkich osób i instytucji zaangażowanych w proces rozwoju miast, który będzie wychodził poza granice poszczególnych miast i wspólnot. Polityka zintegrowanego rozwoju miast powinna jednocześnie uwzględniać aspekty zagospodarowania przestrzennego, zagadnienia tematyczne oraz bieżące. Niezbędne jest zaangażowanie przedsiębiorców, udziałowców oraz opinii publicznej. Uważa się, że polityka zintegrowanego rozwoju miast stanowi podstawowy warunek dla wdrożenia Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej. Wdrożenie tej Strategii ma wymiar europejski, lecz musi uwzględniać zarówno warunki i potrzeby lokalne, jak i współzależność od innych miast europejskich. Zaleca się, aby miasta europejskie opracowywały zintegrowane programy rozwoju miast dla danego miasta, jako całości, które będą: opisywać mocne i słabe strony miast i rejonów w oparciu o analizę bieżącej sytuacji, definiować spójne cele rozwoju dla obszaru miejskiego i opracowywać wizję miasta, koordynować różne plany oraz polityki regionalne, sektorowe i techniczne, skupiać się oraz koordynować przestrzennie wykorzystanie funduszy przez uczestników sektora publicznego i prywatnego środków w zakresie przestrzeni, koordynowane na poziomie lokalnym oraz regionów miejskich i będą angażować obywateli i jednostki, które mogą wnieść wkład w kształt przyszłej jakości ekonomicznej, społecznej oraz środowiskowej terytoriów. Zwraca się uwagę na znaczenie partnerstwa pomiędzy miastami a obszarami wiejskimi oraz pomiędzy małymi i średnimi miastami a dużymi miastami w regionach miejskich i metropolitarnych. Za istotne dla podnoszenia jakości zagospodarowania uznaje się następujące strategie działania: tworzenie i zapewnianie wysokiej jakości przestrzeni publicznych, modernizację sieci infrastruktury i podnoszenie wydajności energetycznej, innowacje i polityki edukacyjne. 10

Podkreśla się znaczenie uwzględniania w zintegrowanym planowaniu problemów społecznych, w tym polityk mieszkalnictwa społecznego i integracji społecznej, poprawy standardów mieszkalnictwa, programów stabilizacji ekonomicznej i rozwoju lokalnych rynków pracy, aktywnych polityk edukacji, promocji wydajnego i dostępnego transportu publicznego. Dokument zawiera ważne stwierdzenie, że polityka rozwoju miejskiego powinna rozpocząć się na poziomie krajowym, a dla zintegrowanego rozwoju miast powinna istnieć możliwość wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych. Jako podstawy zintegrowanego planowania rozwoju miast uznaje się również wzmacnianie i rozbudowę sieci transeuropejskich, ideę transeuropejskiego zarządzania ryzykiem, z uwzględnieniem efektów zmian klimatycznych, wzmocnienia struktur ekologicznych oraz zasobów kulturowych. Deklaracja z Toledo przyjęta na nieformalnym spotkaniu ministrów w Toledo w sprawie rozwoju obszarów miejskich w czerwcu 2010 r. dotyczy podjęcia obecnych wezwań związanych z obszarami miejskimi oraz wdrażania strategii Europa 2020 przez osiągnięcie inteligentnego i bardziej zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich sprzyjającego włączeniu społecznemu. W deklaracji podkreśla się przede wszystkim znaczenie zintegrowanego podejścia do polityki miejskiej jako głównego narzędzia pomagającego podążać w kierunku wyznaczonym przez strategię Europa 2020, w szczególności w świetle ograniczonych zasobów. W celu urzeczywistnienia modelu inteligentniejszego i bardziej zrównoważonego miasta sprzyjającego włączeniu społecznemu ministrowie wskazują na znaczenie: wdrażania zintegrowanych strategii rozwoju obszarów miejskich, uwzględnianie potrzeby poprawy wyników gospodarczych, ekoefektywności, spójności społecznej, znaczenia renowacji i modernizacji istniejących zasobów mieszkaniowych, znaczenia jakości przestrzeni publicznej ze wskazaniem strategicznej roli rewitalizacji obszarów miejskich oraz problematyki społecznej Planowanie obszarów miejskich uważane jest za dźwignię polityczną dla zintegrowania celów środowiskowych, społecznych i gospodarczych uważając, że potrzebne jest opracowanie wspólnego minimalnego zestawu wskaźników, które będą służyły interpretacji zintegrowanego podejścia oraz wskaźników zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Wskazuje się Europejskie Ramy Odniesienia Miasta Zrównoważonego służących wdrażaniu zasad określonych w Karcie Lipskiej. Agenda Terytorialna Uni Europejskiej 2020 w kierunku sprzyjającej społecznemu włączeniu, inteligentnej i zrównoważonej Europy zróżnicowanych regionów (Territorial Agenda 2020 - Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions) została przyjęta na nieformalnym spotkaniu ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne i rozwój terytorialny w Gödöllö w maju 2011 r. W deklaracji podkreślono, że spójność terytorialna jest wspólnym celem dla harmonijnego, zrównoważonego rozwoju Europy. Jako priorytety terytorialne dla rozwoju Unii Europejskiej wskazano: promowanie policentrycznego i zrównoważonego rozwoju terytorialnego, wspieranie zintegrowanego rozwoju miast i regionów wiejskich, podejmowanie wysiłków które pomagają uczynić z miast motory inteligentnego i zrównoważonego rozwoju i atrakcyjne miejsca do życia, integrację terytorialną, włączając 11

w to integrację transgraniczną i międzynarodową regionów funkcjonalnych, zapewnienie globalnej konkurencyjności regionów w oparciu o silne lokalne gospodarki, poprawę terytorialnych powiązań jednostek, społeczności i przedsiębiorstw, łączenie ekologicznych, krajobrazowych i kulturowych wartości regionów oraz zarządzanie nimi, koordynację wspólnotowych i krajowych polityk sektorowych. Główne cechy europejskiego zintegrowanego planowania rozwoju miast Ideę współczesnego planowania określoną w dokumentach europejskich, rozumianego jako zespół spójnych i kompleksowych działań podejmowanych na różnych poziomach zarządzania, administracji i aktywności służących realizacji przyjętych celów scharakteryzować można w dwóch punktach: I. Planowanie zintegrowane jako narzędzie integracji przestrzeni europejskiej i traktowanie całej przestrzeni europejskiej jako przedmiotu całościowych rozważań. II. Planowanie zintegrowane jako narządzie realizacji rozwoju zrównoważonego uwzględniającego równowagę pomiędzy rozwojem gospodarczym, społecznym i ochroną zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego. Polityki Unii Europejskiej dotyczące planowania procesów rozwojowych z natury rzeczy mają charakter uogólniony i dotyczą planowania na poziomie europejskim bądź są formułowane w sposób stosunkowo mało szczegółowy, nawet jeżeli odnoszą się do polityk niższych szczebli planowania. Jednakże tworzone dokumenty pozwalają stwierdzić zależności między polityką europejską a politykami na niższych poziomach niezależnie od skali planowania właściwych dla danych poziomów. Planowanie w Europie nie jest formalnie regulowane przez obowiązujące akty prawne, które narzucałyby krajom członkowskim system planowania. Jednakże można stwierdzić, że rozwijające się badania i prace dotyczące metod planowania oraz powszechna wymiana doświadczeń ukształtowały już w Europie pewien standard oparty na kształtowaniu się podobnego sposobu podejścia do rozwiązywania problemów i warsztatu planistycznego, a jedną z podstawowych cech tego podejścia jest integrowanie działań planistycznych. Wskazania, zawarte w formułowanych dokumentach zwracają uwagę na potrzeby integracji trzech członów planowania, jakimi są tworzenie i wykorzystanie bazy danych, procesy i procedury planowania: w tym formułowania celów i ustaleń planistycznych oraz realizacja i monitoring. Z drugiej strony podkreśla się potrzeby integracji w obrębie tych trzech etapów. Generalnie wyróżnić można trzy aspekty integracji planowania procesów rozwojowych: 1) integracja przedmiotów planowania, 2) integracja poziomów planowania, 3) organizacja systemu planowania służąca integracji. Integracja przedmiotów planowania Podstawową zasadą powinno być analizowanie i planowanie procesów, zawsze z uwzględnieniem wymiaru przestrzennego. Wskazuje to na podkreślenie rangi i rozszerzanie zakresu działalności, które mieszczą się w pojęciu planowanie przestrzenne. Wyróżnia się plany sektorowe i tematycznych, ze wskazaniem potrzeby włączania ich do planowania przestrzennego, a także wzięcia pod uwagę w tych opracowaniach innych zagadnień przestrzennych. 12

Obok uwzględniania tej zasady wymienić można główne zagadnienia, które powinny stać się przedmiotem integracji. W dużym stopniu zakres tych problemów jest podobny na wszystkich poziomach planowania, chociaż niewątpliwie pewne zagadnienia właściwe są tylko dla pewnych poziomów. W ujęciu najbardziej ogólnym zakres przedmiotowy integracji określa zaprezentowany wyżej trójkąt celów ESDP: społeczeństwo, gospodarka, środowisko. W ujęciach bardziej szczegółowych są to następujące główne zagadnienia: środowisko przyrodnicze (ochrona zasobów i bilansowanie dostępnych zasobów z planowanym poziomem rozwoju, transgraniczne i międzyregionalne rozwiązywanie problemów zasobów wodnych, zachowanie bioróżnorodności, ochrona przestrzennych struktur przyrodniczych, ograniczanie transportochłonności układów przestrzennych dla ograniczania emisji, działania na rzecz ograniczania produkcji gazów cieplarnianych), środowisko kulturowe ( ochrona dziedzictwa, zachowanie tożsamości, wykorzystanie dla rozwoju), transport (dostępność jako podstawowy czynnik rozwoju i konkurencyjności, bilansowanie rozwoju przestrzennego i rozwoju sieci transportowych, rozwój transportu publicznego), gospodarka (stymulowanie rozwoju, dostosowanie rozwoju gospodarczego do specyfiki obszaru, potrzeba tworzenia sieci współpracy i klastrów, problemy społeczne (ograniczanie procesów wykluczenia społecznego), przeciwdziałanie bezrobociu i patologiom społecznym, mieszkalnictwo (analizy i bilansowanie potrzeb i zasobów mieszkaniowych w planach regionalnych i lokalnych, równoważenie zasobów mieszkaniowych i rynku pracy), rewitalizacja (ograniczanie nadmiernej ekspansji terenów zurbanizowanych, wzrost efektywności wykorzystania przestrzeni zurbanizowanej, ochrona dziedzictwa kulturowego, przeciwdziałania procesom degradacji społecznej). Integracja poziomów planowania Wyróżnić można poziomy planowania, do których w sposób bezpośredni i pośredni odnoszą się dokumenty europejskie: europejski, krajowy, regionalny, metropolitalny, lokalny. W sposób pośredni z dokumentów można wyczytać zalecaną hierarchię planów na różnych poziomach, przy jednocześnie obowiązującej zasadzie subsydiarności. Przy tym najwyższą hierarchię planowania europejskiego rozumie się bardzo miękko, jako pewnego rodzaju zalecenie uwzględniania polityk europejskich, pozwalające na bardziej efektywne wpisywanie się w procesy osiągania spójności terytorialnej i podnoszenia konkurencyjności. Przykładem jest tu zwrócenie uwagi na korzystne dla rozwoju regionalnego podłączenie sieci transportowych i infrastrukturalnych do sieci TEN. Współpracę między różnymi poziomami administracji i zarządzania uznaje się za podstawowy czynnik pozwalający na rozwiązywanie problemów przestrzennych. Organizacja systemu planowania służąca integracji Niezwykle duży nacisk kładzie się na potrzebę włączania w procesy i procedury planowania społeczności lokalnych, podmiotów gospodarczych z uwzględnieniem rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego, operatorów sieci infrastruktury, organizacji pozarządowych. 13

Proces planowania powinien przebiegać z pełną przejrzystością. Jako narzędzia stosowane w tym procesie wymienia się szeroką informację z uwzględnieniem publikacji, umożliwienia składania uwag we wszystkich fazach, włącznie z fazą realizacji planów i monitoringu. Jednocześnie jednak podkreśla się potrzebę wprowadzania procedur rozstrzygania konfliktów. Przy takim podejściu wykrystalizowało się pojęcie governance, które w odróżnieniu od government czyli rządzenia przez oficjalne władze oznacza włączanie wielu podmiotów w proces zarządzania rozwojem. 3. GŁÓWNE PROBLEMY OBECNEGO SYSTEMU PLANOWANIA ROZWOJU MIAST Z PUNKTU WIDZENIA ZINTEGROWANIA DZIAŁAŃ PROROZWOJOWYCH Do głównych, zauważalnych obecnie w Polsce, problemów planowania rozwoju miast wynikających m.in. z niedostatecznego zintegrowania działań planistycznych zaliczyć można: niewystarczające powiązanie lokalnych polityk przestrzennych z politykami regionalnymi i krajową przy jednocześnie małej elastyczności wzajemnych relacji między dokumentami pozwalającej na reagowanie na bieżące potrzeby, niesprecyzowane zasady planowania obszarów metropolitalnych, brak krajowej polityki miejskiej, która wspierałaby procesy zrównoważonego rozwoju przestrzennego miast, zbyt słabe uwzględnienie wymiary terytorialnego w politykach rozwojowych miast, zniesienie obligatoryjności sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i możliwość realizacji rozwoju zabudowy poza ustanowioną polityką przestrzenną, co oprowadzi do zaburzeń struktury przestrzennej miast, zagrożeń dla systemów przyrodniczych i utraty możliwości łatwej realizacji ciągów transportowych i infrastrukturalnych, rozwinięty system włączania problemów ochrony środowiska w proces planistyczny przy jednoczesnym niedostatku tego systemu w pojedynczych procesach inwestycyjnych o różnej skali prowadzonych poza planem, których skutki sumując się powodują istotne zmiany środowiska, niedostateczna ochrona lokalnych systemów przyrodniczych i ich powiązań z systemami ponadlokalnymi. niedostateczne powiązanie możliwości rozwoju zabudowy z możliwościami i planami rozwoju sieci transportowej, zbyt słabe powiązanie polityki inwestycyjnej miast z planowaniem przestrzennym, niewystarczające stosowanie systemu opiniowania i uzgodnień, które nie prowadzi do wypracowywania rozwiązań najefektywniejszych ekonomicznie i najmniej konfliktowych, niewystarczająca spójność polityk przestrzennych sąsiadujących gmin oraz gmin obszarów metropolitalnych, co ogranicza możliwość kształtowania 14

komplementarnych struktur przestrzennych i niejednokrotnie prowadzi do konfliktowych rozwiązań przestrzennych, niedostatecznie rozwinięte włączenie w procesy planowania różnych podmiotów, przy jednocześnie słabo wykształconym pojęciu interesu publicznego i fragmentaryzacji spojrzenia na przestrzeń poprzez pojedyncze działki właścicieli, niedostatecznie rozwinięty system analiz i monitoringu procesów rozwojowych miast oraz regionów miejskich oraz niedostatecznie rozwinięte w wielu miastach systemy informacji przestrzennej. Tab.1. Wady systemu i praktyki planowania przestrzennego z punktu zadań gminy ODPOWIEDZIALNOŚĆ SAMORZĄDU GMINNEGO ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody, gospodarka wodna, zieleń gminna i zadrzewienia, ROLA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO kształtowanie ładu w ramach rozwiązań planistycznych w SUiKZP i MPZP, gospodarowanie nieruchomościami w powiązaniu z MPZP, wykorzystanie nieruchomości dla realizacji celów publicznych, ochrona cennych elementów środowiska poprzez wyłącznie z zainwestowania terenów cennych przyrodniczo i pełniących ważne funkcje środowiskotwórcze WADY SYSTEMU I PRAKTYKI PLANISTYCZNEJ podporządkowanie problemów ładu przestrzennego indywidualnym potrzebom inwestycyjnym w rozstrzygnięciach planistycznych, procedury wzizt uniemożliwiające efektywne kształtowanie ładu przestrzennego przez prowadzenie procesów inwestycyjnych poza polityką przestrzenną określoną w SUiKZP, słabo odzwierciedlona w MPZP dbałość o kształtowanie przestrzeni publicznych i brak procedur powiązania projektów i koncepcji urbanistyczno-architektonicznych z planami, słabe wykorzystanie w MPZP możliwości scaleń i podziałów nieruchomości, brak kompleksowych inwentaryzacji przyrodniczych umożliwiających najkorzystniejsze rozwiązania planistyczne chroniące cenne tereny nieobjęte ochroną prawną, zbyt mała skuteczność procedur opiniowania i uzgodnień dla zabezpieczenia spójności lokalnych elementów systemu przyrodniczego w skali regionalnej, słabe wykorzystanie instrumentu partnerstwa publiczno-prywatnego dla wspierania ładu przestrzennego przez kształtowanie przestrzeni publicznych gminne drogi, ulice, mosty, place, organizacja ruchu skorelowane z zagospodarowaniem terenu, brak powiązań regulacji dotyczących realizacji drogowych z polityką przestrzenną 15

drogowego oraz lokalny transport zbiorowy, wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, zaplanowanie sieci dróg w powiązaniu z układem nadrzędnym powiatowym, wojewódzkim, krajowym; korelacja powinna zapewnić możliwość obsługi transportowej lokalnej, poprzez udostępnienie transportowe terenów, umożliwienie poprowadzenia transportu publicznego, zaplanowane rezerwy w liniach rozgraniczających dróg powinny zapewniać możliwość zaprojektowania rozwiązań drogowych zgodnych z przepisami odrębnymi ustalanie w zasad wyposażenia w infrastrukturę techniczną określoną w SUiKZP, oraz regulowaną MPZP, niezależna od gmin koordynacja na poziomie ponadlokalnym (powiatu, województwa, kraju) planowania i harmonogramu realizacji inwestycji drogowych, konieczność utrzymywania rezerw na budowę układu ponadlokalnego ze względu na słabe tempo inwestycji w konflikcie z właścicielami tych terenów, często niewystarczająca szczegółowość przygotowania SUiKZP w zakresie potrzeb obsługi wyznaczanego zagospodarowania, często zbyt słabe podstawy metodyczne badań potrzeb transportowych - przy opracowywaniu SUiKZP, powszechne praktyki wydawania WZiZT oraz pozwoleń na budowę w korytarzach tras wyznaczonych w SUiKZP, wydawanie decyzji WZiZT bez przeanalizowania możliwości dostatecznego obsłużenia komunikacyjnego, brak działań miast w kierunku zabezpieczenie koniecznych korytarzy drogowych poprzez sporządzanie MPZP lub wykup gruntów przygotowanie koncepcji zaopatrzenia w wodę i kanalizacji w zbyt małym powiązaniu z planowaniem przestrzennym i włączeniu miejskich służb w opracowanie SUiKZP i MPZP, zbyt mała koordynacja na poziomie ponadlokalnym i regionalnym inwestycji infrastrukturalnych ochrona zdrowia, pomoc przeznaczenie terenów pod funkcje brak ustalonych standardów dostępności społeczna, w tym ośrodki i publiczne zakłady opiekuńcze gminne budownictwo wyznaczanie terenów brak kompleksowych rozwiązań problemu 16

mieszkaniowe edukacja publiczna, kultura, w tym biblioteki gminne i inne instytucje kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kultura fizyczna i turystyka, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, targowisk i hal targowych, oraz cmentarzy gminnych polityka prorodzinna, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej wspieranie i upowszechniania idei samorządowej, w tym mieszkaniowych o standardach umożliwiających realizację gminnego budownictwa mieszkalnego z przeciwdziałaniem tworzenia jednostek wyodrębnionych przeznaczenie terenów pod obiekty usług publicznych, ustalanie w SUiKZP i MPZP zasad ochrony zasobów kulturowych zabezpieczenie w dokumentach planistycznych terenów pod lokalizację urządzeń sportu oraz zagospodarowania ich otoczenia umożliwiającego pełnienie funkcji, zabezpieczenie terenów otwartych w mieście poza terenami przeznaczonymi pod obiekty sportu i rekreacji wprowadzanie do ustaleń planu zasad ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej z uwzględnieniem obowiązujących przepisów wyznaczanie w SUiKZP i MPZP terenów umożliwiających lokalizację obiektów użyteczności publicznej rola pośrednia przez wyznaczanie terenów pod usługi publiczne oraz prowadzenie przez miasto polityki mieszkaniowej aktywizowanie społeczności w procedurach planistycznych mieszkalnictwa w SUiKZP i wspierania mieszkalnictwa przez planowanie w celu: tworzenia podstaw do zaspokojenia rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych, przeciwdziałania tworzeniu jednostek wyodrębnionych o niższych standardach zagospodarowania terenów, tworzenia podstaw do rewitalizacji osiedli, brak dostatecznych analiz demograficznych w skali miasta i jednostek urbanistycznych zbyt słabe powiązanie ustalanych zasad ochrony z możliwościami wykorzystania zasobów kulturowych dla rozwoju przywiązywanie zbyt małej wagi do zapewnienia dostępności do terenów rekreacyjnych, brak wypracowanych standardów wielkości i dostępności terenów rekreacyjnych brak studiów ochrony przeciwpowodziowej dla wielu cieków brak danych o rzędnych wód powodziowych brak wzorców skutecznego rozwiązywania problemów zagrożeń terenów już zabudowanych zbyt słabe rozpoznawanie potrzeb na podstawie których projektuje się rozwiązania przestrzenne, brak standardów dostępności do obiektów brak standardów dostępności do usług publicznych, brak polityki mieszkaniowej miast powiązanej z gospodarką przestrzenną niedostateczny udział społeczności w rozwiązywaniu problemów z zakresu interesu publicznego, niewłaściwy przebieg 17

tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej promocja gminy, współpraca z organizacjami pozarządowymi, współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw tworzenie dokumentów planistycznych stanowiących promocję miast, włączanie w procesy planistyczne organizacji procesów uczestnictwa społeczności lokalnych w procedurach planistycznych ze zdecydowaną dominacją walki o interesy prywatne przy prawie kompletnym braku udziału w ustalaniu celów oraz rozwiązań w ujęciu generalnym. niedostateczne aktywne upowszechnienie dokumentów planistycznych i ich wykorzystanie dla celów promocji 4. MODEL ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA PROCESÓW ROZWOJOWYCH 4.1. ROZUMIENIE POJĘCIA ROZWOJU MIASTA ORAZ PLANOWANIA ZINTEGROWANEGO Dla celów budowy modelu zintegrowanego planowania rozwoju miast przyjęto następującą definicję: Rozwój miasta to pożądane zmiany stanu gospodarki, systemu społecznego, stanu środowiska i organizacji przestrzennej miast. Rozwój obejmuje poprawę każdego z tych współzależnych czynników, bądź co najmniej jednego z nich, przy co najmniej niepogarszaniu pozostałych uznanych za wymagające zachowania. Najprościej określonym celem głównym planowania jest ukierunkowanie i wspieranie procesów rozwojowych, zwiększenie efektywności podejmowanych działań i wydawania środków finansowych oraz koordynacja procesów rozwojowych w przestrzeni dla osiągania korzyści i unikania konfliktów. Z punktu widzenia przestrzennego celem planowania jest kształtowanie zintegrowanej, racjonalnie wykorzystywanie przestrzeni na poziomie regionalnym i lokalnym. Racjonalne wykorzystywanie przestrzeni chroni zasoby, eliminuje procesy degradacji i likwiduje degradację już zaistniałą, oszczędnie gospodaruje wykorzystywanym miejscem. Przestrzeń zintegrowaną charakteryzuje komplementarność jej wykorzystania i zminimalizowanie konfliktów przestrzennych. Dla celów opracowanego modelu planowania przyjęto następującą definicję: Planowanie rozwoju miasta to zorganizowany proces prowadzący do podejmowania decyzji ustalających zasady i kierunki działania w celu stymulowania pożądanych zmian w zagospodarowaniu i funkcjonowaniu miasta oraz przeciwdziałanie zmianom niepożądanym. 18

Realizacji planowania rozwoju miasta, które uwzględnia złożoność przedmiotu planowania oraz powszechnie już przyjęte zasady rozwoju zrównoważonego, a także odpowiedzialność za podejmowanie decyzji i wydatkowanie środków publicznych pozwala na stwierdzenie, że proces planowania będzie tym lepiej spełniał swoje zadania: im lepiej rozpozna się różnorodne potrzeby i problemy, które trzeba rozwiązać, im lepsza będzie wiedza o różnych elementach i cechach miasta oraz zachodzących procesach oraz powiązaniach zewnętrznych miasta, im lepiej zorganizuje się proces planistyczny. Ta organizacja procesu planistycznego to przede wszystkim koordynacja licznych aktywności planistycznych realizowanych w mieście, w powiązaniu z planowaniem regionalnym i krajowym, które łącznie powinny stanowić system planowania zintegrowanego. Zgodnie z definicją CEMAT 6 planowanie zintegrowane, rozumiane jako obejmujące wyczerpująco wszystkie zagadnienia rozwoju (w przeciwieństwie do planowania sektorowego) to podejmowanie wspólnych wysiłków planistycznych na różnych poziomach i w różnych sektorach pozwalających na przedstawienie ogólnej zwięzłej oceny zasobów i zobowiązań oraz na podejmowanie strategicznych decyzji. Planowanie to traktowane jest jako punkt kontaktowy dla różnych inicjatyw. Zintegrowane planowanie rozwoju miasta dla potrzeb opracowanego modelu planowania rozumiane jest jako zorganizowany proces prowadzący do podejmowania, przy szerokim udziale wszystkich zainteresowanych, skoordynowanych decyzji ustalających zasady i kierunki działania w zakresie wszystkich dziedzin rozwoju miasta. Decyzje te mają na celu stymulowanie pożądanych zmian w zagospodarowaniu i funkcjonowaniu miasta oraz przeciwdziałanie zmianom niepożądanym i są podejmowane w oparciu o wiarygodne dane i dla realizacji określonych wspólnych celów lokalnych z uwzględnieniem celów ponadlokalnych. Istotą planowania zintegrowanego jest to, aby decyzje oddziałujące na poszczególne elementy i cechy miasta podejmowane na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym były skoordynowane, a kształtowana tymi decyzjami przestrzeń miasta była zintegrowana wewnętrznie oraz aby miasto stanowiło element zintegrowanej przestrzeni regionu. 4.2. GŁÓWNE CECHY I ELEMENTY MODELU ZINTEGROWANEGO PLANOWANIA ROZWOJU MIAST Założenia i zasady ogólne Założenia przyjęte do budowy zaproponowanego modelu planowania rozwoju miasta opierają się na dokumentach europejskich określających kształtujące się standardy planowania, które odzwierciedlają europejską politykę w zakresie rozwoju miast. Uwzględniają również standardy, które można też wyczytać z tworzonych dokumentów 6 CEMAT GLOSSARY OF KEY EXPRESSIONS USED IN SPATIAL DEVELOPMENT POLICIES IN EUROPE Document presented at the 14th Session of the European Conference of Ministers responsible for Spatial/regional Planning, Lisbon (Portugal), 26-27 October 2006, 14 CEMAT (2006) 6. 19

planistycznych, a także pożądane kierunki zmian wskazywane w ocenach krytycznych obowiązującego systemu oraz opracowanych modelach zarządzania rozwojem. 1. Założenia wynikające z generalnie określonych w różnego rodzaju dokumentach europejskich standardów planowania dotyczą następujących zagadnień: Integracji poziomów planowania obejmującej współpracę między różnymi poziomami administracji, ze wzmocnieniem decyzyjnych funkcji planowania regionalnego dla wspomagania realizacji ponadlokalnych interesów publicznych. Integracji przedmiotów planowania, a w szczególności łącznego uwzględniania następujących problemów: ochrony zasobów środowiska przyrodniczego i bioróżnorodności, ochrony przestrzennych struktur przyrodniczych, ponadlokalnego rozwiązywania problemów ochrony zasobów wodnych oraz przeciwdziałania zagrożeniom powodziami, ograniczania transportochłonności układów przestrzennych dla ograniczania emisji, działania na rzecz ograniczania produkcji gazów cieplarnianych, ochrony dziedzictwa kulturowego i jego wykorzystanie dla rozwoju, zachowania i kształtowania tożsamości miasta, kształtowania systemu transportowego w powiązaniu z rozwojem przestrzennym i rozwojem transportu publicznego, stymulowania rozwoju gospodarczego, dostosowania rozwoju gospodarczego do specyfiki obszaru, potrzeby tworzenia sieci współpracy i klastrów, ograniczania procesów wykluczenia społecznego, przeciwdziałania bezrobociu i patologiom społecznym, planowania rozwoju mieszkalnictwa w oparciu o analizy i bilansowanie potrzeb i zasobów mieszkaniowych, równoważenie zasobów mieszkaniowych i rynku pracy, rewitalizacji służącej ograniczaniu nadmiernej ekspansji terenów zurbanizowanych, wzrostowi efektywności wykorzystania przestrzeni zurbanizowanej, ochronie dziedzictwa kulturowego, przeciwdziałaniu procesom degradacji społecznej. Organizacja systemu planowania służąca integracji, która obejmuje: rozwój i modyfikację form partycypacji społecznej poprzez włączanie we wczesnych fazach w procesy i procedury planowania, lokalnych społeczności, podmiotów gospodarczych z uwzględnieniem rozwoju partnerstwa publiczno prywatnego, operatorów sieci infrastruktury, organizacji pozarządowych, rozwijanie systemu informacji przestrzennej i monitoringu procesów rozwojowych tak, aby podejmowanie decyzji o charakterze regulacyjnym w różnych zakresach następowało w oparciu o jak największą wiedzę o mieście w jego wszystkich wymiarach, uwarunkowaniach zewnętrznych, publicznych priorytetach, prywatnych potrzebach i aspiracjach, możliwościach finansowych miasta oraz podejmowanych działaniach planistycznych i realizacyjnych, przestrzenny wymiar decyzji planistycznych dotyczących rozwoju. Rozumienie zintegrowanych polityk rozwoju miejskiego zgodnie z Kartą Lipską jako jednoczesne i sprawiedliwe branie pod uwagę problemów istotnych dla rozwoju miasta. 20