Realizacja modelu Well-Box

Realizacja modelu Well-Box Wprowadzenie Wszystkie wymagania (i towarzyszące im okoliczności) stawiane przed projektem Well box w wersji polskiej od początku były oczywiste, łącznie z powodowaną przez nie skalą trudności w realizacji. Przy całym znanym zróżnicowaniu polityki społecznej w Danii i Polsce w zakresie zarządzania rynkiem pracy, z analizy zagadnienia wynikało jednak, że adaptacja modelu powinna przebiegać liniowo, bez zasadniczych zmian jakościowych w adaptowanym rozwiązaniu. Do takiego wniosku skłaniały przede wszystkim widoczne podobieństwa w stosowanych instrumentach. W trakcie kolejnych wizyt studyjnych i późniejszych prac nad przeniesieniem zasad duńskiego Well box'u do naszego kraju w skali 1:1, można było ostatecznie przekonać się o rzeczywistym stopniu odbiegania możliwych do zapewnienia warunków realizacji w Polsce od duńskiego pierwowzoru; różnice te są na tyle istotne, że wspomniana wyżej oczywistość przestaje być taka pewna. Przygotowania do realizacji projektu zostały zatem zdominowane przez analizy rozwiązań systemowych, które, jak się okazało były znacznie ważniejsze niż rozwiązania w obrębie stosowanych narzędzi, które stosunkowo łatwo poddają się adaptacji. Istotą modelu Well box nie jest ani system szkoleń i mentorstwa, ani nawet sam fakt sprawnego doprowadzania do zatrudnienia osób bez wyraźnych kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub będących na skraju wykluczenia. Trzonem modelu staje się sieć współpracy, organizowana wokół generalnych wytycznych krajowej polityki społecznej, w której postulat integrowania rynku pracy jest podstawą orientacji dla przepisów prawa i podejmowanych w ich następstwie działań. Z tego względu zagadnieniu przekształceń modelowych trzeba poświęcić znacznie więcej uwagi, niż miałoby to miejsce w przypadku adaptacji innego, nawet technicznie bardziej skomplikowanego narzędzia. 1

W dalszej części przedstawimy założenia do niezbędnych analiz i badań, które powinny ułatwić adaptację i implementację modelu Well box w ramach realizowanego projektu innowacyjnego, późniejszego przygotowania zmian legislacyjnych i na koniec w trakcie wdrażania narzędzia do powszechnego użytku w poszczególnych urzędach pracy. Dalsze rozważania prowadzone są z punktu widzenia realizacji projektu innowacyjno testującego o nazwie WellBoxPl, bez prób wchodzenia na pole późniejszej realizacji modelu już jako powszechnie stosowanego narzędzia jest to podejście bardzo specyficzne, ale jedyne możliwe do przyjęcia na tym etapie analizy. Głównym uwarunkowaniem jest tutaj przyszła i bezwzględna konieczność dokonania zmiany otoczenia prawnego rynku pracy, która w konsekwencji stworzy całkowicie nowe warunki realizacyjne, a tym samym przyszłe rozwiązania wewnątrz modelu i ta analiza nie będą sobie odpowiadały. Konsekwentnie zatem nie zamierzamy ani badać zagadnień ilościowych (czy też jakościowych) wynikających bezpośrednio z różnic w organizacji i zarządzaniu rynkami pracy, ani też sugerować się możliwościami wprowadzenia w Polsce zmian w tym obszarze. Zakładamy przede wszystkim, że obydwa systemy przystają w znacznym stopniu do siebie w zakresie teorii i praktyki aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, a różnice między nimi wynikają ze znacznie głębszych przyczyn, które spróbujemy określić, ale które są niemożliwe do adaptacji wraz z modelem Well box chociaż w Danii to, co nas tak bardzo różni, stanowi akurat ściśle zintegrowany i pracujący na rzecz tego modelu element polityki społecznej. Priorytetem działania na rynku pracy w obydwu krajach jest integrowanie ze społeczeństwem osób z różnych przyczyn wykluczonych. Proces ten może być jednak realizowany dwiema metodami. Pierwszą jest metoda stosowana w Polsce, polegająca na zastosowaniu na poziomie lokalnym narzędzi wpływających na pozycję na rynku pracy (na przykład szkolenia, prace interwencyjne itp.) oraz na odrębnym określaniu wytycznych dla polityki społecznej (na przykład: zasad wyboru grup zagrożenia, dokonywania oceny stanu mająt- 2

kowego osoby zgłaszającej się po pomoc i wpływu jej wyniku na stosowane narzędzia, regulowania dostępności poszczególnych usług według określonych cech itp.). Drugą jest metoda duńska (którą tak tutaj nazywamy, chociaż nie tylko Dania ją stosuje), w której wszystkie podejmowane starania są nakierowane na uzyskanie jednego naczelnego celu ponownego zatrudnienia osoby określonej z imienia i nazwiska, i wokół niej się koncentrujące. Mogłoby się wydawać, że w jednym i drugim systemie chodzi o to samo, a różnicowanie jest niepotrzebnym dzieleniem włosa na czworo, jednak w obydwu przypadkach nie unikniemy pytań o jakość zarządzania z punktu widzenia celu, a tutaj model duński jest zdecydowanie korzystniejszy dla wszystkich zainteresowanych. 3

Porównanie otoczenia modelu duńskiego i projektu WellBoxPl Analiza otoczenia projektu w Polsce w relacji do Danii Zarządzanie rynkiem pracy Jobcenter Århus jest jednym z 98 gminnych ośrodków aktywizacji osób wykluczonych. Wszystkie działają w ramach tego samemu systemu zabezpieczenia społecznego, jednak podlegają swoim władzom lokalnym. Strukturę organizacyjną służb działających na rzecz integracji rynku pracy oraz usytuowanie Jobcenter ilustruje schemat poniżej. Rys. 1. Schemat organizacji Departamentu Zatrudnienia i Spraw Społecznych gminy Århus. Władze poszczególnych gmin tworzą wspólnie Związek Gmin (Kommunernes Landsforening KL) 1. Jednym z zadań Związku, ważnych z punktu widzenia naszego projektu, jest negocjowanie z rządem krajowym pułapów świadczeń i zasiłków, wypłacanych przez gminy, a refundowanych (mniej więcej w 50%) przez budżet central- 1 Przynależność do KL jest wprawdzie dobrowolna, niemniej wszystkie gminy do niego należą. 4

ny. Oznacza to, że gminy, z jednej strony mając gwarancje refundacji, z drugiej mają wpływ na gospodarkę środkami i mogą dość precyzyjnie planować swoje działania. Kommunernes Landsforening nie ma w Polsce odpowiednika ani co do zadań, ani kompetencji. Istnieje dość daleka paralela w postaci Związku Powiatów Polskich, ale jego lokalizacja na szczeblach zarządzania rynkiem pracy jest nikła, a rola w procesie ustalania zadań dla rynku pracy (jako konsultanta w procesie legislacyjnym) także jest o wiele mniej znacząca, niż to ma miejsce w przypadku KL, Drugim podobnym elementem są polskie związki gmin, ale nawet gdy pominiemy istniejące ograniczenie zadań zarządów gmin na rynku pracy do niektórych tylko elementów aktywizacji w ramach systemu pomocy społecznej, to i tak nie będą miały na tyle wystarczającego wpływu ani umocowań w procesie planowania i programowania aktywizacji osób wykluczonych, aby możliwe było porównywanie z Danią 2. Dodatkowo umieszczamy poniżej schemat organizacyjny Jobcenter w gminie Århus 3. Ryc. 2. Schemat organizacji Jobcenter Århus. 2 Trudno się jednak dziwić tej sytuacji bowiem w rzeczywistości reforma administracyjna, przeprowadzona w Danii kilka lat temu, była częściowo wynikiem uważnej obserwacji i analizy tego, co sami zrobiliśmy w ostatnich latach ubiegłego wieku. 3 Schemat zamieszczamy wyłącznie dla porządku, gdyż nie ukazuje on ani pozycji Jobcenter w realizowanej polityce społecznej, ani tym bardziej całej złożoności i dynamiki oddziaływania tej organizacji na rynek pracy. 5

Pułapy, o których mowa wyżej, dotyczące refundacji kosztów stosowanych instrumentów aktywizujących, są ustalane i rozliczane per capita, więc panowanie nad całością wydatków stawia w centrum zagadnień ważny problem odpowiedzialności za podejmowane i realizowane decyzje w obszarze doboru metod doprowadzania do ponownego zatrudnienia. Rodzaje wykluczeń, którymi zajmuje się Jobcenter, nie są w tym przypadku istotne, ponieważ osoby bezrobotne są wśród jego klientów spotykane i traktowane na równi z imigrantami, osobami wychodzącymi z uzależnienia, byłymi więźniami etc., a narzędzie w postaci Well box'u ma zastosowanie do każdego z tych przypadków. Natomiast usytuowanie i organizacja Jobcenter, chociaż dość skomplikowane jak na polskie warunki, musi być uwzględniona w dalszych rozważaniach, ponieważ umocowanie administracyjne wpływa w zasadniczy sposób na organizację i wyniki pracy. Szczególnie istotne jest widoczne na ryc. 1 ulokowanie Wydziału Zatrudnienia (i tym samym Jobcenter) na identycznym poziomie zarządzania, co opieka społeczna i pod tym samym, wspólnym, zarządem. W konsekwencji uzyskuje się spójny zespół, któremu można stawiać wspólne cele albo któremu można powierzać uzupełniające się zadania. Konsekwencje lokalizacji na tym się jednak nie kończą: wspólny zarząd poprzez funkcje koordynacyjne, zapewnia obydwu ośrodkom ten sam wymiar współpracy z przedsiębiorcami w zakresie pozyskiwania przestrzeni dla aktywizacji zawodowej bezrobotnych. Ponadto, co jest równie ważne, w takiej organizacji zapewniamy sobie znaczne skrócenie łańcucha decyzyjnego związanego z zadaniami realizowanymi przez gminę na rzecz wszystkich wykluczonych. Jobcenter jest oczywiście bardzo małym ogniwem w całym łańcuchu decyzji, zależnym w swej egzystencji od stanu gospodarki gminy, jednak bardzo istotnym w procesie kształtowania relacji na rynku pracy. To od jakości jego działania i uzyskiwanej efektywności zależą późniejsze wpływy do kasy gminnej, przekroczenie bowiem wynegocjowanych pułapów powoduje wycofanie się budżetu centralnego z refundacji. 6

Współpraca instytucjonalna Cechą wyróżniającą duński system zarządzania rynkiem pracy w obszarze warunków brzegowych, ale w konsekwencji wpływających zarówno na ukształtowanie rynku jak na realizowane programy i stosowane narzędzia, jest trwałość polityki społecznej, której podstawy ukształtowano jeszcze w XIX wieku, orientując duński rynek na daleko posuniętą elastyczność. Nie mamy tutaj miejsca na ten rodzaj analizy i wyprowadzenie dowodu prawdziwości takiej tezy, ale nie można nie wspomnieć o tym, że podstawą funkcjonowania duńskiego rynku pracy jest przede wszystkim trwałość zasad zaakceptowanych przez społeczeństwo blisko 150 lat wcześniej. Przedsiębiorcy, na przykład, prawo do swobodnego zwalniania i zatrudniania pracowników otrzymali już w 1899 roku, w tak zwanym Porozumieniu wrześniowym, zawartym pomiędzy pracodawcami i robotnikami. Towarzyszący Porozumieniu system ubezpieczenia od bezrobocia także liczy już ponad sto lat. Należałoby również wspomnieć Sørena Kierkegaarda, którego reguły spolegliwości społecznej i zasady wspomagania słabszych tworzyły fundament nowoczesnego zarządzania. Na takim oto gruncie powstała niepisana, ale dokładnie przestrzegana reguła, według której ścisła współpraca wszystkich ze wszystkimi dla wspólnego celu jest strukturalną częścią podejmowanych programów i projektów społecznych. W efekcie wytworzyła się praktyka budowania sieci współpracy, których powstawanie i funkcjonowanie jest zinstytucjonalizowane przez odpowiednie porozumienia dwu lub wielostronne którym jednocześnie towarzyszy ugruntowany i przestrzegany system etyczny, w wysokim stopniu chroniący ten układ przed nadużyciami. Cały system został tak zbudowany, że chociaż w Danii co roku pracę traci około pół miliona osób (t.j. blisko 20% wszystkich zatrudnionych), to olbrzymia większość z nich szybko znajduje nową pracę, a tylko niewielka grupa pozostaje bezrobotna przez dłuższy przeciąg czasu. 7

Przykładem współpracy sieciowej organizowanej przez Jobcenter jest ISS, firma, która wspiera program Well box na zasadzie zawartych z Jobcenter umów 4. Obecność ISS w programie Well box i jej współpraca z Jobcenter jest sukcesem tego ostatniego i kluczowym elementem realizacji przede wszystkim ze względu na ustabilizowane warunki pracy i stałe zapotrzebowanie na pracowników. Dla polskiej wersji projektu doświadczenie ISS jest nie do przecenienia, zwłaszcza w obszarze operacyjnej współpracy ze służbami zatrudnienia i w zakresie przygotowania procesu szkolenia zawodowego kandydatów do pracy wewnątrz firmy. W rezultacie zatem, na wysoką efektywność modelu Well box wpływają przede wszystkim: spójny i dość stabilny system finansowania, negocjowanie zasad współpracy pomiędzy uczestnikami programu (Jobcenter, przedsiębiorcami i kandydatami do pracy) i sieci współpracy stanowiące regułę działania, a nie cel na rynku pracy. Uwarunkowania polskie Zgodnie z zapowiedzią nie będziemy odnosić się do zagadnień zarządzania rynkiem pracy na poziomie krajowym i regionalnym, ponieważ wprowadziłoby to ten zakres analizy jakościowej, którego wyniki nie mają istotnego znaczenia dla całości wdrażanej aplikacji. Podobna uwaga dotyczy systemu finansowania rynku pracy. Co natomiast ma istotne znaczenie to: 1. Wymagania przedsiębiorców i bezrobotnych kandydatów do pracy w zakresie formalnego i praktycznego przygotowania zawodowego, 4 Grupa ISS powstała w 1901 roku w Danii jako firma świadcząca usługi ochroniarskie. Swój rozwój firma wiąże jednak przede wszystkim z kompleksową obsługą firm i obiektów biurowych, świadcząc wszelkiego rodzaju usługi niezbędne do funkcjonowania przedsiębiorstw i urzędów od sprzątania i prowadzenia kantyn pracowniczych po utrzymanie systemów IT. Do 17 października br. centrala ISS mieściła się w Kopenhadze, ale firma operowała w ponad 50 krajach Azji, obu Ameryk, obszaru Pacyfiku i Europy miała swój oddział także w Polsce. Zatrudniając ponad pół miliona pracowników, firma była czwartym co do wielkości prywatnym pracodawcą w świecie, a drugim pod względem wielkości obrotów przedsiębiorstwem w Danii. W zakresie świadczonych usług mieściły się: Sprzątanie biur, szpitali, powierzchni przemysłowych, Projektowanie terenów zielonych, zarządzanie budynkami, zarządzanie infrastrukturą techniczną, Obsługa recepcji, obsługa centrów zgłoszeniowych, obsługa poczty wewnętrznej, Prowadzenie kantyn, obsługa spotkań i przyjęć, Ochrona mienia i ludzi. W październiku 2011 r. wynegocjowano połączenie z brytyjską grupą G4S (także istnieje w Polsce), specjalizującą się przede wszystkim w zabezpieczeniach, ale świadczącą również inne usługi o podobnym do ISS profilu w rezultacie powstała nowa firma, zatrudniająca ponad 1 mln pracowników. 8

2. Rzeczywisty poziom zdolności do podejmowania negocjacji, 3. Prawne i rzeczywiste podstawy współpracy na rynku, 4. Poziom akceptacji przedsiębiorców i bezrobotnych dla możliwych do wygenerowania w programie korzyści finansowych. Ad 1. W zasadzie istnieje zgodność pomiędzy założeniami programu a oczekiwaniami przedsiębiorców, o ile nie zostaje naruszona fundamentalna dla całego programu zasada obsadzania bezrobotnych na stanowiskach w branżach i zawodach niewymagających długotrwałego, instytucjonalnego przygotowania zawodowego lub w zawodach i na stanowiskach pracy, na których okres nabywania doświadczenia nie wywołuje kolizji z oczekiwaniami firmy zatrudniającej 5. Niemniej, oczekiwania przedsiębiorców i bezrobotnych muszą być zbadane ze względu na to, że model Well box wykorzystuje pewien rodzaj stabilnych, niezależnych od koniunktury zachowań i postaw. Z tego względu wiedza o poziomie akceptacji dla tych postaw i zachowań jest kluczowa w przypadku zaproponowania podobnych rozwiązań w Polsce. Trzeba podkreślić, że badanie preferencji dotyczy w tym samym stopniu powiatowych urzędów pracy, które realizując model Well box, muszą planować swoje działania w nieco inny sposób, niż poza nim. Indywidualizacja procedur, uzależnienie ich od wyników negocjacji, w których osoba poszukująca pracy ma taki sam ważny głos, jak pozostałe strony, stanowią poważne wyzwanie profesjonalne i organizacyjne. Ad 2. Obserwowany w Polsce poziom podejmowania negocjacji w przypadkach rozwiązywania problemów rynku pracy jest raczej niski i jeżeli w ogóle dorównujący, to w żadnym razie nieprzekraczający granicy wymuszonej przez przepis prawa. Ponadto, co też trzeba podkreślić, ten sam przepis nie zostawia negocjującym stronom zbyt szerokiego marginesu swobody, ustawiając je od razu w nierównoważnej pozycji. Przykładem jest słynne i powszechne w ustawie sformułowanie starosta może, które 5 W pierwszym przypadku nie wymagamy szczególnych umiejętności, a w drugim oczekujemy krótkiego okresu osiągania pełnej sprawności. 9

powoduje, że podmioty negocjujące tracą z oczu cel rynkowy, którym jest ponowne zatrudnienie, a zaczynają przekonywać do swoich partykularnych racji 6. W przypadku modelu Well box wynikiem podejmowanych negocjacji może być tylko kompromis, a to oznacza, że nie ma tych, którzy wygrali, ani tych, którzy przegrali. Aby jednak taki wynik mógł być uzyskany, negocjujące strony muszą mieć znaczną swobodę decydowania o zakresie i kierunku czynionych ustępstw stąd uzasadnione jest pytanie o gotowość do zastosowania negocjacji w ich wzajemnych relacjach. Ad 3. W Polsce prawne podstawy zarządzania rynkiem pracy tworzy ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W żadnej swej części nie daje ona jednak instytucjonalnej podstawy do budowania i wykorzystywania sieci w strukturach procedur realizacji celów politycznych i współdziałania powiatowych urzędów pracy z partnerami. Efekt sieciowy, w postaci wzmacniania efektywności działania jej uczestników jest znany i badany od wielu lat. Konsekwencją działania poprzez sieci współpracy jest między innymi ocena rzetelności partnerów i wyciąganie z niej konsekwencji. Powstaje wobec tego pytanie o poziom świadomości podmiotów na rynku pracy w zakresie zawierania i przede wszystkim dotrzymywania takich porozumień, pomimo ich niekomercyjnego (chociaż wymiernego) charakteru oraz o chęć poddawania się rankingowi jakości działania. Ad 4. W kwestii finansowania istnieją dwa aspekty: jeden związany z wysokością gratyfikacji (zasiłków, stypendiów, dopłat, ulg i refundacji), drugi wymagający rozwiązania problemu pomocy publicznej, związanej z dopłatami udzielanymi przedsiębiorcy już po formalnym zatrudnieniu pracownika. Drugi z problemów jest zadaniem na inny czas, natomiast w ramach projektu innowacyjnego konieczne jest poznanie opinii zainteresowanych co do wysokości akceptowalnych dla nich kosztów własnych oraz wysokości refundacji. W szczególności jest to pytanie o to, czy zastosowanie tych samych reguł finansowych, które zapisano w ustawie dla interwencyjnych miejsc pracy, będzie wystarczające dla procedur modelu Well box. 6 Formuła ta została wynaleziona na potrzeby łatania niskich budżetów i braków w kasie. W przypadku jakościowego podejścia do rozwiązywania problemów, co ma miejsce w przypadku Well box'u, formuła jest anachroniczna i w zasadzie szkodliwa. 10

Reasumując, badaniom muszą podlegać: 1. Poziom akceptacji narzędzia w postaci zestawu procedur Well box'u w świetle istniejących warunków prawnych i finansowych. 2. Poziom determinacji i zaangażowania wszystkich partnerów w organizowanie nowego rynku pracy, uzupełnionego o nowe rozwiązania prawne i instytucjonalne. 3. Poziom związków pomiędzy organizacją urzędów pracy a wymaganiami stosowanego modelu. 4. Poziom wypełnienia norm jakościowych w przestrzeganiu procedur i wypełnianiu zadań w konfrontacji z poziomem zadowolenia klientów (przedsiębiorców i kandydatów do pracy). Wyniki badań będą po pierwsze stanowiły poziom wyjściowy dla powiatowych urzędów pracy i przedsiębiorców w chwili podejmowania przez nich negocjacji umowy o współpracy, a po drugie dadzą powiatowemu urzędowi pracy odpowiedź w kwestii rozwoju własnej organizacji i poziomu jej wpływu na lokalny rynek pracy. Założenia dotyczące przepisów prawa Analiza wymagań i możliwości realizacyjnych Sformułowanie zakresu działania przepisu Złożony proces legislacyjny w naszym kraju i ogólne warunki stanowienia prawa premiują rozwiązania, nie wpływające nadmiernie na ukształtowany porządek i których przyjęcie nie nastręcza trudności. Obserwujemy to także w przypadku ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, której trzon powstał w początkach lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i od tego czasu, pomimo stwierdzanej wielokrotnie anachroniczności całego przepisu, nic się nie zmienia pomimo kilkudziesięciu nowelizacji. Między innymi, fundamentem ustawy w obecnym kształcie jest art. 109, którego konstrukcja i zakres 11

wykluczają wprowadzenie jakichkolwiek elastycznych formuł aktywizacji na rynku pracy bez dokonywania praco i czasochłonnej zmiany przepisu 7. Polska praktyka prawna prowadzi do tego, że większość rozstrzygnięć praktycznych, takich, jak rodzaj używanych narzędzi, czy poziom natężenia w ich stosowaniu jest zawarty w ustawach. W konsekwencji staje to w głębokiej sprzeczności z elastycznością wymaganą przy realizowaniu modelu Well box, w którym zastosowanie nowych instrumentów nie może oczekiwać na kolejną nowelizację ustawy. Z tego względu niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy warunków, które należy spełnić oraz tych, które trzeba stworzyć, aby przepis wprowadzający model do powszechnego użytkowania, pozwolił na wykorzystanie jego zalet zgodnie z pierwotnymi założeniami. Konstrukcja i struktura przepisu Oryginalny model funkcjonuje w otoczeniu, które umożliwiło jego powstanie nie mogło być odwrotnie, a to z kolei jest nasz przypadek: mamy instrument, którego konstrukcja i zasada działania wymagają zmiany przepisów. Jednak nie na tym koniec kłopotów. Well box jest otoczony pewną ideologią, która pozwala mu uzyskiwać bardzo wysoki poziom efektywności nawet w przypadkach uważanych zwykle za beznadziejne. Odtworzenie tej efektywności w polskich warunkach wymaga przeszczepienia zachowań sprzyjających procedurom Well box'u, ale jednocześnie nie może obyć się bez strukturalnych zmian w obowiązującej ustawie. Szczególnie istotnym elementem wymagań wobec propozycji zmian w przepisach jest to, aby model Well box mógł funkcjonować jako autonomiczne narzędzie i w pełnym przypisanym mu zakresie, a nie jako jakiś dodatkowy instrument wciśnięty w ramy istniejących, ale nie przystających do niego reguł organizacji i finansowania. 7 Przygotowanie ostatniej z dużych nowelizacji (z 2008 roku) zajęło ponad dwa lata prac, z których czysty proces legislacyjny trwał nie dłużej niż pół roku. Reszta czasu była poświęcona na pokonywanie kolejnych szczebli politycznych, co ostatecznie spowodowało, że treść pierwotnego zamiaru dalece odbiega od uzyskanego efektu. 12

Założenia badawcze Trudno w tym miejscu mówić o założeniach do badań rynku pracy, ponieważ nie będą potrzebne do sformułowania ostatecznej rekomendacji w obszarze zmian obowiązujących przepisów. Natomiast niezbędna jest głęboka analiza z poziomu obowiązującej ustawy stopnia przygotowania powiatowych urzędów pracy do podjęcia trudu realizacji procedur wprowadzanego modelu. Szczególnie istotną jest odpowiedź na pytanie o rzeczywiste możliwości Centrów Aktywizacji Zawodowej, jakość zespołów doradców i pośredników (ale nie tylko), istotne jest także przygotowanie organizacyjne urzędów do współpracy z lokalnymi przedsiębiorcami. Założenia dotyczące wdrożonego narzędzia Kilka uwag wstępnych 1. Należy założyć, że na uzyskane wyniki mają wpływ organizacja pracy i struktura organizacyjna, ale dobrze byłoby wykluczyć oddziaływanie stosowanych procedur. To jednak oznacza, że przed wprowadzeniem nowych reguł badawczych i analitycznych należałoby przede wszystkim doprowadzić do ujednolicenia realizacji tzw. standardów, w przeciwnym bowiem przypadku trzeba będzie uwzględniać ich niejednolity w poszczególnych urzędach wpływ na ostateczny rezultat rankingów. 2. Cały system powinien być przezroczysty dla badanych urzędów, to jest zaprojektowany tak, aby przysporzyć możliwie najmniej pracy wszystkim zainteresowanym służbom. Jeżeli miałoby być inaczej, należałoby zrezygnować z systematycznych badań na rzecz fotografii zdejmowanej w określonym dniu (nie musi to być ostatni dzień roku!). 3. Well box nie jest przesadnie kosztowny (aczkolwiek nie jest również tani) to jednak wymaga poniesienia pewnych nakładów. Z punktu widzenia Powiatowego Urzędu Pracy istotne jest obciążenie, jakie niesie ze sobą zastosowanie narzędzia w kontekście zarówno liczby bezrobotnych, dla których zaplanowano jego użycie, jak liczby i 13

wielkości przedsiębiorców partnerujących służbom zatrudnienia w kolejnych projektach. Należy podkreślić, że analizy ilościowe, aczkolwiek dające dużo informacji wspomagających planowanie zadań na rynku pracy, w przypadku działań złożonych nie rozwiązują żadnego problemu, jeżeli nie są powiązane z analizami jakościowymi. W przypadku mniej skomplikowanych narzędzi można przynajmniej teoretycznie polegać na prostej analizie ilościowej, ale stosując model Well box nie da się uniknąć pogłębionych analiz jakościowych. 4. W przypadku programu Well box analizie podlegają zarówno koszty jednostkowe, jak metody redystrybucji wszystkich stojących do dyspozycji środków, a także ich struktura. Większość z tych prac wykonuje się w urzędzie pracy rutynowo, jednak w przypadku Well box'u powiązanie analiz ilościowych z efektywnością i jakością programów zdecydowanie rośnie. Szczególnie istotne jest analiza porównawcza efektywności poszczególnych projektów zatrudnieniowych prowadzona dla znalezienia możliwie najlepszej metody dla klientów o określonym profilu. 5. Well box ma bardzo wysoką efektywność, ale ponieważ jak powiedzieliśmy wyżej nie należy do programów tanich, więc liczba uruchomionych aplikacji odgrywa znaczną rolę, a liczba nietrafionych partnerstw jeszcze większą. W każdym przypadku trzeba znaleźć narzędzia do monitorowania rynku przedsiębiorców i dopracować metodę ustalania ich wiarygodności. 6. Podobne znaczenie dla finansów ma struktura bezrobocia i możliwości dokonania jej zmiany poprzez zastosowania programu Well box. Analizy struktur są przedmiotem statystyki publicznej, ale jeżeli mają służyć planowaniu finansów w powiązaniu z modelem Well box, gromadzone dane statystyczne muszą być prezentowane odmiennie, niż dotychczas trzeba zmienić charakter prezentacji z grupowych na indywidualne 8. 8 Dla programów rynku pracy w prezentowanym ujęciu nie ma na przykład znaczenia liczba osób w grupie z wykształceniem wyższym, o ile nie będziemy mogli powiązać jej (jednocześnie!) z wiekiem, miejscem zamieszkania, okresem przebywania na bezrobociu itp. danymi, w obecnej statystyce rynku pracy występującymi każda oddzielnie, bez związku z pozostałymi. 14

Aby to uzyskać, trzeba stworzyć odrębny aparat analityczny, funkcjonujący tylko na potrzeby programów planowanych dla konkretnych osób, a nie jakichś mitycznych a nieokreślonych grup ryzyka, opisywanych jednowymiarowo poprzez albo wiek, albo płeć, albo wykształcenie a nigdy przez wszystkie te cechy jednocześnie. Analizy jakościowe Analizy jakościowe są podstawą myślenia o jakości i efektywności na rynku pracy, szczególnie w przypadku konieczności poprawienia redystrybucji środków, a także dla uzyskania poprawy zarządzania całym rynkiem pracy i powiatowym urzędem pracy jako takim. W okresie funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia jako rządowej administracji specjalnej, wprowadzono normy jakości realizowanych programów rynku pracy 9. Poświęcone im, a później obowiązujące we wszystkich urzędach pracy opracowanie zawierało przede wszystkim wprowadzenie do wiedzy o zarządzaniu przez cele w systemie urzędów pracy oraz opis systemu zarządzania programami rynku pracy wraz z metodologią budowy i wykorzystania wskaźników efektywności. Przy okazji którejś z kolejnych nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu skutkom bezrobocia, poprzedniczki obecnej, normy jakościowe zostały usunięte (około 2002 roku) i od tego czasu przestano też obliczać efektywność działania urzędów pracy. Powrót do obliczania efektywności w przypadku modelu Well box sprowadza się w kontekście tamtych wskaźników do prostych porównań liczby zatrudnionych po programie oraz kosztów ponownego zatrudnienia w relacji z innymi instrumentami. W ogólnym sensie poznawczym tak obliczane wskaźniki procentowe mogą mieć zastosowanie, ale z metodologicznego punktu widzenia konieczne są daleko idące zmiany. Założenia badawcze Przypadek Well box wymaga powrotu do idei zarządzania jakością na rynku pracy, ale czas, który upłynął od dnia opracowania wskaźników jakościowych, spowodował, 9 Normy, o których mowa zostały zawarte w opracowaniu Analiza efektywności programów rynku pracy, pod redakcją Piotra Kołodziejczyka. Publikacja Krajowego Urzędu Pracy, Warszawa 1995. 15

że rynek pracy wygląda zdecydowanie inaczej i nie można już ich przyjąć w ówczesnej wersji. Daleko idącym zmianom uległy przepisy i sposób interpretowania zdarzeń, a także organizacja sieci i zarządzania urzędami. Przede wszystkim jednak zmianie uległy same programy rynku pracy, jak i warunki, w jakich są realizowane. W konsekwencji należałoby ponownie zastanowić się nad celem i zakresem analiz oraz nad doprowadzeniem do ustalenia metody powiązania wskaźników jakości działania z regułami zarządzania rynkiem. Well box jest programem obejmującym kompleksowe zarządzanie procesem prowadzącym do ponownego zatrudnienia konkretnej osoby poszukującej pracy i w kolejnej fazie działającym także na rzecz konkretnego przedsiębiorcy. Składa się przy tym z kilku narzędzi, które same w sobie mogą być oceniane w kategoriach efektywności; stanowi to pewną trudność, polegającą na przestawieniu całego systemu pojmowania tego, co jest rzeczywistym celem i osiągnięciem na rynku pracy. W tym kontekście, prace badawcze muszą przestawić się na czerpanie wiedzy z danych zawartych w rejestrach powiatowych urzędów pracy (statystyka publiczna nie jest tu pomocna w żadnym stopniu) i na poszukiwanie korelacji pomiędzy wieloma zjawiskami dotychczas nie uwzględnianymi. Innymi słowy: przestawienie systemu z opcji input na output 10 spowoduje także zmianę jakościową w nastawieniu badawczym, szczególnie w obszarze poszukiwania i konstruowania narzędzi do analiz. W analizie zdarzeń zachodzących na współczesnym rynku pracy coraz większe znaczenie ma wykrycie i zbadanie warunków podwyższenia mobilności zawodowej, a coraz mniejsze próby skorelowania wieku i wykształcenia z bezrobociem. Teza powyższa jest oczywiście sprawdzalna przede wszystkim w przypadku bezrobocia w miarę stabilnego nie w przypadku wysokiego bezrobocia powstającego w wyniku wysokiego poziomu zwolnień w okresach gwałtownych załamań koniunktury gospodarczej, kiedy te prawidłowości ulegają przemieszaniu. W każdym jednak przypadku Well box, poprzez swoje oderwanie od prostych korelacji, ma działanie porządkujące. 10 W największym skrócie: opcja input koncentruje się na angażowanych zasobach i środkach (liczba bezrobotnych, kwoty Funduszu Pracy), opcja output na uzyskanych wynikach w postaci rzeczywiście zatrudnionych. 16

Obok badania wyników uzyskiwanych z poszczególnych realizacji modelu Well box, istotne jest uzyskiwanie stałego postępu w jego konstrukcji. Można to uzyskać przede wszystkim poprzez szczegółowe badanie wskaźników i ranking realizacji. Ranking jakości realizacji w postaci uszeregowanych wyników projektów wymaga jasnego określenia reguł oceny i dlatego ustalenie wskaźników odpowiadających na pytanie o ocenę jakości realizacji procedur musi wyłonić odrębne badanie. Można oczywiście przyjąć rutynowy zestaw wskaźników zaproponowany przez Komisję Europejską, ale nie jest on dogmatem w przypadku zupełnie nowych narzędzi, a w przypadku Well box'u szczególnie: nie ma w nim na przykład wskaźnika pozwalającego na ocenę funkcjonowania sieci współpracy. Następstwem rankingu jest badanie okoliczności uzyskania określonego wyniku i dostarczenie zespołowi zarządzającemu materiału pozwalającego na jego poprawienie. Kolejnym krokiem jest standaryzowanie uzyskanego poziomu i wprowadzenie go jako normy działania. Uwaga: Cały system wskaźników, badań i analiz wymaga odrębnego opracowania nie tylko ze względu na nowatorskie podejście związane z Well box'em, ale także ze względu na konieczną do osiągnięcia spójność danych i prowadzonych procedur w starych i nowych programach. Ponadto, co oczywiste, trzeba będzie rozstrzygnąć, czy badanie będzie prowadzone na wszystkich zarejestrowanych, czy będzie tylko reprezentatywne, a konsekwencje tej decyzji mogą spowodować, że konieczne staną się dodatkowe prace analityczne w zakresie porównywalności struktur albo ustalenia wielkości i sposobu losowania próbek etc. 17

Poziom 1 Modelowe wskaźniki efektywności Kosztowe: * Przeciętny koszt doprowadzenia do zatrudnienia 1 osoby w ramach programu Well box, * Przeciętny koszt doprowadzenia do zatrudnienia 1 osoby poza programem Well box (z wykluczeniem dotacji), * Przeciętny koszt doprowadzenia do zatrudnienia 1 osoby w wyniku dotacji na uruchomienie działalności, * Przeciętny koszt doprowadzenia do zatrudnienia 1 osoby ogółem. Uwaga: Koszty są obliczane z pominięciem wydatków opcjonalnych, niezwiązanych z programem (na przykład dopłat do przejazdów), z wyjątkiem przeciętnego kosztu doprowadzenia do zatrudnienia 1 osoby ogółem, który jest obliczany w pełnym wymiarze. Zatrudnieniowe: * Liczba osób zatrudnionych w okresie dłuższym niż 183 dni od podpisania umowy o pracę spośród wszystkich, wobec których podjęto procedury programu Well box, * Liczba osób zatrudnionych w okresie dłuższym niż 183 dni od podpisania umowy o pracę spośród wszystkich, wobec których podjęto procedury innych programów rynku pracy (z wykluczeniem dotacji), * Liczba osób prowadzących działalność gospodarczą w wyniku otrzymanej dotacji w okresie dłuższym niż 548 dni kalendarzowych od otrzymania dotacji, * Stopa zatrudnienia: liczba zatrudnionych w wyniku programu Well box i poza nim do liczby zatrudnionych ogółem. Uwaga: Okres zatrudnienia jest opcjonalny; regułą jest trwałość zatrudnienia, którą można zdefiniować w różny sposób poprzez rodzaj umowy, długość okresu zatrudnienia od dnia jej podpisania etc. 18

Tutaj przyjęto okres półroczny, zakładając, że po wstępnym okresie zatrudnienia i realizowania procedur Well box'u, który w Danii trwa około 3 miesięcy (maksymalnie 13 tygodni), kolejne trzy pozwalają na potwierdzenie skuteczności metody. Zgodnie z przyjęciem reguły flexicurity, charakter zatrudnienia nie odgrywa roli, jednak zdefiniowania wymaga warunek uznania zatrudnienia okresowego (umowa zlecenie, umowa o dzieło, prace dorywcze i kontraktowe, praca za granicą etc.) za trwałe. Inne, pomocnicze (na przykład): * Liczba uruchomionych programów prowadzących do zatrudnienia (szkoleniowych, subsydiowanych i niesubsydiowanych etc.), w tym liczba uruchomionych Well box'ów, * Liczba ofert na 1 pośrednika, * Czas realizacji oferty (upływający od złożenia do wystawienia skierowania), * Liczba ofert niezrealizowanych spośród wszystkich złożonych etc. Poziom 2 Ranking efektywności: ustalenie pozycji poszczególnych urzędów pracy w wyniku uzyskanych wskaźników. Surowa lista rankingowa wskazuje na poziom realizacji programów i procedur. Porównanie pozycji osiągniętych w poszczególnych okresach wskazuje na postęp lub regres w pracy powiatowego urzędu pracy, a analiza realizowanych procedur pozwala ustalić mocne i słabe strony zespołu. Poziom 3 Badania efektywności: ocena uzyskanej pozycji poszczególnych urzędów pracy w wyniku zastosowanych rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych. Analiza realizacji programów i procedur w poszczególnych powiatowych urzędach pracy może doprowadzić do poprawy jakości działania i poprzez porównywanie uzyskiwanych pozycji w rankingu do zaplanowania i wdrożenia zmian strukturalnych w 19

organizacji oraz do zmian w zakresie stosowanych metod zarządzania lub struktur uruchamianych działań na rynku pracy. Konkluzje i wytyczne Well box jest w większym stopniu programem społecznym niż narzędziem polityki przeciwdziałania skutkom bezrobocia. Rozumiemy przez to skalę podejmowanych w jego ramach zamierzeń, która powoduje, że przebudowie ulega całe środowisko lokalnego rynku pracy. Po pierwsze, pojawia się meta narzędzie w postaci sieci współpracy i już to samo powoduje, że zmieniają się nie tylko cele i procedury, ale także zachowania. Po drugie, Well box jest otwarty w sensie możliwości włączenia do niego całkowicie nowych procedur bez zagrożenia naruszenia całości. Nie mają większego znaczenia ani liczba, ani charakter stosowanych szkoleń, stosowanie, albo niestosowanie reguł job rotation itp. Interesuje nas jedynie wynik w postaci maksymalnego zatrudnienia przy minimalnych (relatywnie) kosztach. Po trzecie, w ramach sieci współpracy można swobodnie dobierać i stosować różnego rodzaju instrumenty i programy, bez względu na wcześniejsze ograniczenia ustawowe, których celem jest doprowadzenie do ponownego zatrudnienia a w tym zakresie współczesne nam prawo jest całkowicie anachroniczne. Po czwarte, zmiany w prawie będą szły w kierunku podwyższenia sprawności, ale także zwiększenia samodzielności i odpowiedzialności lokalnych instytucji rynku pracy, a jednym z efektów z całą pewnością będą rozwiązania transgraniczne sieci wykraczające poza utarte związki terytorialne i administracyjne. W konsekwencji, środowisko Well box'u staje się na tyle różne od obecnego, że żadne znane miary i reguły formułowania ocen nie mają do niego zastosowania. Postulatem w tym zakresie jest stworzenie od nowa całego systemu monitorowania i prezentacji wyników w taki sposób, aby nie uszczuplając zasad dokonywania ocen działania klasycznych narzędzi, uzyskać jednak dodatkowe możliwości, bardziej odpowiadające otwartej i szerokiej formule nowego narzędzia. 20