BSE 143 Dr Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Informacja BSE nr 523 (IP-71G) Realizacja postanowień handlowych Układu Europejskiego "Raport z wykonania działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego członkostwa w UE w latach 1992-1996", w części "realizacja postanowień handlowych Układu Europejskiego" jest sporządzony w sposób przejrzysty, napisany jest językiem czytelnym. Układ Raportu jest logiczny, a treść poszczególnych podrozdziałów odpowiada ich tytułom, co np. nie zawsze występowało w Raporcie za 1995 r. Niewątpliwym plusem Raportu są liczne tabele, obrazujące np. w sposób wyczerpujący handel Polski z Unią Europejską w latach 1993-1996. W "Programie działań dostosowujących polską gospodarkę do wymagań Układu Europejskiego" dla Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą (od 1 stycznia 1997 r. Ministerstwo Gospodarki) niewątpliwie do najważniejszych należały zadania związane z "wprowadzenie w życie postanowień Umowy Przejściowej i Układu Europejskiego w dziedzinie obrotów handlowych". Należy stwierdzić, że zadania te są realizowane zgodnie z harmonogramem i bez zakłóceń. Wyrazem tego było m.in. całkowite zniesienie stawek celnych (w imporcie z Unii Europejskiej) dla części towarów przemysłowych i wprowadzanie kolejnych obniżek stawek celnych dla większej części pozostałych towarów przemysłowych od 1 stycznia 1995 r., od 1 stycznia 1996 r. i od 1 stycznia 1997 r. Obniżki te polegały na 20% redukcji w stosunku do stawki wyjściowej. Pewne modyfikacje postanowień handlowych Układu Europejskiego, a konkretnie uzgodnienia obowiązujące na mocy Protokołu Dodatkowego, zostały wprowadzone pod wpływem nowych faktów, które pojawiły się w handlu międzynarodowym. Chodzi tu o takie wydarzenia jak utworzenie Światowej Organizacji Handlu, czy powiększenie Unii Europejskiej o trzy nowe kraje (Austria, Finlandia, i Szwecja) od 1 stycznia 1995 r. Inną przyczyną modyfikacji handlowych było wygaśnięcie z końcem 1996 r. uzgodnień dotyczących handlu rolnego w Układzie Europejskim. Bardzo często przy ocenie handlowej części Układu Europejskiego podkreśla się (postąpiono tak także w "Raporcie z wykonania działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego członkostwa w UE w latach 1992-1996") tzw. zasadę asymetrii, polegającą na tym, że Wspólnota jako partner silniejszy gospodarczo rozpoczęła wcześniej niż Polska liberalizację dostępu do własnego rynku towarów przemysłowych. Podkreślanie wyłącznie tego aspektu części handlowej Układu Europejskiego jest jednak podejściem jednostronnym, nie ujmującym całości zagadnienia. Zapomina się bowiem, że wyjściowe stawki celne były dla krajów UE znacznie niższe (średni ważony poziom tych stawek wynosił w 1992 r. ok. 5%) niż dla Polski (odpowiednio 16%-18%). Jest to także swego rodzaju asymetria korzyści, która oznacza, że na obniżaniu stawek celnych Wspólnota zyskiwała i zysku-
144 BSE je relatywnie więcej niż Polska, która miała wyższy poziom ochrony w punkcie startowym. Ponadto fakt, że liberalizację zaczęto od wyrobów przemysłowych, a nie od artykułów rolnych (artykuły rolne objęto częściową, stosunkowo niewielką liberalizacją) w zakresie których Polska ma względną przewagę komparatywną, jest bardzo korzystny dla Unii Europejskiej. W latach 1992-1996, wskutek szybszej dynamiki importu niż eksportu, narastał deficyt w obrotach z krajami Unii Europejskiej. Jeśli w 1992 r. ujemne saldo w handlu z tymi krajami wynosiło 1,2 mld USD, to w 1994 r. zwiększyło się ono do 2,2 mld USD, a w 1996 r. aż do 7,5 mld USD (we wszystkich trzech przypadkach saldo obliczono w warunkach porównywalnych tj. dla piętnastu krajów). Szczególne znaczenie (ze względu na duży udział w imporcie) miało wysokie tempo importu w następujących działach: - maszyny i urządzenia mechaniczne, sprzęt elektryczny (średnie tempo wzrostu importu wynosiło 29% latach 1993-1996), - produkty przemysłu chemicznego (21,5%), - tworzywa sztuczne, kauczuk i wyroby z nich (30,9%), - metale nieszlachetne i wyroby z nich (34,7%), - pojazdy, statki powietrzne, jednostki pływające (35,8%), - ścier drzewny, papier i tektura oraz wyroby z nich (28,1%). W kontekście szybkiego wzrostu importu i narastającego ujemnego salda w handlu z Unią Europejską szczególnego znaczenia nabiera ocena realizacji tych zadań resortu współpracy gospodarczej z zagranicą, które umożliwiały ograniczenie tego deficytu. Przede wszystkim chodzi tu o cztery zadania: 1) "prowadzenie negocjacji w sprawie zwiększenia przez Wspólnotę Europejską plafonów i kontyngentów wymienionych w załączniku III i przyśpieszenie przez Wspólnotę Europejską znoszenia ceł na towary pochodzące z Polski", 2) "realizację postanowień Układu (Europejskiego) dających możliwość podjęcia ochrony rynku krajowego przed nadmiernym importem powodującym szkodę dla produkcji krajowej (art. 30)", 3) "wprowadzenie klauzul restrukturyzacyjnych dla ochrony gałęzi podlegających restrukturyzacji lub natrafiających na poważne problemy społeczne (art. 28)", 4) "promocję eksportu dla wykorzystania możliwości jakie niesie Układ Europejski w dziedzinach objętych liberalizacją". ad. 1. W wyniku decyzji podjętych w czerwcu 1993 r. w Kopenhadze przyśpieszono zniesienie ceł oraz kontyngentów wartościowych i ilościowych na znaczną część importu towarów przemysłowych z Polski do Unii Europejskiej. W rezultacie, w 1997 r. obowiązywały tylko "dobrowolne" ograniczenia w polskim eksporcie odzieży, które zostaną zniesione z początkiem 1998 r. Znoszenie ceł, także w ramach zwiększonych kontyngentów wartościowych czy ilościowych nie spowodowało znacznego przyrostu polskiego eksportu do Unii Europejskiej. Również wykorzystanie preferencyjnych kwot przez polskich eksporterów było generalnie niskie. Przyczyny takiego stanu rzeczy zostały szczegółowo omówione w Raporcie. W tym miejscu warto jedynie podkreślić jedną z tych przyczyn. Otóż stawki celne w imporcie wyrobów przemysłowych w Unii Europejskiej są generalnie
BSE 145 niskie, tak więc zniesienie ich było zbyt małym bodźcem aby przyczynić do pobudzenia polskiego eksportu przemysłowego. Potwierdza to słuszność tej asymetrii korzyści, na którą zwróciłem uwagę na początku mniejszego rozdziału. ad. 2. Polska skorzystała z klauzuli o nadmiernym imporcie dwukrotnie. W pierwszym przypadku, w lipcu 1994 wprowadzono zakaz importu samochodów ciężarowych, karoserii i podwozi do nich, starszych niż trzyletnie. W drugim przypadku, także w lipcu 1994 r. wprowadzono zakaz importu używanych kombajnów, starszych niż czteroletnie. Ustawodawstwo polskie w zakresie postępowań ochronnych oparte było na odpowiednich postanowieniach GATT z 1947 r. i było zawarte w Prawie Celnym z 1989 r., z poprawką z 1991 r. Przystępując od 1 lipca 1995 r. do Światowej Organizacji Handlu, Polska zobowiązała się dostosować swoje ustawodawstwo do zasad obowiązujących w tej organizacji. W zakresie postępowań ochronnych udało się to tylko w zakresie artykułów rolnych (Ustawa z dnia 28 czerwca 1995 r. o zasadach, warunkach i trybie nakładania opłat celnych na niektóre towary rolne przywożone z zagranicy). W przypadku pozostałych postępowań ochronnych (postępowania antydumpingowe, postępowania antysubwencyjne, postępowania ochronne wobec nadmiernego importu oraz postępowania stosowane do towarów tekstylnych i odzieży) Polska nie zdołała dostosować swych regulacji wewnętrznych do zasad WTO przed 1 lipca 1995 r. i zobowiązała się nie stosować tego typu środków ochronnych - w stosunkach z krajami członkami WTO - do czasu wprowadzenia nowych przepisów. Początkowo oceniano, że nastąpi to do 1 lipca 1996 r. Termin ten kilkakrotnie przesuwano i jak dotąd (koniec lipca 1997 r.) projekty tych ustaw nadal nie są gotowe, w takiej postaci, aby można było je uchwalić. Opóźnienie w opracowaniu ustaw o postępowaniach i środkach ochronnych sprawiło, że Polska, począwszy od 1 lipca 1995 r. nie może zastosować tych środków w stosunku do państw-członków WTO, a więc także w stosunku do krajów Unii Europejskiej. Niewątpliwie ograniczyło to możliwości państwa w zakresie oddziaływania na import. Dla uzyskania pełnego obrazu sytuacji, należy dodać, że Polska nawet w stosunku do krajów, które nie są członkami WTO, stosowała środki ochronne bardzo rzadko. ad. 3. Zgodnie z klauzulą restrukturyzacyjną (Art. 28 Układu Europejskiego) środki wyjątkowe w postaci podwyższonych stawek celnych mogą dotyczyć "nowopowstających przemysłów, niektórych sektorów podlegających restrukturyzacji lub napotykających na poważne trudności, szczególnie wtedy gdy trudności takie stwarzają poważne problemy społeczne". Układ Europejski ściśle precyzuje pozostałe warunki, w których można zastosować środki wyjątkowe. Wśród tych warunków na podkreślenie zasługuje ten, który stanowi, że łączna wartość importu objętych środkami wyjątkowymi nie może przekroczyć 15% ogółu importu produktów przemysłowych z Unii Europejskiej w ostatnim roku, dla którego dostępne są dane. Do lipca 1997 r. Polska skorzystała z klauzuli restrukturyzacyjnej dwa razy 1. 25 1 Ewa Kaliszuk, "Wykorzystanie klauzul ochronnych w handlu między Unią Europejską a Polską, Węgrami, Czechami i Słowacją, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa, grudzień 1995.
146 BSE sierpnia 1994 r. wprowadzono cła nadzwyczajne na cztery pozycje taryfowe dotyczące sprzętu telekomunikacyjnego (przemysł ten potraktowano jako przemysł nowo powstający). Lista ta została poszerzona o piątą pozycję z dniem 1 stycznia 1995 r. Równocześnie ustanowiono kontyngenty taryfowe na części i podzespoły do produkcji sprzętu telekomunikacyjnego o wartości ogólnej 76,55 min ECU (m.in. na transformatory elektryczne, nośniki do rejestracji dźwięku, obwody drukowane, elektroniczne obwody scalone). Warto dodać, że import tych produktów do Polski z Unii Europejskiej i krajów EFTA był całkowicie zliberalizowany (zerowa stawka) w momencie wejścia w życie Układu Europejskiego i umowy z krajami EFTA. Całkowity brak ochrony rynku wewnętrznego zniechęcał zagraniczne firmy do inwestowania w Polsce i hamował rozwój istniejących przedsiębiorstw. Cła nadzwyczajne na sprzęt telekomunikacyjny wprowadzono, na krótko przed upływem trzyletniego okresu od ich liberalizacji. W imporcie z Unii Europejskiej (podobnie jak z krajów EFTA i CEFTA), obowiązywały następujące stawki: 12% w 1994 r. 12%, 8% w 1995 r., 4% w 1996 r. i 0% w 1997 r. Drugim przykładem zastosowania klauzuli restrukturyzacyjnej jest ochrona przemysłu petrochemicznego. Od 1 stycznia Polska wprowadziła dodatkową opłatę celną w imporcie benzyn i olejów z Unii Europejskiej (21 pozycji taryfowych CN). Przewiduje się następujący harmonogram redukcji stawek celnych benzyny i olejów: - benzyna: 15% w 1996 r., 13% w 1997 r., 10% w 1998 r., 5% w 1999 r., 3% w 2000 r. i 0% w 2001 r., - oleje: 25% w 1996 r., 20% w 1997 r., 15% w 1998 r., 11% w 1999 r., 4% w 2000 r. i 0% w 2001 r. Po prawie dwóch latach od momentu rozpoczęcia procesu liberalizacji importu wyrobów stalowych Polska zgłosiła Komisji Europejskiej zamiar skorzystania z klauzuli restrukturyzacyjnej dla ochrony hutnictwa żelaza i stali. Zgodnie z harmonogramem liberalizacji wynegocjowanym w Układzie Europejskim, stawki na importowaną stal z Unii Europejskiej miały być redukowane z 15% w 1994 r., do 12% w 1995 r., do 9% w 1996 r., do 6% w 1997 r., do 3% w 1998 r. i do 0% w 1999 r. Według władz polskich taki poziom ochrony celnej jest niewystarczający aby zapewnić niezbędne warunki do kontynuowania restrukturyzacji polskiego hutnictwa. Obrazem słabości krajowego hutnictwa jest m.in. szybki wzrost importu stali z krajów Unii Europejskiej i związane z tym pogorszenie sytuacji finansowej polskich hut. Warto dodać, że restrukturyzacja polskiego hutnictwa trwa dopiero 3-4 lata, natomiast restrukturyzacja zachodnioeuropejskiego przemysłu stalowego (i związana z tym pomoc państwa) trwa ponad 20 lat i jeszcze nie jest zakończona. Zamiar skorzystania przez Polskę z klauzuli restrukturyzacyjnej w hutnictwie żelaza wzbudził silne opory Komisji Europejskiej, znajdującej się pod wpływem własnego potężnego lobby stalowego. Nie trzeba dodawać, swobodny dostęp do dość poważnego rynku polskiego jest bardzo korzystny dla zachodnioeuropejskich producentów, którzy mają trudności ze zbytem stali nie tylko na własnym rynku, ale także i na głównych rynkach eksportowych (hutnictwo uważane za przemysł strategiczny jest powszechnie chronione). Do końca lipca 1997 r., główne uzgodnienia w rokowaniach z Unią Europejską odnośnie hutnictwa, są następujące: * Polska utrzyma w 1997 r. stawki celne na stal w imporcie z Unii Europejskiej na
BSE 147 poziomie 9%, tj. na poziomie 1996 r. * Unia Europejska zaproponuje rozwiązania alternatywne dla wsparcia restrukturyzacji hutnictwa w Polsce. Powinny one być zaproponowane do końca trzeciego kwartału 1997 r. W przeciwnym razie strona polska będzie mogła będzie mogła skorzystać z klauzuli restrukturyzacyjnej. * Unia zgodziła się o przedłużenie o trzy lata (z możliwością dalszego przedłużenia o kolejne da lata) pomocy państwa dla hutnictwa (Protokół 2 Artykuł 8.4). Jak już wspomniano, do końca lipca 1997 r. Polska skorzystała z klauzuli restrukturyzacyjnej dwa razy. Utrzymanie stawek celnych na stal w 1997 r. na poziomie 1996 r. nie jest traktowane przez obie strony jako rozwiązanie wynikające z tej klauzuli. Tak więc w 1997 r. tylko import benzyn i olejów (z działu 27 według polskiej scalonej nomenklatury towarowej handlu zagranicznego) podlegał stawkom celnym w ramach klauzuli restrukturyzacyjnej. Według danych za 1996 r. import ten wynosił 362,62 min USD, co stanowiło 1,66% całego importu produktów przemysłowych z Unii Europejskiej. Dopuszczalna granica, zgodnie z Układem Europejskim, wynosi 15%. Oznacza to, że Polska nie wykorzystuje szansy jaką stwarza Układ dla dłuższej i większej ochrony celnej. Nie trzeba dodawać, że ochrona ta w wielu przypadkach jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym rozwój krajowej produkcji danego wyrobu czy zwiększenie konkurencyjności danej branży. O tym, że konkurencyjny import stanowi istotną przeszkodę w rozwoju wielu przedsiębiorstw świadcz)' m.in. ankietowe badanie grupy 1200 eksporterów prowadzone w Instytucie Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego od 1994 r. W badaniu tym wykorzystywane są wyniki ankiety prowadzonej przez GUS. W I kwartale 1997 r. 37,3% ankietowanych eksporterów wskazało na konkurencyjny import jako na barierę działalności tych przedsiębiorstw (dla IV kwartału 1996 r. wskaźnik ten wynosił 34,3%). Bariera ta była szczególnie dotkliwa dla producentów chemikalii (62,8% ankietowanych eksporterów w I kwartale 1997 r. wskazało na konkurencyjny import jako na barierę działalności), producentów celulozy, papieru (59,4%), producentów tkanin (57,6%), producentów skór, wyrobów skórzanych, obuwia (56,8%), producentów aparatury elektrycznej (47,1%), producentów aparatury radiowej, telewizyjnej i komunikacyjnej (46,2%) i producentów gumy i tworzyw sztucznych (43,1%). ad. 4. Omówienie realizacji zadania "promocja eksportu dla wykorzystania możliwości jakie niesie Układ Europejski w dziedzinach objętych liberalizacją" zostało zawarte w Raporcie w rozdziale "Przemysł i handel" jako punkt 1 "polityka promocyjna na rzecz poprawy konkurencyjności polskiego przemysłu". W tym miejscu należy stwierdzić, że zadanie to trzeba zaliczyć do tego typu zadań, których realizację trudno ocenić. Nie można przecież ocenić jaki wpływ na przyrost polskiego eksportu do Unii Europejskiej w łatach 1992-1996 miały takie działania jak przedsięwzięcia targowo-wystawiennicze, przedsięwzięcia wydawnicze, prace badawcze, czy działalność typu public relations. Podsumowując uwagi dotyczące wcielenia w życie postanowień handlowych Układu Europejskiego należy stwierdzić, że główne zadanie tj. tworzenie strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi jest realizowane zgodnie z harmonogramem, bez zakłóceń. Natomiast zastrzeżenia wzbudza fakt, że Polska nie wykorzystuje
148 BSE tych możliwości jakie daje Układ Europejski w celu zwiększenia ochrony celnej dla niektórych wyrobów i branż. Ochrona taka powinna mieć na celu nie utrwalanie zacofanych przemysłów, ale wręcz przeciwnie, stwarzanie takich warunków w których możliwy byłby rozwój i podniesienie konkurencyjności tych przemysłów. Oczywiście nie trzeba dodawać, że sama wyższa ochrona celna wystarczy aby poprawić konkurencyjność danej branży. Potrzebna jest odpowiednia polityka przemysłowa zawierająca także inne ułatwienia dla producentów np. ulgi podatkowe, gwarancje kredytów. Dobrym przykładem świadczącym o niewykorzystaniu możliwości, jakie daje Układ Europejski, jest zastosowanie klauzuli restrukturyzacyjnej. Otóż ocenia się, że wartość importu produktów poddanych działaniu klauzuli restrukturyzacyjnej (cła nadzwyczajne) stanowi w 1997 r. mniej niż 2% całego importu produktów przemysłowych. Tymczasem dopuszczalna granica, zgodnie z Układem Europejskim, wynosi 15%. O tym, że nadmierny import z krajów Unii Europejskiej może być przeszkodą rozwoju wielu branż w Polsce pośrednio świadczy szybko zwiększające się zakupy z tego kierunku i analiza sald branżowych. Oczywiście należy się liczyć z tym, że zamiar szerszego wykorzystania klauzul ochronnych i klauzuli restrukturyzacyjnej w stosunkach z Unią Europejską napotkać może silny opór Komisji Europejskiej. Trzeba pamiętać, że Unia niezwykle silnie i skutecznie broni swoich interesów, czego dowodem są chociażby liczne postępowania antydumpingowe, sprawa rzekomej pryszczycy, problem podatku VAT od cytrusów, spór wokół importu części do produkcji samochodów i wiele innych kwestii. Taka postawa Unii występowała w sytuacji, gdy szybko narastało dodatnie saldo w obrotach z Polską. Podobnie, a nawet bardziej zdecydowanego stanowiska należałoby oczekiwać od negocjatorów polskich, w warunkach, kiedy import z Unii jest wyższy o 53% od polskiego eksportu (dane dla I kwartału 1997 r.).