Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej

BARBARA ADAMIAK Uniwersytet Wrocławski Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej I. Uwagi ogólne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi, że jedną z wartości bytu i przyszłości Rzeczypospolitej Polskiej jest zagwarantowanie jednostce prawa do instytucji publicznych działających rzetelnie i sprawnie. Standard działania instytucji publicznych sprawiedliwie, rzetelnie i sprawnie jest jedną z wartości przyjętej w prawie wspólnotowym. Takie spojrzenie na prawo jednostki nie stanowi nowego ukształtowania relacji między działającymi w imieniu państwa instytucjami publicznymi a jednostką. Na znaczenie prawa jednostki do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej wskazywano już w klasycznych koncepcjach prawa administracyjnego i przyjętych rozwiązaniach prawnych. W doktrynie prawa administracyjnego podkreślano: Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I nie tylko oddala. Nieraz udaremnia realizację nakazu prawa. Jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności stosunków społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu. W postępowaniu administracyjnym powolność postępowania może stać się dla organu administracji zainteresowanego w osiągnięciu

18 BARBARA ADAMIAK pewnego operatywnego celu, którego w sposób legalny osiągnąć nie można, środkiem do jego osiągnięcia w sposób pozornie legalny 1. Szybkość działania organu administracji publicznej ma podstawowe znaczenie: po pierwsze, dla ochrony praw jednostki poddanej władczemu działaniu administracji publicznej. Nakazuje to wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, które okres niepewności co do uprawnienia lub obowiązku ograniczą do czasu niezbędnego do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w procesie sprawiedliwego i rzetelnego, urzeczywistniającego wartości wypływające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego postępowania; po drugie, dla ochrony interesu publicznego, który w razie przewlekłego postępowania nie może zostać objęty ochroną. Ważkie znaczenie ma w tym zakresie instytucja przedawnienia, która wyłącza dopuszczalność działania organów administracji publicznej. Instytucja ta ma zarówno znaczenie prawne w zakresie nakładania obowiązków na jednostkę, jak i dla ochrony praw jednostki. Tak np. według art. 68 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 2. Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Dla ochrony praw jednostki upływ okresu przedawnienia wyłącza możliwość prawną podważenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej. Takie rozwiązanie prawne obowiązuje w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (art. 146 1, art. 156 2 k.p.a. 3 ). Taka funkcja szybkości załatwienia spraw administracyjnych (podatkowych) była podstawą do tworzenia gwarancji prawnych realizacji w działaniu administracji publicznej. Już w pierwszej kodyfikacji postępowania administracyjnego, dokonanej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym 4, przywiązywano wagę do szybkości załatwiania spraw administracyjnych. Według art. 68 tego rozporządzenia: Sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i przy tym tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny, ani uprawnione interesy osób prawnych (ust. 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania przedwstępnych informacyj, dochodzeń, opinij itd., winny być z reguły załatwiane niezwłocznie [...] (ust. 2). Załatwiając sprawę pisemnie, należy to czynić z możliwym pośpiechem, w każdym razie tak, aby sprawa została przez władzę administracji ogólnej w zakresie administracji spraw wewnętrznych zakończona najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a jeżeli sprawa ma być w myśl obowiązujących przepisów 1 E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 62. 2 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. 3 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. 4 Dz.U. Nr 36, poz. 341.

Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa 19 załatwiana po porozumieniu się z inną władzą najpóźniej w ciągu 5 miesięcy, o ile poszczególne przepisy nie ustalają terminów innych (ust. 4). Do wszystkich spraw, załatwianych przez inne władze i w innym zakresie niż wymienione w ustępie powyższym, terminy 3 i 5 miesięcy przedłuża się do 6 miesięcy (ust. 5). Przywiązując szczególną wagę do szybkiego załatwienia spraw, k.p.a. podniósł tę wartość do zasady ogólnej postępowania administracyjnego, stanowiąc w art. 12: Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia ( 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie ( 2). K.p.a. ustanawiając zasadę ogólną, skonkretyzował jej realizację, określając w art. 35 terminy załatwiania spraw. Według art. 35: Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ ( 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( 3). W postępowaniu podatkowym również szybkość załatwienia spraw podatkowych ma rangę zasady ogólnej. Według art. 125 Ordynacji podatkowej: Organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia ( 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie ( 2). Ordynacja podatkowa w art. 139 stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej ( 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie ( 2). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie później niż w ciągu 3 miesięcy ( 3). Prawo do szybkiego załatwienia sprawy, podniesione do wartości chronionej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wymaga wypracowania koncepcji instytucji prawnych gwarantujących jego realizację. Na podstawie przyjętych rozwią-

20 BARBARA ADAMIAK zań prawnych instytucje realizacji prawa do szybkiego załatwienia sprawy można usystematyzować na: 1) instytucje prawne oparte na koncepcji klasycznych, tradycyjnych gwarancji prawa szybkiego załatwienia sprawy; 2) instytucje prawne oparte na współczesnych koncepcjach prawa szybkiego załatwienia sprawy. II. Instytucje prawne oparte na koncepcji klasycznej (tradycyjnej) Klasyczne koncepcje instytucji prawnych prawa do szybkiego załatwienia sprawy są oparte na założeniu władztwa państwowego. Sytuacja jednostki w zakresie uprawnień i obowiązków jest kształtowana w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego. Ta klasyczna koncepcja wymagała wypracowania instytucji prawnych obrony przed bezczynnością organu administracji publicznej. Instytucją prawną ochrony przed bezczynnością były terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, a następnie k.p.a. regulują terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. W porównaniu z postępowaniem przed sądami (zarówno sądami powszechnymi, jak i sądami administracyjnymi) instytucja prawna wyznaczenia terminu stanowi istotny element systemu gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Oparcie prawa do sądu na prawie do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki pozostawia kwestię otwartą terminu załatwienia sprawy sądowej. Wyznaczenie jednak wyłącznie terminu załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej gwarancji. Z tego względu na system gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy w układzie klasycznym składają się: instytucja terminu oraz środki obrony procesowej przed bezczynnością organu administracji publicznej. Pozostaje to jednak zawsze w układzie klasycznym władztwa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego, przy zachowaniu konstrukcji władztwa administracyjnego, ochronę przed bezczynnością opierano na trzech koncepcjach prawnych 5 : po pierwsze, konstrukcji decyzji pozytywnej, według której bezczynność organu administracji publicznej w wyznaczonym terminie załatwienia sprawy oznacza decyzję pozytywną; po drugie, konstrukcji decyzji negatywnej, według której bezczynność organu administracji publicznej w wyznaczonym terminie oznacza decyzję negatywną, od której służą środki zaskarżenia; po trzecie, konstrukcję dewolucji kompetencji, według której bezczynność organu administracji publicznej w wyznaczonym terminie daje 5 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, [w:] System prawa administracyjnego, Wrocław 1978, s. 201 i 202.

Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa 21 prawo żądania przeniesienia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. W procesowym prawie administracyjnym opartym w zakresie prawa do szybkiego załatwienia sprawy na klasycznym modelu władztwa administracyjnego, a zatem bezczynność organu administracji publicznej nie prowadzi do wygaśnięcia władztwa administracyjnego, instytucje prawne wyznaczonego terminu załatwienia sprawy są uzupełnione środkami prawnymi obrony przed bezczynnością. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, wyznaczając w art. 68 terminy załatwiania spraw, stanowiło w art. 70 ust. 1: O ile w terminie, wskazanym w ust. 4 i 5 art. 68, sprawa nie zostanie całkowicie załatwiona, a poszczególne przepisy prawne nie przewidują skutków szczególnych na wypadek braku decyzji władzy w ciągu pewnego czasu, strona może żądać przekazania sprawy do instancji wyższej celem jej załatwienia. To rozwiązanie prawne określone dewolucją kompetencji było krytykowane. Wskazywano, że jest to rozwiązanie niezadowalające w tej instancji wyższej sprawa może w dalszym ciągu zalegać; jeżeli tą instancją wyższą jest władza naczelna, strona traci prawo odwołania; władza orzekająca może mieć pokusę umyślnego przewlekania sprawy trudnej lub wrażliwej, aby się jej pozbyć 6. K.p.a. nie przyjął instytucji dewolucji kompetencji, wprowadzając instytucję sygnalizacji oraz prawo strony do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Według art. 36 k.p.a. (w pierwotnej wersji art. 33): O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( 2). W pierwszej wersji k.p.a. obowiązek sygnalizacji niezałatwienia sprawy w terminie rozciągał nie tylko na sygnalizację wobec strony, lecz też obowiązek sygnalizacji organowi wyższego stopnia (art. 33 3). Na niezałatwienie sprawy zarówno w terminie ustawowym, jak i w terminie wskazanym stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 1 k.p.a.). Takie też rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa, stanowiąc w art. 140 O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu ( 2). Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie wskazanym stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (art. 141 1 Ordynacji podatkowej). 6 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s. 124.

22 BARBARA ADAMIAK Prawo zażalenia, a w postępowaniu podatkowym prawo ponaglenia jest uzupełnione prawem do obrony na drodze sądowej. Zgodnie z art. 3 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 7 : Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 4. Na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym ustawowo terminie, po wykorzystaniu prawa do obrony przed bezczynnością na drodze administracyjnej, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. III. Instytucje prawne oparte na koncepcjach współczesnych Prawo do szybkiego załatwienia sprawy gwarantowane instytucjami klasycznymi nie tworzy dostatecznie skutecznych gwarancji. Uzasadnia to wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych. Współczesne koncepcje prawa do szybkiego załatwienia sprawy oparte są: po pierwsze, na ograniczeniu władztwa administracyjnego; po drugie, na utracie kompetencji organu administracji publicznej na rzecz innego organu administracji publicznej; po trzecie, na wprowadzeniu kary nakładanej na organ administracji publicznej za niezachowanie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Ograniczenie władztwa administracyjnego należy zaliczyć do podstawowego elementu współczesnych gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Prawa, który swoim zakresem obejmuje zarówno prawo do szybkiego załatwienia sprawy dla ochrony interesu indywidualnego oraz dla ochrony interesu publicznego. Przyjęcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku zapewnienia sprawnie działających instytucji publicznej wymaga wypracowywania takich koncepcji, które gwarantują dla ochrony interesu indywidualnego, jak i interesu publicznego szybkie załatwienie spraw. Prowadzi to do rozważenia, czy relacja między państwem a jednostką wymaga utrzymania klasycznej koncepcji władztwa administracyjnego? Czy możliwe jest ograniczenie zakresu władztwa administracyjnego? Jaki zakres władztwa administracyjnego jest niezbędny do wykonywania zadań przez administrację publiczną? Rozważenie tych zasadniczych założeń władztwa administracyjnego było podstawą do wprowadzenia rozwiązań prawnych ograniczenia tego władztwa. Ograniczenie władztwa administracyjnego przejawia się w tym, że sytuację prawną jednostki kształtuje czynność prawna jednostki, a władztwo administracyjne zostaje ograniczone do kontroli i stosowania władczych środków przez właściwy organ administracji publicznej w razie niezgodności z przepisami pra- 7 Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa 23 wa czynności prawnej jednostki. Wprowadzenie takiej koncepcji ograniczonego władztwa administracyjnego jest uzasadnione masowością spraw, których załatwienie przez organy administracji publicznej wymagałoby maksymalnego rozbudowania aparatu pomocniczego organu administracji publicznej, co z punktu widzenia kosztów funkcjonowania państwa byłoby nieracjonalne. Drugim ważnym uzasadnieniem ograniczenia władztwa jest znaczenie uzyskanego uprawnienia z punktu widzenia realizacji zadań przez administrację publiczną, co uzasadnia przyjęcie jako wystarczającego elementu kontroli prawidłowości czynności jednostki. Trzecim argumentem jest przyjęcie konstytucyjnej zasady decentralizacji administracji publicznej, ale z zachowaniem prawa władczej ingerencji organów administracji rządowej. Przykładem ograniczenia władztwa administracyjnego ze względu na zabezpieczenie interesu publicznego jest oparcie postępowania podatkowego na szczególnych założeniach. Specyfika prawa podatkowego powoduje, iż można w nim wyróżnić postępowanie podatkowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, rozpoczynające się od wszczęcia postępowania, a kończące się decyzją podatkową a więc odpowiadające w swym zasadniczym kształcie ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, oraz postępowanie w szerokim rozumieniu. To ostatnie postępowanie ma szczególne znaczenie, gdy procedura podatkowa (tak jak to ma miejsce w Polsce od początku lat 90.) oparta jest głównie na technice samoobliczania podatkowego, kiedy to podatnicy mają obowiązek obliczania obciążających ich podatków i wpłacania ich organowi podatkowemu, oraz na technice obliczania podatku przez płatnika. W tych przypadkach zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, bez dokonywania wymiaru podatkowego, a więc postępowanie nie prowadzi do typowej sytuacji występującej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Działania podatników oraz płatników zmierzające do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe oraz dobrowolnej jego realizacji są ustalone przez prawo, które nadaje im określoną kolejność i przypisuje odpowiednią formę. Tworzy to w efekcie»postępowanie«zmierzające do realizacji celów leżących u podstaw konstrukcji poszczególnych ustaw podatkowych. W postępowaniu tym klasyczna rola administracji ma miejsce w fazie kontroli podatkowej. Organy podatkowe dokonują wówczas oceny czynności procesowych podatnika lub płatnika, wszczynając postępowanie, gdy ustalą nieprawidłowości samoobliczania podatkowego i obliczania podatku. W rozpatrywanej technice postępowania podatkowego podstawowe znaczenie odgrywa więc kontrola podatkowa 8. Czynność prawna jednostki określa wysokość zobowiązania podatkowego. Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zo- 8 R. Mastalski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 13 i 14.

24 BARBARA ADAMIAK bowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 3 Ordynacji podatkowej). Ingerencja władcza organu podatkowego ograniczona jest instytucją przedawnienia. Według art. 68 Ordynacji podatkowej: Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy ( 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy ( 2). Ograniczenie władztwa administracyjnego na rzecz ukształtowania uprawnienia jednostki ze względu na ograniczony zakres tego uprawnienia i jego znaczenie dla realizacji zadań publicznych wprowadza art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 9, stanowiąc, że w zakresie określonym uprawnienie do wykonania robót budowlanych nabywa jednostka po zgłoszeniu właściwemu organowi tych robót. Skuteczność zgłoszenia jest obwarowana wystąpieniem łącznie wyznaczonych przesłanek. Według art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane: Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa Prawo budowlane w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 tej ustawy). Według art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Jednostka nabywa uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie dokonanej czynności prawnej: zgłoszenia, której skuteczność prawna zależy od milczenia prawnego organu. Jeżeli organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie doręczy stronie decyzji o wniesieniu sprzeciwu, to czynność prawna jednostki jest skuteczna. Termin 30 dni do doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym: po upływie tego terminu wygasa kompetencja organu do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. 9 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.

Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa 25 Nabycie uprawnienia na podstawie czynności jednostki przyjmuje ustawa z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty 10, stanowiąc w art. 50b ust. 1a: Jeżeli organ prowadzący rejestr praktyk lekarskich nie dokona wpisu w terminie, o którym mowa w ust. 1, a od dnia wpływu tego wniosku do tego organu upłynęło 60 dni, wnioskodawca może rozpocząć działalność po uprzednim zawiadomieniu, o tym na piśmie organu, który nie dokonał wpisu. W tym wypadku prawo do działalności gospodarczej wyprzedza znaczenie kontroli zapewnienia wykonywania praktyk lekarskich w zakresie spełnienia określonych ustawowo warunków. Ograniczenie władztwa administracyjnego wprowadza w art. 69 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze 11 przez wprowadzenie konstrukcji milczenia prawnego. Według art. 69a ust. 1 tej ustawy: Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata [...]. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Dokonując decentralizacji kompetencji w zakresie dopuszczenia do zawodu, zastrzeżono w przepisach prawa nadzór organów państwowych nad prawidłowością realizacji przez organy samorządów zawodowych. Skuteczność przyznania uprawnienia jednostce zależy od milczenia prawnego organu administracji rządowej. Upływ ustawowego terminu 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata, jeżeli w tym terminie nie zostanie podpisany sprzeciw od wpisu przez ministra sprawiedliwości, wywołuje skutek prawny przyznania uprawnienia. Upływ ustawowego terminu oznacza milczenie prawne organu, którego kompetencja wygasa. Do współczesnych koncepcji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy zaliczyć koncepcję utraty kompetencji przez organ administracji publicznej. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 12. Według art. 51 ust. 2 tej ustawy: W przypadku niewydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym albo wojewódzkim, wojewoda wzywa wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do jej wydania w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję i kosztami jej wydania obciąża gminę. Koncepcja ta pozwala na przejęcie właściwości organu z jednego systemu ustrojowego (systemu samorządu terytorialnego) przez organy z innego systemu ustrojowego (systemu administracji rządowej). Do współczesnych koncepcji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy zaliczyć instytucję kary za niezałatwienie sprawy w terminie. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa Prawo budowlane. Według art. 35 ust. 6 tej ustawy: 10 Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857. 11 Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm. 12 Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.

26 BARBARA ADAMIAK W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Takie też rozwiązanie wprowadza art. 11h ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych 13. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. IV. Uwagi końcowe Klasyczne koncepcje gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej są oparte na założeniu władztwa administracyjnego, którego realizacja przez organy administracji publicznej oparta jest na zasadzie szybkości realizowanej przez wyznaczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Ustanowione terminy załatwienia sprawy mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania. Zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw procesowych, może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego za zwłokę, jak też z powodu szkody wyrządzonej stronie, może też powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, ale nie może ona stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Przez upływ terminów załatwienia sprawy ani nie ustaje właściwość organu administracyjnego, ani też nie traci on kompetencji, tzn. możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania 14. Ta klasyczna koncepcja prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej nie chroni dostatecznie ani interesu indywidualnego, ani interesu publicznego. Środki obrony przed bezczynnością organu administracji publicznej nie stanowią dostatecznej gwarancji skuteczności. Dlatego też współczesne koncepcje zajmują ważne miejsce w systemie gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy. 13 Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. 14 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 223.

Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa 27 Szczególne znaczenie należy przypisać ograniczeniu władztwa administracyjnego ze względu na przekroczenie ustawowego terminu realizacji kompetencji przez organ administracji publicznej. Do zadań państwa należy budowanie sprawnych instytucji publicznych. Brak sprawności działania instytucji publicznych nie może obciążać jednostki, która dopiero po wykorzystaniu środków obrony może dojść do załatwienia sprawy. Wprowadzenie zatem ograniczonego władztwa przez przyznanie prawa jednostce do kształtowania uprawnień lub obowiązków w wyniku podjętej przez nią czynności prawnej poddanej kontroli organu administracji publicznej powinno być uwzględniane w regulacjach prawnych. Chroni to jednostkę, a organ administracji publicznej zmusza do sprawnego działania pod sankcją wygaśnięcia kompetencji. Upływ ustawowego terminu do wydania decyzji oznacza skuteczność czynności jednostki przez milczenie prawne organu. Jednostka nabywając uprawnienie, jest zabezpieczona przed bezczynnością. Koncepcja przejęcia kompetencji organu bezczynnego nie może mieć szerszego znaczenia ze względu na zakres i rodzaj zadań administracji publicznej. Natomiast kara za bezczynność nie prowadzi do załatwienia sprawy. Ma jedynie charakter prewencyjnego przymuszenia do działania w ustawowym terminie. Dla jednostki nie ma bezpośredniego znaczenia. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, a nie przypadają jednostce dotkniętej bezczynnością. Jednostka może jedynie na zasadach ogólnych wystąpić o odszkodowanie za zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 1 kodeksu cywilnego). W systemie gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy pierwszeństwo dać tym koncepcjom, które służą ukształtowaniu uprawnień lub obowiązków jednostki, nie odsyłając na drogę ochrony przed bezczynnością organu administracji publicznej. Zmusza to organy administracji publicznej do przestrzegania terminów ustawowych załatwiania spraw.