Rozdział 5 Budżet Unii Europejskiej

Budżet Unii Europejskiej Rozdział 5 Budżet Unii Europejskiej Leszek Skiba 1 5.1. POJĘCIE I CHARAKTER BUDŻETU OGÓLNEGO UNII EUROPEJSKIEJ Budżet UE trudno porównać z budżetem zwykłego nowoczesnego państwa. Nie istnieją podatki ogólnoeuropejskie, które stanowiłyby podstawę finansowania wydatków UE. Również po stronie wydatków widoczne są różnice, gdyż większość polityk realizowanych przez narodowe państwa europejskie finansowana jest z budżetu UE w bardzo ograniczonym wymiarze. Wielkość wpływów i wydatków, która w krajach członkowskich sięga 30 50% PKB, w przypadku budżetu UE wynosi jedynie około 1% PKB. Skala jest zatem nieporównywalna. Budżet Unii Europejskiej jest wyjątkowym zjawiskiem w finansach publicznych, gdyż podmiotem przesądzającym o wielkości wpływów oraz przeznaczeniu wydatków jest organizacja międzynarodowa, a nie państwo narodowe. Mając to na uwadze, warto podkreślić, że żadna z organizacji międzynarodowych nie ma tak dużego budżetu pod względem wartości nominalnej. Kategorie wydatkowe w budżecie UE są ściśle związane z realizowanymi przez Unię zadaniami. Te kompetencje, które są wyłącznie przypisane do instytucji europejskich, mają odzwierciedlenie w znacznej wielkości wydatków budżetowych. W przypadku polityk, które są realizowane przez państwa narodowe, unijne wydatki budżetowe nie istnieją lub są niewielkie. 5.1.1. Znaczenie budżetu dla integracji europejskiej Budżet UE jest jednym z najważniejszych instrumentów integracji. Ustanowiony w 1967 r., pierwotnie miał sięgnąć w kolejnych dekadach 5 7% PKB. Rozmiar budżetu bezpośrednio wynika z przyjętego modelu integracji europejskiej. Oznacza to, że w pierwotnym zamierzeniu Wspólnota Europejska miała przejąć na wyłączność realizację znacznie większej liczby polityk, niż ma to miejsce obecnie. Jednocześnie im więcej polityk realizowanych jest wyłącznie przez instytucje europejskie, tym większy budżet musi mieć Unia Europejska do wykonywania prawnych kompetencji. Przejęcie przez Komisję Europejską realizacji kolejnych 1 Leszek Skiba Narodowy Bank Polski, Biuro ds. Integracji ze Strefą Euro. 101

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro kompetencji, które obecnie znajdują się w gestii państw członkowskich, oznaczać będzie zwiększenie budżetu ogólnego Unii Europejskiej. W pewnym zatem sensie wielkość budżetu jest wskaźnikiem kierunku integracji europejskiej. Dziś, gdy znaczna liczba polityk pozostaje w gestii rządów państw członkowskich i jest raczej koordynowana na szczeblu europejskim, środki przeznaczone na ich realizację pozostają w budżetach państw członkowskich. Tak jest w odniesieniu do polityki obronnej, polityki zabezpieczenia społecznego oraz innych polityk społecznych (np. edukacji) czy gospodarczych. Znacznie ważniejsze dla integracji jest zintegrowanie wspólnego rynku, harmonizacja prawa, międzyrządowa koordynacja polityk oraz przestrzeganie wspólnych standardów gwarantujących skuteczne funkcjonowanie wspólnego rynku niż aktywne realizowanie polityk społecznych i gospodarczych przez instytucje ponadnarodowe. Przyjęcie takiego modelu integracji przesądziło o rozdziale kompetencji między państwa członkowskie i instytucje UE, wielkości budżetu UE oraz składnikach wydatków znajdujących się w budżecie ogólnym. 5.1.2. Znaczenie budżetu ogólnego UE dla gospodarek europejskich Znacznie mniejsza skala budżetu UE w porówaniu z budżetami państw członkowskich oznacza, że makroekonomiczne oddziaływanie budżetu na gospodarkę jest relatywnie niewielkie. Sama Unia Europejska relatywnie słabo oddziałuje na gospodarki krajów członkowskich za pośrednictwem budżetu. Budżet UE nie ma jednej z podstawowych zalet budżetów państwowych, którą jest łagodzenie wahań cyklicznych. Wynika to z małej wielkości budżetu ogólnego Unii. Mimo że wpływ ten jest niewielki, to w kilku przypadkach nie może być pominięty. Po pierwsze, wydatki na politykę strukturalną stanowią istotny impuls inwestycyjny w nowo przyjętych państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej. Po drugie, wydatki te jako współfinansowanie inwestycji mobilizują dodatkowe prywatne i publiczne inwestycje, istotnie wpływając na tempo rozwoju gospodarczego. Po trzecie, aktywność inwestycyjna przynosi zwiększenie wpływów podatkowych w tych państwach. Po czwarte, nie można zapominać, że nowe kraje członkowskie, przyjęte w 2004 i 2007 r., otrzymują, po uwzględnieniu płaconej przez rządy składki, sumy sięgające w niektórych przypadkach 3% PKB. Jest to impuls, który realnie wpływa na stan gospodarki i finansów publicznych tych państw. 5.2. ZASADY TWORZENIA BUDŻETU OGÓLNEGO UE Zasady budżetowe wynikają z zapisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Szczegółowo są również omówione w rozporządzeniu Rady nr 1605/2002 25 czerwca 2002 r. W nienaruszalny sposób wskazują podstawy konstrukcji budżetu ogólnego. Cztery podstawowe zasady to: jednolitości, jednoroczności, uniwersalności oraz specyfikacji. Dodatkowe zasady to: rzetelności budżetowej, równowagi, jednostki rozliczeniowej, należytego zarządzania finansami oraz przejrzystości. 102

Budżet Unii Europejskiej Zasada jednolitości i rzetelności budżetowej. Wskazuje ona, że wszystkie dochody i wydatki Unii Europejskiej powinny być zawarte w budżecie ogólnym. Dodatkowo, w budżecie zawarte są zabezpieczenia na operacje udzielania i zaciągania kredytów, podjęte przez UE. Zasada jednoroczności. Wymaga, by środki budżetowe były zatwierdzane na konkretny rok budżetowy, który trwa od 1 stycznia do 31 grudnia. Środki z prognozowanych wieloletnich perspektyw budżetowych (np. 2007 2014) są rozdzielane na roczne budżety ogólne. Budżet jednoroczny zawiera środki na pokrycie zobowiązań zobowiązań prawnych w danym roku oraz na pokrycie płatności za zobowiązania danego roku i (lub) wcześniejsze. Wartości te zazwyczaj są odmienne w poszczególnych kategoriach budżetowych, gdyż nie wszystkie zobowiązania są przedmiotem płatności w danym roku budżetowym. Dochody budżetowe danego roku zawarte są w budżecie danego roku. Środki budżetowe przyznane na dany rok wygasają, jeśli nie zostaną przeniesione na rok następny decyzją zainteresowanej instytucji do 15 lutego. Zasada uniwersalności. Nie można przypisywać konkretnych wydatków do konkretnych dochodów. Zasada specyfikacji. Wydatki budżetowe są zapisywane według określonej metodologii, w ramach tytułów, rozdziałów, artykułów i pozycji. Każda instytucja w ramach swojego działu może przesunąć środki: między tytułami do 10% środków, między rozdziałami i artykułami bez ograniczeń. Zasada równowagi. Dochody powinny być równe płatnościom w danym roku budżetowym. Budżet nie może mieć salda ujemnego (deficytu). Nie można bowiem zaciągać pożyczki na pokrycie deficytu przez UE. Nadwyżki przechodzą na rok następny lub gdy to konieczne przyjmowana jest korekta budżetu. Wszystkie zmiany budżetu następują według standardowej procedury budżetowej. Zasada jednostki rozliczeniowej. Jednostką walutową, w której przygotowuje i rozlicza się budżet, jest euro. Zasada należytego zarządzania finansami. Środki finansowe UE powinny być wykorzystane zgodnie zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Zasada gospodarności oznacza, że każda instytucja wykorzystuje zasoby udostępnione w wymaganym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie. Zasada efektywności mobilizuje do dążenia do uzyskania jak najlepszej relacji między osiągniętymi wynikami a zaangażowanymi zasobami. Zasada skuteczności powinna prowadzić do osiągania wyznaczonych celów oraz zamierzonych rezultatów. Podstawą kształtowania budżetu powinny być wymierne, zdefiniowane, osiągalne, odpowiednie i określone cele. Monitorowanie wykonywania budżetu wiąże się z monitorowaniem osiągania zaplanowanych celów. 103

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Zasada przejrzystości. Obejmuje ona zarówno proces ustanawiania, jak i wykonania budżetu. Cały budżet jest publikowany przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego. Publikowane są również roczne sprawozdania finansowe i sporządzane przez instytucje sprawozdania z zarządzania budżetem i finansami. 5.3. PROCEDURA UCHWALANIA BUDŻETU Reguły prawne przyjmowania budżetu UE oraz uchwalanie wieloletnich ram finansowych zostały zapisane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ostatnie zmiany wprowadzone Traktatem lizbońskim znacznie zwiększyły rolę Parlamentu Europejskiego w porównaniu ze stanem prawnym sprzed 2009 r. 5.3.1. Wieloletnie ramy finansowe a jednoroczność budżetu Wieloletnie ramy (perspektywa) finansowe ustalane są co najmniej na pięć lat. Obecnie obowiązują te na okres 2007 2013. Ustalono w nich kwoty rocznych pułapów środków w poszczególnych kategoriach, a roczne budżety są zgodne z wieloletnimi ramami. Najważniejsze decyzje dotyczące celów i priorytetów przyjmowane są przez Radę Europejską. Następnie Komisja Europejska przygotowuje projekt dokumentu, który za zgodą Parlamentu Europejskiego zatwierdza Rada. Perspektywy finansowe zostały wprowadzone po raz pierwszy w 1988 r. w związku z negatywnymi doświadczeniami tworzenia budżetów Wspólnoty w latach 80. Coroczne spory między Parlamentem a Radą wywoływały kryzysy polityczne, które negatywnie oddziaływały na stabilność EWG. Wieloletnie planowanie budżetowe zostało wprowadzone w wyniku porozumienia między Parlamentem Europejskim, Radą a Komisją Europejską. Dzięki temu polityczna rywalizacja o budżet ogólny UE odbywa się znacznie rzadziej, obecnie co siedem lat. Perspektywy określają limit wydatków w określonych latach. Istotną zmianą, którą wprowadził Traktat lizboński, było prawne usankcjonowanie perspektyw finansowych. Ramy finansowe przyjmowane są przez Radę Unii Europejskiej (ECOFIN) jednomyślnie i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, który podejmuje decyzję większością głosów. Rada Europejska jednogłośnie może podjąć decyzję, że ECOFIN przyjmie rozporządzenie określające wieloletnie ramy finansowe większością kwalifikowaną. Art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi również, że jeśli wspomniane wyżej rozporządzenie nie zostanie przyjęte przed końcem obowiązywania aktualnych wieloletnich ram finansowych, to do czasu ustalenia nowych pozostają ważne wszelkie limity dotyczące roku poprzedniego. 5.3.2. Przygotowanie projektu budżetu Projekt budżetu przygotowany jest przez Komisję Europejską i uwzględnia wieloletnie ramy finansowe oraz preliminarze wydatków instytucji UE na kolejny rok budżetowy. Projekt ten obejmuje prognozę wydatków oraz szacunki wydatków w dwóch kategoriach: zobowiązania prawne oraz planowane płatności. 104

Budżet Unii Europejskiej Nie wszystkie bowiem zobowiązania (wydatki) muszą być podstawą do płatności w danym roku. Komisja formalnie powinna sporządzić projekt do 1 września każdego roku, jednak w ostatnich latach prace nad nim kończą się już 15 czerwca. Projekt przesyłany jest Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE (ECOFIN). 5.3.3. Pierwsze czytanie w Radzie Unii Europejskiej Formalny tryb przyjmowania budżetu rozpoczyna się pierwszym czytaniem projektu przez Radę Unii Europejskiej (ECOFIN), w której skład w tym wypadku wchodzą ministrowie finansów państw członkowskich. Rada przyjmuje projekt oraz poprawki większością kwalifikowaną do 1 października i przekazuje zaakceptowany dokument Parlamentowi Europejskiemu. 5.3.4. Pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim Pierwsze czytanie projektu przeprowadzane jest w Parlamencie Europejskim w październiku. Parlament ma 42 dni na podjęcie decyzji o jego przyjęciu większością głosów. Jeśli poprawki Rady zostaną zaakceptowane, budżet jest zatwierdzany i procedura budżetowa się kończy. Jeśli zaś Parlament nie podejmie żadnej decyzji w ciągu 42 dni, budżet również jest przyjęty. W sytuacji gdy Parlament wprowadzi do projektu własne poprawki, tworzony jest komitet pojednawczy, w którego skład wchodzą w równej liczbie przedstawiciele Rady i Parlamentu. Oczywiście, rolą komitetu jest porozumienie w sprawie spornych poprawek Parlamentu. Dlatego w sytuacji, gdy Rada podczas ponownego spotkania przyjmie poprawki Parlamentu w ciągu 10 dni, komitet pojednawczy nie zbiera się i budżet zostaje przyjęty. 5.3.5. Komitet pojednawczy Celem komitetu jest osiągnięcie porozumienia w sprawie poprawek zaproponowanych przez Parlament. Zgoda powinna być osiągnięta w ciągu 21 dni. W pracach komitetu biorą udział w równej liczbie przedstawiciele Rady i Parlamentu oraz reprezentanci Komisji Europejskiej. Jeśli prace komitetu pojednawczego nie zakończą się porozumieniem, Komisja powinna przedłożyć nowy projekt budżetu. 5.3.6. Zatwierdzenie ustaleń komitetu pojednawczego W ciągu 14 dni od zakończenia prac komitetu Parlament i Rada decydują o przyjęciu lub odrzuceniu porozumienia zawartego w trakcie prac komitetu. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że jeśli Parlament i Rada zaakceptują porozumienie, budżet zostaje przyjęty. Jeśli jednak oba organy UE odrzucą porozumienie, budżet jest odrzucony, a Komisja ma obowiązek przygotować nowy projekt budżetu. Budżet jest również odrzucany w sytuacji, gdy Parlament Europejski nie zaakceptuje ustaleń komitetu, mimo akceptacji Rady. Gdy Parlament przyjmie porozumienie, a Rada je odrzuci, budżet uznaje się za przyjęty. 105

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro 5.3.7. Wykonanie budżetu i absolutorium Za wykonanie budżetu odpowiada Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi. Komisja przygotowuje coroczne sprawozdanie z wykonania budżetu i przedkłada je Radzie i Parlamentowi. Komisja przygotowuje również bilans finansowy, który przedstawia unijne aktywa i pasywa. Parlament Europejski na zlecenie Rady udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu. Zanim to nastąpi, bada się rachunki, bilans finansowy i sprawozdanie, a także roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego. Parlament może też zażądać dodatkowego przesłuchania Komisji. 5.4. SKŁADNIKI BUDŻETU UE Projekt wydatków budżetu przygotowywany jest według ustalonej metodologii. Wydatki podzielone są na sześć podstawowych działów (patrz tabela 5.1), które wskazują na podział wydatków na poszczególne grupy polityk. Przykładowo kategoria trwały wzrost obejmuje politykę spójności oraz pozostałe polityki gospodarcze, a kategoria zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona poza Wspólną Polityką Rolną zawiera również wszelkie wydatki związane z politykami ochrony środowiska naturalnego. Przygotowując szczegółowy podział wydatków, Komisja opracowuje podział budżetu na 32 tytuły, według których wydatki są podzielone. Tytuły odpowiadają realizowanym politykom znajdziemy tam edukację i kulturę, konkurencję, politykę regionalną czy energię i transport. Wydatki w poszczególnych tytułach dzielą się następnie na rozdziały. Najczęstszym typem rozdziału powtarzanym w każdym prawie tytule są wydatki administracyjne w obszarze polityki. Rozdziały dzielą się następnie na artykuły, a te na pozycje, co pozwala na rozróżnienie szczegółowego przeznaczenia środków na daną politykę poszczególne programy czy działania. 106

Budżet Unii Europejskiej Tabela 1 Podział wydatków na tytuły w perspektywie finansowej na lata 2007 2013 (w mln euro) Wyszczególnienie 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ogółem 2007 2013 1. Trwały wzrost 53 979 57 653 59 700 61 782 63 638 66 628 69 621 433 001 1a. Konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia 8 918 10 386 11 272 12 388 12 987 14 203 15 433 85 587 1b. Spójność na rzecz wzrostu i zatrudnienia 45 061 47 267 48 428 49 394 50 651 52 425 54 188 347 414 2. Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona 55 143 59 193 59 639 60 113 60 338 60 810 61 289 416 525 w tym: wydatki związane z rynkiem i płatności bezpośrednie 45 759 46 217 46 679 47 146 47 617 48 093 48 574 330 085 3. Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość 1 273 1 362 1 523 1 693 1 889 2 105 2 376 12 221 3a. Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość 637 747 872 1 025 1 206 1 406 1 661 7 554 3b. Obywatelstwo 636 615 651 668 683 699 715 4 667 4. UE jako partner globalny 6 578 7 002 7 440 7 893 8 430 8 997 9 595 55 935 5. Administracja 7 039 7 380 7 699 8 008 8 334 8 670 9 095 56 225 6. Wyrównania 445 207 210 862 Środki na zobowiązania ogółem 124 457 132 797 136 211 139 489 142 629 147 210 151 976 974 769 jako procent dochodu narodowego brutto UE 1,02 1,08 1,15 1,15 1,13 1,12 1,11 1,11 Środki na płatności 122 190 129 681 123 858 133 505 133 452 140 200 142 408 925 294 jako procent dochodu narodowego brutto 1,00 1,05 1,04 1,10 1,06 1,07 1,04 1,05 Pułap środków własnych jako procent dochodu narodowego 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 brutto Źródło: Komisja Europejska. 107

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro 5.4.1. Dochody budżetowe Zasada równowagi nakazuje zrównoważenie wydatków budżetu UE z dochodami. Z tego powodu dla państw członkowskich dochodowa strona budżetu jest nie mniej ważna od rozdziału wydatków podczas przyjmowania kolejnych perspektyw finansowych. Dochody budżetowe UE pochodzą z trzech źródeł. Pierwsze z nich, tzw. tradycyjne zasoby własne (TOR), w latach 70. stanowiły większość dochodów budżetu, a dziś sięgają zaledwie około 10% (w 2010 r. wyniosły 11,6% dochodów budżetowych UE). Znaczną większość TOR stanowią wpływy z ceł (14 079,7 mln euro w 2010 r. z 14 203,1 mln euro). Unia Europejska, która jednocześnie jest unią celną, przejmuje ¾ dochodów państw członkowskich pochodzących z ceł. Reszta, czyli ¼ wpływów z ceł, stanowi pokrycie kosztów funkcjonowania administracji celnej państw członkowskich i pozostaje dochodem budżetowym poszczególnych krajów. Dodatkowo w skład tradycyjnych zasobów własnych wchodzą również opłaty wyrównawcze z cukrownictwa, które w 2010 r. wyniosły jedynie 123,4 mln euro. Podstawowym (drugim) źródłem dochodów są składki państw członkowskich. Zależą one od wpływów z podatku VAT w poszczególnych krajach oraz od wielkości dochodu narodowego brutto. W tej części uwzględnione są również rabaty wynegocjowane w przeszłości przez kraje (np. rabat brytyjski). Łącznie składki stanowią 87,3% wszystkich dochodów. Algorytm obliczania składek jest dość skomplikowany. Pierwszą część składki, wynikającą z wpływów z VAT, odblicza się, zgodnie z Rozporządzeniem Rady 2007/436/WE z 7 czerwca 2007 r. w następujący sposób. Na początku ustalana jest zharmonizowana podstawa VAT, obliczana na podstawie relacji między wpływami z podatku a średnią ważoną stawką VAT. Podstawa ta nie może przekraczać 50% dochodu narodowego brutto. Następnie od tak oszacowanej zharmonizowanej podstawy VAT oblicza się teoretyczne wpływy podatkowe według stawki w wysokości 0,30%. Poszczególne kraje przekazują tak obliczoną kwotę do budżetu ogólnego UE. Przy podejmowaniu w grudniu 2005 r. decyzji o wielkości wpływów i wydatków budżetowych na lata 2007 2013 cztery państwa członkowskie uzyskały nadzwyczajne obniżenie wskaźnika poboru podatku VAT. Zamiast standardowej stawki 0,30% zharmonizowaną podstawę podatku VAT w przypadku Austrii mnoży się przez wskaźnik 0,225%, dla Niemiec 0,15%, a dla Holandii i Szwecji 0,10%. Obniżka wskaźnika zmniejszyła w 2010 r. zobowiązania Niemiec o 1,6 mld euro, Holandii o 0,56 mld euro, Austrii o 94 mln euro, a Szwecji o 257 mln euro. Łączne dochody UE związane z VAT wyniosły w 2010 r. 13,95 mld euro, co stanowi 11,4% wszystkich dochodów UE w tym roku. Druga część składki płaconej przez kraje członkowskie oblicza się na podstawie dochodu narodowego brutto. Na początku ustala się 1% dochodu narodowe brutto każdego z państw. Standardowo, łączne dochody UE pochodzące z tradycyjnych zasobów własnych, część składki zależna od wpływów VAT oraz druga część składki obliczona na podstawie DNB przekraczają przyjęty wcześniej próg dochodów i wydatków (wielkość budżetu ogólnego w relacji do DNB). Dlatego 108

Budżet Unii Europejskiej przychody obliczone na podstawie wielkości krajowych DNB redukuje się o taki wskaźnik, by łączne dochody Unii Europejskiej wynosiły dokładnie tyle, ile zostało wcześniej zaplanowane. W 2010 r. współczynnik redukujący wyniósł 0,7894143, czyli druga część składki wyniosła 0,7894143% DNB. Rysunek 5.1 Porównanie wielkości składki płaconej w 2010 r. z PKB danego państwa (w %) Źródło: obliczenia na podstawie danych Komisji Europejskiej. 5.4.2. Rabat brytyjski oraz kwota ryczałtowa dla Holandii i Szwecji Przyjęty w 1984 r. nadzwyczajny rabat w obliczaniu składki Wielkiej Brytanii do budżetu ogólnego był politycznym sukcesem premier Margaret Thatcher. Głównym jej argumentem było to, że Wielka Brytania w niewielkim stopniu korzysta z pieniędzy przeznaczonych na wspólną politykę rolną, która stanowiła znaczną część wydatków Wspólnoty. Wielka Brytania była importerem żywności, co wynikało z odmiennej struktury rolnictwa oraz relatywnie małego udziału w PKB. Dodatkowo Wielka Brytania była w tym czasie krajem o względnie niższej wartości PKB per capita w porównaniu z innymi państwami, a znaczna część handlu prowadzona była z państwami spoza EWG (Żukowska 2009, s. 290). Rabat brytyjski oblicza się w następujący sposób. Najpierw ustala się udział Wielkiej Brytanii w całości zharmonizowanej podstawy VAT dla wszystkich państw członkowskich, który jest zbliżony do udziału PKB Wielkiej Brytanii w PKB całej UE 2. W 2010 r. wyniósł on 13,8313%. Następnie ustala się, jaka część wydatków budżetowych skierowana jest do Wielkiej Brytanii, czyli w jakiej części 2 Istniejące różnice wynikają z tego, że relacja zharmonizowanej podstawy VAT do PKB może różnić się w poszczególnych państwach w związku z odmienną strukturą PKB. 109

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Zjednoczone Królestwo korzysta z wydatków budżetu UE. W 2010 r. udział ten wyniósł 7,2604%. Różnica między tymi liczbami (6,5709%) jest podstawą obliczania rabatu. Różnicę można zintepretować jako wkład Wielkiej Brytanii do budżetu, z którego korzystają inne państwa. Następnie od łącznych wydatków na rzecz państw członkowskich odejmuje się te, które przeznaczone są na rozszerzenie, gdyż ten cel nie jest objęty rabatem. W 2010 r. wydatki te wyniosły 92 028 mld euro. Aby obliczyć podstawową kwotę rabatu w 2010 r., mnoży się wskaźnik 0,66 przez różnicę powyżej 6,5709%, a następnie przez łączne wydatki, bez wydatków na rozszerzenie (92 028 mld euro). Dodatkowo od podstawowej kwoty rabatu odejmuje się dwie liczby. Pierwszą z nich jest korzyść Zjednoczonego Królestwa wynikająca ze zmian sposobu obliczania składki, które wprowadzono w ostatnich latach ogracznienia podstawy VAT oraz wprowadzenia zasobów własnych opartych na DNB. Drugą jest efekt podniesienia części wpływów z ceł z 10% do 25%, co nastąpiło od 1 stycznia 2001 r. W 2010 r. rabat po odjęciu dwóch wspomnianych liczb wyniósł 3 958 mld euro. Jest to znaczna kwota, stanowi bowiem 3,3% dochodów własnych UE oraz około 30% składki płaconej przez Wielką Brytanię. Ponieważ łączna ustalona suma przychodów budżetowych musi być zachowana, rabat brytyjski jest finansowany przez pozostałe państwa UE proporcjonalnie do wielkości dochodu narodowego brutto. Jednocześnie cztery państwa członkowskie wynegocjowały nadzwyczajne zwolnienie z finansowania rabatu brytyjskiego i pokrywają niedobór spowodowany rabatem tylko w ¼ kwoty wynikającej z proporcji DNB danego państwa do DNB całej UE bez Wielkiej Brytanii. Tymi państwami są Niemcy, Holandia, Szwecja i Austria. W wyniku tego w największym stopniu rabat brytyjski pokrywają w 2010 r.: Francja (1057 mld euro), Włochy (820 mln euro) oraz Hiszpania (558 mln euro). Udział Polski wynosi wynosi 155 mln euro. Podczas przyjmowania perspektywy budżetowej na lata 2007 2013 Szwecja oraz Holandia otrzymały obniżkę roczną składki w wysokości 605 mln euro (Holandia) oraz 150 mln euro (Szwecja). Wartość tej obniżki jest powiększana o wskaźnik inflacji za pomocą deflatora cen. Obniżki są pokrywane przez państwa członkowskie proporcjonalnie do DNB, w podobny sposób jak rabat brytyjski. 110

Budżet Unii Europejskiej Rysunek 5.2 Wielkość dochodów budżetu UE wg źródeł finansowania Źródło: UKIE. 5.4.3. Wydatki budżetowe Ponad 80% wszystkich wydatków budżetu UE przeznaczonych jest na politykę spójności (fundusze strukturalne) oraz politykę rolną. Znacznie mniejsze kwoty przeznacza się na finansowanie zagranicznej polityki Unii (UE jako partner globalny) i administracji. Wskazuje to, jak ważnym celem budżetu jest zmniejszanie różnic w rozwoju gospodarczym między państwami. Osiągnięcie tego celu jest możliwe dzięki polityce spójności oraz Wspólnej Polityce Rolnej. Ponad 70% wszystkich publicznych wydatków w tej ostatniej dziedzinie pochodzi z budżetu Unii, a jedynie około 30% wydatków finansowanych jest przez budżety państw członkowskich. W żadnej z pozostałych polityk wydatki budżetowe UE nie przekraczają 10% całego finansowania, po uwzględnieniu budżetów krajów członkowskich. 111

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Rysunek 5.3 Główne składniki wydatkowe budżetu w latach 2007 2013 Źródło: Komisja Europejska. Polityka spójności Trzy podstawowe fundusze, które mają za zadanie realizować podstawowy cel polityki spójności, to Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (ponad 21 mld euro w 2010 r.), Europejski Fundusz Społeczny (ponad 8 mld euro) oraz Fundusz Spójności (prawie 7 mld euro). Zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju gospodarczego Unia chce osiągnąć za pomocą trzech techniczych celów: Cel 1. Konwergencja, czyli wsparcie dla regionów, w których PKB per capita nie przekracza 75% średniej UE. Łącznie w latach 2007 2013 na ten cel przeznaczono 283 mld euro. Cel 2. Dla regionów, które nie są objęte pierwszym celem, wsparciem są konkurencyjność regionalna i zatrudnienie. Wydatki w tej kategorii sięgną 55 mld euro w latach 2007 2013. Cel 3. Europejska współpraca terytorialna ma doprowadzić do wzmocnienia współpracy transgranicznej. Wielkość wsparcia ma sięgnąć 8,7 mld euro. 112

Budżet Unii Europejskiej Rysunek 5.4 Realizacja celów polityki spójności przez fundusze budżetu ogólnego UE Cele Fundusze C1. Konwergencja EFRR EFS FS C2. Regionalna konkurencyjność i zatrudnienie EFRR EFS C3. Europejska współpraca terytorialna EFRR Źródło: Komisja Europejska. Mimo niewielkiego rozmiaru w relacji do PKB (1%) wydatki strukturalne mają ogromne znaczenie dla zmniejszania dysproporcji w poziomie rozwoju gospodarczego. W przypadku wielu nowych państw członkowskich wsparcie znacznie przekracza płacone składki i sięga 5% PKB danego państwa. 113

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Rysunek 5.5 Przyporządkowanie regionów UE do 1. i 2. celu polityki spójności wg poziomu rozwoju gospodarczego Legenda: kolor czerwony regiony objęte 1. celem, kolor niebieski regiony objęte 2. celem. Źródło: Komisja Europejska. Polityka rolna Debata o polityce rolnej toczy się intensywnie od lat 80., kiedy uznano ówczesne rozwiązania za zbyt kosztowne. W kolejnych ramach finansowych udział wydatków na rolnictwo w relacji do DNB malał. Ważnym celem było też obniżenie cen produktów rolnych oraz zmniejszenie wsparcia produkcji. Chodziło o to, 114

Budżet Unii Europejskiej by rolnicy nie mieli tak silnej motywacji do produkowania żywności mimo znacznych kosztów. W ostatnich latach Wspólna Polityka Rolna ewoluuje w kierunku oddzielenia płatności od produkcji, czego przejawem są tzw. płatności bezpośrednie (stosowane z sukcesem w Polsce i wielu innych krajach). Debata na temat dalszej liberalizacji polityki rolnej lub nawet zniesienia Wspólnej Polityki Rolnej toczy się w kontekście dyskusji na temat nowej perspektywy na lata 2014 2020 (Burkiewicz, Grochowska, Hardt 2007). Rysunek 5.6 Główne składniki wydatkowe budżetu w latach 1962 2013 Źródło: UKIE. 5.4.4. Obciążenia państw netto Porównanie płaconych przez kraje składek z sumą odtrzymanego wsparcia z budżetu pozwala na obliczenie salda rozliczeń danego państwa z budżetem UE. W debacie nad integracją europejską saldo to jest silnym argumentem zarówno dla zwolenników, jak i przeciwników obecnego stanu integracji. Wraz z szybkim rozwojem gospodarczym państwo może zmienić się z beneficjenta w płatnika netto, jak miało to miejsce w przypadku Irlandii. Dodatkowo, przyjęcie nowych państw członkowskich w 2004 i 2007 r. znacznie obniżyło średni poziom PKB per capita, co spowodowało, że część regionów położonych w Grecji, Hiszpanii, Portugalii czy we Włoszech przestała spełniać kryteria niskiego poziomu rozwoju. W rezultacie w przyszłej perspektywie budżetowej będą otrzymywać znacznie mniejsze wsparcie. 115

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Tabela 5.2 Obciążenia państw członkowskich netto w latach 1986 2003 (w mln euro) Państwo Środki wpłacone Środki otrzymane Saldo Hiszpania 85 833 161 812 75 979 Grecja 17 510 76 397 58 887 Portugalia 15 785 49 413 33 628 Irlandia 12 380 44 554 32 174 Belgia 46 384 56 308 9 924 Luksemburg 2 678 11 045 8 367 Dania 23 260 25 559 2 299 Finlandia 10 252 9 800-452 Austria 17 817 12 454-5 363 Szwecja 20 243 10 787-9 456 Włochy 155 131 135 313-19 818 Holandia 72 282 45 597-26 685 Francja 208 568 180 332-28 236 Wielka Brytania 146 216 91 621-54 595 Niemcy 307 225 145 757-161 468 Źródło: Open Europe, EU budget, s. 4. W latach 1986 2003 największym płatnikiem netto były Niemcy. Największymi beneficjentami netto były natomiast Hiszpania, Grecja, Portugalia i Irlandia. Gotowość Niemiec do ponoszenia finansowych kosztów integracji znacznie zmalała w ostatnich latach, czego przejawem jest wywalczenie niższego wskaźnika obliczania części składki związanej z VAT oraz nadzwyczajnego upustu w pokryciu rabatu brytyjskiego. W ostatnich latach, obejmujących obowiązujące ramy finansowe na lata 2007 2013, beneficjentami netto budżetu Unii Europejskiej są nowe kraje członkowskie, a zwłaszcza Polska. Nasz kraj w ciągu czterech lat (2007 2010) po odliczeniu płaconych składek powinien otrzymać ponad 30 mld euro. Oczywiście jest to wartość zobowiązań, gdyż realne płatności wynikają ze skuteczności krajowej administracji w przeznaczaniu tych środków na odpowiednie programy. Tabela 5.3 Składki państw członkowskich oraz wydatki na politykę rolną i fundusze strukturalne w latach 2007 2010 (w mln euro) Państwo Składki Polityka rolna Polityka spójności Razem polityki Różnica (1) (2) (3) (4) = (2) + (3) (4) (1) Belgia 18 927 261 1 383 1 644-17 283 Bułgaria 1 462 1 451 3 287 4 738 3 276 Czechy 5 504 1 614 14 250 15 864 10 360 116

Budżet Unii Europejskiej Dania 9 718 281 339 621-9 097 Niemcy 92 300 4 886 14 854 19 741-72 559 Estonia 662 397 1 718 2 115 1 453 Irlandia 6 628 1 439 656 2 095-4 533 Grecja 9 287 1 900 11 978 13 878 4 592 Hiszpania 43 789 4 285 21 945 26 230-17 559 Francja 75 479 3 912 7 929 11 842-63 637 Włochy 60 783 4 718 16 199 20 917-39 866 Cypr 766 99 496 595-171 Łotwa 841 604 2 320 2 924 2 084 Litwa 1 220 1 014 3 476 4 490 3 270 Luksemburg 1 148 55 36 91-1 057 Węgry 3 836 2 165 13 327 15 491 11 655 Malta 243 46 474 520 277 Holandia 25 886 304 1 055 1 359-24 527 Austria 10 016 2 391 821 3 211-6 805 Polska 12 760 7 830 35 435 43 265 30 505 Portugalia 6 304 2 333 12 088 14 421 8 116 Rumunia 5 227 4 051 8 913 12 964 7 737 Słowenia 1 523 560 2 308 2 868 1 345 Słowacja 2 481 1 139 5 895 7 034 4 553 Finlandia 7 066 1 274 1 015 2 289-4 778 Szwecja 12 142 1 121 1 047 2 167-9 975 Wielka Brytania 53 454 2 361 6 215 8 577-44 877 Źródło: obliczenia na podstawie danych Komisji Europejskiej. 5.5. DLACZEGO BUDŻET MA ZNACZENIE DLA UE? Słuszna jest opinia, że budżet ogólny UE ma relatywnie małe rozmiary w porównaniu z PKB, gdyż łączne wydatki wynoszą około 1% DNB. Jeśli jednak łączną nominalną wartość wpływów i wydatków budżetu UE porównamy z rozmiarami gospodarek i budżetów państw członkowskich, to łatwo zauważyć, że 1% DNB jest całkiem pokaźną wartością. Budżet UE na 2010 r. (121 mld euro) jest prawie równy PKB Czech i większy od PKB Bułgarii, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Luksemburga, Węgier, Malty, Słowenii i Słowacji. Warto również pamiętać, że budżet UE jest większy od budżetu Polski. Budżet jest zatem instrumentem skutecznego oddziaływania na otoczenie gospodarcze i polityczne. Mimo sceptycyzmu panującego dziś wśród polityków i społeczeństwa co do modelu integracji opartej na finansowaniu coraz większej liczby polityk bezpośrednio z budżetu UE, dotychczasowe główne zadania finansowanie polityki rolnej i polityki spójności znacznie zmieniają poziom rozwoju regionów nowych państw członkowskich. Kraje, które są beneficjentami 117

Mechanizmy funkcjonowania strefy euro polityki spójności, m.in. Polska, mają możliwość przyspieszenia tempa rozwoju gospodarczego. Z drugiej strony społeczeństwa, które są płatnikami netto, mobilizują swoich polityków do redukcji wydatków budżetowych i ograniczenia negatywnego salda. Spory o budżet są zatem papierkiem lakmusowym stanu integracji europejskiej oraz gotowości bogatszych państw do solidarności z Europą Środkową i Wschodnią. Najbliższym testem na solidarność niewątpliwie będzie przygotowanie następnej budżetowej perspektywy finansowej na lata 2014 2020. Literatura Bernaś B. (2005), Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławu. Burkiewicz W. (2008), Przegląd budżetu UE: raport z konsultacji społecznych, Departament Analiz i Strategii UKIE, Warszawa. Burkiewicz W., Grochowska R., Hardt Ł. (2007), Przyszłość polityki rolnej a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008 2009, UKIE, Warszawa. Czernielewska-Rutkowska M. (2007), Budżet ogólny Unii Europejskiej: stan obecny i perspektywy, DIFIN, Warszawa. Grabowski T. (2008), Unia Europejska: mechanizmy integracji gospodarczej, Wyd. Adam Marszałek, Warszawa. Hardt Ł. (2007), Polska w Unii Europejskiej przegląd budżetu z perspektywy Polski, w: Z. Hockuba (red.), Gospodarka Polski Prognozy i Opinie, INE PAN, Warszawa. Hardt Ł. (2008), Wspólna polityka rolna w kontekście przeglądu budżetu UE, Kwartalnik Wieś i Rolnictwo, 4. Kawecka-Wyrzykowska E., red. (2009), Polityki gospodarcze Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa. Kwasowski M. (2006), Przyszłość polityki spójności a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008 2009: materiał do dyskusji, UKIE, Warszawa. Nowak-Far A. (2009), Finanse Unii Europejskiej: aspekty instytucjonalne, IW EuroPrawo. Oręziak L. (2009), Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Oręziak L. (2008), Polityka budżetowa w strefie euro, Bank i Kredyt, 5. Pietras J. (2008), Traktat lizboński a budżet Unii Europejskiej, Przegląd Organizacji, 4. Pietras J. (2008), Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów europejskich, Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa. Soboń J. (2008), Budżet Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR. UKIE (2007), Przyszłość polityki rolnej a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008 2009, Warszawa. Żukrowska K. (2009), Budżet ogólny UE, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa. 118