P/11/141 LPO-4101-38-01/2011 Poznań, dnia 16 lutego 2012 r. Pan Adam Olejnik Starosta Obornicki WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK", NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu skontrolowała Starostwo Powiatowe w Obornikach (Starostwo) w zakresie wykonania wniosków sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym LPO 41010-1-2006 z dnia 12 lipca 2006 r. oraz wyłączania gruntów z produkcji rolniczej i jego skutków dla ewidencji podatkowej w gminach w latach 2007-2011. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 31 stycznia 2012 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Staroście niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia pozytywnie kontrolowaną działalność pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. 1. NajwyŜsza Izba Kontroli w wyniku przeprowadzonej w 2006 r. kontroli (P/06/135) w zakresie wyłączania gruntów z produkcji rolnej i jego wpływu na aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz skutków podatkowych tych czynności w latach 2004-2005 oceniła negatywnie działalność Starostwa oraz sformułowała sześć wniosków pokontrolnych. NIK pozytywnie ocenia realizację przez Starostwo pięciu wniosków. Starostwo zapewniło w szczególności wydawanie decyzji wyłączeniowych tylko w przypadkach określonych w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych 2 (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), umieszczanie w decyzjach klauzul informujących wnioskodawców o ciąŝących na nich obowiązkach, zamieszczanie informacji o sankcjach groŝących za ich niewypełnienie oraz dokonało reorganizacji strukturalnej i technicznej systemu ewidencji gruntów i budynków oraz umoŝliwiło gminom Powiatu Obornickiego bieŝący dostęp do danych zawartych w tej ewidencji. ZastrzeŜenia NIK budzi natomiast realizacja wniosku dotyczącego prawidłowego sporządzania sprawozdań statystycznych RRW-11. Przesyłane do Marszałka Województwa Wielkopolskiego w kontrolowanym okresie sprawozdania RRW-11 z przebiegu realizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawierały niewłaściwe dane. NIK zauwaŝa, Ŝe Starostwo zobowiązane było do sporządzania przedmiotowych sprawozdań według wzoru określanego corocznie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych 1 Dz. U. z 2012 r., poz. 82. 2 Dz. U. z 2004 r., poz. 1266 ze zm.
stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej 3. Na odwrocie wzoru tego sprawozdania umieszczone były Objaśnienia do sprawozdania RRW-11, gdzie w pkt 2 lit. a zapisano, Ŝe sprawozdanie roczne RRW-11 stanowi wynik zapisów prowadzonych w rejestrze gruntów rolnych wyłączonych w danym roku kalendarzowym z produkcji rolniczej. Według interpretacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi 4 w dziale I, w kolumnach 2-7 tego sprawozdania powinna być wykazywana powierzchnia uŝytków rolnych objętych ochroną wynikająca z decyzji starosty zezwalających na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Dane w sprawozdaniach sporządzonych przez Starostwo nie były zgodne ani z danymi wynikającymi ze zmian w ewidencji gruntów (do czego zobowiązywał pkt 2 lit. a ww. Objaśnień do sprawozdania RRW-11 ), jak równieŝ nie były zgodne z powierzchnią gruntów wyłączonych w danym roku kalendarzowym z produkcji rolniczej na podstawie decyzji zezwalających na takie wyłączenie (o czym mowa w interpretacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) poniewaŝ Starostwo w sprawozdaniach tych zawierało dane wynikające z decyzji wyłączeniowych oraz zaświadczeń wyłączeniowych. Tym samym NIK nie podziela stanowiska Geodety Powiatowego w tej sprawie zawartego w złoŝonym wyjaśnieniu. 2. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona była w Starostwie za pomocą programu komputerowego System Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali EGB2000 wersja 4.55 SQL. NIK pozytywnie ocenia fakt, Ŝe ewidencja ta zawierała wszystkie informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne 5 (ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne). Program ten był wykorzystywany w procesie związanym z wydawaniem decyzji o zezwolenie na zmianę sposobu uŝytkowania gruntu rolniczego poprzez weryfikację danych zawartych we wniosku o wydanie decyzji z danymi zawartymi w tej ewidencji (m. in. powierzchni gruntu, jego wartości oraz bonitacji), wpisywanie zmian sposobu uŝytkowania gruntu. JednakŜe NIK zwraca uwagę na niewykorzystywanie tego programu przy sporządzaniu sprawozdań rocznych RRW-11. Dane dotyczące granic gruntów i ich dane geometryczne nie były prowadzone w przy pomocy ww. programu informatycznego stosowanego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków tylko przy pomocy programu Arkadia Intellicad 2009. Podkreślenia wymaga fakt, Ŝe programy te nie były ze sobą zintegrowane, tzn. w ramach jednego zasobu numerycznego nie było zintegrowania danych opisowych i geometrycznych. NIK pozytywnie ocenia natomiast prowadzenie ewidencji dla wszystkich gmin z terenu Powiatu Obornickiego oraz udostępnianie gminom bazy danych bezpłatnie w formie internetowego dostępu do kopii bazy, która była aktualizowana przez serwer w godzinach nocnych. 3. W kontrolowanym okresie Starosta wydał łącznie 136 decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (19 w 2007 r., 39 w 2008 r., 19 w 2009 r., 32 w 2010 r. i 27 w 2011 r.) o łącznej powierzchni 10,2611 ha. NIK pozytywnie ocenia prowadzone przez Starostwo postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W trakcie kontroli analizie poddano dokumentację dotyczącą wydanych 20 decyzji z lat 2010-2011 zezwalających na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji o łącznej powierzchni 1,8115 ha. Badanie to wykazało, Ŝe we wszystkich przypadkach do wniosku dołączone były wymagane dokumenty, a Starostwo ustalało przeznaczenie gruntu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy załączonych do wniosku. Wszystkie analizowane sprawy załatwiono poprawnie merytorycznie i w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 6 (kpa), a decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zawierały ogół określonych w art. 107 kpa elementów niezbędnych z punktu widzenia poprawności formalnej, jak równieŝ pouczenie o obowiązku zgłaszania zmian na gruncie (art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz zapis o zagroŝeniu sankcją grzywny w przypadku niedopełnienia tego obowiązku (art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ponadto wszystkie decyzje zawierały informację bądź o obowiązku uiszczenia naleŝnościach z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz opłatach rocznych z tego tytułu bądź informację o zwolnieniu z tych obowiązków. W odniesieniu do ww. 20 3 na 2009 r. w Dz. U. z 2009 r., poz. 717 ze zm., na 2010 r. w Dz. U z 2010 r., poz. 676 ze zm. 4 Przedstawionej przez Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią w piśmie z dnia 14 lutego 2007 r. (znak: GZ.tr.022-07/2007) do Urzędu Miasta Krakowa - Wydział Geodezji 5 Dz. U. z 2010 r., poz. 1287 ze zm. 6 Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm. 2
decyzji, w 7 przypadkach Starosta, zgodnie z art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwolnił wnioskodawcę z obowiązku uiszczenia naleŝności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej poniewaŝ powierzchnia gruntu nie przekraczała 0,05 ha w przypadku budowy budynku jednorodzinnego, a w jednym przypadku zwolnienie z tych obowiązków nastąpiło z powodu przedawnienia (zabudowa ww. działki dokonana została w 1986 r. i związana była z zabudową zagrodową w rodzinnym gospodarstwie rolnym stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych 7 - ustawy juŝ nie obowiązującej nie wymagającej wówczas wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej).tylko w 10 przypadkach Starosta zwolnił z uiszczenia naleŝności poniewaŝ wartość gruntu wynosiła więcej niŝ naleŝność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, co było zgodne z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wartość gruntu określana przez wnioskodawców była weryfikowana przez Starostwo z cenami określonymi w aktach notarialnych wpływających do Starostwa i w Ŝadnym przypadku wartość gruntu określona przez wnioskodawcę nie przekraczała średniej wartości gruntu obowiązującej w danym obrębie ewidencyjnym. W pozostałych dwóch przypadkach Starosta ustalił wysokość naleŝności, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odniesieniu do 10 decyzji ustanowiono opłaty roczne, których wysokość obliczona została obliczona zgodnie z art. 12 ust. 14 w zw. z ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Łączna wartość opłat rocznych w analizowanych sprawach wyniosła 28.507,31 zł, a łączna wartość naleŝności wyniosła 21.926,98 zł. Starostwo przekazywało na bieŝąco do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego kopie decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, w których ustalane zostały naleŝność bądź opłaty rocznej. Wątpliwości NIK dotyczą ustalania przez Starostwo terminu uiszczenia naleŝności, który wyznaczono w czasie 60 dni od uprawomocnienia się decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, co było niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia naleŝności powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. JednakŜe NIK bierze pod uwagę nieprecyzyjność zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i Ŝe w związku z tym termin płatności naleŝności Starostwo wskazuje stosownie do brzmienia art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym naleŝność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W przypadkach, w których grunty nie podlegały ochronie, Starosta wydawał zaświadczenie potwierdzające, Ŝe wyłączenie gruntu następuje bez obowiązku uiszczenia naleŝności i opłat rocznych. W latach 2010-2011 Starosta wydał łącznie 313 zaświadczeń wyłączeń gruntów z produkcji rolnej dla gruntów nie wymagających wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie. 4. W latach 2007-2011 Starostwo dokonało łącznie 37 zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z wyłączenia gruntów rolnych z produkcji o łącznej powierzchni 3,6601 ha. Jednym z obowiązków Starosty wynikającym z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków 8 jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje z urzędu lub na wniosek poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ( 45 i 46). Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez Starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych i podlegających rejestracji w komputerowym rejestrze kancelaryjnym dzienniku zgłoszeń zmian ( 47 i 48). Ustalenia kontroli NIK wykazały, Ŝe ewidencja w zakresie gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej nie odzwierciedlała stanu faktycznego. Analiza 59 dokumentacji Starostwa oraz informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach wykazała, Ŝe tylko w ośmiu przypadkach Starostwo otrzymało zgłoszenie od właściciela gruntu o zmianach danych objętych ewidencją gruntów i budynków, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w oparciu o które Starosta wydawał decyzję o wprowadzeniu odpowiednich zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do tych ośmiu przypadków data zamierzonego terminu rozpoczęcia robót budowlanych była od 4 do 12 miesięcy wcześniejsza niŝ data wpływu zgłoszenia do Starostwa, co mogło mieć skutek finansowy dla gmin w postaci późniejszego naliczania przez gminy stawek podatku od nieruchomości zamiast stawek podatku rolnego dla danej działki w wysokości 1.215,88 zł. 7 Dz. U. z 1982 r., poz. 79 ze zm. 8 Dz. U. z 2001 r., poz. 454. 3
Starostwo w pozostałych 51 przypadkach, w których nie otrzymało ww. zgłoszenia, nie wzywało właścicieli nieruchomości do dostarczania dokumentów niezbędnych do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków, o czym mowa jest w art. 22 ust. 3 ww. ustawy. JednakŜe NIK bierze pod uwagę fakt, Ŝe uprawomocnienie się decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i upływ 30 dni od terminu jej uprawomocnienia nie daje podstaw do wzywania stron przez Pana Starostę do złoŝenia stosownych dokumentów w celu dokonania zmian w ewidencji. Ponadto ustalenia NIK wykazały, Ŝe w 33 przypadkach właściciele działek, w stosunku do których zostały wydane decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie powiadomili Starostwa o faktycznej zmianie sposobu uŝytkowania gruntu, natomiast właściciele ci powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Mogło to mieć skutek finansowy dla gmin w postaci późniejszej zmiany sposobu opodatkowania gruntu (tj. późniejszego naliczania przez gminy stawek podatku od nieruchomości zamiast stawek podatku rolnego dla danej działki) w wysokości 5.234,90 zł. Wątpliwości NIK budzi równieŝ brak współpracy Starostwa z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Obornikach w sprawach dotyczących aktualizowania danych operatu ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na to, Ŝe Starostwo dysponując wiedzą o zamierzonym terminu rozpoczęcia robót budowlanych na danej działce mogłoby wzywać właścicieli działek do dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. NIK bierze pod uwagę fakt, Ŝe brak jest jakichkolwiek uregulowań prawnych dotyczących przedmiotowej współpracy w tym zakresie, jednakŝe wzajemna współpraca organów administracji publicznej wynika z zasad ogólnych kpa. Ustalenia kontroli NIK wykazały, Ŝe w jednym przypadku dokonania zmiany w ewidencji na podstawie zgłoszenia powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego była większa od powierzchni, dla której wyraŝona została zgoda na to wyłączenie o ponad 500 m 2. Mianowicie w decyzji nr GN.6018-256/10 z dnia 31 maja 2010 r. Starosta zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o łącznej powierzchni 492 m 2 (30 m 2 klasy RIIIa i 462 m 2 klasy RIIIb) stanowiących część działki 31/3 połoŝonej w miejscowości Ślepuchowo. Natomiast z decyzji o dokonaniu zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków wynika, Ŝe wyłączono z produkcji rolnej grunty o łącznej powierzchni 1.002 m 2 (234 m 2 klasy RIIIa i 768 m 2 klasy RIIIb). NIK negatywnie ocenia nie podjęcie stosownych działań wyjaśniających. NIK pozytywnie ocenia przesyłanie kopii decyzji wyłączeniowych oraz kopii decyzji o dokonaniu zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków do właściwej gminy w terminie od jednego dnia do 19 dni od uprawomocnienia się decyzji. NIK nie wnosi ponadto uwag, co do zlecania w kaŝdym z kontrolowanych lat przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia zmian gruntów rolnych klas I-III wprowadzonych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków wyniosła 0,7371 ha na 12 działkach w 2007 r., 1,0926 ha na 13 działkach w 2009 r. W Ŝadnym przypadku modernizacja nie była współfinansowana ze środków gmin z terenu Starostwa Obornickiego. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu prawidłowego sporządzania sprawozdań RRW-11. 2. Podjęcie stosownych działań wyjaśniających w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr 31/3 w miejscowości Ślepuchowo. 3. Podjęcie działań organizacyjnych w celu wyeliminowania w przyszłości pomyłek przy sporządzaniu decyzji o dokonaniu zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków. 4. Wykorzystanie wszelkich wynikających z obowiązujących przepisów prawa moŝliwości egzekwowania od osób, które przystępują do innego niŝ rolniczy sposobu uŝytkowania - zgłoszenia tego faktu dla celów ewidencyjnych oraz rozwaŝenie wsparcia tych procedur dobrą praktyką weryfikacji działań strony poprzez uzyskanie stosownej informacji od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, np. w zakresie terminu rozpoczynania robót budowlanych na gruncie. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Starostę w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. 4
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK (Kolegium NIK). Rozdzielnik: 1. Adresat 2. Aa Szafa 5