1 2 Polityka pieniężna (6) Instytucjonalne podstawy polityki dr Sylwia Grenda Polityka pieniężna (6) Instytucjonalne podstawy polityki 1. banku centralnego 2. Wiarygodność banku centralnego 3. Przejrzystość polityki banku centralnego 4. Odpowiedzialność banku centralnego Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Wydział Ekonomii Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej 3 4 Wstęp Instytucjonalne podstawy prowadzenia polityki to: niezależność wiarygodność przejrzystość polityki Powyższe rozwiązania instytucjonalne: mają podłoże w teorii racjonalnych oczekiwań oraz w zasadach demokracji są bezpośrednio związane ze wzrostem znaczenia procesów społecznych i psychologicznych w ekonomii wiążą się z przywiązywaniem szczególnej uwagi do reakcji rynków na decyzje polityków gospodarczych trudne są do skwantyfikowania/pomiaru ze względu na duży stopień subiektywizmu dr Sylwia Grenda 1
5 6 Definicja niezależności odnoszona do relacji między bankiem centralnym a rządem [M. Friedman]. Sytuacja, w której bank centralny pozostaje wolny od wpływu, wskazówek oraz kontroli ze strony władz zarówno wykonawczych, jak i ustawodawczych [L. Meyer]. wynika ze względnej wagi inflacji w funkcji celu banku centralnego [S. Fischer]. Autonomia banku centralnego w dążeniu do osiągnięcia (celu) niskiej inflacji [V. Grilli]. Definicja niezależności banku centralnego wolność banku centralnego w realizacji celu polityki i doborze środków do jego realizacji, czemu powinna sprzyjać samodzielność w kwestiach personalnych i finansowych. Wyróżniono 2 rodzaje niezależności: niezależność polityczna zdolność BC do realizacji celu (stabilność cen) bez jakichkolwiek instrukcji ze strony polityków niezależność ekonomiczna BC ma swobodę w doborze i prowadzeniu działań związanych z realizacją celów operacyjnych (np. poziom stóp procentowych) 7 8 Elementy niezależności BC wg Europejskiego Instytutu Monetarnego (EIM) Dyskusja nad niezależnością BC Najważniejsze argumenty ZA Element niezależności instytucjonalna osobista (personalna) funkcjonalna (operacyjna) finansowa Charakterystyka Całkowita autonomia BC i jego organów od osób trzecich. Oznacza to zakaz,gwarantowany przez prawo, wywierania wpływu na decyzje BC (przez rząd, instytucje pozarządowe). Odnosi się do sposobumianowania członków organów decyzyjnych banku centralnego, długości ich kadencji, gwarancji, że nie będą odwoływani inaczej niż stanowią to przepisy prawa. Odnosi się do autonomicznegopodejmowania decyzji w zakresie instrumentów będących w dyspozycji BC do osiągnięcia jego celów oraz do samodzielnego kształtowania i realizacji polityki. ZdolnośćBC do samodzielnego zaopatrywania się w środki finansowe niezbędne do realizacji zadań. prowadzi do niższej inflacji zwiększa wiarygodność prowadzonej polityki prowadzi do mniejszej zmienności poziomu inflacji BC sprzyja wzrostowi gospodarczemu Argumenty za niezależnością rozpatruje się najczęściej w kontekście: skrzywienia inflacyjnego niespójności czasowej dr Sylwia Grenda 2
9 10 Dyskusja nad niezależnością BC (cd.) Skrzywienie inflacyjne tendencja określonego podmiotu (BC, rząd) do tolerowania inflacji z braku właściwego przeglądu sytuacji, (np. gdy bank jest obarczony wieloma sprzecznymi celami działania), a zwłaszcza do przedkładania korzyści, jakie może mu przynieść inflacja nad koszty z nią związane, np. gdy rząd chce inflacyjnie zmniejszyć ciężar obsługi długu publicznego. Powodem skrzywienia inflacyjnego rządu lub banku centralnego mogą być zarówno ich świadome preferencje, jak i niewłaściwa ocena rzeczywistości. Niespójność czasowa różnica między optymalnością polityki ex ante a ex post w określonym momencie (podejmowanie decyzji odnośnie stosowanej polityki, instrumentów) dana decyzja jest optymalna, w kolejnych okresach nie musi taka być (w kolejnych okresach może się okazać, że inna decyzja byłaby bardziej optymalna). Argumenty za i przeciw niezależności BC Kategoria Argumenty za Argumenty przeciw operacyjna personalna instytucjonalna finansowa Ograniczenie problemu dynamicznej niespójności i skrzywienia inflacyjnego Zwiększenie skuteczności antyinflacyjnej polityki BC Zmniejszenie nacisków polityków na rozluźnienie polityki Zwiększenie wiarygodności polityki Ograniczenie zmienności poziomu inflacji Ograniczenie wymienności inflacja wzrost gospodarczy w długim okresie Ograniczenie problemudynamicznej niespójności i skrzywienia inflacyjnego Zmniejszenie nacisków polityków na rozluźnienie polityki Ograniczenie zmienności poziomu inflacji Umożliwienie BCskupienia się na jednym celu Dyscyplinujący wpływ na władze fiskalne Zwiększenie wiarygodności polityki Ograniczenie elastyczności polityki w reakcji na szoki Nadmierne fluktuacje poziomu zatrudnienia iprodukcji Nadmiernaniezależność banku centralnego, nieoptymalna z punktu widzenia społeczeństwa Deficyt demokracji Ograniczenie koordynacji Deficyt demokracji Ograniczenie koordynacji Ograniczenie elastycznościpolityki w reakcji na szoki celu Deficytdemokracji Ograniczenie koordynacji Źródło: M. Musielak, Strategie polityki, Współczesna polityka Pieniężna (W. Przybylska- Kapuścińska red.) 11 12 Pomiar niezależności banku centralnego jest trudna do zmierzenia ze względu na złożoność i wieloaspektowość. Badanie niezależności koncentruje się na wybranych aspektach niezależności. Większość z badań koncentruje się na niezależności prawnej (de iure), wynikające z przepisów prawa, a nie na niezależności faktycznej (de facto), na którą wpływają m.in. nieformalne porozumienia z rządem, tradycja, kompetencje personelu BC. Czynniki składające się na niezależność faktyczną się niekwantyfikowane. Występuje zróżnicowanie pomiarów niezależności przy zastosowaniu różnym miar oraz ze względu na okres. Najpopularniejsze wskaźniki niezależności prawnej BC Właściwości A GMT ES LVAW Zakres rangi 1-4 3-16 1-5 0-1 Elementy wskaźnika niezależności prawnej Struktura niezależności Czy BC ostatecznie decyduje o polityce. Czy przedstawiciel rządu zasiada w radzie zarządzającej BC. Czy ponad połowa rady jest mianowana przez Rząd Czy BC ma obowiązek nabywania rządowych papierów wartościowych Personalna 50% Finansowa 25% Polityczna 25% Procedury mianowania członków rady zarządzającej. Długość kadencji członków rady zarządzającej Istnienie zapisu w statucie dotyczącego celu stabilności poziomu cen Zakres swobody BC w kształtowaniu polityki Personalna 37,5% Finansowa 31,25% Polityczna 31,25% Umiejscowienie ostatecznej odpowiedzialności za politykę pieniężną Obecność/brak obecności przedstawiciela rządu na spotkaniach rady zarządzającej Procent członków rady wybieranych przez rząd Dodatkowe punkty za zapis w prawie, że BC stanowi najważniejszą władzę monetarną Personalna 50% Finansowa 0% Polityczna 50% Procedury mianowania, odwoływania oraz długość kadencji prezesa BC Umiejscowienie najwyższej władzy monetarnej i procedury rozwiązywania konfliktów między rządem a BC Znaczenie celu stabilności cen na tle innych celów Surowość i uniwersalność ograniczeń zaciągania kredytów przez rząd w BC Personalna 20% Finansowa 50% Polityczna 30% dr Sylwia Grenda 3
13 14 Definicja wiarygodności banku centralnego Zagadnienie wiarygodności dotyczy relacji między elementem instytucjonalnym (np. cel stabilność pieniądza) oraz oczekiwaniami uczestników rynku. Zaufanie podmiotów działających w mikroskali do podmiotu odpowiedzialnego za realizację polityki gospodarczej. Zaufanie oznacza, że te pierwsze wierzą, że podmiot prowadzący politykę osiągnie zakładane cele w akceptowanej perspektywie czasowej. Stopień, w jakim przekonania o bieżącym i przyszłym kursie polityki gospodarczej, jest spójny z programem ogłoszonym pierwotnie przez polityków gospodarczych [K. Blackburn]. Wiarygodność zgodnie z A. Blinderidentyfikowana jest z jednym z 3 elementów: zgodność intencji/motywacji wcześniejsze zobowiązanie silna niechęć/awersja do inflacji 15 16 Podstawy wiarygodności BC Definicja wiarygodności banku centralnego cd. Stopień, w jakim uczestnicy rynku wierzą, że bank centralny osiągnie wyznaczone cele Zbieżność celu inflacyjnego i oczekiwań inflacyjnych im większa jest zbieżność, tym bardziej wiarygodny jest bank centralny Wiarygodność dotyczy: konieczności podjęcia przez władze polityki dezinflacji sytuacja wystąpiła w latach 70. i 80. XX w., konieczne było zwiększenie wiarygodności, aby można było skutecznie walczyć z inflacją utrzymania kontroli nad poziomem inflacji sytuacja dotyczy większości BC, które od połowy lat 90. XX w. koncentrują się na zapewnieniu stabilności cen. dr Sylwia Grenda 4
17 18 Wiarygodność BC vs. teoria racjonalnych oczekiwań Proces zwiększania wiarygodności Banku Centralnego Bieżące decyzje zależą nie tylko od przeszłych i teraźniejszych zdarzeń, ale także od oczekiwań odnośnie przyszłych wydarzeń. Przyszła polityka może mieć większe znaczenie dla dzisiejszych wyników niż aktualna polityka. Wiarygodność wiąże skuteczność polityki z jej oddziaływaniem na proces kształtowania oczekiwań. Jeśli BC jest wiarygodny, zmniejsza to niepewność i związane z nią opóźnienia, a oczekiwania formułowane są w sposób sprzyjający celom polityki. Efekt => społeczeństwo szybciej i pełniej dostosowuje się do decyzji banku centralnego, natomiast ceny i płace stopniowo dostosowują się do spadku zagregowanego popytu, spowodowanego procesem dezinflacji. 1. Wprowadzenie odpowiednich reform instytucjonalnych. Obejmować one mogą: wprowadzenie reguły polityki stworzenie kontraktu dla bankiera centralnego zapewnienie niezależności BC przyjęcie strategii inflacyjnej 2. Koordynacja polityki i fiskalnej. wiarygodność polityki zależy od wiarygodności całej polityki gospodarczej polityka pieniężna oddziałuje na różne dziedziny polityki gospodarczej koordynacja pozwala uwiarygodnić prowadzoną politykę pieniężną 3. Wspólne doświadczenia BC oraz otoczenia gospodarczego. 19 20 Minimalne warunki służące zapewnieniu wiarygodności BC 1. Prawidłowo dobrane cele polityki (tj. takie które są ambitne i jednocześnie realizowalne) 2. Zapewnienie niezależności BC obejmuje autonomię i swobodę w stosowaniu instrumentów PP i dążeniu do realizacji postawionych celów PP. 3. Spełnienie przez BC postulatu przejrzystości i odpowiedzialności prowadzonej polityki 4. Synchronizacja/koordynacja elementów polityki makroekonomicznej i strukturalnej. Podstawowe metody pomiaru wiarygodności BC 1. Analiza zmian oczekiwań inflacyjnych uczestników rynku porównanie oczekiwanego (przez społeczeństwo) poziomu inflacji z zakładanym celem inflacyjnym brak reakcji po stronie oczekiwań w związku z ogłaszanym celem lub jego rozminięcie się z oczekiwaniami świadczy o niskiej wiarygodności niekiedy bierze się pod uwagę oczekiwania analityków finansowych (nie muszą być zbieżne ze społeczeństwem) 2. Porównanie wielkości monetarnych deklarowanych przez władzę monetarną i faktycznie osiągniętych. w przypadku BCI porównanie celu inflacyjnego do rzeczywistej inflacji. dr Sylwia Grenda 5
21 22 Podstawowe metody pomiaru wiarygodności BC cd. 3. Badanie zmian cen instrumentów na rynkach finansowych założenie, że ceny instrumentów finansowych odzwierciedlają oczekiwania podmiotów pomiar oczekiwań inflacyjnych na podstawie wycen instrumentów indeksowanych i nieindeksowanych politykę banku centralnego uznaje się za wiarygodną, jeśli nieoczekiwany wzrost cen nie skutkuje istotnymi zmianami długookresowych stóp procentowych Wiarygodność a skuteczność polityki 1. Wiarygodność wiąże politykę pieniężną z jej wpływem na oczekiwania inflacyjne uczestników rynku 2. Bardziej trafne oczekiwania polityki sprzyjają realizacji celu wiarygodnej polityki (zmniejszają się opóźnienia zewnętrze i niepewność wynikającą z działania BC) 3. Wiarygodność jest istotna dla kanału oczekiwań inflacyjnych 4. Obserwacja poziomu wskaźnika BEI na podstawie rentowności obligacji break-evenrateof inflation poziom inflacji, dla którego inwestycja w obligacje indeksowane przyniesie równoważny nominalny zwrot jak z obligacji stałokuponowych 23 24 Definicje przejrzystości zakres, w jakim władze ujawniają informacje istotne z punktu widzenia prowadzonej polityki (P. Geraats) ciągły przepływ na linii władza monetarna -> społeczeństwo informacji dotyczących preferencji bankierów centralnych (m.in. w zakresie celów), ich interpretacji zasad funkcjonowania gospodarki, wiedzy na temat danych, ich oczekiwań oraz strategii polityki szersze ujęcie: nie tylko ujawnianie informacji, ale także zrozumienie ich przez społeczeństwo (komunikacja BC ze społeczeństwem ma być skuteczna) ujęcie modelowe: stopień asymetrii informacji dotyczącej kontroli błędów bądź antycypowanych szoków gospodarczych znajdujących odzwierciedlenie w instrumentach polityki (przejrzystość ogranicza asymetrię) dr Sylwia Grenda 6
25 26 Podstawowe typy przejrzystości Przejrzystość celu ogłaszanie celów banku centralnego w długim, średnim i krótkim okresie Przejrzystość wiedzy dotyczy publikacji danych gospodarczych i modeli ekonomicznych wykorzystywanych przez BC w prowadzeniu polityki Przejrzystość operacyjna proces decyzyjny w zakresie prowadzonej polityki, sprowadza się do ogłaszania decyzji w zakresie kształtowania stóp procentowych, interwencji na rynku walutowym etc. Rodzaje przejrzystości wg Geraats Przejrzystość polityczna dotyczy ogłaszania celów, BC informuje o formalnych celach BC (m.in. wyrażonych liczbowo) Przejrzystość ekonomiczna ujawnianie informacji gospodarczych wykorzystywanych do prowadzenia polityki (np. dane wykorzystywane do tworzenia modeli, formułowania prognoz) Przejrzystość proceduralna dotyczy procesu podejmowania decyzji, od przyjmowanych reguł decyzyjnych do dyskusji nad konkretnymi decyzjami (ujawniane są np. protokoły z posiedzeń organów decyzyjnych). Przejrzystość polityki dotyczy natychmiastowego i terminowego ogłaszania decyzji politycznych, ale także wyjaśniania decyzji i ich implikacji dla przyszłych działań władz monetarnych Przejrzystość operacyjna dotyczy informacji o realizacji polityki, czyli wykorzystywanych instrumentach polityki, ale także np. o błędach prognoz 27 28 Argumenty za i przeciw przejrzystości Rodzaj Argumenty za Argumenty przeciw Przejrzystość polityczna Przejrzystość ekonomiczna Przejrzystość proceduralna Przejrzystość polityki i operacyjna Ogranicza skrzywienie inflacyjne Rynek poprawnie przewiduje kierunek polityki i formułuje oczekiwania Ograniczapokusę nadmiernie ekspansywnej polityki Przyczyniasię do budowania reputacji BC i redukcji skrzywienia inflacyjnego Poprawia przewidywalność polityki Zwiększa odpowiedzialność demokratyczną Sprzyja większej elastyczności polityki Zwiększa odpowiedzialność demokratyczną Umożliwia reelekcję decydentów o preferencjach zbieżnych z preferencjami społeczeństwa Sprzyja zrozumieniu polityki BC przez uczestników rynków Ogranicza skrzywienie inflacyjne Umożliwia poprawne formułowanie prognoz i podejmowanie długoterminowych decyzji Może prowadzićdo nadmiernej niestabilności produkcji Może zwiększyćzmienność oczekiwań inflacyjnych i stóp procentowych Może prowadzić do odwrotnychod oczekiwanych rezultatów działań banku centralnego wzrostu zmienności poziomu inflacji Może osłabiać wiarygodność, np. w przypadku formułowania błędnych prognoz inflacyjnych Może powodować większe naciski polityczne i utrudniać stabilizowanie zaburzeń w gospodarce Może negatywniezmienić charakter obrad organów decyzyjnych Może ograniczyć wiarygodność Może prowadzić do większych nacisków politycznych na poszczególnych decydentów Może prowadzić do złej interpretacjibłędów prognoz Może ograniczać możliwości BC do stabilizowania zaburzeń w gospodarce. Podejścia do pomiaru przejrzystości polityki Podejście instytucjonalne => oceniające poziom ujawniania informacji przez BC (za pośrednictwem publikowanych dokumentów) miary bazują na poszczególnych aspektach przejrzystości im więcej aspektów, tym szerszy zakres oceny. Podejście behawioralne => kładzie nacisk na zrozumienie wśród uczestników rynków finansowych bieżącego kierunku polityki monetarnej, ocenie podlega wpływ informacji ogłaszanych przez BC na stopy procentowe dr Sylwia Grenda 7
29 30 Definicje odpowiedzialności demokratycznej - accountability Odpowiedzialnie demokratyczny bank robi to, czego się od niego oczekuje [O. Issing] Odpowiedzialność BC przed wyższą instancją za osiągnięcie celu (węższe ujęcie) Istnienie mechanizmu umożliwiającego wybranym reprezentantom społeczeństwa korygowanie decyzji BC w pewnych, dokładnie określonych okolicznościach, zmieniając nastawienie banku centralnego względem stabilnego poziomu cen i innych celów [Cukierman]. Odpowiedzialność demokratyczna to mechanizm zapewniający, że bank centralny będzie działał zgodnie z zasadami demokracji oraz że będzie miał odpowiednie motywy do realizacji celów zgodnie z przyznanym mu mandatem. 31 Wymiary odpowiedzialności demokratycznej Odpowiedzialność za co bank jest odpowiedzialny za realizację postawionych przed nim celów Odpowiedzialność przed kim społeczeństwo ma prawo poddawania BC ocenie Odpowiedzialność kiedy problem istotny z punktu widzenia występowania opóźnień dr Sylwia Grenda 8