Niezależność Narodowego Banku Polskiego w świetle spełniania kryterium konwergencji prawnej w zakresie niezależności banku centralnego

Transkrypt

1 Uniwersytet Warszawski Wydział Nauk Ekonomicznych Anna Bisz Nr albumu: P Niezależność Narodowego Banku Polskiego w świetle spełniania kryterium konwergencji prawnej w zakresie niezależności banku centralnego Studia podyplomowe Mechanizmy funkcjonowania strefy euro VI edycja, rok akademicki 2014/15 Praca dyplomowa wykonana pod kierunkiem dr Dagmary Mycielskiej Warszawa, maj 2015 Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej

2 1

3 Streszczenie Praca dotyczy niezależności Narodowego Banku Polskiego w kontekście członkostwa Polski w strefie euro. W pracy zdefiniowano pojęcie niezależności banku centralnego i przedstawiono różne klasyfikacje tego zagadnienia. Następnie przedstawiono wymagania określone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Statucie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego w zakresie niezależności krajowych banków centralnych. W pracy scharakteryzowano i oceniono stopień niezależności Narodowego Banku Polskiego z punktu widzenia spełniania ww. wymagań kryteriów konwergencji prawnej. Analizę niezależności NBP przeprowadzono z uwzględnieniem czterech wymiarów niezależności banku centralnego wyróżnionych przez Europejski Instytut Monetarny, tj. niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową. Słowa kluczowe kryterium konwergencji prawnej, niezależność banku centralnego, Narodowy Bank Polski Dziedzina pracy (kody wg programu Socrates-Erasmus) Ekonomia (14300) Klasyfikacja tematyczna Tytuł pracy w języku angielskim The independence of the National Bank of Poland in the light of the legal convergence requirements concerning the central bank independence 2

4 SPIS TREŚCI WSTĘP... 4 ROZDZIAŁ I. Niezależność banku centralnego Definicja niezależności banku centralnego Klasyfikacje niezależności banku centralnego Argumenty za i przeciw niezależności banku centralnego ROZDZIAŁ II. Wymagania Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego dotyczące niezależności banku centralnego w strefie euro Niezależność funkcjonalna Niezależność instytucjonalna Niezależność personalna Niezależność finansowa ROZDZIAŁ III. Niezależność Narodowego Banku Polskiego w świetle konwergencji prawnej Ocena spełniania przez NBP kryterium konwergencji prawnej w zakresie niezależności banku centralnego Niezależność instytucjonalna NBP Niezależność personalna NBP Dostosowania legislacji krajowej niezbędne dla spełnienia kryterium konwergencji prawnej Dostosowania w zakresie niezależności funkcjonalnej NBP Dostosowania w zakresie niezależności instytucjonalnej NBP Dostosowania w zakresie niezależności personalnej NBP ZAKOŃCZENIE.. 37 BIBLIOGRAFIA

5 WSTĘP Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej nie należące do strefy euro objęta jest derogacją. Spoczywa na niej obowiązek przyjęcia wspólnej europejskiej waluty euro. Polska zobowiązana jest więc do podjęcia działań mających na celu osiągnięcie konwergencji ekonomicznej i nie mniej ważnej konwergencji prawnej. Wynikiem osiągnięcia przez dane państwo członkowskie konwergencji prawnej jest posiadanie pełnej zgodności ustawodawstwa krajowego, w tym statutu krajowego banku centralnego z art. 130 i art. 131 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej Traktatem) oraz postanowieniami Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej Statutem). W celu uzyskania przez Polskę konwergencji prawnej konieczne jest dostosowanie krajowego porządku prawnego m.in. w zakresie niezależności Narodowego Banku Polskiego do wymogów niezależności krajowych banków centralnych określonych w przepisach traktatowych, a więc do porządku prawnego obowiązującego państwa członkowskie należące do strefy euro. Celem pracy jest analiza i ocena spełniania przez Narodowy Bank Polski wymogów dotyczących niezależności banków centralnych określonych w Traktacie i Statucie. W wyniku analizy legislacji krajowej w porównaniu z wymaganiami traktatowymi w przedmiotowym zakresie oraz raportów o konwergencji przedstawione zostaną informacje dotyczące stopnia spełniania przez Narodowy Bank Polski wymagań dotyczących niezależności banku centralnego oraz wskazane zostaną obszary w polskim ustawodawstwie krajowym, które wymagają dostosowań. W rozdziale pierwszym zdefiniowane zostanie pojęcie niezależności banku centralnego oraz przedstawiona zostanie klasyfikacja niezależności banku centralnego według różnych kryteriów. Na zakończenie pierwszego rozdziału omówione zostaną argumenty przemawiające za niezależnością banku centralnego, które podkreślą znaczenie posiadania przez dane państwo niezależnego banku centralnego oraz argumenty przeciw. W drugim rozdziale pracy omówione zostaną wymagania Traktatu i Statutu w zakresie niezależności krajowych banków centralnych. Szczegółowo przedstawione zostaną przepisy prawne i opinie Europejskiego Banku Centralnego charakteryzujące wymagania w zakresie w czterech aspektów niezależności banku centralnego, tj. niezależności funkcjonalnej, instytucjonalnej, personalnej i finansowej. 4

6 W rozdziale trzecim przeprowadzona zostanie analiza zgodności ustawodawstwa krajowego w Polsce z wymaganiami traktatowymi stawianymi krajowym bankom centralnym w zakresie ich niezależności. Niezależność Narodowego Banku Polskiego oceniona zostanie osobno w czterech wymiarach jako niezależność funkcjonalna, instytucjonalna, personalna i finansowa. Ocena konwergencji prawnej będzie polegała na analizie prawodawstwa krajowego (Konstytucji RP i ustawy o Narodowym Banku Polskim) pod kątem zgodności z Traktatem i Statutem w zakresie niezależności krajowych banków centralnych. Przedstawione zostanie również stanowisko EBC wobec projektu zmiany Konstytucji RP z 2011 r. oraz projektu zmiany ustawy o NBP z 2014 r. Na zakończenie udzielona zostanie odpowiedź na pytanie, czy projektowane zmiany legislacji krajowej w zakresie niezależności NBP są wystarczające dla osiągnięcia przez Polskę pełnej konwergencji prawnej w zakresie niezależności banku centralnego. 5

7 ROZDZIAŁ I. Niezależność banku centralnego Głównymi kierunkami zmian w polityce pieniężnej w ostatnich kilkunastu latach XX wieku były m.in.: zwiększenie stopnia niezależności banku centralnego oraz precyzyjne zdefiniowanie misji banku centralnego. Celem zwiększenia niezależności banku centralnego było uwolnienie go od nacisków politycznych. Natomiast misja banku centralnego była silnie powiązana z realizacją podstawowego celu banku, którym było osiągnięcie i utrzymanie niskiego i stabilnego poziomu inflacji 1. Pierwszy rozdział ma na celu przybliżenie najważniejszych z punktu widzenia autorki zagadnień związanych z niezależnością banku centralnego. Na początku pracy krótko omówione zostaną okoliczności i przyczyny, które spowodowały, że wiele krajów zaczęło wprowadzać regulacje mające na celu zwiększenie niezależności banku centralnego. Następnie podjęta zostanie próba zdefiniowania pojęcia niezależności banku centralnego, która powinna być omawiana wieloaspektowo. Wobec tego przedstawione zostaną różne klasyfikacje niezależności banku centralnego. Jednakże ze względu na tematykę podjętą w niniejszej pracy szerzej scharakteryzowane zostaną różne aspekty niezależności banku centralnego, określone przez Europejski Instytut Monetarny w 1998 r. Stanowiły one podstawę do wyznaczenia kryterium konwergencji prawnej niezbędnej do osiągnięcia przez państwa aspirujące do przystąpienia do strefy euro. Na zakończenie pierwszego rozdziału omówione zostaną argumenty przemawiające za niezależnością banku centralnego, które uzasadnią powody, dla których niezależność banku centralnego jest tak istotna, że stanowi jednym z wymogów, który musi zostać spełniony przed przyjęciem wspólnej europejskiej waluty przez Polskę i inne kraje objęte derogacją. W celu zachowania obiektywizmu oraz przedstawienia całościowo i rzetelnie kwestii niezależności banku centralnego zasygnalizowane zostaną również argumenty przeciw Definicja niezależności banku centralnego W latach 70. i 80. XX wieku dążenie do zwiększenia skuteczności polityki pieniężnej w zmieniającym się otoczeniu spowodowało również początek ewolucji banków centralnych. Już w latach 70. przyjęto jako główny cel działalności banku centralnego utrzymanie stabilnego poziomu cen. Banki centralne zaczęły brać na siebie odpowiedzialność za 1 Musielak M., Tendencje w polityce pieniężnej na przełomie XX i XXI wieku, Ekonomia i Prawo, Rocznik 2006, Tom 2 Ład instytucjonalny w gospodarce, s

8 kształtowanie poziomu inflacji w średnim i długim okresie. Proces rozpoczął się wraz z próbami zapewnienia bankom centralnym rozwiązań zapewniających im niezależność 2. W ostatnich kilkunastu latach XX wieku znacznie zwiększył się poziom niezależności banków centralnych, gdyż po okresach wysokiej inflacji w krajach rozwiniętych uważano, że jedynie poprzez zwiększenie niezależności banku centralnego można trwale ograniczyć wzrost cen 3. Ponadto wzrostowi znaczenia niezależności banku centralnego sprzyjało także zakwestionowanie przez nauki ekonomiczne zdolności rządu do pobudzania koniunktury za pomocą polityki gospodarczej w długim okresie oraz przekonanie, że niezależny bank centralny sprzyja stabilności ekonomicznej. Niezależność banku centralnego trudno zdefiniować, ponieważ nie jest to pojęcie jednowymiarowe. W literaturze przedmiotu istnieje wiele opisów i wyjaśnień, co należy rozumieć przez niezależność banku centralnego. Brakuje jednak jednolitej definicji 4. Niezależność banku centralnego metaforycznie określana jest z wykorzystaniem stwierdzenia zaczerpniętego z czasopisma "The Economist" - porządny bank to taki, który jest w stanie powiedzieć nie politykom. Niezależność banku centralnego definiowana jest tu jako pozbawienie władzy wykonawczej i ustawodawczej skutecznego wpływu na decyzje banku centralnego, a także możliwości ingerowania w bieżącą politykę banku 5. Na przykład M. Friedmann niezależność banku centralnego od rządów (którą utożsamiał z autonomią) przyrównywał do relacji jaka funkcjonuje między władzą sądowniczą i rządem. Inaczej do kwestii niezależności banku centralnego podchodzili V. Grilli i współautorzy, którzy niezależność banku centralnego rozumieli jako autonomię w dążeniu banku do osiągnięcia wyznaczanego celu, jakim była niska inflacja. Wobec takiego pojmowania niezależności banku centralnego każde rozwiązanie, które sprzyjało realizacji celu niskiej inflacji przez bank centralny oznaczało zwiększenie jego niezależności 6. W związku z powyższymi opiniami trudno jest więc podać uniwersalną definicję niezależności banku centralnego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że niezależność dotyczy swobody banku centralnego w realizacji celu polityki pieniężnej oraz wyborze środków do jego realizacji. Sprzyjać temu powinna samodzielność w sprawach personalnych i 2 Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki współczesnego banku centralnego, Bankowość Centralna od A do Z, Bank i Kredyt, marzec 2006, s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Huterski R., Niezależność Banku Centralnego, TNOiK Dom Organizatora, Toruń 2000, s Bofinger P., Monetary Policy. Goals, Institutions, Strategies, and Instruments, Oxford Press, Oxford 2001, s

9 finansowych. Wobec powyższego niezależność powinna być rozpatrywana wieloaspektowo. Aspekty niezależności banku centralnego zostały oficjalnie określone w 1998 r. przez Europejski Instytut Monetarny (EIM) 7 przy tworzeniu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC). Wówczas EIM wyróżnił cztery rodzaje niezależności: funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową 8. Zagadnienie te omówione zostaną w kolejnym podrozdziale. Uważa się, że bank centralny jest niezależny, jeśli można go scharakteryzować za pomocą pięciu poniższych cech: zakaz finansowania sektora publicznego przez bank, brak podlegania przez bank instytucjom rządowym, suwerenność banku przy prowadzeniu polityki kursu walutowego, ustawodawstwo zapewniające osobistą niezależność członków organów decyzyjnych banku, konstytucyjna ranga statutu banku centralnego Klasyfikacje niezależności banku centralnego W literaturze przedmiotu funkcjonuje wiele klasyfikacji niezależności banku centralnego. S. Fischer oraz W. Buiter i A. Sibert wprowadzili podział na niezależność celu i operacyjną. Rozróżnili oni niezależność w formułowaniu celów polityki pieniężnej banku centralnego od niezależności w doborze i stosowaniu instrumentów tej polityki. Cel działalności banku centralnego może być określany przez rząd lub przez sam bank centralny. Jeżeli cele polityki monetarnej nie zostały precyzyjnie określone w przepisach prawa i to właśnie bank centralny formułuje cel tej polityki, mamy do czynienia z niezależnością celu. Takie podejście do tematu umożliwia bankowi centralnemu nie tylko wybór celu finalnego, ale również wybór hierarchii celów oraz sposobu ich sformułowania i czasu ich realizacji 10. Natomiast niezależność operacyjna występuje w sytuacji, gdy nikt nie wskazuje bankowi centralnemu, co i jak ma robić 11. Gdy bank centralny może postępować dyskrecjonalnie i posiada pełną swobodę realizacji celów polityki pieniężnej oznacza to, że bank posiada 7 Convergence Report, European Monetary Institute, March Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Huterski R., Niezależność Banku Centralnego, op. cit., s Debelle G., Fischer S., How Independent Should a Central Bank Be? CERP Technical Paper 1994, No. 392, s Fischer S., Modern Approach to Central Banking, NBER Working Paper 1995, No.5064, Buiter W.H., Sibert A.C., Designing a Monetary Authority, NBER 2000, s. 3. 8

10 niezależność w doborze i stosowaniu instrumentów polityki pieniężnej. Bank centralny nie jest niezależny, jeżeli zobowiązany jest realizować politykę pieniężną zgodnie ze ściśle określoną regułą lub ma obowiązek finansowania deficytu budżetu państwa. Jednocześnie należy podkreślić, że niezależność w wyznaczaniu celów polityki monetarnej nie wyklucza udziału rządu w tym procesie. Ważniejsze jest, aby bank centralny posiadał niezależność instrumentalną (operacyjną), czy swobodę w osiąganiu wyznaczonego celu 12. Niezależność banku centralnego może być klasyfikowana według różnych kryteriów. Według kryterium zakresu odpowiedzialności możemy wyróżnić: niezależność polityczną (celową) i niezależność ekonomiczną (instrumentalną), jeżeli weźmiemy pod uwagę zakres przedmiotowy niezależności (responsibility), tj. to w zakresie jakich decyzji bank centralny jest niezależny. Natomiast z punktu widzenia zakresu podmiotowego niezależności (accountability), tj. od tego od kogo bank centralny jest niezależny przy podejmowaniu i realizacji swych decyzji wyróżniamy: zakres podmiotowy odpowiedzialności ex ante oraz zakres podmiotowy odpowiedzialności ex post 13. Ze względu na źródło pochodzenia informacji charakteryzujących niezależność wyróżniamy niezależność prawną (de iure) i rzeczywistą (de facto). Niestety niezależność zdefiniowana w przepisach prawnych nie zawsze idzie w parze z faktyczną niezależnością banku centralnego. Niezależność rzeczywista uwzględnia dodatkowy czynnik, którego nie obejmuje niezależność prawna, jakim są osobowości, charaktery i poglądy osób zajmujących kierownicze stanowiska w banku centralnym 14. Niezależność funkcjonalna (operacyjna) polega na autonomicznym podejmowaniu decyzji dotyczących wyboru instrumentów, którymi posługuje się bank centralny do osiągania celów, a także samodzielnego kształtowania i realizacji polityki pieniężnej 15. Współcześnie w bankowości centralnej przyjmuje się, że podstawowym i najważniejszym celem polityki pieniężnej powinno być dążenie do osiągnięcia i utrzymania niskiej, stabilnej inflacji. Bank centralny może wspierać realizację innych celów gospodarczych, jednak utrzymanie poziomu wzrostu cen na niskim poziomie jest celem pierwszorzędnym 16. Czynnikiem wspierającym niezależność funkcjonalną jest wyrażony w art. 123 Traktatu zakaz finansowania deficytu instytucji lub organów UE, władz centralnych i lokalnych krajów członkowskich. Takie 12 Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Ibidem, s Ibidem, s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s

11 odseparowanie banku centralnego od władz politycznych zapobiega bezpośredniemu finansowaniu deficytów publicznych poprzez emisję dodatkowego pieniądza. Jest to sposób dzięki któremu eliminuje się ryzyko utraty przez bank centralny kontroli nad podażą pieniądza w obiegu, co ma duży wpływa na wzrost cen 17. Niezależność instytucjonalna rozumiana jest jako całkowita autonomia banku centralnego i jego organów od osób trzecich, która jest gwarantowana przez prawo jest zakaz wywierania wpływu na decyzje banku centralnego przez organy rządowe i instytucje pozarządowe. Niezależność instytucjonalna np. Europejskiego Banku Centralnego przejawia sie w tym, że jest on niezależną instytucją od innych instytucji wspólnotowych. Władze polityczne nie mogą ingerować w działalność EBC. EBC nie ponosi odpowiedzialności przed Parlamentem Europejskim (PE), jak również PE nie ma możliwości dokonania żadnych zmian w statucie EBC i Europejskiego Systemu Banków Centralnych 18. Niezależność personalna oceniana jest poprzez pryzmat sposobu mianowania członków organów decyzyjnych banku centralnego, długości ich kadencji, a także gwarancji, że nie będą oni odwoływani z innych powodów niż te określone w stosownych przepisach prawa. W ten sposób zapewniona niezależność personalna umożliwia członkom organów decyzyjnych banku centralnego pełny nadzór nad wypełnianiem zadań banku bez ingerencji osób trzecich. Ponadto niezależność personalna wiąże się z zapewnieniem odpowiedniego poziomu wynagrodzenia członkom organów decyzyjnych oraz zakazem jednoczesnego wykonywania innych zawodów i pełnienia prywatnych lub publicznych funkcji na innych stanowiskach, bez względu na to, czy są one dochodowe, czy niedochodowe 19. Niezależność finansowa rozumiana jest jako zdolność krajowego banku centralnego do samodzielnego pozyskiwania środków finansowych niezbędnych do prawidłowego wypełniania zadań. Niezależność finansowa przejawia się w tym, że krajowy bank centralny jest zdolny do finansowania wydatków związanych z bieżącą i inwestycyjną działalnością z uzyskiwanych przychodów oraz posiadanych kapitałów własnych banku Wierzba R., Europejski Bank Centralny, Bankowość Centralna od A do Z, Bank i Kredyt, lipiec 2006, s Kraś I., Niezależność polityczna Europejskiego Banku Centralnego, Prace Naukowe Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, 2009, t. III, s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Wierzba R., Europejski Bank Centralny, op. cit., s

12 Brak zapewnienia niezależności finansowej banku centralnego może spowodować naruszenie niezależności funkcjonalnej, instytucjonalnej i personalnej. Na finanse banku centralnego nie może wpływać ani rząd, ani parlament 21. Dla celów niniejszej pracy konieczne jest przedstawienie szczegółowych rozwiązań uregulowań prawnych określających niezależność funkcjonalną, personalną, instytucjonalną i finansową. Zaprezentowane zostaną one w rozdziale drugim Argumenty za i przeciw niezależności banku centralnego Analiza argumentów na rzecz niezależności banku centralnego może odbywać się na 2 płaszczyznach - stricte instytucjonalnej, w ramach której wskazuje się, że niezależność banku centralnego uodparnia gospodarkę na dyskrecjonalne działania parlamentarzystów i rządów oraz funkcjonalnej, którą uzasadnia się na gruncie ilościowej teorii pieniądza (brak możliwości ożywienia gospodarki poprzez zmiany w podaży pieniądza) 22. Bank centralny jest organem, który realizuje politykę pieniężna w oderwaniu od wpływów politycznych oraz cyklu wyborczego 23. Powszechnie uważa się, że niezależność banku centralnego sprzyja utrzymywaniu się inflacji na niskim poziomie, a oprócz tego wpływa pozytywnie na długookresowe tempo wzrostu gospodarczego 24. W teorii dominują argumenty za zwiększeniem niezależności banku centralnego. Jednym z argumentów przemawiających za niezależnością banku centralnego jest przekonanie, że ceteris paribus niezależność banku centralnego prowadzi do niższej inflacji. Niezależność banku centralnego stanowi instytucjonalną podstawę do zapewnienia stabilności cen. Ponadto dzięki umożliwieniu niezależnemu bankowi centralnemu skoncentrowaniu się na jednym celu zwiększa się wiarygodność polityki pieniężnej. Niezależny bank centralny ogranicza zmienność poziomu inflacji i zwiększa skuteczność prowadzonej przez bank polityki antyinflacyjnej oraz poprzez ograniczenie wymienności inflacja - wzrost gospodarczy w długim okresie pozytywnie wpływa na wzrost gospodarczy 25. Prowadzone w wielu krajach 21 Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Pyka I., Niezależność NBP wobec przystąpienia Polski do strefy euro, efinanse finansowy kwartalnik internetowy, dostęp w kwietniu 2015 r. 23 Krzyżewski J.A., Polityka pieniężna jako instytucja prawa konstytucyjnego, Bank i Kredyt, 2000, nr 4, s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s

13 badania wykazały, że im bardziej bank centralny jest niezależny od rządów, tym większa jest stabilność pieniądza co pozytywnie wpływa na rozwój gospodarki w długim okresie 26. Argumentem przemawiającym za niezależnością banku centralnego jest przekonanie, że wzrost jego niezależności prowadzi do zwiększenia racjonalności dokonywanych wydatków budżetowych. W sytuacji, gdy bank centralny nie jest niezależny i władza wykonawcza podejmuje decyzje dotyczące wydatków budżetowych przed ustaleniem pożądanego poziomu podaży pieniądza, wówczas pojawia się presja na finansowanie deficytu budżetowego przez bank centralny. Natomiast, jeżeli bank centralny jest niezależny i samodzielnie wyznacza cele i ustala założenia polityki pieniężnej przed określeniem przez rząd poziomu wydatków budżetowych, wówczas zachodzi zjawisko racjonalizacji zakupów rządowych 27. Kolejnym argumentem za jest fakt, iż bank centralny ma większe możliwości uzyskania zaufania społeczeństwa, w tym podmiotów gospodarczych oraz wiarygodności prowadzonej polityki pieniężnej gdy jest niezależny, a nie zależny od polityki rządu. Ponadto samodzielne podejmowanie decyzji przez bank centralny wpływa korzystnie na skrócenie czasu reakcji na szoki pojawiające się w gospodarce, co przyczynia sie również do zwiększenia skuteczności polityki pieniężnej 28. W literaturze ekonomicznej można znaleźć inne przesłanki uzasadniające zwiększenie niezależności banku centralnego, wśród których należy wymienić m.in.: pozytywny wpływ na koszty dezinflacji, występowanie ujemnej korelacji pomiędzy niezależnością banku centralnego a inflacją - w krajach rozwiniętych inflacja jest silniej związana z niezależnością prawną, a nie prezesem banku centralnego, natomiast w krajach rozwijających się jest odwrotnie, występowanie wyraźnej wymienności między inflacja i produkcją w krajach rozwiniętych o wysokim stopniu niezależności banku centralnego 29, większa gwarancja, że rząd nie będzie wykorzystywał polityki monetarnej do celów politycznych Wierzba R., Europejski Bank Centralny, op. cit., s Doi. T., Central Bank Independance Promotes Budgetary Efficiency, Discussion Paper No. F-68, University of Tokyo 1998, s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Ibidem, s Kraś I., Niezależność polityczna Europejskiego..., op. cit., s

14 W literaturze przedmiotu można spotkać się z negatywną oceną niezależności banku centralnego. Wynikać ona może z poglądów, że nie jest możliwe zagwarantowanie faktycznej niezależności politycznej, gdyż i tak zależy ona od rządu lub parlamentu, a ponadto występują różne grupy nacisku, które utrudniają jej realizację 31. Ponadto argumentem przeciw niezależności banku centralnego, rozumianej jako niezależność celu, jest przekonanie, że nadmierna niezależność banku centralnego może prowadzić do deficytu demokracji. Jednak siła tego argumentu słabnie w sytuacji wzrostu przejrzystości polityki banków centralnych oraz podstaw instytucjonalnych dotyczących odpowiedzialności gospodarczej 32. Negatywna ocena niezależności banku centralnego wynika również z tego, że niezależny bank centralny posiadający ogromne uprawnienia w państwie demokratycznym nie podlega demokratycznym wyborom 33. Mając na uwadze argumenty przeciw niezależności banku centralnego zalecane jest z jednej strony utrzymanie możliwości ustalenia celu polityki pieniężnej w rękach organów państwa wybieranych przez społeczeństwo, z drugiej natomiast mówi się o potrzebie zachowania rozwiązań instytucjonalnych utrzymujących niezależność operacyjną, instytucjonalną, personalną i finansową. Ponadto argumenty wymieniane przeciw niezależności banku centralnego, które jako negatywną konsekwencję niezależności banku centralnego wymieniają ograniczenie elastyczności polityki pieniężnej w reakcji na szoki, jednocześnie podnoszą potrzebę koordynacji polityki pieniężnej i fiskalnej. Koordynacja obu polityka uzasadniana jest poprzez podkreślenie negatywnych następstw braku skoordynowanej polityki na skuteczności banku i rządu, niż poprzez wskazanie korzyści z niej płynących 34. Wątpliwości również budzi fakt, że istnienie niezależnego banku centralnego odpowiedzialnego za politykę pieniężną, która jest częścią polityki gospodarczej oraz rządu, który nie ma wpływu na politykę pieniężną banku centralnego, a realizuje politykę ogólnogospodarczą, powoduje równoległe współistnienie dwóch odrębnych podmiotów realizujących politykę gospodarczą Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Musielak M., Tendencje w polityce..., op. cit., s

15 Z pozostałych krytycznych argumentów dotyczących niezależności banku centralnego należy wymienić m.in.: skrzywienie deflacyjne, do którego prowadzi niezależność banku centralnego, jeśli związek między polityką pieniężna a aktywnością gospodarczą nie jest symetryczny, tj. jego charakter w okresie ożywienia nie jest nie stanowi lustrzanego odbicia jego charakteru w okresie recesji, redukcję optymalnego poziomu indeksacji płac i w konsekwencji obniżenie tempa dezinflacji, powodowanie większej zmienności produkcji i dochodu 36, utrudnienie znalezienie optymalnego rozwiązania w zakresie działań na rzecz zmniejszenia bezrobocia 37. W związku z tym, że coraz większa ilość banków centralnych zaczęła zwiększać swoją niezależność wielu ekonomistów podjęło próby empirycznego zbadania słuszności teoretycznych argumentów podnoszonych w toku dyskusji nad niezależnością banku centralnego. Badanie niezależności banku centralnego nie było procesem prostym ze względu na jej złożoność i wieloaspektowość. Wobec tego w badaniach skupiono się na niezależności prawnej wynikającej z przepisów prawnych lub statutów banków centralnych, a nie niezależności faktycznej 38. Najważniejsze miary niezależności prawnej opracowali: A. Alesina (A), V. Grilli, D. Masciandro i G. Tabellini (GMT), S. Eijffinger i E. Schaling (ES) 39 oraz A. Cukierman (wariant nieważony LVAU lub ważony LVAW) 40. Wykorzystane one zostały do badań nad określeniem wpływu niezależności banku centralnego na kształtowanie się poziomu inflacji, na wzrost gospodarczy, poziom produkcji i zatrudnienia. Uzyskiwano wyniki, które różniły się w zależności od przyjętych miar, państw objętych badaniem, czy też okresu badawczego. Uzyskiwane wyniki często były rozbieżne nawet jeśli dotyczyły tych samych krajów, czy też banków centralnych. Brak jednoznaczności wyników i trudności w ich interpretacji 36 Ibidem, s Kraś I., Niezależność polityczna Europejskiego..., op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Wyniki badań z wykorzystaniem wskaźników GMT i LVAW opisane zostały m.in. w: Pietrucha J., Awersja inflacyjna a niezależność banku centralnego w krajach transformacji systemowej, s , dostęp w kwietniu 2015 r., Pietrucha J., Determinanty niezależności banku centralnego w krajach transformacji, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Nr 1191, Wrocław 2008, s Najpopularniejsze wskaźniki niezależności prawnej zestawione zostały w tabeli 1 w: Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s

16 uniemożliwiły jednoznaczne potwierdzenie lub odrzucenie teoretycznych argumentów przemawiających za niezależnością banku centralnego. Jednakże w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przy pewnych założeniach badania empiryczne potwierdzają istnienie negatywnej korelacji między niezależnością banku centralnego a poziomem inflacji oraz między niezależnością banku centralnego a poziomem deficytu budżetowego 41. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że mimo różnicy zdań uzgodniono, że niezależność banku centralnego warunkuje skuteczność prowadzonej polityki pieniężnej. Niezwykle ważne w kontekście rozpatrywania zasadności zwiększania niezależności banku centralnego jest to, że niezależność jest gwarancją skuteczności prowadzonej przez bank centralny polityki antyinflacyjnej szczególnie wtedy, gdy wspiera ją polityczna zgoda i wiarygodność banku centralnego 42. Z prowadzonych badań wynika, że działalność banków centralnych zmierzająca do utrzymania stabilności cen pociąga za sobą koszty w postaci przejściowego obniżenia poziomu wzrostu gospodarczego. Koszty te jednak warto ponieść, gdyż w długim okresie stabilność cen wspiera wzrost gospodarczy. Natomiast, jeżeli w krótkim okresie polityka pieniężna koncentruje się na wspieraniu wzrostu gospodarczego i negatywnie wpływa to na stabilność cen, wówczas proces obniżania poziomu inflacji wydłuża się i rosną jego koszty Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Kowalski T., Ekonomiczne i instytucjonalne aspekty ustawy o Narodowym Banku Polskim i Prawa bankowego z dnia 29 sierpnia 1997 roku, Bank i Kredyt 1997, nr 12, s Wójtowicz G., Bank centralny w gospodarce rynkowej, Bankowość Centralna od A do Z, Bank i Kredyt, styczeń 2006, s

17 ROZDZIAŁ II. Wymagania Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego dotyczące niezależności banku centralnego w strefie euro W odróżnieniu do rozdziału pierwszego, w którym omówione zostały zagadnienia ogólne dotyczące niezależności banku centralnego, rozdział drugi koncentruje się na konkretnych uregulowaniach prawnych Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 44, zwanego dalej Traktatem oraz postanowieniach Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego 45, zwanego dalej Statutem, które określają szczegółowe wymagania dotyczące niezależności banków centralnych państw należących do Unii Europejskiej. W rozdziale tym zostaną przedstawione wymagania dotyczące niezależności krajowych banków centralnych, które wynikają bezpośrednio z Traktatu i Statutu. Podczas analizy legislacji UE w tym zakresie zostały wykorzystane również interpretacje i wytyczne Europejskiego Banku Centralnego zawarte w raportach o konwergencji oraz wybranych opiniach EBC Niezależność funkcjonalna Niezależność banku centralnego nie jest rozumiana jako cel samy w sobie, lecz powinna być środkiem do osiągnięcia celu, który jest nadrzędny i precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność funkcjonalna banku centralnego wymaga, aby cel krajowego banku centralnego był jasno określony i prawnie nienaruszalny oraz aby był w pełni zgodny z celem, który został określony w Traktacie 46. Zgodnie z art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 Traktatu głównym celem banku centralnego jest utrzymanie stabilność cen 47. Cel ten powtórzony został w art. 2 Statutu 48. Zapewnieniu utrzymania stabilności cen służy niezależny od innych organów władzy państwowej bank centralny wyposażony w odpowiednie narzędzia i instrumenty niezbędne do osiągnięcia ww. celu. 44 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. U. z dnia r., C 326, s Protokół nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, Dz. U. z r., C 326, s Raport o konwergencji, czerwiec 2013, EBC, s Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej..., op. cit., s. 102 i s Protokół nr 4..., op. cit., s

18 Istotnym czynnikiem przyczyniającym się do utrzymania niezależności funkcjonalnej jest zakaz finansowania ze środków krajowego banku centralnego deficytu instytucji i organów Wspólnoty, władz centralnych oraz lokalnych państw członkowskich. Taka zasada uniemożliwia bezpośrednie finansowanie deficytów publicznych poprzez emisję dodatkowego pieniądza 49. W tym kontekście funkcjonalna niezależność banku centralnego łączy się spójnie z zasadą ponoszenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje, która dzięki wymaganiom w zakresie przejrzystości działania i dialogu z osobami trzecimi wzmacnia zaufanie do niezależnego banku centralnego Niezależność instytucjonalna Zasada niezależności instytucjonalnej została określona w art. 130 Traktatu. Jednocześnie art. 7 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego mówi, że zgodnie z art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przy wykonywaniu uprawnień i obowiązków, które zostały im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani EBC, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z innych organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii oraz rządy Państw Członkowskich zobowiązują się respektować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań 50. Zgodnie z opinią EBC CON/2011/104 51, jeżeli w legislacji krajowej przytoczone są art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu,to przepisy prawne w tym zakresie powinny w pełni odzwierciedlać zakaz zwracania się i przyjmowania instrukcji oraz wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych 52. Niezależnie od formy własności banku centralnego, tj. od tego, czy bank centralny funkcjonuje w formie podmiotu państwowego, specjalnego podmiotu prawa publicznego, czy też zwykłej spółki akcyjnej własności, istnieje ryzyko, że podmiot, który występuje jako właściciel korzystając z prawa własności, może wywierać lub próbować wywierać wpływ na procesy decyzyjne w ramach działalności banku. Wpływy te mogą naruszać niezależność 49 Wierzba R., Europejski Bank Centralny, op. cit., s Protokół nr 4..., op. cit., s Opinion on the European Central Bank of 14 December on the Magyar Nemetzi Bank (CON/2011/104) 52 Raport o konwergencji, op. cit., s

19 banku centralnego, więc powinny zostać prawnie ograniczone. Niezgodne z Traktatem i Statutem jest wydawanie przez osoby trzecie krajowym bankom centralnym instrukcji w zakresie działań związanych z uczestnictwem w ESBC. Niezgodne z Traktatem i Statutem są uprawnienia osób trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji krajowego banku centralnego w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Decyzje podejmowane przez krajowe banki centralne w kontekście działań związanych z uczestnictwem w ESBC nie powinny podlegać ocenie politycznej. Wobec powyższego tylko niezawisłe sądy mogą ze względów prawnych odnosić się do decyzji banków centralnych. Ocena decyzji krajowych banków centralnych przez inne podmioty niż sądy jest niezgodna z Traktatem i Statutem 53. Każda prawnie usankcjonowana próba wstrzymywania się przez prezesa krajowego banku centralnego od podjęcia działań, czy przyjęcia do realizacji działań wynikających z decyzji podjętych przez ESBC lub organy decyzyjne krajowych banków centralnych do czasu uzyskania ostatecznej decyzji przez organy polityczne danego kraju jest równoznaczna ze zwracaniem się o wydanie instrukcji, a więc niedopuszczalna w kontekście spełniania warunku o niezależności instytucjonalnej krajowego banku centralnego 54. Niezgodne z Traktatem i Statutem jest również uczestniczenie w organie decyzyjnym krajowego banku centralnego osób trzecich, które posiadają prawo głosu w sprawach dotyczących zadań związanych z funkcjonowaniem ESBC, nawet jeżeli ten głos nie jest decydujący 55. W celu zagwarantowania niezależności instytucjonalnej krajowego banku centralnego zakazane jest także konsultowanie a priori z osobami trzecimi decyzji krajowego banku centralnego. Jednocześnie dialog prowadzony z osobami trzecimi nie narusza zasady niezależności banku centralnego, jeżeli spełnia poniże warunki: nie ogranicza niezależności członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego, respektowany jest status prezesów jako członków organów decyzyjnych EBC, spełniane są wymogi dotyczące poufności określone w Statucie Raport o konwergencji, op. cit., s Convergence Report, ECB, June 2014, s Raport o konwergencji, op. cit., s Ibidem, s

20 Ostatnią kwestią wymagającą omówienia w zakresie spełniania zasad niezależności instytucjonalnej krajowego banku centralnego jest udzielanie absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. W tym zakresie krajowa legislacja dotycząca udzielania absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowego banku centralnego przez osoby trzecie powinny zawierać takie przepisy, które zapewnią, że ww. kompetencje nie wpłyną na zdolność do niezależnego podejmowania decyzji przez poszczególnych członków organów krajowego banku centralnego w odniesieniu do zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Wskazane jest wprowadzenie odpowiednich przepisów w przedmiotowej sprawie do statutów krajowych banków centralnych 57. Podsumowując ten aspekt niezależności banku centralnego należy zwrócić uwagę na to, że autonomia banku centralnego i jego organów od osób trzecich nie może być rozumiana jako zupełne odseparowanie banku centralnego. Bank centralny zachowując swoją niezależność powinien współpracować z organami odpowiedzialnymi za prowadzenie polityki gospodarczej Niezależność personalna Z uwagi na to, że po przyjęciu przez dany kraj członkowski wspólnej waluty euro prezesi krajowych banków centralnych zostają członkami Rady Ogólnej EBC oraz członkami Rady Prezesów ważne jest zapewnienie stabilności sprawowania urzędu przez członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych dla spełnienia zasad niezależności personalnej banku centralnego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu statuty krajowych banków centralnych powinny przewidywać w szczególności, że kadencja krajowego banku centralnego nie będzie krótsza niż 5 lat. Ww. uregulowanie okresu kadencji prezesów nie wyklucza sprawowania urzędu przez okres dłuższy niż 5 lat. Ponadto zapisy w statutach krajowych banków centralnych dotyczące powołania prezesa na czas nieokreślony spełniają wymagania art. 14 ust. 2 Statutu w tym zakresie. Zatem gwarancją niezależności personalnej jest przede wszystkim to, że członkowie władz krajowych banków centralnych powoływani są na długoletnie kadencje i są praktycznie nieodwoływalni 59. W państwach członkowskich, w których obowiązują przepisy dotyczące przymusowego wieku emerytalnego ważne jest zapewnienie, aby wiek emerytalny nie wpływał negatywnie 57 Raport o konwergencji, op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Wierzba R., Europejski Bank Centralny, op. cit., s

21 na kadencję prezesa krajowego banku centralnego. Zgodnie z punktem 7 opinii EBC CON/2012/89 60 w takich przypadkach minimalny okres kadencji prezesa banku centralnego ma pierwszeństwo przed legislacją krajową w zakresie przymusowego wieku emerytalnego 61. Artykuł 14 ust. 2 Statutu precyzuje również, że prezes banku centralnego może zostać zwolniony z urzędu wyłącznie wówczas, gdy nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Decyzja w tej sprawie może być zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego dotyczy lub Radę Prezesów z powodu naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosowania 62. Ww. uregulowania oznaczają, że statuty krajowych banków centralnych muszą gwarantować, że prezes banku centralnego nie może zostać odwołany z innego powodu niż te wskazane w art. 14 ust. 2 Statutu. Takie zapisy mają zapobiegać zakusom rządu lub parlamentu do uznaniowego odwoływania prezesów banku centralnego z zajmowanego stanowiska. Ze względu na to, że art. 14 ust. 2 Statutu jest stosowany bezpośrednio statut krajowego banku centralnego może w ogólne nie zawierać zapisów dotyczących odwoływania prezesa ze stanowiska. Jeśli natomiast statut krajowego banku centralnego zawiera zapisy dotyczące podstaw odwołania prezesa, to muszą być one w pełni zgodne z tymi określonymi w art. 14. ust. 2 Statutu 63. Aby niezależność personalna krajowych banków centralnych była niezagrożona, te same zasady dotyczące stabilności sprawowania urzędu oraz powodów odwołania ze stanowiska dotyczące prezesa banku powinny również mieć zastosowanie w przypadku członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, którzy są zaangażowani w realizację zadań wynikających z przynależności do ESBC. Jest to istotne w szczególności w przypadku, gdy prezes jest primus inter pares w stosunku do pozostałych członków organu decyzyjnego posiadających takie samo prawo głosu lub jeśli pozostali członkowie organu decyzyjnego są zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC 64. Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu odwołany prezes krajowego banku centralnego może zaskarżyć decyzję dotyczącą jego odwołania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ten artykuł stosowany jest bezpośrednio, więc ww. kwestie nie muszą być uregulowane w ustawodawstwie krajowym. Legislacja krajowa powinna również 60 Opinion of the European Central Bank of 15 November 2012 on euro banknotes and coins and amendments to the Banco de España's Statute (CON/2012/89), s Raport o konwergencji, op. cit., s Protokół nr 4..., op. cit., s Raport o konwergencji, op. cit., s Convergence Report, op. cit.,

22 przewidywać możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości decyzji o odwołaniu członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego, który jest zaangażowany w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Dla zachowania niezależności personalnej członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, którzy są zaangażowani w realizację zadań wynikających z uczestnictwa w ESBC nie powinni piastować pewnych innych funkcji, aby nie dopuścić do konfliktu interesów. Przede wszystkim członkowie organów decyzyjnych nie mogą zajmować stanowisk i pełnić funkcji, które mogłyby rzutować na ich działalność w krajowym banku centralnym. Chodzi tu m.in. o stanowiska we władzach ustawodawczych, wykonawczych, w administracji samorządowej lub w przedsiębiorstwach 65. W ramach niezależności personalnej niemożliwe jest jednoczesne wykonywanie innych zawodów i pełnienia prywatnych lun publicznych funkcji na innych stanowiskach bez względu na to, czy są one dochodowe, czy niedochodowe Niezależność finansowa Państwo członkowskie nie może dopuścić do sytuacji, w której krajowy bank centralny nie dysponuje zasobami finansowymi wystarczającymi na realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub w Eurosystemie. Należy zwrócić uwagę, że art. 28 ust. 1 i art. 30 ust Statutu umożliwiają EBC wezwanie krajowych banków centralnych do wniesienia uzupełniających wkładów kapitałowych do EBC oraz przekazania dodatkowych rezerw walutowych 68. Zasada niezależności finansowej oznacza, że krajowy bank centralny powinien nie tylko dysponować środkami finansowymi w odpowiedniej wysokości niezbędnymi do realizacji zadań wynikających z uczestnictwa w ESBC, ale również własnych zadań krajowych (m.in. w zakresie prowadzonej działalności operacyjnej, finansowania własnej administracji, itp.). W celu spełnienia ww. zasady krajowy bank centralny powinien zawsze posiadać wystarczający kapitał. Wobec tego należy unikać sytuacji, w której w dłuższym okresie fundusze własne netto krajowego banku centralnego byłyby poniżej poziomu funduszu statutowego lub osiągnęły poziom ujemny. Każda taka sytuacja może mieć negatywny wpływ 65 Raport o konwergencji, op. cit., s Kowalak M., Jakościowe aspekty polityki..., op. cit., s Art. 30 ust. 4 ma zastosowanie wyłącznie w ramach Eurosystemu. 68 Convergence Report, op. cit.,

23 na możliwość realizacji działań wynikających z uczestnictwa w ESBC lub własnych działań krajowych. Jeżeli fundusze własne netto krajowego banku centralnego w dłuższym okresie znajdują się na niepożądanym z punktu widzenia spełniania warunków niezależności finansowej poziomie, zasadne jest dokapitalizowanie przez państwo członkowskie banku centralnego co najmniej do poziomu rezerw statutowych 69. Analogiczne rozwiązania przyjęto w ramach EBC. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1009/2000 z dnia 8 maja 2000 r. 70 Rada Prezesów EBC może podjąć decyzję o faktycznym powiększeniu kapitału w celu utrzymania podstawy współczynnika kapitał-aktywa na poziomie umożliwiającym prowadzenie działalności EBC. EBC będzie mógł powiększyć kapitał, ale tylko wtedy, gdy krajowe banki centralne będą posiadały niezbędne środki finansowe. Dla oceny, czy krajowy bank centralny posiada niezależność finansową kluczowe jest zbadanie, czy jakakolwiek osoba trzecia może wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ na zadania krajowego banku centralnego oraz możliwość wykonywania przez niego powierzonego mandatu. Chodzi tu o zdolność operacyjną oraz zdolność finansową. Są to szczególnie istotne i wrażliwe kwestie, które mogą być przedmiotem nacisków ze strony podmiotów zewnętrznych co może prowadzić do naruszenia niezależności finansowej krajowej banków centralnych. Dla zachowanie niezależności finansowej istotne jest zachowanie posiadanie przez osoby trzecie uprawnie do określania krajowego banku centralnego lub wpływania na ten budżet. Niezależność finansowa nie zachwiana zostanie jednak zachwiana, jeśli w legislacji będą znajdowały się również klauzule ochronne, które zagwarantują, że ww. uprawnienia nie będą miały negatywnego wpływu na środki finansowe krajowego banku centralnego niezbędne dla realizacji zadań wynikających z uczestnictwa w ESBC. Zgodnie z art. 26 ust. 4 Statutu wynika, że Rada Prezesów przyjmuje zasady konieczne do normalizacji procedur rachunkowych i sprawozdawczych dotyczących operacji krajowych banków centralnych. Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane według ogólnych zasad rachunkowości lub zgodnie z zasadami ustalonymi przez organy decyzyjne krajowych 69 Raport o konwergencji, op. cit., s Rozporządzenie Rady (WE) nr 1009/2000 z dnia 8 maja 2000 r. dotyczące powiększenia kapitału Europejskiego Banku Centralnego, Dz. U. z r., L 115, s

24 banków centralnych. W przypadka ustalania zasad rachunkowości przez osoby trzecie muszą one uwzględniać propozycje organów decyzyjnych krajowych banków centralnych 71. Zgodnie z art. 27 ust. 1 sprawozdania finansowe EBC i krajowych banków centralnych są badane przez niezależnych rewidentów z zewnątrz wyznaczonych na zlecenie Rady Prezesów i przez nią zatwierdzonych. Ponadto roczne sprawozdania finansowe banków powinny być weryfikowane przez niezależnych księgowych i przyjmowane przez organy decyzyjne krajowych banków centralnych. Sprawozdanie te dopiero a posteriori mogą być zatwierdzane przez rząd, parlament lub inne organy. O sposobie obliczania zysków również powinny decydować w sposób profesjonalny i niezależny organy decyzyjne krajowych banków centralnych 72. Kolejną niezwykle istotną kwestią z punktu widzenia spełniania warunków niezależności finansowej jest to, czy działalność krajowego banku centralnego podlega kontroli państwowego organu kontroli lub innego organu odpowiedzialnego za wydatkowanie środków publicznych. Bezsprzecznie zakres kontroli takich organów powinien być sprecyzowany w przepisach prawa i nie powinien ograniczać aktywności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów krajowego banku centralnego. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że ww. organ kontroli zobowiązany jest przeprowadzać kontrolę profesjonalnie, niezależnie i w sposób apolityczny 73. Nie może naruszać zasad niezależności instytucjonalnej poprzez np. wydawanie instrukcji i zaleceń krajowym bankom centralnych, a także nie może zakłócać realizacji zadań wynikających z uczestnictwa w ESBC 74. W aspekcie niezależności finansowej krajowego banku centralnego omówienia wymaga również sposób podziału zysków, kapitału i rezerwy finansowej, który może zostać określony w statucie krajowego banku centralnego. Jeżeli stosownych zapisów w Statucie nie ma, wówczas o podziale zysków powinny zdecydować niezależnie i profesjonalnie organy decyzyjne krajowego banku centralnego. Decyzja taka powinna być wolna od swobodnego wyboru osób trzecich, chyba, że istnieje klauzula ochronna zapewniająca, że wybór sposobu podziału zysku nie będzie miał niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji zadań wynikających z uczestnictwa w ESBC Raport o konwergencji, op. cit., s Convergence Report, op. cit., Raport o konwergencji, op. cit., s Opinia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie zmian Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących wprowadzenia euro (CON/2011/9). 75 Convergence Report, op. cit.,