Odpowiedzialność przestrzeń lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, biznesu i polityki

Odpowiedzialność przestrzeń lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, biznesu i polityki 1

RECENZENT: dr hab. Andrzej Słaboń, prof. UEK REDAKCJA NAUKOWA: Robert Geisler REDAKCJA E-BOOK: Michał Wanke SKŁAD I PROJEKT GRAFICZNY: Katarzyna Mular KOREKTA: Jagoda Hlawacz WYDAWCA: Instytut Socjologii Uniwersytet Opolski ul. Katowicka 89, 45-061 Opole tel. 77 452 7480 email: socjologia@uni.opole.pl Publikacja współfinansowana przez Polskie Towarzystwo Socjologiczne AUTORSKIE PRAWA OSOBISTE: Robert Geisler Anna Karwińska Wojciech Goleński Arkadiusz Peisert Łukasz Wołyniec Daria Murawska ks. Wojciech Sadłoń Andrzej Klimczuk Magdalena Klimczuk-Kochańska Małgorzata Rzeszutko-Piotrowska Katarzyna Mular Zezwala się na korzystanie z książki Opowiedzialność przestrzeń lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, biznesu i polityki na warunkach licencji Creative Commons Uznanie autorstwa - Na tych samych warunkach 3.0 (znanej również jako CC-BY-SA), dostępnej pod adresem http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/ l ub innej wersji językowej tej licencji lub którejkolwiek późniejszej wersji tej licencji, opublikowanej przez organizację Creative Commons. 2

ROBERT GEISLER Wprowadzenie 4 I ANNA KARWIŃSKA Współodpowiedzialność za miasto 8 II WOJCIECH GOLEŃSKI Rola odpowiedzialności obywatelskiej w modelu aktywnej polityki społecznej 29 III ŁUKASZ WOŁYNIEC Podmiotowość jako wyraz odpowiedzialności społeczności za swój los. Wybrane przykłady z województwa podlaskiego 46 IV ARKADIUSZ PEISERT Partycypacja obywatelska jako przejaw odpowiedzialności za dobro wspólne. Zróżnicowanie strukturalne i regionalne 62 V KS. WOJCIECH SADŁOŃ Odpowiedzialność jako element religijnego kapitału społecznego w społecznościach lokalnych w Polsce 76 VI DARIA MURAWSKA Społeczna odpowiedzialność biznesu nowa jakość we współpracy organizacji pozarządowych z firmami 93 VII VIII 3 MAGDALENA KLIMCZUK-KOCHAŃSKA, ANDRZEJ KLIMCZUK Outplacement odpowiedzialne zwolnienia pracownicze w kontekście rozwoju regionalnego MAŁGORZATA RZESZUTKO-PIOTROWSKA Miejsce uchwał prawotwórczych organizacji międzynarodowych w katalogu źródeł prawa międzynarodowego 110 136

8 I

ANNA KARWIŃSKA KATEDRA SOCJOLOGII UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE Współodpowiedzialność za miasto W s t ę p Współczesne miasto jest obszarem zarówno konfliktu, jak i współpracy rozmaitych zbiorowości i jednostek pełniących różne role społeczne, mających odmienne interesy i potrzeby. 9 Tworzenie dobrze funkcjonujących środowisk przestrzenno-społecznych wymaga wzmacniania współpracy i łagodzenia konfliktów. W procesach kształtowania przestrzeni i życia społecznego miasta uczestniczą rozmaite podmioty: władze różnego szczebla, urbaniści, zbiorowość lokalna, media, organizacje pozarządowe i inne. W pożądanym modelu współzarządzania miastem (urban governance) wszystkie te zbiorowości i jednostki powinny być zdolne do współdziałania i świadome współodpowiedzialności za teraźniejszość i przyszłość miasta. Można zasadnie określić miasto jako wspólne dobro wielu zbiorowości, organizacji, a także jednostek, zatem poczucie odpowiedzialności za zachodzące w mieście zjawiska i procesy powinno być oczywiste dla wszystkich mieszkańców i użytkowników, choć zakres owej odpowiedzialności może być odmienny dla różnych osób. Pewne doświadczenia historyczne wskazują na to, że od wczesnego etapu istnienia miast pojawiały się takie postawy i reguły działania, zwłaszcza w tych okresach, kiedy miasta miały szeroką autonomię. Wyrazem poczucia odpowiedzialności za miasto były działania zarówno w sferze obrony interesów miasta, jak i stymulowania jego rozwoju, podejmowane już w średniowieczu, szczególnie w miastach Europy

Zachodniej, przez rozmaite stowarzyszenia, bractwa czy inne organizacje. W społecznej historii miast i procesów urbanizacji znaleźć można więcej przykładów wiązania przywilejów obywatelskich z odpowiedzialnością. Ta kwestia staje się coraz bardziej obecna w dyskursie publicznym i analizach naukowych wraz z rozwojem demokracji i kształtowaniem się społeczeństwa obywatelskiego. Także w Polsce zagadnienie to staje się coraz ważniejsze w miarę jak dostrzegamy, że w procesach transformacji narasta deficyt kapitału społecznego i innych elementów obywatelskości, opóźniających się niejako względem innych przemian gospodarczych, politycznych czy społeczno-kulturowych. Niedostatek poczucia odpowiedzialności i współodpowiedzialności wyraża się na przykład rozszerzaniem się postaw roszczeniowych, obojętnością wobec aktów wandalizmu czy nieuprawnionym korzystaniu z dóbr publicznych 1 itd. 1 Rozumienie współodpowiedzialności za miasto... 10 1 W badaniach Diagnozy Społecznej 2011 okazało się, że niemal połowa respondentów jest w zasadzie obojętna na naruszanie zasady dobra wspólnego (Czapiński, 2011, s. 271). Odpowiedzialność jest w ostatnich dwóch dekadach w Polsce pojęciem rozważanym stosunkowo często ze względu na toczące się dyskusje o demokracji czy zarzuty czynione sobie nawzajem przez przedstawicieli różnych opcji politycznych i odwoływanie się do kategorii moralnej lub politycznej odpowiedzialności za rozmaite działania i/lub ich skutki. Nie oznacza to jednak, że dysponujemy precyzyjną i użyteczną definicją odpowiedzialności, która mogłaby ułatwić dokonywanie ocen w różnych obszarach życia społecznego, politycznego czy gospodarki. Jest to raczej nadal przedmiot dyskusji wielu rozmaitych dyscyplin. W definicjach psychologicznych zwraca się uwagę na fakt, iż odpowiedzialność oznacza zaciągnięcie zobowiązania moralnego, za realizację którego dana osoba może być oceniana przez uprawnione podmioty (np. zwierzchników) (Sillamy, 1998, 185).

Jest to zatem pewien rodzaj umowy społecznej zawieranej przez rozmaitych uczestników życia społecznego pomiędzy sobą (w różnych konfiguracjach). Zazwyczaj w analizie odpowiedzialności definiujemy podmiot i przedmiot odpowiedzialności, a także trybunał, przed którym podmiot jest rozliczany ze swoich działań (Filek, 1999, 113). Człowiek jest istotą społeczną, co oznacza między innymi, że bezustannie, w toku swojego społecznego bytowania wchodzi w rozmaite interakcje społeczne. Zyskuje w ten sposób możliwość wpływania na życie innych osób, wzmacniania ich dobrostanu lub przeciwnie, stwarzania przeszkód, trudności czy zagrożeń. Jednocześnie także sam znajduje się w kręgu oddziaływania swojego bliższego i dalszego otoczenia społecznego, przy czym jego dobrostan jest ściśle zależny od typu i jakości relacji, w jakich uczestniczy. Odpowiedzialność społeczna oznacza tu konieczność działania w sposób wspomagający dobre samopoczucie i realizowanie interesów innych uczestników życia społecznego, nie tylko osób, które są dla nas ważne ze względu na łączące nas z nimi związki, ale także tych, z którymi łączą nas styczności przelotne, albo na przykład tych, z którymi nie jesteśmy powiązani bezpośrednio (Goleman, 2007, 381). Im większe możliwości wpływania na życie innych posiada dana osoba (co wynika z jej statusu, pełnionych ról społecznych, umiejscowienia w sieciach zależności itp.), tym większa jest jej odpowiedzialność. Odwołując się do klasycznych rozważań Romana Ingardena, należy przypomnieć podstawowe sytuacje, w których występuje zjawisko odpowiedzialności: (1) ponoszenie odpowiedzialności za coś, (2) branie za coś odpowiedzialności, (3) pociąganie kogoś do odpowiedzialności (za coś), (4) działanie odpowiedzialne (Ingarden, 1972, 78). W każdym przypadku możemy mówić także o współodpowiedzialności, zakładając, że splatają się tu działania dwóch lub więcej osób. Mogą one działać w porozumieniu lub obok siebie niezależnie, jednak ze względu na skutki ich postępowania ponoszą wspólnie odpowiedzialność lub są do niej pociągane, czy też wspólnie biorą za coś odpowiedzialność. Współodpowiedzialność dotyczy, najogólniej rzecz biorąc, kilku lub czasem więcej zakresów działań świadomie podejmowanych przez różne podmioty. Te zakresy zazwyczaj nie są równoległe, a raczej przeplecione i wzajemnie powiązane, co sprzyja powstawaniu rozmaitych sprzeczności czy konfliktów w związku z formułowaniem celów, wyborem środków, czy oceną rezultatów. Ze względu na istnienie powiązań między zadaniami różnych podmiotów pożądane jest świadome przyjmowanie współodpowiedzialności, czemu powinny towarzyszyć procesy 11

wzajemnego wzmacniania i synergii. Oczywiście, w wielu sytuacjach, także w rozważanym tu przykładzie współodpowiedzialności za miasto, może zachodzić (i często tak się dzieje) brak współpracy rozmaitych podmiotów, z których każdy realizuje swoje cele, swoje interesy, które mogą być trudne do pogodzenia lub nawet sprzeczne z interesami innych. W takiej sytuacji współodpowiedzialność dodatkowo wiąże się z koniecznością przewidywania skutków braku współpracy czy koordynowania działań. 12 Podjęta tu próba zdefiniowania współodpowiedzialności za miasto oparta jest na założeniu, że miasto, jako środowisko społeczno-przestrzenne, w którym realizowane są rozmaite cele indywidualne i zbiorowe, zarówno o charakterze społecznym jak i politycznym, administracyjnym, gospodarczym (wymieniając najważniejsze), jest obszarem kumulowania się wzajemnych powinności i zobowiązań.

Funkcjonujące w mieście jednostki, zbiorowości o odmiennych zasadach działania, instytucje, organizacje, wszyscy aktorzy procesów miejskich są powiązani różnymi więziami, pozostają ze sobą w licznych stycznościach, stosunkach społecznych i zależnościach wzajemnych, co oznacza konieczność przestrzegania określonych reguł i zasad, akceptację rozmaitych ograniczeń czy wywiązywanie się ze zobowiązań. W jakim sensie miasto jest przedmiotem odpowiedzialności? Chodzi tu zazwyczaj o możliwość osiągania dobrostanu miasta w kilku co najmniej sferach: przestrzennej, organizacji życia społecznego, rozwoju kultury, relacji władza-obywatele czy rozwoju gospodarczego. Należy zwrócić uwagę, że wobec miasta jako środowiska człowieka, od samego początku ukształtowania się tej formy społeczno-przestrzennej formułowano rozmaite oczekiwania. Zarówno twórcy, jak i użytkownicy miasta dążyli do realizowania w jego kształcie przestrzennym i społecznym najważniejszych w każdej epoce ideałów, wartości i przekonań dotyczących dobra, prawdy i piękna. Te wysokie oczekiwania powodowały jednak, z drugiej strony, ostrą krytykę miasta jako środowiska mieszkalnego, które nigdy nie miało szansy osiągania założonych, bardzo rozbudowanych celów. Współczesne oczekiwania wobec miasta są wypadkową zarówno wzrostu potrzeb w sferze materialnego dobrobytu, jak i potrzeb postmaterialistycznych, w tym np. wolności, poczucia sprawstwa czy samorealizacji. 13 Przedmiot współodpowiedzialności jest zatem bardzo szeroko zakrojony i obejmuje wiele obszarów działania podmiotów zidentyfikowanych jako odpowiedzialne w tym tworzeniu najlepszego środowiska życia, nawet jeśli te podmioty działają osobno

czy bez porozumienia. Poczucie współodpowiedzialności za losy miasta nabiera szczególnej wagi w sytuacjach zagrożeń dotyczących miasta jako środowiska mieszkalnego, miasta jako jednostki gospodarczej czy administracyjnej. Rozważenie stanu polskich miast pozwala sformułować takie obszary zagrożeń, aktualnych czy potencjalnych. Jak wynika z badań nad kondycją miast polskich, ustępują one, generalnie rzecz biorąc, wielu miastom zachodniej i północnej Europy, zwłaszcza jeśli chodzi o zasoby rozwojowe i ich umiejętne wykorzystywanie. Duże ośrodki miejskie w Polsce nie przyciągają atrakcyjnych inwestycji, przegrywają konkurencję o pełnienie funkcji gospodarczych, kulturalnych czy edukacyjnych (Stan Polskich Miast, s. 187). Niedawny IV Kongres Urbanistyki Polskiej w Lublinie w dniach 19-21.09.2012 roku obradował pod charakterystycznym hasłem odpowiedzialni za miasto. Punktem wyjścia były opublikowane kilka miesięcy temu założenia krajowej polityki miejskiej, w których zakłada się kilka najważniejszych celów rozwojowych na najbliższą dekadę, w tym podwyższenie zdolności miast do kreowania rozwoju i zarządzania nim, wzrostu zatrudnienia, wspomaganie obszarów problemowych, rewitalizację obszarów zdegradowanych, równoważenie rozwoju miasta w wymiarze przestrzennym i społecznym. Wszystkie właściwie wymienione cele powinny być obszarem rozwijania współpracy między różnymi uczestnikami procesów życia miejskiego, także tymi wskazanymi wyżej, obszarem budowania wielowymiarowego partnerstwa i w konsekwencji rozwijania poczucia współdecydowania i współodpowiedzialności. 2 i Podmioty odpowiedzialne obszary odpowiedzialności za miasto Można wyróżnić co najmniej kilka podmiotów, które są odpowiedzialne, a jednocześnie współodpowiedzialne za dobre funkcjonowanie miasta w rozmaitych aspektach, m.in. przestrzennym, społecznym i gospodarczym. Ze względu jednak na szczególnie istotną rolę w tworzeniu dobrze funkcjonującego środowiska miejskiego, konsekwentnie, większą odpowiedzialność ponoszą zwłaszcza władze lokalne, inwestorzy i deweloperzy, a także osoby i instytucje odpowiedzialne za planowanie przestrzenne i społeczne. 14

Po pierwsze zatem chodzi o odpowiedzialność władz, zwłaszcza władz centralnych, które stwarzają ramy prawne dla planowania przestrzennego. Władze lokalne działają w ramach, na które pozwala im prawo i struktury tworzone centralnie. Jednak także na szczeblu miasta władze podejmują decyzje wpływające na sposób zagospodarowania przestrzeni. Powinny realizować zasadę współzarządzania, której najważniejszym elementem jest inicjowanie i podtrzymywanie różnorodnych form interakcji pomiędzy władzą a społeczeństwem (Kooiman, 2008). Jest to niezbędne, ponieważ potencjał władzy (możliwości podejmowania decyzji) nie jest domeną wyłącznie formalnych struktur państwa, powstaje i rozwija się także w instytucjach gospodarczych, kulturalnych, społecznych (Taylor, 2000, 199). To po stronie władzy spoczywa odpowiedzialność za tworzenie dobrych warunków dla wzmacniania kapitału społecznego, zaangażowania rozmaitych sił społecznych, w tym także grup obecnych w małym zakresie (z różnych powodów) w głównym nurcie życia społecznego, wreszcie dla budowania i wzmacniania obywatelskiego poczucia odpowiedzialności wykraczającego poza sprawy indywidualnych interesów (Branann, John, Stoker, 2006). Szczególnie ważną rolę odgrywa tu postawa przedstawicieli władz, a właściwie stopień ich gotowości do odchodzenia od hierarchicznych, sztywnych procedur i zasad regulujących wzajemne relacje pomiędzy uczestniczącymi w procesach relacji podmiotami lokalnymi (John, 2001). Często jednak okazuje się, że mieszkańcy mają słabą pozycję w konfrontacji z biznesem, a administracja miejska wspiera raczej interesy prywatnych firm, a nie mieszkańców (Mergler, Pobłocki, 2010, 7). Zasoby miasta są przez władze traktowane jako źródło zysku, powinny zatem, w ich mniemaniu, produkować dobra i usługi pożądane przez zamożnych klientów. Tadeusz Markowski w trakcie Kongresu Urbanistów zadał pytanie o społeczną odpowiedzialność władz publicznych wobec gospodarki finansowej użytkowników i inwestorów w mieście. Jedno z najważniejszych zagadnień to odpowiedź na pytanie, czy władza miejska potrafi optymalizować korzyści finansowe w funkcjonowaniu rozwoju miast. Inne zagadnienie, jakie warto podnieść w tym kontekście, to umiejętność osiągania równowagi pomiędzy 15

rynkiem a potrzebami społecznymi. Miasto nie jest przedsiębiorstwem nastawionym na zysk (zwłaszcza zysk za wszelką cenę), co musi odzwierciedlać się w sposobach podejmowania decyzji, ustalania priorytetów czy dokonywania oceny podejmowanych działań. Zarządzanie (management) jest zastępowane przez współzarządzanie (urban governance), co oznacza szczególny typ wzajemnych interakcji i niekończącego się procesu zawierania rozmaitych sojuszy pomiędzy instytucjami państwa, instytucjami gospodarczymi oraz instytucjami społeczeństwa obywatelskiego. Jak wskazują ostatnio podjęte analizy, w sposobach działania władzy samorządowej mają swoje źródła rozmaite dysfunkcje, w tym m.in. osłabianie demokracji samorządowej, nadmierna biurokratyzacja, narastające zjawiska etatyzacji (upaństwowienia samorządu) (Bober i in., 2013, 14). To czynniki utrudniające definiowanie zakresów odpowiedzialności, ale także kształtowanie poczucia współodpowiedzialności rozmaitych, funkcjonalnie powiązanych ze sobą podmiotów. Zbiorowości miejskie stają się w wyniku rozmaitych procesów społecznych, politycznych i gospodarczych coraz bardziej zróżnicowane i niejednorodne. Interesy poszczególnych grup często kolidują ze sobą, a jeśli nawet wykazują podobieństwa, mogą być ułożone w odmienne hierarchie. Miasto to także wielość rozmaitych instytucji działających zgodnie z odmiennymi procedurami i podporządkowanych różnym priorytetom. W tych warunkach łatwo o napięcia i konflikty utrudniające wzajemne stosunki między rozmaitymi aktorami miejskimi. Jednak zbiorowość miejska musi być choć w pewnym zakresie wspólnotą, muszą istnieć uzgodnione cele i środki ich osiągania, a także przestrzegane przez wszystkie podmioty reguły. Zwłaszcza przedstawiciele władz miejskich muszą używać posiadanych uprawnień w sposób uwzględniający potrzeby i oczekiwania innych aktorów lokalnych uczestniczących w tej swoistej grze o realizację najważniejszych interesów całej zbiorowości. Tymczasem, jak wskazują autorzy cytowanego wyżej raportu o stanie samorządności, wśród poważnych problemów działalności samorządowej można wymienić niedostatek kultury partnerstwa i dialogu. Wytworzył się w zbiorowościach lokalnych skomplikowany splot rozbieżnych wzajemnych oczekiwań i przekonań odnoszących się do pozostałych partnerów. Władze lokalne postrzegane są jako nieskore do współpracy z obywatelami i organizacjami pozarządowymi, organizacje pozarządowe z kolei jako egoistyczne i roszczeniowe, wreszcie obywatele jako obojętni i niechętni do angażowania się w sprawy publiczne (Bober, 2013, 33). 16

Odrębnym i trudnym zagadnieniem jest sprecyzowanie zakresu odpowiedzialności inwestorów i deweloperów, którzy nie mają przecież społecznego mandatu na sprawowanie władzy, a poprzez swoje działania motywowane zyskiem wpływają bardzo istotnie na kształt miasta i możliwości rozwojowe. Obserwacja działań tych uczestników gry o miasto pozwala często zasadnie przypuszczać, że miasto traktują po prostu jako obszar biznesu, przyjmując jednocześnie zaczerpnięte z Friedmana przekonanie, że celem działania przedsiębiorców jest przysparzanie zysku udziałowcom (Friedman, 1993, 128). Poczucie współodpowiedzialności inwestorów i deweloperów jest szczególnie ważne ze względu na specyfikę sytuacji w sferze gospodarowania przestrzenią w naszym kraju. Polska charakteryzuje się wyjątkowo rozproszoną siecią osadniczą, co wynika między innymi z braku przestrzegania zasady oszczędnego gospodarowania przestrzenią, co jest także w części swoistym spadkiem po okresie PRL-u. Niestety, obecne prawo nie chroni dostatecznie tego bardzo cennego zasobu jakim jest przestrzeń, niedostateczną moc sprawczą ma planowanie przestrzenne (zarówno na szczeblu lokalnym jak i regionalnym), zatem nic lub niewiele chroni nawet bardzo cenne zasoby przestrzenne przed inwestycjami wynikającymi z doraźnych interesów, których skutki będą trwały przez wiele dziesiątków lat lub dłużej (Radziejowski, 2002, 22). Analizując przyczyny nieładu przestrzennego i braku nadzoru nad planowaniem przestrzennym, Kowalewski zwraca uwagę na niewłaściwą i w istocie szkodliwą filozofię ekonomiczną rządów przyjmujących liberalne zasady funkcjonowania także sektora gospodarki przestrzennej i gospodarki mieszkaniowej. Tymczasem są to obszary, które powinny być regulowane przez władze publiczne, odpowiedzialne za procesy społeczne i gospodarcze. W obecnej sytuacji pojawiają się finansowi beneficjenci chaosu urbanizacyjnego, słabości planowania i zaniku kontroli publicznej gracze na rynku nieruchomości. Jest to specyficzna grupa deweloperów niezmiernie ważna i skuteczna w swoich działaniach której celem jest wyłącznie zysk, jaki przynosi proces inwestowania, a nie zysk z realizowanej inwestycji. Deweloper poszukuje wówczas tanich terenów, najchętniej rolnych, a nie odpowiadają mu wolne uzbrojone tereny budowlane wskazane 17

w studiach i planach miejscowych, bowiem są one z zasady droższe, nie jest on też zwolennikiem kontroli planistycznej i budowlanej (Kowalewski, 2012, 7). Na brak poczucia odpowiedzialności i współodpowiedzialności, zarówno władz jak i inwestorów, i deweloperów, wskazują ustalenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętej 13 grudnia 2011 przez Radę Ministrów. W części Społeczne i ekonomiczne skutki generowane przez obecny system gospodarki przestrzennej pojawia się cały szereg zarzutów pod adresem tego systemu, wskazuje na skutki zaniechania przez władze publiczne brania odpowiedzialności za procesy przestrzenne, za tworzenie i utrzymywanie mechanizmów kontroli. Z istniejących luk korzystają rozmaite grupy interesów, często bezkarnie naciągające prawo (Koncepcja 2011, 152-170). Odpowiedzialność urbanistów za miasto dotyczy innego zakresu spraw. Ze względu na posiadane kwalifikacje to oni powinni być pierwszoplanowymi aktorami, specjalistami wspomagającymi innych uczestników procesu kształtowania harmonijnej, odpowiadającej postulatowi miasta dobrze funkcjonującego przestrzeni miejskiej. 18

Jak jednak wynika z wypowiedzi przedstawicieli tej grupy zawodowej na wspomnianym Kongresie, można dziś zasadnie pytać, jak są postrzegani przez tych innych uczestników, a także w jakim stopniu ich gotowości do brania odpowiedzialności za miasto odpowiada zaufanie, jakim chcą ich obdarzać mieszkańcy miasta czy przedstawiciele władzy. Urbaniści wiedzą lepiej wskazywał Stanisław Gzell w jednej z sesji Kongresu, ale ta wiedza nie jest wykorzystana do planowania miasta, a zwłaszcza do podejmowania decyzji. Decydującą role w kształtowaniu przestrzeni miasta zdaje się odgrywać aktualnie rynek nieruchomości, traktujący miasto jak fabrykę pieniędzy. Nie dostrzegają też konieczności wzmocnienia pozycji urbanistów i roli planowania urbanistycznego władze. Wreszcie właściciele działek nie zgadzają się, aby oddzielać prawo własności od prawa zabudowy. Jeśli zatem urbaniści mieliby faktycznie przyjmować odpowiedzialność za miasto, jego kształt obecny i możliwości rozwojowe miasta w przyszłości, powinni mieć odpowiedni status. Jak wskazał z kolei Böhm w innej wypowiedzi Kongresu: Planiści to nie grupa maniaków, którzy chcą zmuszać ludzi do irracjonalnych zachowań, ale zawodowcy przygotowani do całościowej oceny sytuacji, przewidywania scenariuszy i ich skutków oraz określonego sterowania rozwojem. Rozwojem, który podobnie jak kurs walut czy stan zdrowia, nie wynika z głosowania i nie zawsze jest bezpieczny. Lepiej w tej sprawie udzielić mandatu fachowcom którzy wezmą stosowną część odpowiedzialności za swoje decyzje niż być mądrym po szkodzie. Tworzenie dobrze funkcjonujących środowisk przestrzenno-społecznych wymaga oczywiście zintegrowanej wiedzy z obszarów różnych dyscyplin i nie ma wątpliwości, że profesjonalizm jest tu kluczowym warunkiem. Jako znaczący element rozwoju współodpowiedzialności za miasto niezbędne jest stworzenie właściwego modelu współpracy przedstawicieli tych dyscyplin, które odgrywają najistotniejszą rolę w procesach planowania miasta i jego rozwoju. Z punktu widzenia reprezentowanej przeze mnie dyscypliny najważniejsze są interakcje pomiędzy urbanistami, architektami a socjologami i psychologami środowiskowymi. Oczywiście idealny układ to taki, w którym założenia, np. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, wypracowywane są podczas swoistego okrągłego stołu, przy którym zasiadają nie tylko przedstawiciele dyscyplin technicznych czy specjaliści od kwestii finansowych i gospodarczych, ale także ekolodzy, socjologowie, psychologowie, historycy sztuki itd. Pojawia się tu kwestia wspólnego języka w opisywaniu problemów miejskich, ustalania celów rozwojowych i ich hierarchii, kryteriów wyboru środków i kryteriów postępowania 19

w sytuacji konfliktu wartości. Takie wielogłosowe dyskusje toczą się okazjonalnie, nie są natomiast zwyczajowym, rutynowym sposobem postępowania. Taki interdyscyplinarny projekt, pokazujący złożoność i powiązanie rozmaitych wyzwań rozwojowych, mógłby być punktem wyjścia do kolejnego etapu nawiązywania dialogu z członkami społeczności lokalnych. Mieszkańcy i użytkownicy miasta są kolejną ważną grupą, która powinna poczuwać się do współodpowiedzialności za miasto. Przede wszystkim należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że określenie władze miasta czy władze gminy jest efektem pewnego przyzwyczajenia i w istocie nie oddaje rzeczywistej funkcji prezydentów, burmistrzów czy członków rad miasta. Zarówno mieszkańcy, dziennikarze, a nawet miejscy aktywiści często uważają wybieranych przedstawicieli za władze, choć zgodnie z Konstytucją RP władzę zwierzchnią sprawują mieszkańcy (podk. moje AK) (Gerwin, 2012, 26). Jednak ani władze lokalne, wybrane często głosami niewielkiej części obywateli miasta (bo tak niewiele osób decyduje się na udział w wyborach), ani sami mieszkańcy nie do końca mają tego świadomość. W efekcie prezydenci czy burmistrzowie miast nie mają poczucia, że konsultacje społeczne są niezbędnym elementem demokratycznego sprawowania ich urzędu, a mieszkańcy często nawet nie próbują przełamać istniejących od dawna procedur decydowania o najważniejszych sprawach miasta, tak bardzo wpływających na jakość ich życia. Udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji jest w demokracji jednym z oczywistych elementów życia społecznego, problemem jednak jest znalezienie najwłaściwszego sposobu włączania obywateli w procesy współzarządzania. Chodzi tu o to, że nie zawsze władzy zależy na realnym uczestnictwie obywateli, ale i obywatele nie zawsze są zainteresowani tym uczestnictwem, albo ich oczekiwania rozmijają się z celem tego typu procesów (Celiński, 2010, 36). 20

Istotną rolę w promowaniu społeczeństwa obywatelskiego i zachęcaniu mieszkańców miasta do społecznej partycypacji powinny odgrywać organizacje pozarządowe, które są kolejnym aktorem życia miejskiego współodpowiedzialnym za sposób, w jaki miasto funkcjonuje i rozwija się. Jednak w Polsce istnieje cały szereg ograniczeń w tym procesie budowania demokracji lokalnej. Organizacje pozarządowe bywają uzależnione od pozyskiwania grantów na swoją działalność, co sprzyja tworzeniu się powiązań między administracją samorządową a tymi organizacjami. Nie są dostatecznie liczne, przeważają w wielkich miastach, co ogranicza ich wpływy. Inny jeszcze podmiot odpowiedzialny za kształtowanie przestrzeni miejskiej to media. Powinny realizować społeczne funkcje informowania i kontroli, przy zachowaniu zasady uczciwości, sprawdzania danych, korzystania z kilku źródeł itp. Tymczasem współczesne media coraz szybciej podążają w stronę sensacji za wszelką cenę. Współodpowiedzialność mediów podsycających konflikty lokalne, ingerujących w podejmowane decyzje, tworzących atmosferę skandalu wokół pewnych wydarzeń jest tym większa, im bardziej są opiniotwórcze, im większy mają wpływ na widzów, słuchaczy lub czytelników. Wymienione wyżej podmioty powinny współdziałać w procesach decydowania o ważnych sprawach dotyczących funkcjonowania i rozwoju miasta. Tym bardziej, że jak wynika z kolejnych badań CBOS, narasta w społeczeństwie przekonanie, że działając wspólnie można rozwiązywać bardziej skutecznie różne problemy lokalne czy nawet dotyczące szerszego obszaru. Z drugiej strony rzeczywiste aktywne zaangażowanie w sprawy wykraczające poza własne interesy jest w Polsce, w porównaniu z innymi krajami europejskimi, niewielkie, choć ma tendencje rosnące. Problemem jest brak publicznej przestrzeni aktywności obywatelskiej i partnerstwa publiczno-społecznego, często działania partycypacyjne nabierają cech rytuału bądź są zawłaszczane przez rozmaite grupy interesu (Bober i in., 2013, 34-35). To w sposób oczywisty ogranicza możliwości rozwoju poczucia współodpowiedzialności. 21

3 współodpowiedzialności Uwarunkowania poczucia za miasto Rozważając uwarunkowania rozwoju poczucia współodpowiedzialności, należy najpierw określić, co to oznacza w praktyce życia społecznego miasta. Jak się wydaje, można tu wyodrębnić co najmniej cztery zakresy współodpowiedzialności: 1. organizowanie i wspieranie współdziałania w różnych zadaniach. Wypracowywanie wspólnych celów i określanie środków prowadzących do ich realizacji. Pojawia się tu zatem konieczność wypracowania zasad i reguł takiej współpracy, umiejętność określenia dobra wspólnego, przestrzeganie prawa, świadomość konsekwencji oszustwa czy zaniedbania; 2. osiąganie celu, realizowanie zadań, a zatem realizowanie w praktyce zasad współpracy, gotowość do kompromisu, umiejętność godzenia rozmaitych interesów indywidualnych i zbiorowych, niezbędny do osiągania celów poziom elastyczności, akceptowanie odłożonej gratyfikacji; 3. umiejętność przewidywania rozmaitych skutków społecznych, ekonomicznych, środowiskowych itp., a także zdolność do reagowania na skutki nieprzewidywane; 4. umiejętność planowania i tworzenia strategii, w razie potrzeby także wielowariantowych. Niezbędny jest też monitoring działań, efektów współpracy i wreszcie zdolność do wprowadzania zmian w przyjętych scenariuszach. Czynniki i uwarunkowania, współdecydujące o możliwości osiągania pożądanego poziomu przyjmowania i akceptowania współodpowiedzialności, mają złożony charakter. Jednym z takich uwarunkowań jest odpowiednia relacja pomiędzy wybieranymi przedstawicielami władzy lokalnej a wybierającymi ich obywatelami. Reprezentanci wybierani przez mieszkańców powinni uwzględniać potrzeby i aspiracje swoich wyborców, reprezentować ich interesy, działać na rzecz dobra wspólnego. Pojawia się tu zatem pytanie o rozumienie owego reprezentowania, ponieważ to pojęcie nie jest ściśle sprecyzowane, a jak wynika z badan empirycznych może być w różny sposób interpretowane, co oczywiście pociąga za sobą istotne skutki w układaniu relacji pomiędzy wybranymi i wybierającymi. 22

TABELA 1. Definiowanie reprezentatywności cecha podstawowa zawartość pojęcia reprezentatywny wybrany przez podobny do osiągnięcia większości głosów w procesie głosowania uznanym za prawomocny przez osoby, które reprezentuje posiadanie cech, doświadczeń, zainteresowań wspólnych z grupą, społecznością czy organizacją reprezentowaną nominowany przez fakt bycia zaproszonym, powołanym, desygnowanym przez grupę, społeczność lub organizację reprezentujący interesy reprezentowanie interesów, działanie na rzecz pewnej grupy, społeczności czy organizacji; może też być to działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, zagrożonych wartości kulturowych itp. odpowiedzialny wobec stwarzanie możliwości bycia rozliczanym za swoje działania i decyzje poprzez formalne spotkania, sprawozdania, ale także funkcjonowania w środowisku, które reprezentuje Źródło: Olech, Kotnarowski 2012: 153 W przyjętej tu perspektywie najważniejszy dla reprezentowania jakiejś zbiorowości jest ten ostatni sposob jego definiowania przyjmowanie odpowiedzialności wobec swoich wyborców, co, jak wskazywano wcześniej, wcale nie jest regułą w warunkach polskich. Wybierani przedstawiciele traktują często miasta niemal jako swoją własność, zakładając, że osiągnięcie większości w wyborach oznacza przyzwolenie na rządzenie. 23

Współodpowiedzialność za miasto to prawo, ale i obowiązek mieszkańców miasta. 24

Miasta w Polsce od początku transformacji są poddawane krytyce i ze względu na sposoby gospodarowania zasobami, i ze względu na jakość polityk miejskich, wreszcie z punktu widzenia niezadowalającej jakości środowiska mieszkalnego. Jednak przemiany we wszystkich zakresach funkcjonowania miasta są uwarunkowane zarówno sposobem sprawowania władzy, jak i sposobem realizowania roli obywatela przez wszystkich mieszkańców. W ostatnich latach narasta dyskusja nad problemem prawa do miasta. Jeśli jest ono realizowane, miasto przybliża się do realizowania ideału socially all inclusive city, co oznacza, że wszyscy mieszkańcy są włączani w proces decyzyjny i realizowanie polityk miejskich. Dotyczy to także osób, które ze względu na niski status, brak wykształcenia czy inne cechy sprzyjające marginalizacji są na uboczu życia społecznego. Włączanie wszystkich, przyznawanie wszystkim statusu pełnego obywatela (Stren, 2001) wymaga jednak rozważenia zakresu, w jakim owi wszyscy mogą (powinni?) uczestniczyć we współodpowiedzialności za miasto. Członkowie elit społecznych, osoby zaangażowane w sprawy swojego środowiska (np. działający w rozmaitych ruchach obywatelskich czy organizacjach pozarządowych) są używając pewnej przenośni oczywistymi uczestnikami. Natomiast owi nieobecni, niewidzialni czy niesłyszalni członkowie zbiorowości (ale nie wspólnoty) muszą być zdobyci dla takiej czy innej koncepcji zmian w ich środowisku życia. W 2004 roku sformułowano Światową Kartę Prawa do Miasta (The World Charter on the Right to the City) 2, w intencji twórców powinna ona spełniać rolę instrumentu, który mógłby być w tej walce użyty. W preambule dokumentu autorzy podkreślają konieczność szczególnej uwagi w kwestii praw i możliwości najbardziej defaworyzowanych środowisk w zbiorowości miejskiej, najbardziej pozbawionych siły i bezbronnych (The Word Charter 2004). Domaganie się prawa do miasta wiąże się jednak z koniecznością podejmowania obowiązków obywatelskich (Szczerba, 2012, 8). 25 2 Był to efekt Social Forum of the Americas w Quito w lipcu 2004 I World Urban Forum w Barcelonie we wrześniu 2004.... Pojawia się tu problem kompetencji obejmujących: kwestie moralne (np. uczciwość); kwestie umiejętności społecznych odróżnianie interesów swoich od dobra wspólnego, relacje z innymi, dojrzałość społeczną, w tym umiejętność rozumienia innych i akceptowania odmienności; kompetencje organizacyjno-techniczne, takie np. jak umiejętność negocjacji, prowadzenia sporów, przekonywania, zdobywania zwolenników, i wreszcie kompetencje wynikające z fachowości posiadania wiedzy lub umiejętność korzystania z wiedzy ekspertów w dziedzinach, których dotyczy podejmowana decyzja (Dahl, 1968, 93-114). Ponadto współuczestnictwo wiąże się z współodpowiedzialnością, co nie jest dla wielu uczestników, zwłaszcza dla tzw. strony społecznej, oczywiste. Poczucie współodpowiedzialności w decyzjach dotyczących kształtu miasta tyczy ponadto konieczności działania w interesie społecznym, nieskupiania

się na swoich partykularnych interesach. Pojawia się tu także zagrożenie, że zamiast współodpowiedzialności powstanie sytuacja rozproszenia odpowiedzialności, że nie będzie można określić, kto za konkretne działanie (zaniechanie), dokonanie wyboru, użycie określonego kryterium odpowiada. Współodpowiedzialności należy się nauczyć, a szanse na taką edukację aktualnie są raczej nikłe, nie tylko w kwestii uczestnictwa w decyzjach planistycznych. Brak w programach szkolnych prawdziwej edukacji obywatelskiej utrudnia nabywanie odpowiednich kompetencji. Dodatkowo owa współodpowiedzialność nie jest w żaden sposób opisana i obudowana jasnymi i rozstrzygającymi rozwiązaniami prawnymi. Człowiek odpowiedzialny charakteryzuje się wieloma istotnymi cechami: dąży do zgodności między różnorodnymi formami własnej aktywności, podejmując decyzje uwzględnia jej możliwe skutki, podejmuje się działań, które może wykonać (ze względu na umiejętności, wiedzę, kompetencje), wywiązuje się z obowiązków, dba o powierzone mu dobra i osoby znajdujące się pod jego pieczą, zdolny jest do poczucia winy i zaakceptowania kary w sytuacjach, które zostały spowodowane przez jego działania, jest godny zaufania jako osoba i jako członek większej zbiorowości (Ostrowska, 1995, 30). Czy zatem wystarczy zadbać o wybranie np. do władz lokalnych osoby o takich cechach? Być może zwiększa to szanse na ukształtowanie się postaw zorientowanych na postrzeganie i przyjmowanie współodpowiedzialności jako efektu współdziałania. Nie jest to jednak zależność tak prosta. Człowiek odpowiedzialny, w znaczeniu przyjmowanym w psychologii, odnosi się do własnych działań podejmowanych w sytuacji, gdy posiada wybór (wolność), niekoniecznie zatem będzie skłonny do przyjmowania współodpowiedzialności w warunkach, w których nie jest w stanie określić dokładnie skutków zbiorowego (czy wspólnego) działania w ramach współpracujących instytucji i organizacji. Nawet jeśli w procesie uzgadniania przyjęte zostają jakieś reguły, zdefiniowane dobro wspólne, zawsze pozostaje znaczący obszar niepewności związany chociażby z rozmaitymi motywacjami uczestniczących aktorów. 26

U w a g i k o ń c o w e p y t a n i a n a p r z y s z ł o ś ć Można postawić pytanie, czy w przewidywalnej przyszłości poczucie współodpowiedzialności za miasto będzie wzrastało. Czy, przeciwnie, będą narastały partykularne interesy poszczególnych grup mieszkańców i użytkowników. Wielką rolę będzie odgrywał tu proces edukacji obywatelskiej, zarówno tej rozwijanej w ramach instytucji edukacyjnych czy organizacji pozarządowych, jak i tej, którą można określić jako learning by doing, kształtowanej na przykład poprzez uczestnictwo w konkretnych, coraz częściej rozwijających się ruchach miejskich. Jest to tym ważniejsze, że współodpowiedzialność obejmuje przecież także sytuację, w której pewne działania zostały zaniechane, czy nawet nie zawsze łatwo przewidywalne skutki uboczne. 27 W jakich obszarach przede wszystkim poczucie współodpowiedzialności będzie się rozwijało? Czy kluczowe znaczenie będzie miało osiąganie zrównoważonego rozwoju miasta, czy dążenie do równego dostępu do cenionych dóbr i usług, kształtowanie wysokiej jakości przestrzeni publicznych, zapewnianie szans rozwojowych miastu, budowanie budżetu partycypacyjnego? Tu szczególnie ważny jest proces definiowania wartości stanowiących podstawę tworzenia wspólnoty mieszkańców miasta i określanie wspólnych celów. To oczywiście kwestia bardzo złożona, chociażby ze względu na wzrastającą heterogeniczność społeczną, kulturową czy ekonomiczną miast. Jednak obserwacja współczesnych zjawisk w wielu miastach, zwłaszcza w krajach dotkniętych kryzysem ostatnich kilku lat, zdaje się świadczyć o zwrocie ku lokalności, w miarę jak państwo jako całość coraz gorzej rozwiązuje problemy swoich obywateli.

B I B L I O G R A F I A Bober J i in. (2013) Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, MSAP, Kraków. Brannan T., John P., Stoker G., (2006) Active Citizenship, and Effective Public Services and Programmes: How Can we Know What Really Works? Urban Studies, vol. 43 Nos 5/6 May. Celiński A. (2010) Rzeczpospolita konsultująca, ResPublica nr 11-12. Czapiński J., (2011) Postawy wobec dobra wspólnego, [w:] Diagnoza Społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków. Raport, red. J. Czapiński i T. Panek, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa. Dahl R.A., (1968) Who Governs? [w:] The Search for Community Power, Hawley W.D., Wirt F.M., (eds.) Prentice Hall Inc. New Jersey. Filek J. (1999) Wolność i odpowiedzialność w działalności gospodarczej [w:] Etyka biznesu, gospodarki i zarządzania, red. W. Gasparski, A. Lewicka-Strzałecka, D. Miller, IFiS PAN Warszawa. Friedman M. (1993) Kapitalizm i wolność, Centrum im. Adama Smitha & Rzeczpospolita, Warszawa. Gerwin M., (2012) Odkrywanie demokracji [w:] Miasto w działaniu. Zrównoważony rozwój z perspektywy oddolnej. red. P. Filar, P. Kubicki, Instytut Obywatelski, Warszawa. Goleman D., (2007) Inteligencja społeczna, Rebis, Poznań. Ingarden R. (1972) Książeczka o człowieku. Wydawnictwo Literackie, Kraków. John, P., (2001) Local Governance In Western Europe, Sage Publ. London. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjęta uchwałą 239/2011 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 roku. Kooiman J., (2008) (Współ)rządzenie socjopolityczne, [w:] Zarządzanie Publiczne nr 3(5). Dostęp 11.11. 2012 Maguire K., Truscott F., (2006) Active Governance. The Value Added by Community Involvement in Governance through Local Strategic Partnerships, Joseph Rowntree Foundation, York. Mergler L., Pobłocki K., (2010) Nic o nas bez nas: polityka skali a demokracja miejska, ResPublica nr 11-12. Ostrowska K., Poczucie odpowiedzialności jako element dojrzałej osobowości, [w:] Edukacja aksjologiczna, t 2. Odpowiedzialność pedagoga, red. K. Olbrycht, wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1995. Radziejowski J., Zrównoważone użytkowanie przestrzeni wyzwanie dla urbanistów XXI wieku [w:] Miasto za miastem, Raport, red. K. Kamienicki, Instytut na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju, Warszawa 2002. Sillamy N., (1998) Słownik psychologii, Wydawnictwo Książnica, Katowice 1998. Stren R., (2006) Thinking About Urban Inclusiveness, paper prepared for the 18th Session of the Commission on Human Settlements, entitled, Bridging the Divided City: A Dialogue on Social Inclusion in Cities, 14 February 2001. Dostępne na http:// www.unchs.org/govern/, dostęp 12.03.2006. Szczerba M., (2012) Wstęp, [w:] Miasto w działaniu. Zrównoważony rozwój z perspektywy oddolnej, red. P. Filar, P. Kubicki, Instytut Obywatelski, Warszawa. The World Charter on the Right to the City, http://v1.dpi.org/files/ uploads/publications/worldcharterontherighttothecity- October04.doc dostęp 20.03.2007 Taylor P., (2000) UNCHS (Habitat)-the global campaign for good urban governance, Environment &Urbanization, vol.12, No 1, April. 28 Kowalewski A., (2012) Koszty patologii przestrzennych, Kongres Budownictwa, dostępne na http://www.google.pl/ WKLEIC CD LINKA...