Termomodernizacja budynków oświatowych Miasta Zgierza dr Rafał Cieślak radca prawny Zgierz, 27 sierpnia 2015 r.
KANCELARIA DORADZTWA GOSPODARCZEGO CIEŚLAK & KORDASIEWICZ Kancelaria świadczy kompleksowe usługi z zakresu doradztwa europejskiego, prawnego i gospodarczego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, instytucji publicznych, przedsiębiorstw, wyższych uczelni, organizacji pozarządowych. Doradzamy przy realizacji projektów metodą partnerstwa publiczno-prywatnego, komercjalizacji i przekształceniach w sektorze publicznym. Kancelaria jest pierwszą w Polsce firmą doradczą, która z sukcesem doprowadziła do podpisania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Kancelaria jako pierwsza przeprowadziła kompleksową obsługę projektu PPP na Mazowszu dotyczącego termomodernizacji obiektów użyteczności publicznej, które zakończyło się podpisaniem umowy o PPP. Kancelaria przeprowadziła kompleksową obsługę największego projektu PPP w Polsce w sektorze efektywności energetycznej na termomodernizację obiektów oświatowych w Bytomiu. Kancelaria stworzyła również autorski system współpracy z inwestorami prywatnymi w ramach PPP. System PPP dedykowany jest jednostkom samorządu terytorialnego jako specjalistyczne narzędzie umożliwiające prawidłowe przygotowywanie i wdrażanie projektów PPP. Kancelaria w 2011 roku została wyróżniona specjalną nagrodą branżowego miesięcznika Builder za osiągnięcia związane z promocją i wdrażaniem partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce.
ZALETY MODERNIZACJI ENERGETYCZNEJ W MODELU PPP Transparentna procedura wyboru partnera prywatnego Kompleksowe działania partnera prywatnego projekt, finansowanie, roboty budowlane/dostawy, zarządzanie Przeniesienie większości ryzyk związanych z realizacją i utrzymaniem inwestycji na partnera prywatnego. Efektywne zarządzanie przez partnera prywatnego gospodarką energetyczną infrastruktury gminnej (zainstalowanie inteligentnego systemu zarządzania energią/oświetleniem w zależności od rodzaju projektu). Stała kontrola i monitorowanie przez stronę publiczną efektywności realizacji zadań powierzonych partnerowi prywatnemu w ramach umowy o PPP. Partner prywatny gwarantuje osiągnięcie rezultatu modernizacji infrastruktury w postaci oszczędności w zużyciu energii (cielnej/elektrycznej). Wysokość wynagrodzenia partnera prywatnego ściśle uzależniona od poziomu uzyskanych oszczędności. Zmniejszenie emisji szkodliwych substancji i pyłów do otoczenia poprzez obniżenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery(termomodernizacja Pozytywny wpływ na wizerunek Gminy, jako nowoczesnego samorządu wdrażającego zaawansowane technologie metodą partnerstwa publiczno-prywatnego w celu poprawienia efektywności energetycznej własnej infrastruktury.
SCHEMAT REALIZACJI PROJEKTU MODERNIZACJI ENERGETYCZNEJ W MODELU PPP
PRZEDMIOT I ETAPU ZAMÓWIENIA KROK 1 - Opracowanie wstępnego programu funkcjonalno-użytkowego Projektu; KROK 2 Opracowanie analizy prawno-finansowej Projektu KROK 3 Testowanie rynku PRZEDMIOT II ETAPU ZAMÓWIENIA Przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o wybór partnera prywatnego PRZEDMIOT III ETAPU ZAMÓWIENIA Zawarcie umowy o PPP, zamknięcie finansowe i uruchomienie Projektu
ZAŁOŻENIA PROJEKTU 1) przeprowadzenie kompleksowej termomodernizacji wybranych obiektów użyteczności publicznej w Zgierzu 2) osiągnięcie efektu energetycznego polegającego na obniżeniu poziomu zużycia energii elektrycznej i cieplnej, czego rezultatem ma być obniżenie kosztów mediów ponoszonych w związku z bieżącym funkcjonowaniem budynków; 3) uzyskanie oszczędności w przyszłych wydatkach ponoszonych na utrzymanie technicznej sprawności infrastruktury grzewczej (m.in. ograniczenie przyszłych kosztów ponoszonych przez Miasto na naprawy, remonty i konserwacje); 4) sfinansowanie Projektu przez partnera prywatnego; 5) przeprowadzenie przez wybranego partnera prywatnego inwestycji, a następnie zarządzanie gospodarką energetyczną obiektów oraz zagwarantowanie efektu energetycznego i ekonomicznego Projektu; 6) Włączenie w strukturę finansową Projektu dofinansowania UE pozyskanego przez Miasto w ramach RPO WŁ 2014-2020 (Strategia ZIT); 7) spłata wynagrodzenia partnera prywatnego ze środków UE oraz z oszczędności spowodowanych zmniejszeniem zużycia energii w budynkach 8) brak wpływu zobowiązań z tytułu realizacji Projektu na dług publiczny jednostki.
KROK 1 - OPRACOWANIE WSTEPNĘGO PROGRAMU FUNKCJONALNO-UŻYTKOWEGO Celem opracowania wstępnego PFU było: Określenie oczekiwanego przez Zamawiającego zakresu rzeczowego przedsięwzięcia; Oszacowanie wstępnych nakładów inwestycyjnych przedsięwzięcia, na potrzeby wykonania analizy ekonomiczno-finansowej projektu; Zakres projektu obejmie wykonanie robót termomodernizacyjno - remontowych w 23 obiektach zlokalizowanych na terenie Miasta Zgierza. Planowana rozbudowa jednego budynku. Łączny koszt nakładów inwestycyjnych projektu dla wymienionych 23 obiektów oszacowano na kwotę 49 293 892,87 PLN brutto. Dokument przekazano Zamawiającemu w dniu 18 czerwca 2015 r.
KROK 2 OPRACOWANIE ANALIZY PRAWNO - FINANSOWEJ PROJEKTU Zakres analiz objął: 1)analizę prawną Projektu, w modelu porównawczym (model tradycyjny, model koncesji i model ppp) w celu wskazania optymalnego modelu prawnego i proceduralnego realizacji inwestycji; 2)analizę finansowo-ekonomiczna wykonalności Projektu przeprowadzoną dla dwóch modeli finansowania inwestycji (modelu tradycyjnego i modelu ppp), w celu wskazania optymalnego wariantu jego finansowania; 3)ocenę wpływu planowanego Projektu i zobowiązań z umowy ppp na budżet i wieloletnią prognozę finansową Miasta; 4)analizę podatkową Projektu; 5)propozycję podziału zadań i przynależnych im ryzyk pomiędzy Miasto i partnera prywatnego na etapie inwestycyjnym i eksploatacyjnym Projektu; 6)propozycję harmonogramu przygotowania i przeprowadzenia postępowania ppp;
MODEL TRADYCYJNY SCHEMAT REALIZACJI
MODEL KONCESYJNY 1. realizacja Projektu w modelu koncesji na roboty budowlane w oparciu o przepisy u.k.r.b.u. nie będzie możliwa Brak możliwości czerpania przez podmiot prywatny pożytków z inwestycji na zasadach komercyjnych (projekt typu ESCO). Wynagrodzenie strony prywatnej z tytułu jego realizacji będzie pochodzić w całości z środków podmiotu publicznego (partner prywatny nie ponosi zasadniczego ryzyka ekonomicznego Projektu opartego na ryzyku biznesowym uzależniającym jego wynagrodzenie od koniunktury rynkowej i wahań popytu). 2. realizacja Projektu w modelu koncesji usługi w oparciu o przepisy u.k.r.b.u. nie będzie możliwa Podstawowym założeniem Projektu jest przeprowadzenie robót budowlanych w celu poprawy efektywności energetycznej, co stoi w oczywistej sprzeczności z istotą koncesji na usługi polegającej wyłącznie na eksploatacji składnika majątkowego bez fazy inwestycyjnej.
MODEL PPP Projekt zgodnie z przyjętymi założeniami może zostać wdrożony i realizowany w oparciu o przepisy u.p.p.p., zważywszy, że: Miasto Zgierz może występować w roli podmiotu publicznego, o którym mowa w art. 2 u.p.p.p.; przedmiot Projektu stanowi przedsięwzięcie ppp w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.p.p.; realizacja Projektu nastąpi w ramach odpłatnej umowy z partnerem prywatnym, którego wynagrodzenie pochodziło będzie od podmiotu publicznego; partner prywatny sfinansuje co najmniej część wydatków na realizację przedsięwzięcia; umowa o ppp oparta będzie na współdziałaniu stron oraz podziale zadań i ryzyk. Współdziałanie Miasta w celu realizacji przedsięwzięcia ppp będzie realizowane m.in. poprzez wniesienie wkładu własnego w postaci pozyskanych środków zewnętrznych (ewentualnie także posiadanej dokumentacji projektowej).
SPÓŁKA PPP (art. 14 u.p.p.p.) Pomimo teoretycznej możliwości realizacji Projektu w ramach spółki celowej ppp Projekt powinien zostać wdrożony w modelu ppp opartym wyłącznie na umowie cywilnoprawnej (kontraktowe ppp) bez powoływania dodatkowej struktury kapitałowej. Argumenty przeciw powołaniu spółki ppp: konieczność wyposażenia spółki w majątek; konieczność poniesienia przez Miasto - jako współudziałowca w spółce - łącznie z partnerem prywatnym ryzyk występujących na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, które w modelu kontraktowym spoczywają wyłącznie na partnerze prywatnym; konieczność utworzenia niestosowanej w praktyce przy realizacji projektów ppp w sektorze efektywności energetycznej skomplikowanej struktury organizacyjnej.
ANALIZA FINANSOWA ZAŁOŻENIA / MODELE 1.Analizę finansową sporządzono dla 30 letniego okresu referencyjnego. 2.Nakłady projektu wyniosą ok. 49 293 892,87 zł brutto. 3.Oszczędności kosztów wynikające ze zmniejszenia zużycia energii wyniosą ok. 862 128,96 PLN rocznie i zostały wyznaczone w oparciu o średnioroczne koszty zużycia energii cieplnej i elektrycznej wynoszące 2 494 767,62 PLN oraz o następujące założenia dotyczące redukcji zużycia energii: RODZAJ PRAC TERMOMODERNIZACYJNYCH SZACOWANA REDUKCJA ZUŻYCIA ENERGII CIEPLNEJ Ocieplenie dachu lub stropu pod poddaszem 5-15% Ocieplenie ścian 10-20% Ocieplenie stropu nad piwnicą 2-5% Wymiana okien 10-15% Kompleksowa modernizacja instalacji grzewczej 10-20% Wprowadzenie automatyki w kotłowni 5-10% Wymiana kotła 10-20% Modernizacja oświetlenia 5-15%
ANALIZA FINANSOWA ZAŁOŻENIA / MODELE 4.Analiza rozpatrywała 2 modele realizacji przedsięwzięcia tj. model tradycyjny i model PPP w następujących scenariuszach: o o Model tradycyjny: scenariusz 1 oparty o zaciągnięty kredyt, scenariusz 2 oparty o dotację pochodzącą ze środków UE w wysokości 77,5 % kosztów kwalifikowalnych oraz scenariusz 3 oparty o dotację pochodzącą ze środków UE w wysokości 63,32 % kosztów kwalifikowalnych Model PPP: scenariusz 1 w którym finansowanie nakładów następuje przez Partnera na podstawie zaciągniętego kredytu, scenariusz 2 w którym Miasto wnosi wkład własny oparty o dotację pochodzącą ze środków UE w wysokości 77,5 % kosztów kwalifikowalnych oraz model 3 w którym Miasto wnosi wkład własny oparty o dotację pochodzącą ze środków UE w wysokości 71,41% kosztów kwalifikowalnych
PORÓWNANIE FINANSOWYCH MODELI REALIZACJI PROJEKTU MODEL TRADYCYJNY Rentowność projektu MODEL PPP Projekt rentowny dla strony publicznej wyłącznie w wariancie uwzgledniającym dotację. Projekt rentowny dla strony prywatnej wyłącznie w wariancie uwzgledniającym dotację. Zwrot nakładów po 13-16 latach. Zwrot nakładów po 19 latach.
SCHEMAT OPTYMALNEGO PRAWNEGO MODELU REALIZACJI PROJEKTU (MODEL PPP)
REKOMENDOWANY MODEL WYNAGRODZENIA PARTNERA PRYWATNEGO
DIALOG KONKURENCYJNY JAKO REKOMENDOWANY TRYB WYBORU PARTNERA PRYWATNEGO Procedura dialogu konkurencyjnego może zostać zastosowana, jeżeli spełnione są łącznie dwie następujące przesłanki: nie jest możliwy wybór partnera prywatnego w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter przedsięwzięcia nie można dostatecznie opisać przedmiotu partnerstwa lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania przedsięwzięcia oraz cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. Projekty ppp cechują się bardziej złożoną strukturą prawno-finansową niż tradycyjne zamówienia publiczne. Zgodnie z ustawą o ppp cena nie będzie jedynym kryterium oceny ofert.
PRZEBIEG POSTĘPOWANIA NA WYBÓR PARTNERA PRYWATNEGO 1. Przygotowanie do postępowania Przed wszczęciem procedury wyboru partnera prywatnego, rekomenduje się podjęcie następujących czynności: 1) przedstawienie założeń projektu Radzie Miasta; 2) powołanie zespołu ds. ppp 2. Publiczne ogłoszenie o zamówieniu w dzienniku Urzędowym UE (zamówienie powyżej 5 186 000 EUR) 3. Składanie wniosków o dopuszczenie do postępowania 4. Prowadzenie dialogu 5. Opracowanie siwz i zaproszenie do składania ofert 6. Składanie ofert i wybór oferty najkorzystniejszej
WPŁYW ZOBOWIĄZAŃ Z UMOWY O PPP NA DŁUG PUBLICZNY I DEFICYT BUDŻETOWY ZAMAWIAJĄCEGO 1.Sposób klasyfikacji wpływu zobowiązań wynikających z umów partnerstwa publiczno-prywatnego na poziom państwowego długu publicznego należy określać w oparciu o art. 18a ustawy o PPP. 2.Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o PPP zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu. 3.Ostateczna treść zawartej przez Miasto Zgierz umowy o PPP będzie decydować o przeniesieniu większości ryzyka budowy lub dostępności na podmiot publiczny lub partnera prywatnego. Pogląd taki znajduje również odzwierciedlenie w wyjaśnieniach udzielanych przez regionalne izby obrachunkowe w odpowiedzi na wnioski jednostek samorządu terytorialnego realizujących analogiczne przedsięwzięcia z zakresu termomodernizacji w ramach partnerstwa publicznoprywatnego (a przede wszystkim w opiniach o kwocie długu). 4.Zaproponowany w analizie podział ryzyk wskazuje, iż partner prywatny powinien ponieść w zasadniczej części ryzyka związane z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności. 5.Zaproponowany w analizie schemat podziału ryzyk projektowych funkcjonuje również w analogicznych przedsięwzięciach PPP z zakresu termomodernizacji realizowanych m.in. przez Gminę Karczew, Gminę Radzionków, Gminę Dębe-Wielkie oraz Miasto Bytom, co potwierdza skuteczność zastosowania tego modelu podziału ryzyk w analogicznych projektach.
PODSUMOWANIE 1.Zakres przedmiotowy Projektu obejmie przeprowadzenie termomodernizacji 23 budynków oświatowych Miasta Zgierza oraz rozbudowę jednego z nich (SP Nr 10). 2.Optymalnym modelem prawnym realizacji Projektu jest partnerstwo publiczno-prywatne w formie kontraktowej (umowne ppp), który w porównaniu do modelu tradycyjnego pozwoli zrealizować termomodernizację w sposób bardziej efektywny. 3.Istnieje możliwość ujęcia w montażu finansowym planowanego Projektu w ramach ppp środków pochodzących z bezzwrotnego dofinansowania UE pozyskanego przez Miasto w oparciu o Strategię ZIT, ze środków IV osi priorytetowej RPO WŁ 2014-2020, z zachowaniem wskazanego w Strategii ZIT poziomu dofinansowania tj. 77,5 % kosztów kwalifikowalnych (z zastrzeżeniem luki finansowej). 4.Właściwym trybem wyboru partnera prywatnego jest dialog konkurencyjny regulowany przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. 5.Partner prywatny zgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu ws. rodzajów ryzyka powinien przejąć większą część ryzyka budowy oraz dostępności w ramach realizacji Projektu, co umożliwi niezaliczenie zobowiązań z umowy o ppp do długu publicznego jednostki.
PODSUMOWANIE 6. Realizacja projektu w scenariuszu 1 modelu tradycyjnego (bez dotacji) powoduje brak zachowania relacji wskazanej w art. 243 u.f.p., w scenariuszu 2 powstanie znaczny deficyt powodujący konieczność zaciągnięcia kolejnych zobowiązań, których spłata może prowadzić do braku zachowania relacji określonej w art. 243 u.f.p. 7. W przypadku realizacji Projektu w modelu ppp nie następuje zwiększenie kwoty długu, co oznacza, iż Miasto ma większą możliwość zbilansowania budżetu i pozyskania środków na ewentualne dopłaty do wynagrodzenia dla partnera prywatnego. Realizacja Projektu w modelu ppp ze względu na fakt, iż znaczną część wynagrodzenia dla partnera prywatnego stanowić mogą wydatki majątkowe, nie wpłynie znacząco na zmiany dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243 u.f.p. 8. W scenariuszu 2 uwzględniającym dotację w wysokości 77,5% kosztów kwalifikowanych strona publiczna poza zwrotem kosztów finansowania i utrzymania (ok. 400 tys. zł rocznie), nie będzie zobowiązana do uiszczania dodatkowych dopłat dla partnera prywatnego, gdyż nakłady Projektu spłacą się z uzyskiwanych oszczędności w związku ze zmniejszeniem zużycia energii.
PODSUMOWANIE 9. W modelu ppp w scenariuszu 3 uwzgledniającym finansowanie ze środków UE na poziomie ok. 71,41% kosztów Projektu, partner prywatny uzyskuje satysfakcjonującą stopę zwrotu przy 20-letnim okresie obowiązywania umowy o ppp, przy założeniu, że Miasto nie będzie wnosić dodatkowych dopłat (oprócz pokrycia kosztów finansowania i zarządzania na poziomie ok. 500 tys. zł rocznie), a nakłady spłacą się wyłącznie w uzyskanych oszczędności w związku ze zmniejszeniem zużycia energii. W przypadku skrócenia okresu obowiązywania umowy do lat 15, Miasto w scenariuszu 3 będzie zobowiązane wnieść dodatkową dopłatę dla partnera prywatnego w wysokości ok. 300 tys. zł rocznie. 10. Ostateczne ustalenia dotyczące okresu obowiązywania umowy o PPP oraz ewentualnych dopłat na rzecz partnera prywatnego, zostaną dokonane w toku dialogu konkurencyjnego.
HARMONOGRAM DZIAŁAŃ (2015 r.) 1.Przeprowadzenie testu rynku (do 31 sierpnia) 2.Ogłoszenie o zamówieniu (początek września) 3.Składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i ich ocena (październik) 4.Rozpoczęcie dialogu z partnerami prywatnymi (listopad) 5. Zakończenie dialogu z partnerami prywatnymi (maj 2016 r.) Planowany termin podpisania umowy o PPP: III kw. 2016 r.
DZIĘKUJĘ ZA UWAGĘ Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz Sp. j. Rafał Cieślak r.cieslak@kdg.waw.pl