Dobrowolność uczestnictwa w OFE analiza potencjalnych skutków. Autor: Piotr Lewandowski

Dobrowolność uczestnictwa w OFE analiza potencjalnych skutków Autor: Piotr Lewandowski WARSZAWA, 5 LIPCA 2013

Spis treści Wprowadzenie... 2 1. Analiza scenariuszowa wysokości emerytur i stóp zastąpienia w różnych wariantach konstrukcji systemu emerytalnego... 3 2. Makroekonomiczne skutki dobrowolności uczestnictwa w OFE... 11 Podsumowanie... 18 Bibliografia... 20 1

Wprowadzenie Opublikowany w czerwcu br. przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego zawiera kilka propozycji zmian w funkcjonowaniu powszechnego systemu emerytalnego w Polsce. Niniejszy tekst poświęcony jest analizie potencjalnych skutków wprowadzenia w życie jednej z kluczowych propozycji zawartej w owym dokumencie, a mianowicie dobrowolności udziału w części kapitałowej systemu emerytalnego, potocznie nazywanej drugim filarem. Zgodnie z propozycją rządu, każda osoba rozpoczynająca karierę zawodową mogłaby wybrać, do jakiego OFE chce należeć, jednak brak decyzji oznaczałby nieodwracalny wybór lokowania całości składki emerytalnej na koncie w ZUS. Osoby już odprowadzające składki do powszechnego systemu emerytalnego miałyby trzy miesiące na ponowny wybór otwartego funduszu emerytalnego, czyli na decyzję, czy ich przyszła składka i przypisane im aktywa pozostają w filarze kapitałowym (elementem decyzji byłoby wskazanie wybranego OFE). Brak deklaracji oznaczałby przeniesienie własności aktywów na ZUS i przypisanie na tzw. subkoncie uczestnika systemu kwoty równej wartości rynkowej aktywów na dotychczas posiadanym koncie w OFE. Przyszłe składki lokowane byłyby również na subkoncie, a zasady waloryzacji składek i kapitału przeniesionego do ZUS byłyby takie same, jak obecnie na subkoncie w ZUS (czyli waloryzacja tempem wzrostu nominalnego PKB). Decyzja o przejściu do ZUS mogłaby być podjęta także po pierwotnym wyborze uczestnictwa w OFE. Niezależnie od momentu jej podjęcia, decyzja o przekazywaniu całości składki do ZUS i zastąpienie konta w OFE przypisem na subkoncie w ZUS byłaby nieodwołalna. W propozycji rządowej znajduje się także zapis, że kapitał osób, które zdecydowały o pozostaniu w OFE, byłby na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego stopniowo przenoszony z OFE na subkonto II filaru w ZUS. W tej analizie abstrahujemy od tej propozycji, tak aby wyodrębnić skutki dobrowolności uczestnictwa w OFE dla ubezpieczonych oraz całości systemu. Analiza propozycji stopniowego przekazywania kapitału do ZUS będzie przedmiotem dalszych prac. Analogicznie, nie podejmuje się analizy wpływu zmian limitów inwestycji w akcje na zmienność w cyklu koniunkturalnym stóp zwrotu i kapitału gromadzonego przez uczestników systemu. 2

1. Analiza scenariuszowa wysokości emerytur i stóp zastąpienia w różnych wariantach konstrukcji systemu emerytalnego Parametryzacja rozwiązań i ocena ich skutków została przeprowadzona z wykorzystaniem modelu demograficzno-emerytalnego, który pozwala na oszacowanie realnych i nominalnych wysokości świadczeń emerytalnych dla osób urodzonych po 1948 r., stóp zastąpienia, udziału poszczególnych filarów systemu emerytalnego w tworzeniu kapitału emerytalnego osób, w podziale na wykształcenie, wiek i płeć. Dla każdej kohorty wyróżniamy grupy ze względu na płeć i poziom wykształcenia. Ściśle rzecz biorąc, dla każdej kohorty urodzonej w latach 1948-1983 (mężczyźni) oraz w latach 1950-1985 (kobiety) obliczamy oczekiwane wysokości prawdopodobieństw posiadania pracy oraz zarobków w kolejnych latach życia. 1 W efekcie, dla danego momentu można obliczyć oczekiwaną liczbę lat pracy oraz zgromadzonego kapitału emerytalnego (dla osób, które przystąpiły do OFE). Innymi słowy, osoba danej płci i urodzona w danym roku, może kończąc edukację na poszczególnych poziomach wykształcenia oczekiwać emerytury i stopy zastąpienia zgodnie z prezentowanymi obliczeniami. Szczegółowy opis metodologii znajduje się w pracy Lewandowski (2011). Dzięki połączeniu modelu emerytalnego z modelem demograficznym, możliwe jest także uzyskanie wyników zagregowanych, dotyczących m.in. przychodów ze składek oraz wydatków na emerytury oraz zobowiązań państwa wynikających z uprawnień nabywanych przez uczestników powszechnego systemu emerytalnego. Założenia przyjęte w modelu wysokości świadczeń są następujące: Rozważane są dwa scenariusze makroekonomiczne: Ministerstwa Finansów optymistyczny w stosunku do przyszłego rozwoju gospodarczego Polski, oraz Working Group on Ageing Populations and Sustainability (AWG) przy Komisji Europejskiej pesymistyczny do co przyszłego rozwoju gospodarczego Polski. Instytucjonalne status-quo zdefiniowane jest po pierwsze przez ustawę z 25 marca 2011 roku, która wprowadziła tzw. subkonto w ZUS, określiła ścieżkę wysokości składek przekazywanych do OFE i na subkonto, wprowadziła także zmianę limitów inwestycyjnych OFE, a po drugie przez ustawę o podniesieniu wieku emerytalnego z 11 maja 2012 roku. Zgodnie ze średnią dla lat 2000-2011, przyjęto, że OFE początkowo wykorzystują limit akcyjny w 75%, później w 90%. Zwrot z akcji przyjmuje się na poziomie (i) niskim (2,0 pp. względem rentowności obligacji do roku 2030, 1,8 pp. w latach 2031-2050), (ii) umiarkowanym (odpowiednio 3,5 pp. oraz 3,0 pp.) i (iii) wysokim (odpowiednio 4,0 pp. oraz 3,5 pp.). 2 1 Wykorzystujemy empiryczne zróżnicowanie prawdopodobieństw pracy oszacowanych z BAEL i przeciętnych wynagrodzeń z BSW za lata 2000-2009 i dokonujemy ich projekcji zgodnie z metodologią przedstawioną w przez Instytut Badań Strukturalnych w Zatrudnienie w Polsce praca w cyklu życia. 2 Żuk (2012) pokazuje, że premia na rynku akcji względem rentowności obligacji w 17 krajach OECD kształtowała się w latach 1900-2010 między 2,1 pp. a 6,0 pp. przeciętnie wynosząc 3,8 pp., tak więc przyjęte założenia odnośnie premii za ryzyko na polskim rynku kapitałowym są dość ostrożne scenariusz niskiej premii zakłada premię niższą niż najmniejsza zaobserwowana w krajach OECD o długich szeregach czasowych, scenariusz umiarkowany zakłada premię nieznacznie niższą od średniej dla tych krajów, scenariusz premii wysokiej nieznacznie wyższą od średniej dla siedemnastu krajów OECD. 3

Zanim przejdziemy do analizy potencjalnych skutków dobrowolności jako takiej, uwagę poświęcimy różnicom między scenariuszami makroekonomicznymi Ministerstwa Finansów i AWG, ponieważ założenie dotyczące tempa wzrostu gospodarczego i sytuacji na rynku pracy mają duże znaczenie dla skutków przeniesienia składki i kapitału z OFE do ZUS. Tabela 1 pokazuje, że scenariusz makroekonomiczny Ministerstwa Finansów jest dużo bardziej optymistyczny niż scenariusz AWG. Scenariusz Ministerstwa Finansów zakłada przeciętne tempo wzrostu gospodarczego 3,3% rocznie do roku 2030 i 2,0% rocznie w latach 2031-2050 (co daje przeciętnie 2,4% do roku 2050) oraz wzrost produktywności pracy i wynagrodzeń realnych odpowiednio 3,1% i 2,8% (przeciętnie 2,9% rod roku 2050), natomiast scenariusz AWG przyjmuje dużo bardziej negatywny wpływ na polską gospodarkę procesu starzenia się ludności, który ulegnie nasileniu po roku 2025 w scenariuszu AWG przeciętne tempo wzrostu PKB do roku 2030 to 2,5%, natomiast w latach 2031-2050 tylko 0,6%, co średnio daje 1,1% na przestrzeni okresu 2014-2050. W przypadku wzrostu produktywności pracy i przeciętnego realnego wynagrodzenia, różnice względem scenariusza MF są mniejsze w scenariuszu AWG średnie tempo wzrostu produktywności pracy wynosi do 2030 roku 3,0%, a w latach 2031-2050: 1,8%, co per saldo daje średnio wzrost produktywności 2,3% rocznie. Wzrost wynagrodzeń realnych, podobnie jak w prognozie MF, podażą za dynamiką produktywności. Scenariusze te różnią się jednak w aspekcie zmian na rynku pracy scenariusz MF zakłada, że wskaźnik zatrudnienia będzie nieprzerwanie rósł i do roku 2040 liczba pracujących będzie wyższa niż na początku tej dekady. Bukowski i Lewandowski (2010) pokazują, że taki scenariusz może być spełniony tylko pod warunkiem szeregu reform rynku pracy, podnoszących wskaźnik zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym z obecnych ok. 60% do ponad 75%, zarówno poprzez podniesienie zatrudnienia osób starszych (po 55 roku życia) jak i tzw. prime-age, zwłaszcza kobiet. Natomiast scenariusz AWG zakłada brak głębokich reform instytucjonalnych na rynku pracy, a w efekcie stagnację, a następnie spadek wskaźnika zatrudnienia (związany z przeobrażeniami struktury wieku ludności w wieku produkcyjnym), co wraz z malejącą liczebnością populacji w wieku produkcyjnym oznacza stopniowy, demograficzny spadek liczby pracujących. Tabela 1. Porównanie scenariuszy makroekonomicznych Ministerstwa Finansów i Ageing Working Group Komisji Europejskiej, w %. Przeciętnie 2014-2030 Przeciętnie 2031-2050 Przeciętnie 2014-2050 Skumulowana zmiana 2014-2050 Ministerstwo Finansów Wzrost PKB 3,2 2,0 2,4 254 Wzrost produktywności pracy / wynagrodzeń 3,1 2,8 2,9 293 Rentowność obligacji 2,9 2,6 2,7 268 Waloryzacja w pierwszym filarze 5,2 4,6 4,9 582 Waloryzacja na subkoncie w ZUS 5,7 4,6 5,1 633 AWG Wzrost PKB 2,5 0,6 1,1 175 Wzrost produktywności pracy / wynagrodzeń 3,0 1,8 2,3 238 Rentowność obligacji 2,5 0,6 1,1 175 Waloryzacja w 1 filarze 4,0 2,3 3,0 309 Waloryzacja na subkoncie w ZUS 5,1 2,9 3,7 413 4

Różnice pomiędzy tymi scenariuszami rozwoju gospodarki polskiej znajdują odzwierciedlenie we wskaźnikach waloryzacji kont emerytalnych w pierwszym filarze i subkont w ZUS w scenariuszu MF skumulowana waloryzacja w okresie 2014-2050 jest w przypadku konta w pierwszym filarze niemal dwukrotnie większa, a w przypadku subkonta o ponad połowę większa niż w scenariuszu AWG. Co więcej, różnice te są większe niż różnice między tymi scenariuszami w skumulowanych zmianach PKB oraz produktywności pracy, wynoszących odpowiednio 45% i 23% (por. Tabela 1). W efekcie różnice mają duże znaczenie dla oczekiwanych emerytur w obu scenariuszach makroekonomicznych i dla oceny wpływu migracji osoby ubezpieczonej z OFE do ZUS. Tabele 2-5 zawierają porównanie emerytur siedmiu kohort (obecnych 30-, 35-,, 60-latków) w wariancie przejścia od roku 2014 do ZUS lub pozostania w OFE, w wariantach trzech scenariuszy premii zwrotu z akcji względem obligacji oraz dwóch scenariuszy makroekonomicznych. Tabele 2-3 prezentują emerytury wyrażone w kategoriach relacji przeciętnej emerytury przyznanej w danej kohorcie względem przeciętnej podstawy składki w danej kohorcie w momencie osiągnięcia wieku emerytalnego, w zależności od scenariusza makroekonomicznego. Miarę tę można interpretować podobnie do często używanej stopy zastąpienia. W Tabelach 4-5 emerytury oczekiwane z obecnego systemu pod warunkiem różnego premii za ryzyko dotyczącej zwrotu z inwestycji w akcje, ukazane są relatywnie do oczekiwanej emerytury danej kohorty w sytuacji przeniesienia całości aktywów i składki do ZUS (na subkonto) od 2014 roku. Przy tym, rozważamy dwa warianty przenoszenia składki z OFE do ZUS i zastępowania stanu konta w OFE przypisem na koncie w ZUS proponowane przez rząd przeniesienie na tzw. subkonto w ZUS, lub hipotetyczne przeniesienie na konto w pierwszym filarze. Konta te różnią się zasadami waloryzacji, co ma kluczowe znaczenie dla mikro- oraz makroekonomicznych konsekwencji wprowadzenia dobrowolności uczestnictwa w kapitałowej części systemu. Analizując wyniki należy pamiętać, że spodziewany spadek relacji przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia osób osiągających wiek emerytalny jest konsekwencją wprowadzenia systemu zdefiniowanej składki i stopniowego spadku znaczenia, jakie dla emerytur kolejnych kohort mają kapitały początkowe, które odzwierciedlały uprawnienia nabyte we względnie bardziej hojnym, starym systemie emerytalnym opartym o zasadę zdefiniowanego świadczenia. Fakt ten jest zilustrowany przez obniżanie się relacji przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia osób osiągających wiek emerytalny w obu wariantach przeniesienia składek i kapitału do ZUS, które to warianty można interpretować jako przykłady systemu repartycyjnego (jakim był stary system) lecz o zdefiniowanej składce (w przeciwieństwie do starego systemu). Z punktu widzenia osoby ubezpieczonej i odprowadzającej składki, przeniesienie składki i kapitału do ZUS oznacza rezygnację z premii na rynku akcji osiąganej przez OFE, która sprawia, że oczekiwana stopa zwrotu w drugim filarze jest wyższa niż w ZUS (por. Otto, Wiśniewski, 2013), ale z drugiej strony oszczędność opłaty od składki i kapitału pobieranej przez PTE, bowiem koszty funkcjonowania ZUS nie są pokrywane ze składki emerytalnej. Ponadto, zgodnie z projektem rządowym osoba decydująca się na przeniesienie do ZUS kapitał zgromadzony w OFE zastępowałaby przypisem na subkoncie w ZUS i tam też umieszczane byłyby jej przyszłe składki. Ponieważ oczekiwana waloryzacja na subkoncie jest wyższa niż w pierwszym filarze (por. Tabela 1), z punktu widzenia ubezpieczonego przenoszenie składki i kapitału na subkonto a nie konto w pierwszym filarze, jest korzystne. Ilustrują to oszacowania przeciętnych emerytur prezentowane w Tabelach 2-5. 5

Analizę rozpoczynamy od scenariusza makroekonomicznego Ministerstwa Finansów. Uzyskane wyniki wskazują, że ze względu na wysoką waloryzację na subkoncie oraz brak opłat, w tym scenariuszu oczekiwane emerytury osób decydujących się na przejście do ZUS są wyższe niż w przypadku pozostania w OFE, z wyjątkiem wariantu wysokiej premii na rynku akcji i osób urodzonych po roku 1975 (w przypadku umiarkowanej premii, oczekiwane emerytury osób urodzonych po 1975 roku są praktycznie takie same jak oczekiwane emerytury po przejściu na subkonto od 2014 roku). Dla osób urodzonych przed 1975 różnice w wysokości o oczekiwanych emerytur nie są jednak duże i nie przekraczają 0,5% w przypadku scenariusza wysokiej premii na rynku akcji, 1% w przypadku scenariusza wysokiej premii na rynku akcji i 2,5% w przypadku niskiej premii na rynku akcji. Równocześnie, warto zwrócić uwagę, że gdyby kapitał i składka były przenoszone na konto w pierwszym filarze, to w scenariuszu makroekonomicznym Ministerstwa Finansów emerytury byłyby de facto identyczne jak w sytuacji utrzymania status quo (obecnego podziału składki, ograniczeń inwestycji oraz opłat w drugim filarze) i niskiej premii na rynku akcji, wynoszącej maksymalnie 2 pp. Gdyby natomiast premia na rynku akcji była umiarkowana lub wysoka, wówczas emerytury z obecnego systemu byłyby wyższe niż z systemu złożonego tylko z pierwszego filaru. Wskazuje to, że dla obietnicy emerytalnej składanej przez ZUS osobom decydującym się na przeniesienie kapitału, kluczowe znaczenie ma waloryzacja nie tempem przyrostu funduszu płac (bazy składkowej) jak w pierwszym filarze, lecz wzrostem nominalnego PKB jak na subkoncie. W rozdziale drugim pokazujemy, że ma to istotne skutki dla niezbilansowania przychodów ze składek oraz wydatków na emerytury ZUS w przyszłości. Wnioski odnośnie relacji oczekiwanych emerytur w sytuacji status quo oraz przeniesienia składki i kapitału do ZUS są jednak nieco inne, jeśli rozważamy scenariusz makroekonomiczny AWG, w którym wzrost gospodarczy, wzrost wynagrodzeń i zatrudnienie są niższe niż w scenariuszu MF. W scenariuszu AWG na przejściu do ZUS korzystają tylko osoby urodzone przed 1960 rokiem, co wynika z tego, że przez kilka lat, jakie pozostaje im do osiągnięcia wieku emerytalnego, korzyść z braku opłat od składki i kapitału w ZUS rekompensuje to, że tempo waloryzacji jest zasadniczo niższe niż zwrot uzyskiwany w drugim filarze. Natomiast dla osób młodszych, przejście do ZUS jest opłacalne tylko w stosunku wariantu niskiej premii na rynkach akcji, nie przekraczającej 2 pp. przypomnijmy, że Żuk (2012) pokazuje, że w latach 1900-2010 we wszystkich siedemnastu krajach OECD, dla których dostępne są niezbędne dane, premia na rynku akcji była wyższa niż 2 pp. i przeciętnie wynosiła 3,8 pp. W scenariuszu umiarkowanym, który zakłada premię właśnie na poziomie średnio 3,8pp., emerytury osób urodzonych po roku 1964 są w status quo wyższe niż w sytuacji przeniesienia kapitału i składki na subkonto w ZUS, zaś w scenariuszu wysokiej premii emerytury osób urodzonych po roku 1960. Dla obecnych trzydziestolatków, różnice wysokości oczekiwanych emerytury sięgają odpowiednio 7% i 9% emerytury oczekiwanej po przejściu do ZUS. Ponadto, w porównaniu do sytuacji hipotetycznego przeniesienia składki i kapitału do pierwszego filaru, wzrost emerytury związany z pozostaniem w OFE jest dla każdej premii na rynku akcji większy w scenariuszu AWG niż w scenariuszu MF. 6

Tabela 2. Przeciętna oczekiwana emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę w systemie emerytalnym dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet scenariusz makroekonomiczny MF, w %. urodzenia przejścia na emeryturę Status quo - niska premia dla akcji Status quo - umiarkowana premia dla akcji Status quo wysoka premia dla akcji Przeniesienie składki i kapitału na subkonto w ZUS Przeniesienie składki i kapitału na konto w 1 filarze ZUS Mężczyźni 1952 2018 84,4 84,5 84,6 84,9 84,6 1957 2024 78,9 79,7 79,9 80,3 79,7 1962 2029 72,8 74,2 74,3 74,8 74,1 1967 2034 64,1 66,0 66,1 66,5 65,9 1972 2039 52,1 54,2 54,3 54,5 54,0 1977 2044 46,9 48,9 49,0 49,0 48,7 1982 2049 40,8 42,5 42,6 42,5 42,3 Kobiety 1952 2012 - - - - - 1957 2019 41,7 41,9 41,9 42,1 41,9 1962 2027 41,4 42,0 42,1 42,4 42,0 1967 2034 41,3 42,4 42,6 42,7 42,3 1972 2039 34,8 36,0 36,2 36,2 35,9 1977 2044 30,7 31,9 32,2 32,0 31,8 1982 2049 26,6 27,7 27,9 27,6 27,5 Tabela 3. Przeciętna oczekiwana emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę w systemie emerytalnym dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet scenariusz makroekonomiczny AWG, w %. urodzenia przejścia na emeryturę Status quo - niska premia dla akcji Status quo - umiarkowana premia dla akcji Status quo wysoka premia dla akcji Przeniesienie składki i kapitału na subkonto w ZUS Przeniesienie składki i kapitału na konto w 1 filarze ZUS Mężczyźni 1952 2018 79,9 80,1 80,2 80,4 80,0 1957 2024 73,6 74,4 74,6 74,8 73,9 1962 2029 67,0 68,5 69,0 68,8 67,3 1967 2034 59,5 62,3 63,0 62,0 60,0 1972 2039 48,5 52,4 53,4 51,2 49,2 1977 2044 43,1 47,6 48,6 45,5 43,8 1982 2049 36,9 41,4 42,4 38,9 37,6 Kobiety 1952 2012 - - - - - 1957 2019 40,1 40,4 40,4 40,5 40,3 1962 2027 37,8 38,5 38,7 38,7 38,0 1967 2034 38,4 40,1 40,6 40,0 38,7 1972 2039 32,7 35,3 35,9 34,5 33,2 1977 2044 29,3 32,4 33,1 30,9 29,7 1982 2049 25,5 28,8 29,5 26,9 26,0 7

Tabela 4. Emerytura oczekiwana w instytucjonalnym status quo systemu emerytalnego względem przejścia do ZUS od roku 2014 dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet scenariusz makroekonomiczny MF, w %. urodzenia przejścia na emeryturę Status quo - niska premia dla akcji Status quo - umiarkowana premia dla akcji Status quo wysoka premia dla akcji Przeniesienie składki i kapitału na subkonto w ZUS Przeniesienie składki i kapitału na konto w 1 filarze ZUS Mężczyźni 1952 2018 99,5 99,8 99,8 100,0 99,5 1957 2024 98,5 99,3 99,5 100,0 98,5 1962 2029 97,6 99,3 99,6 100,0 97,6 1967 2034 96,8 99,4 99,8 100,0 96,8 1972 2039 96,0 99,5 100,1 100,0 96,0 1977 2044 96,0 99,8 100,5 100,0 96,0 1982 2049 96,3 100,0 100,8 100,0 96,3 Kobiety 1952 2012 - - - - - 1957 2019 99,2 99,6 99,7 100,0 99,2 1962 2027 97,8 99,2 99,4 100,0 97,8 1967 2034 96,9 99,4 99,8 100,0 96,9 1972 2039 96,1 99,5 100,2 100,0 96,1 1977 2044 95,9 99,8 100,6 100,0 95,9 1982 2049 96,1 100,1 100,9 100,0 96,1 Tabela 5. Emerytura oczekiwana w instytucjonalnym status quo systemu emerytalnego względem przejścia do ZUS od roku 2014 dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet scenariusz makroekonomiczny AWG, w %. urodzenia przejścia na emeryturę Status quo - niska premia dla akcji Status quo - umiarkowana premia dla akcji Status quo wysoka premia dla akcji Przeniesienie składki i kapitału na subkonto w ZUS Przeniesienie składki i kapitału na konto w 1 filarze ZUS Mężczyźni 1952 2018 99,4 99,7 99,8 100,0 99,6 1957 2024 98,4 99,5 99,8 100,0 98,8 1962 2029 97,4 99,6 100,3 100,0 97,8 1967 2034 96,1 100,5 101,6 100,0 96,9 1972 2039 94,7 102,4 104,3 100,0 96,1 1977 2044 94,6 104,6 106,9 100,0 96,2 1982 2049 95,0 106,5 109,0 100,0 96,7 Kobiety 1952 2012 - - - - - 1957 2019 99,1 99,6 99,7 100,0 99,3 1962 2027 97,7 99,4 100,0 100,0 98,1 1967 2034 96,2 100,5 101,6 100,0 97,0 1972 2039 94,9 102,3 104,1 100,0 96,2 1977 2044 94,6 104,7 107,0 100,0 96,2 1982 2049 94,8 106,8 109,4 100,0 96,5 8

Różnice w ocenie skutków przejścia z OFE do ZUS w obu scenariuszach makroekonomicznych wynikają z tego, że im wolniejszy jest wzrost gospodarczy i związany z nim wzrost funduszu płac (który wobec zmian demograficznych spadku populacji w wieku produkcyjnym od 2020r. będzie w przyszłości niższy niż w ostatniej i nadchodzącej dekadzie), tym większe znaczenie dla wysokości emerytury ma filar kapitałowy systemu i możliwość inwestycji na rynku akcji. W rezultacie, im wolniejszy rozwój gospodarczy, tym (dla każdego poziomu składki kierowanego do OFE) większą część emerytury stanowią wypłaty z kapitału zgromadzonego w OFE. Unaoczniają to Tabele 6-7, w których porównane są przeciętne wysokości i struktury źródeł oczekiwanej emerytury w scenariuszu makroekonomicznym MF i AWG oraz wariancie umiarkowanej premii na rynku akcji, a także w wariancie przejścia do ZUS (na subkonto) od roku 2014. W wariancie przeniesienia kapitału i składki na subkonto, średnie emerytury w relacji do średniej podstawy składki w momencie przejścia na emeryturę (odpowiednik stopy zastąpienia) są w (pesymistycznym) scenariuszu makroekonomicznym AWG o kilka punktów procentowych niższe niż w (optymistycznym) scenariuszu makroekonomicznym MF. Tabela 6. Przeciętna wysokość i struktura źródeł oczekiwanej emerytury w systemie emerytalnym dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet w scenariuszu makroekonomicznym MF i wariancie umiarkowanej premii na rynku akcji, w %. Płeć urodzenia przejścia na emeryturę Scenariusz makroekonomiczny MF, umiarkowana premia na rynku akcji Przeciętna emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę Struktura źródeł emerytury Wejście do ZUS - subkonto Przeciętna emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę ZUS Subkonto OFE w tym z kapitału mężczyzna 1952 2018 84,7 92,2 1,3 6,5 2,9 84,9 mężczyzna 1957 2024 79,6 87,8 3,1 9,2 4,6 80,3 mężczyzna 1962 2029 74,0 82,6 5,3 12,2 6,6 74,8 mężczyzna 1967 2034 65,7 76,7 7,9 15,4 9,1 66,5 mężczyzna 1972 2039 53,8 69,6 11,7 18,8 12,0 54,5 mężczyzna 1977 2044 48,5 66,7 14,6 18,7 13,0 49,0 mężczyzna 1982 2049 42,2 64,0 17,6 18,4 14,0 42,5 kobieta 1952 2012 43,8 94,0 0,2 5,7 6,0 43,8 kobieta 1957 2019 41,9 89,5 1,9 8,6 8,6 42,1 kobieta 1962 2027 41,9 83,7 4,7 11,6 10,8 42,4 kobieta 1967 2034 42,2 77,5 7,7 14,7 12,4 42,7 kobieta 1972 2039 35,8 70,7 11,4 18,0 15,1 36,2 kobieta 1977 2044 31,7 66,8 14,4 18,8 16,0 32,0 kobieta 1982 2049 27,4 63,1 17,9 19,0 16,6 27,6 Uwagi: Przeciętna oczekiwana emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę. Część wypłacana z kapitału część emerytury wypłacana z kapitału zgromadzonego w postaci innych aktywów niż papiery wartościowe skarbu państwa. 9

Tabela 7. Przeciętna wysokość i struktura źródeł oczekiwanej emerytury w systemie emerytalnym dla siedmiu wybranych kohort mężczyzn i kobiet w scenariuszu makroekonomicznym AWG i wariancie umiarkowanej premii na rynku akcji, w %. Płeć urodzenia przejścia na emeryturę Scenariusz makroekonomiczny AWG, umiarkowana premia na rynku akcji Przeciętna emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę Struktura źródeł emerytury Wejście do ZUS - subkonto Przeciętna emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę ZUS Subkonto OFE w tym z kapitału mężczyzna 1952 2018 80,1 91,8 1,0 7,2 3,2 80,4 mężczyzna 1957 2024 74,4 86,8 2,7 10,5 5,2 74,8 mężczyzna 1962 2029 68,5 80,4 5,0 14,6 7,8 68,8 mężczyzna 1967 2034 62,3 72,3 8,1 19,6 11,3 62,0 mężczyzna 1972 2039 52,4 63,3 11,9 24,9 15,5 51,2 mężczyzna 1977 2044 47,6 59,3 14,7 26,0 17,8 45,5 mężczyzna 1982 2049 41,4 56,1 17,5 26,4 19,9 38,9 kobieta 1952 2012 42,1 93,6 0,2 6,1 6,2 42,1 kobieta 1957 2019 40,4 88,5 1,9 9,6 9,2 40,5 kobieta 1962 2027 38,5 81,7 4,6 13,7 12,3 38,7 kobieta 1967 2034 40,1 73,2 8,0 18,8 15,5 40,0 kobieta 1972 2039 35,3 64,4 11,8 23,8 19,3 34,5 kobieta 1977 2044 32,4 59,2 14,8 26,1 20,8 30,9 kobieta 1982 2049 28,8 55,0 17,9 27,2 21,8 26,9 Uwagi: Przeciętna oczekiwana emerytura w stosunku do przeciętnej podstawy składki kohorty w roku przejścia na emeryturę. Część wypłacana z kapitału część emerytury wypłacana z kapitału zgromadzonego w postaci innych aktywów niż papiery wartościowe skarbu państwa. W przypadku pozostania w OFE i umiarkowanej (dla obu scenariuszu makroekonomicznych) premii na rynku akcji, średnie emerytury w relacji do średniej podstawy składki także są niższe w scenariuszu AWG, bowiem wolniejszy wzrost gospodarczy oznacza wolniejszy przyrost stanu kont w obu filarach systemu. Jednak w miarę wydłużania horyzontu czasowego różnica zanika, dla mężczyzn urodzonych po 1975 jest mniejsza od 1 pp., a kobiety urodzone po roku 1975 i pozostające w OFE mogą wręcz oczekiwać przeciętnie wyższych emerytur w stosunku do ostatniej płacy w scenariuszu wolniejszego wzrostu gospodarczego (AWG) niż w scenariuszu szybszego rozwoju kraju (MF). 3 Wynika to z faktu, że im wolniejszy wzrost PKB i wynagrodzeń, tym względnie wyższy jest zwrot w drugim filarze w odniesieniu do waloryzacji na kontach w ZUS. W scenariuszu wolniejszego wzrostu gospodarczego udział kapitału gromadzonego w OFE (zarówno ogółem, jak i w postaci akcji i innych aktywów nie będących obligacjami i bonami skarbu państwa) w tworzeniu emerytury osiąga wyższy poziom niż w scenariuszu szybszego 3 W kategoriach absolutnych emerytury tych kohort w scenariuszu AWG są niższe od emerytur w scenariuszu MF, ale ostatnie płace przed przejściem na emeryturę także. 10

wzrostu gospodarczego (dla obecnych 30-latków różnica sięga 8 pp.). Filar kapitałowy, umożliwiający tworzenie emerytury częściowo z wynagrodzenia kapitału w gospodarce, pozwala zrekompensować wolniejszy przyrost kapitału gromadzonego w ZUS, jeśli wzrost PKB, zatrudnienia i płac w przyszłości byłby niższy niż zakładany przez Ministerstwo Finansów. Ta prawidłowość zachodzi w każdym wariancie zwrotu na rynku akcji im większa premia na rynku akcji, tym z większą siłą. Innymi słowy, proponowana przez rząd możliwość przesunięcia składki i kapitału z OFE na subkonto w ZUS zwiększa wrażliwość oczekiwanych emerytur na zmiany dynamiki rozwoju gospodarczego Polski, oraz zwiększa rolę państwa jako gwaranta emerytur. Powoduje także, co pokazujemy w rozdziale drugim, zagrożenie trwałym deficytem w ZUS (publicznej części systemu). 2. Makroekonomiczne skutki dobrowolności uczestnictwa w OFE W niniejszym rozdziale prezentujemy ocenę zagregowanych skutków wprowadzenia dobrowolności uczestnictwa w OFE. Z jednej strony, decyzja osoby ubezpieczonej o przejściu do ZUS zwiększa przyszły strumień składek trafiających do ZUS i zapisywanych na subkoncie. Z drugiej strony, zwiększa one przyszłe zobowiązania FUS względem danej osoby ubezpieczonej. Przypis na subkoncie w ZUS (w kwocie równej wartości rynkowej zgromadzonego przez daną osobę kapitału w OFE i powiększany o wpłacone w przyszłości składki) w przyszłości podlegałby corocznej waloryzacji zgodnie z ustawą z 25 marca 2011 roku, wskaźnik rocznej waloryzacji na subkoncie jest równy średniorocznej dynamice wartości produktu krajowego brutto w cenach bieżących za okres ostatnich 5 lat poprzedzających termin waloryzacji. Wykres 1 pokazuje, że tempo tej waloryzacji generalnie przewyższa tempo waloryzacji w pierwszym filarze, 4 które zarazem jest tempem przyrostu bazy składkowej. Ten fakt jest kluczowy dla atrakcyjności istnienia subkonta z punktu widzenia uczestników systemu, bowiem obietnica waloryzacji subkonta jest bardziej atrakcyjna niż obietnica waloryzacji w pierwszym filarze. Równocześnie jednak, przyrost zobowiązań budżetu państwa z tytułu składek wpłacanych na subkonto (które ze względu zasadę rachunkowości kasowej nie są jednak księgowane jako zobowiązania FUS) przewyższa przyrost przyszłych dochodów składkowych, co sprawia, że realizacja obietnicy waloryzacji na subkoncie implikuje wyższe wydatki FUS niż realizacja obietnicy waloryzacji w pierwszym filarze. Wykres 1. Skumulowana waloryzacja w pierwszym filarze i na subkoncie w ZUS w scenariuszu makroekonomicznym MF i AWG w latach 2013-2050. Scenariusz MF Scenariusz AWG 700 600 500 400 300 200 100 0 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 skumulowana waloryzacja 1 filar skumulowana waloryzacja subkonto skumulowana waloryzacja 1 filar skumulowana waloryzacja subkonto 4 Tabela 10 w przedstawionym przez rząd Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego pokazuje, że jeśli subkonto istniałoby już w roku 2000, to średnia waloryzacja na subkoncie byłaby wyższa niż na koncie w ZUS. 11

Tabela 8 prezentuje maksymalny wpływ, jaki na bilans systemu emerytalnego (zdefiniowany jako saldo wydatków na emerytury i przychodów ze składek) może wywrzeć wprowadzenie dobrowolności uczestnictwa w OFE. Maksymalny wpływ rozumiemy jako analizę sytuacji, w której wszystkie osoby obecnie odprowadzające składkę do OFE decydują się na przejście do ZUS w roku 2014, a osoby wchodzące do systemu decydują się całość składki lokować w ZUS. Po pierwsze, w takiej sytuacji następuje przesunięcie strumienia składek do ZUS i w efekcie nieznaczne zwiększenie wpływów netto do systemu emerytalnego, ponieważ od składek kierowanych do ZUS nie jest pobierana opłata od składki. Z drugiej strony, zmienia się wysokość i struktura przyszłych wydatków na emerytury wydatki na emerytury z OFE (pokrywane odsprzedażą aktywów finansowych) zostają zastąpione wydatkami FUS wynikającymi ze stanu kont na subkoncie (pokrywane wpływami ze składek). Tabela 8 pokazuje, że ze względu na zasady waloryzacji kapitału na subkoncie, które sprawiają, że dla osób w wieku kilkakilkanaście lat przed emeryturą przeniesienie kapitału na subkonto w ZUS jest korzystne (por. rozdział 1), łączne wydatki systemu na świadczenia emerytalne po przeniesieniu wzrastają już w obecnej dekadzie, niezależnie od scenariusza makroekonomicznego. W scenariuszu makroekonomicznym MF wydatki na emerytury z FUS, które wynikają z przeniesienia kapitału i składek z OFE do ZUS, są w horyzoncie do roku 2050 wyższe niż w status quo. W scenariuszu wolnego wzrostu gospodarczego AWG, w dłuższym horyzoncie czasowym w wiek emerytalny wkroczą kohorty, których oczekiwane emerytury niższe są w wariancie przejścia do ZUS niż w wariancie pozostanie w OFE (por. Tabele 2-5). Dlatego w przypadku przejścia całej populacji ubezpieczonych do ZUS całkowite wydatki na emerytury są niższe niż w przypadku zachowania status quo, ponieważ emerytury uzyskiwane wyłącznie z FUS będą w tym scenariuszu niższe niż te uzyskiwane częściowo z OFE. Jednakże emerytury wypłacane wyłącznie z FUS w całości muszą być one sfinansowane z wpływów ze składek i wynik finansowy funduszu emerytalnego FUS może ulec pogorszeniu. Tabela 8. Wydatki na emerytury w sytuacji przejścia do ZUS całej populacji ubezpieczonych w powszechnym systemie emerytalnym w porównaniu do instytucjonalnego status quo i scenariusza umiarkowanej premii na rynku akcji, w mld złotych, ceny stałe z 2013r. Scenariusz MF Scenariusz AWG Wydatki na emerytury z OFE (status quo) Z tego pokryte aktywami finansowymi innymi niż papiery dłużne skarbu państwa Dodatkowe wydatki FUS (dobrowolność) Różnica (dobrowolność status quo) 2014-2030 2030-2051 2014-2050 2014-2030 2030-2051 2014-2050 32,2 340,7 372,9 31,6 317,9 349,5 23,2 248,4 271,7 22,5 226,0 248,5 35,6 394,4 430,0 33,2 306,9 340,1 3,4 53,6 57,0 1,6-11,0-9,4 Na taką sytuację wskazują wyniki prezentowane w Tabeli 9. W scenariuszu makroekonomicznym MF po przeniesieniu (wszystkich) ubezpieczonych z OFE do ZUS rosną zarówno przychody ze składek FUS (i całego systemu), jak i wydatki na emerytury. Przejściowo powoduje to poprawę salda (wydatki minus składki) całego systemu, ale pogarsza się ono wyraźnie po roku 2030. Wtedy bowiem dużą rolę zaczyna 12

odgrywać efekt nierównowagi w FUS związanej z tym, że kapitał na subkoncie w ZUS waloryzowany jest tempem szybszym niż przyrost bazy składkowej, czyli funduszu płac. Pogorszenie wyniku FUS z tego tytułu sięga w latach 2014-2050 21,5 mld złotych (w cenach z roku 2013) taki jest szacunek kwoty z podatków ogólnych, niezbędnych do uzupełnienia nierównowagi między przychodami ze składek a wydatkami na emerytury, zakładając, że zasady waloryzacji subkonta nie zostaną zmienione. W scenariuszu AWG wydatki na emerytury po przesunięciu wszystkich ubezpieczonych do ZUS są znacznie niższe niż w status quo, dlatego łączne saldo systemu emerytalnego ulega poprawie. Emerytury nie są wówczas jednak wówczas finansowane z filaru kapitałowego, lecz w całości ze składek zasilających część repartycyjną systemu (konto i subkonto w ZUS), to łączna kwota niezbędna do przekazania z podatków ogólnych celem zrealizowania obietnicy waloryzacji tych kont w ZUS sięga w okresie 2014-2050 prawie 50 mld złotych (w cenach z roku 2013). Negatywny wpływ zasad waloryzacji subkonta na przyszłe saldo FUS jest w scenariuszu AWG około dwukrotnie większy niż w scenariuszu MF dlatego, że różnica w tempie waloryzacji w pierwszym filarze (tempo przyrostu funduszu płac) i na subkoncie (średnia z nominalnego wzrostu PKB w 5 poprzedzających latach, bez wielkości ujemnych) jest większa w scenariuszu AWG, w którym wskaźnik zatrudnienia jest stabilny, a liczba pracujących spada. Tabela 9. Zmiana skumulowanego wyniku systemu emerytalnego (saldo wydatków na emerytury i przychodów ze składek) w sytuacji przejścia do ZUS całej populacji ubezpieczonych w powszechnym systemie emerytalnym (w porównaniu do scenariusza umiarkowanej premii na rynku akcji), w mld złotych, ceny stałe z 2013r. Scenariusz MF Scenariusz AWG 2014-2030 2030-2051 2014-2050 2014-2030 2030-2051 2014-2050 Łącznie saldo systemu 11,8-20,5-8,6 11,0 29,7 40,8 W tym wkład zmiany: 12,6 20,0 32,7 Przychodów ze składek 15,2 33,1 48,4-1,6 9,7 8,1 Wydatków na emerytury -3,4-53,6-57,0 11,0 29,7 40,8 Z czego: Zastąpienie wydatków filaru kapitałowego filarem -1,1-34,5-35,5 1,4 55,3 56,8 repartycyjnym Zmiana wyniku FUS (wkład waloryzacji subkonta) -2,4-19,1-21,5-3,0-45,6-48,7 Dobrowolność uczestnictwa w OFE może także pociągnąć za sobą (i) wycofanie kapitału z giełdy papierów wartościowych (w związku z potencjalnym spadkiem liczby osób uczestniczących w filarze kapitałowym) oraz obniżenie (ii) strumienia przyszłych składek inwestowanych na rynku kapitałowym. W rządowym Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego pojawia się także propozycja mająca temu przeciwdziałać poprzez zastąpienie aktualnej trajektorii wysokości składki kierowanej do OFE składką o stałej w czasie wielkości 2,92%, przy zniesieniu górnego ograniczenia inwestycji w akcje oraz zakazie inwestowania środków OFE w państwowe papiery dłużne (nazywana propozycja likwidacją nieakcyjnej części OFE ). Zgodnie z aktualnym porządkiem prawnym, limit inwestycji w akcje spółek notowanych na regulowanym rynku giełdowym został podniesiony w roku 2011 z 40% do 45% w 2012 r., następnie do odpowiednio 47,5% w 2013r. i 50% w 2014r., a następnie będzie corocznie powiększany o 2 p.p., aż do osiągnięcia docelowego poziomu 90% w 2034 r. W praktyce limit dotychczas nie był wykorzystywany w pełni i zgodnie z danymi KNF (za 29 marca 2013r.) przeciętny udział akcji spółek 13

notowanych na regulowanym rynku giełdowym w aktywach OFE wynosił 38% (minimum 35%, maksimum 43%). Można przyjąć, że w sytuacji instytucjonalnego status quo, w roku 2014 przeciętny udział akcji spółek notowanych na regulowanym rynku giełdowym w aktywach OFE będzie wyższy o 2 pp., w ślad za podnoszeniem oficjalnego limitu. Alternatywnie, jeśli równocześnie z propozycją dobrowolności wprowadzona zostania propozycja likwidacji nieakcyjnej części OFE (a w ślad za osobami przechodzącymi do ZUS przekazywane będą obligacje o wartości rynkowej odpowiadającej wartości kont tych osób), to kapitał OFE zainwestowany na giełdzie nie obniży się, jeśli w OFE pozostaną osoby, na których kontach znajduje się obecnie co najmniej 40% całego kapitału zgromadzonego w OFE. Przejście do ZUS osób, na których kontach znajduje się co najmniej 60% całego kapitału zgromadzonego w OFE spowodowałoby spadek kapitału OFE zainwestowanego na giełdzie już w 2014 roku nawet po zniesieniu limitu inwestycji w akcje i ulokowaniu całego kapitału OFE w akcjach. Łączna wartość kapitału na kontach w OFE byłaby bowiem wówczas niższa niż wartość kapitału zainwestowanego w akcje przed wprowadzeniem dobrowolności (103,2 mld zł, zgodnie z danymi KNF na 29 marca 2013r.). Ponieważ ulokowanie całego kapitału funduszy w akcjach jest nierealistyczne, ze względu na potrzebę dywersyfikacji portfela i ryzyka, progowa wartość odpływu kapitału, przy której wystąpić może odpływ kapitału z giełdy jest niższa niż 60%. Wykres 2 prezentuje rozkład, a Wykres 3 dystrybuantę rozkładu kapitału zgromadzonego w OFE na koniec 2012 roku wg wieku i płci. 50% kapitału znajduje się na kontach osób urodzonych przed 1970 rokiem, a 60% kapitału na kontach osób urodzonych przed 1973 rokiem, przy czym w przypadku kobiet jest odsetki te są nieznacznie większy niż w przypadku mężczyzn. Osoby, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało kilka, czy też kilkanaście lat, mogą cechować się dużą awersją do ryzyka wahań cen aktywów finansowych (które w sytuacji likwidacji nieakcyjnej części OFE wzrośnie). Jak pokazano w rozdziale pierwszym, dla osób tych korzyść z waloryzacji kapitału przeniesionego na subkonto jest większa niż dla młodszych kohort (zarówno w optymistycznym, jak i pesymistycznym scenariuszu makroekonomicznym), a niepewność, że zasady waloryzacji zostaną zmienione przed przejściem na emeryturę mniejsza. Wg danych na koniec 2012 roku, mężczyźni, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało nie więcej niż 10 lat, posiadają na swoich kontach ok. 9% kapitału zgromadzonego na kontach wszystkich mężczyzn, kobiety w analogicznej sytuacji ponad 18% kapitału wszystkich kobiet. Łącznie osoby w wieku na 10 lat przed wiekiem emerytalnym posiadają ponad 14% całego kapitału zgromadzonego w OFE. Dla osób, którym do wieku emerytalnego pozostało mniej niż 15 lat, jest to odpowiednio 22% kapitału mężczyzn oraz 28% kapitału kobiet, czyli łącznie 25% całego kapitału zgromadzonego w OFE. Z drugiej strony, 36,5% kapitału jest zgromadzone na kontach osób urodzonych między 1969 a 1977 rokiem. Tabele 2-5 wskazują, że dla tych kohort przejście do ZUS jest opłacalne pod warunkiem szybkiego wzrostu PKB, wskaźnika zatrudnienia i wynagrodzeń (scenariusz MF), niskich bądź umiarkowanych premii na rynku akcji oraz zachowania obecnych zasad waloryzacji, natomiast nieopłacalne pod warunkiem relatywnie niskiego wzrostu, stabilnego wskaźnika zatrudnienia i umiarkowanej dynamiki wynagrodzeń (scenariusz AWG) i innych niż niskie premii na rynku akcji. Decyzje podejmowane przez te kohorty w sytuacji dobrowolności są więc trudne do przewidzenia, a miałyby duże znaczenie dla skali przepływu kapitału z OFE do ZUS. Dla młodszych kohort przejście do ZUS jest neutralne w scenariuszu makroekonomicznym MF, ale zdecydowanie nieopłacalne w scenariuszu AWG. 14

Wykres 2. Rozkładu kapitału zgromadzonego w OFE wg płci i roku urodzenia (stan na 31.12.2012), w mln zł. 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Kapitał kobiet Kapitał mężczyzn Wykres 3. Dystrybuanta rozkładu kapitału zgromadzonego w OFE wg płci i roku urodzenia (stan na 31.12.2012), w %. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Kapitał kobiet Kapitał mężczyzn Źródło: obliczenia własne na podstawie danych KNF. Zakładając, że decyzje o pozostaniu w OFE lub przejściu do ZUS będą wynikiem kalkulacji oczekiwanych korzyści i strat w kategoriach przyszłych emerytur (podobnych do tych zaprezentowanych w rozdziale pierwszym), czyli że skłonność do przejścia do ZUS będzie w danej kohorcie tym większa im oczekiwana emerytura z pierwszego filaru i subkonta w ZUS w stosunku do emerytury z obu filarów (przy umiarkowanej premii na rynku akcji), oraz że oba scenariusze makroekonomiczne są równie prawdopodobne (waga 0,5 dla każdego), w Tabeli 10 prezentujemy symulację kapitału przenoszonego 15

z OFE do ZUS w 2014 roku, dla trzech poziomów przeciętnej skłonności do przejścia uczestników systemu z OFE do ZUS 20%, 40% i 60%. 5 Jeśli kapitał przekazywany byłby wyłącznie w obligacjach (jak sugeruje propozycja likwidacji nieakcyjnej części OFE ), wówczas pierwszy wiersz Tabeli 10 pokazuje wartość obligacji przekazanych do ZUS. Warto zwrócić uwagę, że przy przeciętnej skłonności do przejścia do ZUS wynoszącej 60%, wartość przekazywanego kapitału (146,8 mld zł) byłaby niemal równa wartości obligacji w portfelach OFE w pierwszym kwartale 2013r. (153,2 mld zł). Jeśli natomiast przekazywany kapitał miałby mieć postać proporcjonalną do struktury portfela danego funduszu, wówczas oprócz przeniesienia (i ewentualnego umorzenia) obligacji skarbu państwa o wartości od 27,5 do 82,5 mld zł, ZUS przejąłby akcje spółek notowanych na regulowanym rynku giełdowym o wartości od 18,5 mld zł (przy średniej skłonności przejścia 20%) do 55,6 mld zł (przy średniej skłonności przejścia 60%). Tabela 10. Symulacja oczekiwanego przepływu kapitału z OFE do ZUS po wprowadzeniu dobrowolności dla trzech poziomów przeciętnej skłonności do przejścia do ZUS, w mld złotych, ceny z 2013r. Przeciętna skłonność do przejścia do ZUS 20% 40% 60% Przenoszony kapitał 48,9 97,9 146,8 w tym: Obligacje 27,5 55,0 82,5 Akcje 18,5 37,1 55,6 Depozyty bankowe 2,6 5,2 7,8 Uwagi: Przyjmuje się, że skłonność do przejścia do ZUS będzie w danej kohorcie proporcjonalna do relacji oczekiwanej emerytury z pierwszego filaru i subkonta w ZUS w stosunku do emerytury z obu filarów przy umiarkowanej premii na rynku akcji, oraz że oba rozważane scenariusze makroekonomiczne są równie prawdopodobne. Przyjęto przeciętną strukturę portfeli inwestycyjnych OFE z pierwszego kwartału 2013 r. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych KNF. Propozycja likwidacji nieakcyjnej części OFE, która zgodnie z Przeglądem służy temu, aby zasilanie kapitałowe realnej prywatnej gospodarki byłoby utrzymane na co najmniej tym samym poziomie, w porównaniu ze stanem obecnym oddziałuje także na poziom przyszłej składki. Zakładając, że OFE od 2014 roku nie posiadałyby już obligacji, a w akcje inwestowałyby 90% kapitału (i składki) na Wykresie 4 zestawiamy oczekiwany strumień składek przekazywanych do OFE i inwestowanych na rynkach kapitałowych dla instytucjonalnego status quo, oraz w przypadku likwidacji nieakcyjnej części OFE i trzech wariantów odpływu ubezpieczonych z OFE do ZUS zerowego, 20-procentowego (mówiąc ściśle, ubezpieczonych wpłacających 20% łącznego strumienia składek emerytalnych w danym roku) oraz 40- procentowego. Wykres 4 unaocznia, że horyzoncie 10 lat propozycja likwidacji nieakcyjnej części OFE w istocie implikuje wyższy strumień składek inwestowanych w akcje niż w status quo, lecz później (od 2024 roku w scenariuszu MF, od 2026 roku w scenariuszu AWG) strumienie te są praktycznie identyczne, 5 Założenie, że decyzje o wyborze między ZUS a OFE będą wynikiem racjonalnych kalkulacji jest dość mocne, zwłaszcza w świetle faktu, iż opcją wyjściową będzie przejście do ZUS, a na deklarację wyboru OFE ubezpieczony będzie miał trzy miesiące. W roku 2012, wśród 448 tys. osób wchodzących do systemu jedynie 21% samodzielnie wybrało fundusz, pozostałe zostały przydzielone na podstawie losowania. Trudno ocenić, czy jeśli konsekwencją braku wyboru OFE byłoby pozostanie w ZUS, a nie udział w losowaniu, to odsetek osób aktywnie wybierających OFE byłby wyższy. Dlatego wyniki prezentowane w Tabeli 10 należy traktować jako poglądowe symulacje, a nie oszacowanie oczekiwanych skutków. 16

co wynika z planowanego w status quo podwyższania limitu inwestycyjnego w akcje od wyższej podstawy składki trafiającej do OFE (3,5%). Jeśli jednak tej propozycji towarzyszy wprowadzenie dobrowolności uczestnictwa w OFE, to już przy 20% odpływie ubezpieczonych z OFE do ZUS strumień składek trafiających na giełdę staje się niższy niż w status quo już w 2017/2018 roku. Przy 40% odpływie ma to miejsce już w 2015 roku, a przy odpływie ponad 40% - już w roku 2014. Uwzględniając wcześniejszą analizę dotyczącą wpływu dobrowolności na kapitał znajdujący się w OFE, prawdopodobne wydaje się, że wprowadzenie dobrowolności wpłynie negatywnie na wolumen inwestycji OFE w akcje spółek notowanych na regulowanym rynku giełdowym. Wykres 4. Prognozowana składka przekazywana do OFE i inwestowana w akcje w scenariuszu instytucjonalnego status quo oraz likwidacji nieakcyjnej części OFE i dobrowolności w latach 2014-2050, w mld złotych, ceny stałe z 2013r. Scenariusz makroekonomiczny MF 60 Status quo -składka do OFE 50 40 Status quo -składka inwestowana na rynkach kapitałowych 30 Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych 20 10 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych, przejście do ZUS 20% ubezpieczonych Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych, przejście do ZUS 40% ubezpieczonych 30 Scenariusz makroekonomiczny AWG Status quo -składka do OFE 25 20 Status quo -składka inwestowana rynkach kapitałowych 15 Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych 10 5 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych, przejście do ZUS 20% ubezpieczonych Likwidacja nieakcyjnej części OFE, składka inwestowana na rynkach kapitałowych, przejście do ZUS 40% ubezpieczonych 17

Podsumowanie Niniejsze opracowanie poświęcono analizie skutków wprowadzenia dobrowolności uczestnictwa w OFE, czyli w filarze kapitałowym powszechnego systemu emerytalnego w Polsce. Odnoszono się przy tym do propozycji przedstawionych w przygotowanym przez Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego. Zgodnie z Przeglądem Alternatywą do uczestnictwa w filarze kapitałowym jest zastąpienie stanu konta w OFE przypisem analogicznej kwoty na tzw. subkoncie w ZUS i lokowanie przyszłych składek tamże. Z punktu widzenia osób ubezpieczonych, alternatywa ta oznacza oszczędność opłat od składki i kapitału pobieranych przez PTE przy rezygnacji z możliwości uzyskiwania rynkowej stopy zwrotu, która przeciętnie, zarówno historycznie w krajach OECD, jak i w Polsce w okresie funkcjonowania tzw. nowego systemu emerytalnego, przewyższa tempo wzrostu PKB oraz wskaźniki waloryzacji stanu kont emerytalnych w ZUS. Dla propozycji zawartej Przeglądzie kluczowe jest dokonywanie przypisu na subkoncie, a nie koncie w pierwszym filarze, ze względu na bardziej hojne w przypadku subkonta zasady waloryzacji. Gdyby alternatywą wobec uczestnictwa w OFE był przypis na koncie w pierwszym filarze i lokowanie tam składki, to oczekiwane emerytury z pierwszego filaru byłyby porównywalne z emeryturami z dwufilarowego systemu tylko jeśli zwrot na rynkach akcji byłby bardzo niski, na poziomie minimum obserwowanego wśród krajów OECD. W pozostałych przypadkach byłyby niższe o kilka-kilkanaście procent. Obietnica waloryzacji subkonta jest jednak wyższa i dzięki temu oczekiwane emerytury po przejściu do ZUS (i pod warunkiem utrzymania w przyszłości obecnej obietnicy waloryzacji) są porównywalne z emeryturami z systemu dwufilarowego przy umiarkowanej (bliskiej średniej dla OECD) premii na rynku akcji, zwłaszcza w przypadku scenariusza makroekonomicznego Ministerstwa Finansów, którzy przyjmuje optymistyczne założone odnośnie przyszłego kształtowania się wzrostu gospodarczego, wskaźnika zatrudnienia i wynagrodzeń. Dla kohort wchodzących w wiek emerytalny w najbliższej dekadzie, oczekiwane emerytury byłyby nawet wyższe. Nieco inaczej jest jednak w przypadku, gdy na przyszłą sytuację gospodarki polskiej, która borykać się będzie z dość szybkim procesem starzenia się ludności, spojrzeć mniej optymistycznie przyjmując dość pesymistyczny scenariusz makroekonomiczny Ageing Working Group Komisji Europejskiej zauważamy, że na przejściu do ZUS korzystają tylko osoby urodzone przed 1960 rokiem, natomiast osoby młodsze więcej wyższych emerytur mogą oczekiwać pozostając w OFE i inwestując część składki na rynkach kapitałowych. Różnice pomiędzy wnioskami wynikającymi z symulacji dla scenariuszy makroekonomicznych MF i AWG pokazują, że im wolniejszy jest wzrost gospodarczy i związany z nim wzrost funduszu płac (który wobec zmian demograficznych zapewne będzie w przyszłości niższy niż w ostatniej i nadchodzącej dekadzie), tym większe znaczenie dla wysokości emerytury ma filar kapitałowy systemu i możliwość inwestycji na rynku akcji. Przy wolnym tempie wzrostu zatrudnienia i wynagrodzeń tym ważniejsze staje się uwzględnienie w przyszłych emeryturach zysków z kapitału. Warto przy tym pamiętać, że na przestrzeni ostatnich trzech dekad w krajach OECD obniżył się udział wynagrodzenia czynnika pracy (funduszu płac) w PKB. OECD (2012) podkreśla że stało się to głównie ze względu na charakter postępu technologicznego i powiązania wzrostu produktywności z inwestycjami w nowoczesny kapitał (np. IT), a także rosnącą konkurencją międzynarodową i odchodzący tradycyjny model organizacji i stosunków pracy, co prowadzi często do spadku siły przetargowej przeciętnego pracownika. Strukturalny i długookresowy charakter tych procesów sugeruje, że zmiany te będą kontynuowane w XXI wieku i znaczenie dywersyfikacji źródeł emerytury między pracę i kapitał rośnie. W obliczu tych czynników, obrazowanych także rosnącym odsetkiem osób pracujących w formach zatrudnienia o nieregularnym, minimalnym opłacaniu składek 18

lub w ogóle ich braku, zwiększanie stopnia, w jakim system emerytalny jest oparty o repartycję składek, grozi pogłębieniem problemów finansów publicznych (konieczność uzupełnienia wpływów ze składek z podatków ogólnych celem realizacji obietnic waloryzacji) lub niższymi emeryturami niż się obecnie zakłada (zmiana zasad waloryzacji na mniej szczodre). Niezależnie od przyjętego scenariusza makroekonomicznego, obietnica waloryzacji na subkoncie powyżej waloryzacji w pierwszym filarze prowadzi do pogorszenia salda funduszu emerytalnego FUS. Reforma emerytalna z roku 1999 wprowadziła mechanizm waloryzacji, który zmierza do zbilansowania wpływów ze składek i wydatków na emerytury w publicznej części systemu. Stworzenie subkonta tę zasadę narusza. Dotychczas przypisy na subkontach były dość małe, zwłaszcza wobec stanu kont w pierwszym filarze, jednak zaproponowany mechanizm dobrowolności uczestnictwa w OFE / przejścia do ZUS tworzy możliwość znaczącego wzrostu sumy zapisów na subkoncie. Stworzy to trwałą i narastającą nierównowagę funduszu emerytalnego FUS w porównaniu do przyrostu zobowiązań wynikających z zapisów składek w pierwszym filarze i (rosnących w tym samym tempie co te zapisy) przychodów składkowych, zobowiązania wynikające z zastąpienia kont w OFE zapisami na subkoncie w ZUS, sięgną łącznie od 20 mld (scenariusz MF) do prawie 50 mld (scenariusz AWG) złotych (w cenach stałych z 2013r.). Przy tym, zdecydowana większość tej luki wystąpi za kilkanaście lat, prowadząc do podniesienia obciążeń podatkowych przyszłych pracujących. Choć w Przeglądzie występuje propozycja wyeliminowania obligacji skarbu państwa z portfeli inwestycyjnych OFE i zwiększenia zaangażowania kapitału zgromadzonego w OFE na giełdzie, to przeprowadzone analizy wskazują, że ta likwidacja nieakcyjnej części OFE może nie wystarczyć dla zrównoważenia odpływu kapitału związanego z wprowadzeniem dobrowolności uczestnictwa w OFE i zachętami do przejścia do ZUS. Po pierwsze, formuła waloryzacji subkonta jest korzystna zwłaszcza dla osób po 50 roku życia, a zwiększeniu przyszłej zmienności wartości jednostek rozrachunkowych i stóp zwrotu OFE w następstwie zakazu inwestycji w obligacje (i braku planu wprowadzenia tzw. wielofunduszowości) jest dla tych kohort szczególnie niekorzystne. Przy tym, 25% całego kapitału zgromadzonego w OFE znajduje się na kontach osób, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało mniej niż 15 lat. Ponadto, już przy 20-procentowym odpływie ubezpieczonych z OFE do ZUS strumień składek inwestowanych na giełdzie po likwidacji nieakcyjnej części OFE za kilka lat byłby niższy niż przy zachowaniu status quo, a przy odpływie 40-procentowym nastąpiłby niemal natychmiast. Biorąc pod uwagę, że propozycja dobrowolności jest w Przeglądzie skonstruowana tak, że przejście do ZUS jest bazowym stanem, w jakim znaleźliby się ubezpieczeni, którzy następnie mieliby trzy miesiące na złożenie deklaracji wyboru OFE, odpływ tego rzędu wielkości nie jest nieprawdopodobny. Ostatecznie, niski poziom wiedzy Polaków na temat rynków finansowych i inwestowania na nich rodzi obawę, że niektóre osoby decydujące się na pozostanie w OFE mogą w przyszłości impulsywnie reagować na wahania wartości ich kont w drugim filarze i przechodzić do ZUS po wystąpieniu spadków na giełdzie (co obserwuje się w przypadku klientów funduszy inwestycyjnych), niejako utrwalając przejściową stratę w wolniej rosnącym, choć mniej zmiennym przypisie na subkoncie w ZUS. 19