Jak to robili Niemcy Kai Olaf Lang Niemcy podczas swej prezydencji odniosły duże sukcesy, rozwijając i wzmacniając politykę sąsiedztwa. Tajemnica tych dokonań tkwi między innymi w uwzględnieniu rozbieżnych interesów państw członkowskich Unii oraz umiejętnej współpracy z instytucjami w Brukseli, zapoczątkowanej już w okresie przygotowań do prezydencji. Rozwój Partnerstwa Wschodniego należy do priorytetów polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 roku. Podobne intencje wzmocnienia wschodniego wymiaru polityki unijnej miały Niemcy, gdy sprawowały przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej od stycznia do lipca 2007 roku. Zadanie Polski nie będzie łatwe, zważywszy między innymi na konsekwencje wystąpień przeciwko reżimom autorytarnym w Afryce Północnej oraz świecie arabskim, coraz mniejszą wiarę w powodzenie reform w Europie Wschodniej, a także nowy system wprowadzony na mocy traktatu lizbońskiego, zmniejszający kompetencje prezydencji w zakresie stosunków zewnętrznych. Czy biorąc pod uwagę różnice między oboma państwami, obranymi przez nie celami oraz kontekstem polityczno-instytucjonalnym sprzed czterech lat i obecnym, można wyciągnąć jakieś wnioski z niemieckich starań na rzecz wzmocnienia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i jej wymiaru wschodniego? Czy doświadczenia te mogą posłużyć za wskazówki dotyczące tego, co Polska powinna rozważyć, czego się wystrzegać, a co brać za wzór? Niemiecki pomysł na Wschód Wysoki priorytet współpracy z partnerami wschodnimi Unii w planie działań rządu federalnego przed objęciem przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej nie był zaskoczeniem. Równolegle do postępującego procesu rozszerzenia Wspólnoty na Bałkanach Zachodnich, pogłębienie stosunków z państwami za wschodnią granicą Unii stało się głównym zadaniem niemieckiej prezydencji w obszarze stosunków zewnętrznych w pierwszej połowie 2007 roku. Rozwijanie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, poprawa stosunków z Rosją oraz nowe ramy współpracy
154 Polska partner Wschodu z Azją Środkową miały przyczynić się do rozszerzenia europejskiej strefy bezpieczeństwa i stabilności. Takie podejście wynikało z długoterminowego celu polityki zagranicznej i europejskiej, który był realizowany przez wszystkie rządy RFN od roku 1990: budowanie dobrych relacji pomiędzy Unią a Rosją oraz innymi partnerami wschodnimi, które stwarzałyby ramy przejrzystej i przewidywalnej współpracy gospodarczej, politycznej oraz w obszarze bezpieczeństwa pomiędzy Unią Nowa europejska i jej państwami członkowskimi z jednej strony, a krajami zza Ostpolitik miała wschodniej granicy z drugiej. W związku z tym, wkrótce po oznaczać dobre relacje ukonstytuowaniu się w 2005 roku pierwszego rządu Angeli z Rosją i wzmocnioną Merkel, który był u steru podczas niemieckiej prezydencji współpracę w roku 2007, stało się jasne, że Berlin pragnie wykorzystać z państwami Europy swoje półroczne rządy do nadania nowego impulsu w polityce wobec Wschodu. Wschodniej, Kaukazu Nowa europejska Ostpolitik miała składać się z trzech i Azji Centralnej. komponentów. Relacje UE-Rosja miały zostać pogłębione, a nowa umowa o partnerstwie i współpracy miała stanowić przyszłą podstawę dla stosunków dwustronnych. Współpraca z Azją Środkową, która od dłuższego czasu pozostawała białą plamą na mapie unijnej polityki zagranicznej, miała zostać ożywiona poprzez wdrożenie specjalnej strategii dla tego regionu. Usprawnienie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa miało wesprzeć dynamikę reform w krajach partnerskich oraz pokazać determinację Unii w stymulowaniu rozwoju jej peryferii. Kilka miesięcy przed objęciem przewodnictwa niemieckie Ministerstwo Spraw Zagranicznych przedstawiło szczegółowe pomysły udoskonalenia współpracy ze wschodnimi sąsiadami. Koncepcja nazwana EPS plus postulowała stworzenie zachęt na rzecz transformacji, utworzenie regionalnego wymiaru współpracy oraz możliwość podpisywania dwu- lub wielostronnych umów dotyczących współpracy sektorowej z partnerami. Projektowane Partnerstwo na rzecz Modernizacji dla Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego miało częściowo objąć sąsiadów wspólnotowym systemem prawnym. Wzmocnienie współpracy z bezpośrednimi sąsiadami miało współgrać z dobrymi relacjami Brukseli z Moskwą. Zrównoważona Ostpolitik Odzew na EPS plus nie był jednoznaczny. Z jednej strony projekt rozbudził wielkie oczekiwania wobec Niemiec. Państwa członkowskie zainteresowane aktywizacją polityki wobec wschodnich sąsiadów liczyły na doświadczenie Berlina i polityczny bodziec z jego strony w celu podniesienia jakości wymiaru wschodniego EPS. Pomimo pewnych zastrzeżeń wobec idei nowej Ostpolitik, która zdaniem
Polska partner Wschodu 155 niektórych partnerów Unii, pociągała za sobą ryzyko skupienia się przede wszystkim na Rosji, wschodnia część Wspólnoty liczyła na to, że niemiecka prezydencja przyczyni się do rozwoju dotychczas mało intensywnej polityki. Z drugiej strony państwa członkowskie i partnerskie z basenu Morza Śródziemnego uznały niemiecką inicjatywę za ryzykowną. W ich oczach EPS plus oraz wzmocnienie polityki wschodniej Unii pociągało za sobą ryzyko przesunięcia politycznego zainteresowania oraz środków finansowych z południowych na wschodnie peryferie Unii. Odnosząc się do tych zastrzeżeń, Dla wzmocnienia Niemcy zmieniły retorykę, podkreślając, że inicjatywa nie polityki sąsiedztwa ma na celu osłabienia współpracy z partnerami południowymi, lecz wzmocnienie EPS jako całości. Dzięki temu, nie pragmatyczną Berlin wybrał metodę rezygnując z zamiaru dania nowego bodźca wschodniemu wymiarowi polityki sąsiedztwa, Berlin zapewnił sobie i ewolucyjną. poparcie wpływowej grupy państw członkowskich z regionu śródziemnomorskiego, a także pomoc ze strony Komisji. Z tego powodu oraz dzięki ścisłemu dialogowi z Komisją, komunikat w sprawie wzmocnienia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa zawierał wiele niemieckich pomysłów. Na przykład tak zwane platformy tematyczne, czyli możliwości współpracy regionalnej w poszczególnych obszarach polityki, są wyraźnym odzwierciedleniem niemieckich pomysłów dotyczących tworzenia różnych formatów współpracy pomiędzy partnerami (wschodnimi), a także pomiędzy Unią i jej sąsiadami. Dzięki otwarciu się Berlina na wielowymiarowe podejście w jego staraniach na rzecz wzmocnienia polityki sąsiedztwa, Rada przyznała RFN mandat do jej intensyfikacji oraz sporządzenia raportu przedstawiającego ocenę ówczesnej sytuacji, a także perspektywy na przyszłość pod koniec niemieckiej prezydencji. Osiągnięcia Berlina Niemcy mogły pochwalić się sporymi osiągnięciami. Owocem ich pracy były między innymi nowe instrumenty (tak zwany Governance Facility, czyli Instrument Wspierania Dobrego Rządzenia oraz Fundusz Inwestycyjny Sąsiedztwa), nowe koncepcje (Synergia Czarnomorska, odnosząca się zarówno do krajów objętych polityką sąsiedztwa, jak i państw członkowskich Unii oraz jej partnerów, na przykład Rosji i Turcji; platformy tematyczne), nowe sposoby włączania do współpracy partnerów (otworzenie się wspólnotowych programów i instytucji na państwa objęte EPS) oraz nowe inicjatywy na rzecz zacieśniania współpracy w poszczególnych obszarach tej polityki (zastosowanie Globalnego Podejścia do Migracji wobec partnerów wschodnich; dodatkowe propozycje poprawienia współpracy energetycznej, między innymi ewentualne członkostwo sąsiadów wschodnich w europejskiej Wspólnocie
156 Polska partner Wschodu Energetycznej). Gdy negocjacje dotyczące nowego pogłębionego porozumienia z Ukrainą znanego obecnie pod nazwą umowy stowarzyszeniowej rozpoczęły się w marcu 2007 roku, porozumienie to zostało okrzyknięte sztandarowym projektem wzmocnionej EPS. Dlaczego Niemcom udało się tak wiele osiągnąć? Między innymi dlatego, że Berlin obrał pragmatyczne, niemaksymalistyczne i ewolucyjne podejście. Gdy Niemcy przekonały się, że pomysł zastosowania resetu w relacjach Europy ze Wschodem, czyli nowa Ostpolitik, jest nierealistyczny, zrezygnowały z niego. Już nazwa EPS plus wskazywała na to, że idea jest raczej konserwatywna, czyli Polska może zdziałać oznacza pogłębienie polityki sąsiedztwa, a nie wykroczenie więcej dla Europy poza nią. Niemcy skoncentrowały się na strategii pączkowania, usiłując znaleźć dodatki do istniejących mechanizmów Wschodniej, jeżeli równocześnie i poszerzyć podstawowe zasady współpracy, zamiast tworzyć będzie aktywnie coś całkowicie nowego. popierać współpracę Ponadto niemiecka prezydencja umiejętnie prowadziła w sąsiedztwie dialog i skutecznie kierowała oczekiwaniami państw członkowskich. RFN była postrzegana jako państwo mające mocne śródziemnomorskim. więzi i duże doświadczenie w relacjach z Europą Wschodnią i byłymi republikami radzieckimi. Dlatego też wielu partnerów w Unii oczekiwało, że Niemcy przejawią aktywność w tej dziedzinie. Z drugiej strony właśnie z tego powodu inne kraje członkowskie podejrzewały Niemcy o faworyzowanie współpracy ze wschodnim sąsiedztwem. Ponieważ Berlin akceptował i wspierał również Klub Śródziemnomorski, udało mu się utrzymać równowagę interesów różnych frakcji unijnych. Oprócz kwestii związanych z rolą prezydencji, ważny czynnik postępu w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa stanowiła bliska interakcja z Komisją i Sekretariatem Rady. Berlin intensywnie konsultował z Komisją treść podstawowych dokumentów i inicjatyw. Ponieważ proces ten rozpoczął się na dobre przed niemiecką prezydencją, obie strony znały swoje stanowisko i duża część pracy związanej z harmonizacją i racjonalizacją niemieckich pomysłów została już wykonana przed oficjalnym rozpoczęciem prezydencji. Osobiste kontakty w Sekretariacie Rady również były atutem zapewniały kanał, dzięki któremu niemieckie propozycje mogły być przekazywane bez przeszkód. Sugestie dla Warszawy Jakie wnioski wynikają z tych rozważań dla polskiej prezydencji w 2011 roku? W przeciwieństwie do Niemiec na przełomie 2006 i 2007 roku, Polska nie zamierza wdrażać nowego projektu. Partnerstwo Wschodnie już istnieje, a wysiłki
Polska partner Wschodu 157 Polski skupiają się na zwiększeniu efektywności tego formatu współpracy, a nie na tworzeniu nowego. Ponieważ przegląd polityki sąsiedztwa zainicjowany przez Catherine Ashton oraz komisarza do spraw EPS Stefana Fülego dobiegnie końca wiosną 2011 roku, Polska będzie musiała działać w ramach Partnerstwo potrzebuje zreformowanej polityki sąsiedzkiej. Instytucje Partnerstwa Wschodniego już działają i zaplanowano pierwszy szczyt sukcesu, którym od czasu oficjalnego zgromadzenia założycielskiego w 2009 może być zakończenie roku dlatego Polska również w tym zakresie skupi się na negocjacji umowy sprawnym działaniu istniejącej architektury. stowarzyszeniowej Jednak system polityczny wprowadzony na mocy traktatu z Ukrainą. lizbońskiego ustanowił nowy kontekst. Wobec zmniejszenia kompetencji prezydencji oraz utworzenia nowych funkcji (stały Przewodniczący Rady, Wysocy Przedstawiciele) i instrumentów (Europejska Służba Działań Zewnętrznych) nadal pozostaje niejasne, czy pozostawiono wystarczające pole manewru dla prezydencji, mających ambicje kształtowania i zmieniania unijnej rzeczywistości. Jest to szczególnie istotne w przypadku projektów dotyczących stosunków zewnętrznych, jakim jest polityka sąsiedztwa, gdzie prezydencja została pozbawiona prawie wszystkich tradycyjnych funkcji. Uwzględniając powyższe ograniczenia, można jednak sformułować kilka sugestii dla polskiej prezydencji. Na razie oficjalnie nie dokonano podziału kompetencji pomiędzy Wysoką Przedstawiciel a komisarzem odpowiedzialnym za politykę sąsiedztwa. Chociaż oboje próbowali współpracować przy rozwoju EPS, to szczegółowy podział zadań pomiędzy Komisją a Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) będzie w praktyce kształtował się stopniowo. Jednakże główne brzemię pracy koncepcyjnej i operacyjnej będzie spoczywało na strukturach ESDZ. Oznacza to, że ścisłe konsultacje i ustanowienie dobrych relacji z bardziej politycznymi oraz technicznymi komórkami ESDZ są podstawowym warunkiem dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego i EPS. W miarę rozwoju Partnerstwa i EPS relacjom pomiędzy Unią i jej sąsiedztwem będzie towarzyszyła pogłębiona współpraca w szerszych obszarach polityki. Ta tendencja zaznaczy się podczas polskiej prezydencji, zaś jej wyrazem będą liczne spotkania ministrów sektorowych państw Unii i Partnerstwa. Coraz węższa specjalizacja w ramach Partnerstwa i polityki sąsiedzkiej oznacza potrzebę większego zaangażowania różnych Dyrekcji Generalnych niektóre z nich już odgrywają ważną rolę nadzorczą i monitorującą wobec wielostronnych platform i konkretnych płaszczyzn współpracy w zakresie Partnerstwa. Wielkim wyzwaniem stojącym przed prezydencją jest z jednej strony budowanie
158 Polska partner Wschodu tematycznych mostów dla odnośnych Dyrekcji Generalnych oraz uwrażliwianie ich na Partnerstwo i politykę sąsiedztwa, z drugiej zaś zidentyfikowanie osób zainteresowanych polityką sąsiedzką w ramach tych instytucji i poprawienie kontaktu z nimi. Przemiany demokratyczne w świecie arabskim i Afryce Północnej oraz konflikt zbrojny w Libii skierowały uwagę Unii na jej południowe sąsiedztwo. Dlatego jednym z głównych zadań Polski będzie dopilnowanie, aby Bruksela nie skierowała całkowicie swej energii politycznej i funduszy ze Wschodu na Południe. Doświadczenie niemieckiej prezydencji uczy, że państwo członkowskie może zdziałać więcej dla Europy Wschodniej, jeżeli równocześnie aktywnie popiera współpracę w sąsiedztwie śródziemnomorskim. Zgodnie z traktatem lizbońskim, polska prezydencja będzie musiała znaleźć nowatorskie sposoby zaprezentowania własnych pomysłów. Jedną z możliwości są nieformalne spotkania na szczeblu ministerialnym. Spotkania ministrów spraw zagranicznych według formatu Gymnich w których powinna brać udział Wysoka Przedstawiciel lub nawet inne nieformalne kontakty na poziomie ministerialnym mogłyby być poświęcone zagadnieniom związanym z EPS i Partnerstwem. Delikatna kwestia liberalizacji systemu wizowego mogłaby stać się tematem przewodnim dyskusji podczas nieoficjalnego spotkania ministrów spraw zagranicznych. Zadbać o sukces Oczywiście, te i inne działania są jedynie narzędziami do realizacji głównych celów politycznych związanych z Partnerstwem Wschodnim. Zważywszy na kryzys w strefie euro, wydarzenia w Afryce Północnej i postępujące zmęczenie tematem wschodniego sąsiedztwa, polska prezydencja w zakresie EPS i Partnerstwa Wschodniego będzie miała jeden podstawowy cel: udowodnienie, że współpraca z sąsiadami wschodnimi jest istotna dla Unii i że Partnerstwo już wpłynęło i wpływać będzie w przyszłości na postęp reform. Dlatego tak ważny będzie widoczny sukces we wschodnim wymiarze polityki sąsiedzkiej. Właśnie z tego powodu Polska powinna wykorzystać swoje bliskie stosunki z Ukrainą (które ostatnio zostały nadwerężone, jednak nadal mają szczególny charakter) i Mołdawią (które rozwijają się dynamicznie), by zachęcić przywódców tych państw do skupienia większej uwagi na współpracy z Unią. Polska powinna zwłaszcza przekonywać Ukrainę do zajęcia bardziej konstruktywnego stanowiska w negocjacjach dotyczących pogłębionej Strefy Wolnego Handlu (DCFTA) z Unią Europejską. Jeżeli te rozmowy będą się przedłużały za polskiej prezydencji, może to wywołać wewnątrzunijną dyskusję o treści umów
Polska partner Wschodu 159 stowarzyszeniowych z sąsiadami wschodnimi (na przykład o możliwości podpisywania takich umów bez komponentu o wolnym handlu). To z kolei może prowadzić do zasadniczej debaty nad Partnerstwem Wschodnim i zmniejszenia ambicji związanych ze współpracą z tymi państwami. Z punktu widzenia Polski byłoby to niekorzystne. Przełożyła Ilona Duchnovic Kai Olaf Lang jest ekspertem Fundacji na rzecz Nauki i Polityki w Berlinie, gdzie pełni funkcję zastępcy dyrektora Departamentu do spraw Integracji Europejskiej.