Temat 17: Kontrola administracji w II Rzeczypospolitej 1. Kontrola parlamentu i opinii publicznej Najczęściej wykorzystywaną formą kontroli były interpelacje. Dotyczyły one przeważnie szczegółowych przejawów działalności centralnych i lokalnych organów administracji. Po przewrocie majowym ta forma kontroli parlamentarnej traciła na znaczeniu. Przyczynami tego stanu rzeczy były: wydłużenie terminu odpowiedzi na interpelacje z regulaminowych 6 tygodni do 8 miesięcy, zwiększenie z 15 do 30 ilości wymaganych podpisów poselskich, zaostrzenie cenzury interpelacji oraz lekceważenie przez rząd obowiązku udzielania odpowiedzi. Wykładnikiem spadku znaczenia interpelacji może być ich malejąca liczba. W Sejmie Ustawodawczym zgłoszono 6868 interpelacji, w Sejmie I kadencji 5530, w Sejmie II kadencji 961, zaś w Sejmie III kadencji tylko 45 interpelacji. Spadek rangi interpelacji spowodował, że podstawowego znaczenia zaczęły nabierać mniej sformalizowane dyskusje nad różnorodnymi oświadczeniami rządu, a zwłaszcza rozprawy nad budżetem. Do najważniejszych uprawnień kontrolnych sejmu zaliczano coroczne zatwierdzanie zamknięcia rachunków państwowych i udzielanie rządowi absolutorium. Kontrolę tę sejm wykonywał za pośrednictwem Najwyższej Izby Kontroli. Dyskusje nad preliminarzem budżetowym, budżetem poszczególnych resortów i nad absolutorium umożliwiały stronnictwom sejmowym dokonywanie krytycznej oceny działań administracji oraz wskazywania jej nadużyć, błędów i niedomagań. Równie ważną formą kontroli było wyposażenie sejmu w prawo do powoływania nadzwyczajnych komisji dla badania określonych spraw. Komisjom tym przysługiwało uprawnienie do przesłuchiwania zainteresowanych stron, wzywania świadków i rzeczoznawców. W ramach uprawnień kontrolnych sejmu na osobną uwagę zasługiwała instytucja odpowiedzialności parlamentarnej ministrów. Polegała na ustępowaniu ministrów z zajmowanych stanowisk na żądanie sejmu, a przesłanką zasadniczą jej zastosowania były motywy polityczne. Sejm określał swoje stanowisko wobec ministrów przez instytucję wotum zaufania lub wotum nieufności, które przybierać mogły różne formy. Tryb postępowania sejmu w tej materii dzielił się na dwa rodzaje. Pierwszy, oficjalny, przewidziany w art. 58 Konstytucji marcowej, polegał na uchwaleniu przez sejm formalnego wotum nieufności. Procedura ta wymagała zwyczajnej większości głosów przy normalnym quorum wynoszącym 1/3 ustawowej liczby posłów. W sprzyjających warunkach do obalenia rządu lub ministra wystarczało poparcie 75 posłów. Realizacja uprawnień sejmu w sprawie pociągania gabinetu lub ministrów do odpowiedzialności politycznej mogła przybierać również mniej sformalizowaną postać: sejm wyrażał swoje stanowisko wobec gabinetu, przyjmując lub odrzucając projekty rządowe, zmniejszając budżet bądź przychylając się do krytyki wysuwanej pod adresem rządu lub konkretnego ministra. 1
Po zamachu majowym, wskutek ukształtowania się nowego układu sił politycznych, jak też przyjęcia nowej konstytucji, wyżej scharakteryzowane formy kontroli sejmu nad władzą wykonawczą straciły swe realne znaczenie lub też wypaczony został ich dotychczasowy sens. Przede wszystkim dotyczyło to szeroko rozumianej odpowiedzialności rządu. Zakres i formy odpowiedzialności parlamentarnej t określał art. 29 konstytucji kwietniowej. Stanowił on, że sejm podczas sesji zwyczajnej mógł wystąpić z wnioskiem żądającym ustąpienia całego gabinetu lub ministra. Wniosek taki nie mógł być głosowany na tym samym posiedzeniu, na którym został zgłoszony. Uchwalenie takiego wniosku nie owocowało jednak zobowiązaniem prezydenta do udzielenia dymisji rządowi lub ministrowi, którego wniosek dotyczył. Prezydent mógł bowiem albo odwołać rząd lub ministra, albo rozwiązać izby ustawodawcze. Gdyby prezydent nie wykorzystał ani jednej, ani drugiej możliwości uchwalony przez sejm wniosek miał być rozpatrzony przez senat. W przypadku poparcia przez senat wniosku sejmu prezydent udzielał dymisji rządowi lub ministrowi, bądź rozwiązywał obie izby parlamentu. Tak przyjęta konstrukcja odpowiedzialności parlamentarnej oznaczała znaczne osłabienie uprawnień kontrolnych sejmu. Ustawy zasadnicze II rzeczypospolitej przewidywały również możliwość pociągania ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej przez sejm (konstytucja marcowa) oraz sejm i senat (konstytucja kwietniowa). Obok parlamentarnej, wszechstronna była również kontrola opinii publicznej. Przede wszystkim była ona realizowana przez prasę. Krytyka prasowa administracji, przybierając różnorodny charakter, wpływała na kształt opinii, a w konsekwencji na wyniki wyborów parlamentarnych i samorządowych. Po przewrocie majowym, a zwłaszcza w wyniku ukazania się rozporządzenia prezydenta o prawie prasowym z maja 1927 r. efektywność kontroli prasowej znacznie zmalała. 2. Kontrola finansowa W systemie kontroli II Rzeczypospolitej szczególną rolę miała kontrola finansowa. Wśród form tej kontroli wyróżniano: kontrolę parlamentarną, którą sprawował sejm i senat przy uchwalaniu budżetu, rozpatrywaniu zamknięć rachunków państwowych i nadzorowaniu długów państwowych oraz kontrolę wewnętrzną, wykonywaną przez organy hierarchicznie wyższe, a także kontrolę specjalną, realizowaną przez niezależną od rządu Najwyższą Izbę Kontroli i okręgowe izby kontroli. Jako organ mający wykonywać kontrolę państwową, już w lutym 1919 r. powołana została Najwyższa Izba Kontroli Państwa. Jej kompetencje zostały szeroko zakreślone, a obejmowały przede wszystkim tzw. kontrolę wstępną, to znaczy kontrolę o charakterze zapobiegawczym. Konstytucja marcowa w art. 9 ustanawiała Najwyższą Izbę Kontroli jako organ sejmu, oparty na zasadzie kolegialności i niezależności sędziowskiej. NIK była powołana do kontroli całej administracji pod względem finansowym, do badania zamknięć rachunkowych państwa oraz do przedstawiania sejmowi corocznie wniosku o udzielenie lub odmówienie rządowi absolutorium. 2
Ogólne postanowienia konstytucji zostały rozwinięte, a częściowo zmienione, w uchwalonej 3 czerwca 1921 r. ustawie o kontroli państwowej. Według jej postanowień kontrola państwowa obejmowała nie tylko administrację państwową, lecz również samorząd i instytucje działające przy udziale finansowym Skarbu Państwa lub pod jego gwarancją. Istota kontroli NIK polegała na badaniu legalności, celowości i efektywności działalności finansowo-gospodarczej. W razie stwierdzenia nieprawidłowej lub złej gospodarki, jednostki kontrolujące zawiadamiały o tym władze zwierzchnie, żądając usunięcia niedociągnięć, względnie zawieszenia określonych osób w czynnościach i pociągnięcia do odpowiedzialności osobistej i materialnej. Na czele NIK stał prezes mianowany przez prezydenta, który zajmował stanowisko równorzędne ministrom, ale nie wchodził w skład Rady Ministrów. Strukturę NIK tworzyły: kolegium, w skład którego wchodzili prezes, wiceprezesi, dyrektorzy departamentów oraz ich zastępcy; cztery wyspecjalizowane departamenty i wydział personalny. Strukturę kontroli państwowej w terenie tworzyły okręgowe izby kontroli oraz delegatury. Zmiany, jeżeli chodzi o usytuowanie ustrojowe i kompetencje Najwyższej Izby Kontroli, dokonały się w związku z wejściem w życie Konstytucji kwietniowej. O ile ustawa zasadnicza z 1921 r. stała na gruncie powiązania NIK z całym systemem parlamentarnym, o tyle konstytucja z 1935 r. to powiązanie zerwała niemal całkowicie. Kontrola państwowa zaliczona została do organów państwa pozostających pod zwierzchnictwem prezydenta. On miał odtąd, w trybie prerogatywy, mianować i odwoływać prezesa Najwyższej Izby Kontroli, ponadto prezydent na wniosek prezesa mianował i odwoływał członków kolegium NIK. Konstytucja kwietniowa rozszerzała również funkcje kontrolne Najwyższej Izby Kontroli. Rozciągać się one odtąd miały nie tylko na organy państwa, ale i inne związki publiczno-prawne. 3. Sądowa kontrola administracji Pod pojęciem sądownictwa administracyjnego w najszerszym tego słowa znaczeniu rozumieć należy rozpatrywanie przez niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych, czyli sprzecznych z ustawami, decyzji administracyjnych. W zakresie rozwiązań instytucjonalnych dotyczących rozpatrywania sporów, które uznane zostały za administracyjne, spotykamy dwa modele; angielski, w którym kompetencje do rozstrzygania spornych spraw administracyjnych zachowały sądy powszechne oraz kontynentalny, polegający na powołaniu odrębnego sądownictwa administracyjnego. Odrodzona Polska odziedziczyła po zaborze pruskim sądownictwo trójinstancyjne, o właściwości enumeracyjnej. W zaborze austriackim sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne o właściwości generalnej. W zaborze rosyjskim przyjęto wzorce angielskie, a więc rozpatrywanie spraw przez sądy powszechne. Z trzech różnych systemów przyjęto ostatecznie rozwiązanie austriackie. Stanowił o tym art. 73 Konstytucji marcowej, według którego: Do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej jak i samorządowej powoła osobna 3
ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym. Zasady wyrażone w art. 73 zostały zrealizowane tylko częściowo. Nie powołano bowiem kilkuszczeblowego sądownictwa, lecz jedynie Najwyższy Trybunał Administracyjny, orzekający jako sąd kasacyjny w pierwszej i ostatniej instancji. Sądy administracyjne w terenie, o czym niżej, istniały jedynie na obszarze b. zaboru pruskiego. Struktura i funkcje Najwyższego Trybunału Administracyjnego określone zostały w ustawie z 3 sierpnia 1922 r. W myśl ustawy NTA składał się z pierwszego prezesa, prezesów i sędziów mianowanych przez prezydenta. Połowa członków Trybunału miała posiadać kwalifikacje sędziowskie, druga połowa rekrutowała się z urzędników administracji. NTA dzielił się na dwie izby: ogólno-administracyjną i skarbową i orzekał w kompletach złożonych z trzech lub siedmiu sędziów albo jako zgromadzenie ogólne. Do Trybunału zaskarżyć można było akt administracyjny wydany przez ostatnią instancję administracyjną, po wyczerpaniu możności odwołania w ramach administracji. NTA był sądem kasacyjnym, to znaczy, że wniesioną skargę mógł oddalić lub uchylić zaskarżony akt administracyjny. Organ, który wydał zaskarżony akt stawał przed NTA jako strona pozwana. Zaskarżający był drugą stroną procesu. W postępowaniu przed Trybunałem obowiązywała zasada równości stron. Po uchyleniu zaskarżonego aktu, a przy wydawaniu ponownej decyzji, organ administracyjny związany był wyrokiem NTA. Kompetencje NTA rozciągały się na wszystkie zarządzenia i orzeczenia władz administracyjnych zarówno rządowych jak i samorządowych jeśli stanowiły one podstawę do wydania aktu decyzji administracyjnej. Istniał jednak katalog spraw wyjętych spod orzecznictwa NTA: podlegające właściwości sądów powszechnych, związane z personalną obsadą stanowisk państwowych, zagraniczne i sił zbrojnych, dyscyplinarne, załatwiane w drodze swobodnego uznania. NTA z tej racji, że dla znacznej części kraju stanowił jedyną instancję, pracował znacznie wolniej. Na orzeczenie trzeba było czekać średnio około dwóch lat. Wiele do życzenia pozostawiało również skomplikowane postępowanie przed Trybunałem i na ogół wysokie koszty. W terenie sądownictwo administracyjne funkcjonowało tylko w byłym zaborze pruskim. Sądami pierwszej instancji były wydziały miejskie lub powiatowe. Drugą instancję stanowiły wojewódzkie sądy administracyjne. Skarga od orzeczenia lub wyroku sądu wojewódzkiego szła do NTA, jako sądu trzeciej instancji. Literatura: - W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764 1989, Warszawa 2007, s. 362 368, - J. Malec, D. Malec, Historia administracji i nowożytnej myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 177-178. - W Ćwik, W. Mróz, A. Witkowski, Administracja w systemie ustrojowym Polski X XX w., Przemyśl 2002, s. 261 267. 4
Pytanie problemowe: Formy kontroli administracji w II Rzeczypospolitej Pytania testowe: 1/ Wskaż zdanie nieprawdziwe: a/ Najwyższa Izba Kontroli Państwa została utworzona w 1919 r. b/ Najwyższa Izba Kontroli została utworzona w 1921 r. c/ Konstytucja kwietniowa ograniczyła zakres podmiotowy kontroli sprawowanej przez Najwyższej Izby Kontroli. 2/ Wskaż zdanie nieprawdziwe a/ Naczelny Trybunał Administracyjny dzielił się na dwie izby: ogólno-administracyjną i skarbową b/ Naczelny Trybunał Administracyjny dzielił się na trzy izby: ogólno-administracyjną, skarbową oraz pracy i ubezpieczeń społecznych c/ Do Trybunału zaskarżyć można było akt administracyjny wydany przez ostatnią instancję administracyjną, po wyczerpaniu możności odwołania w ramach administracji. 5