Pytania prejudycjalne art. 267 TFUE Prof. UJ Dr hab. Nina Półtorak Zadania sądów krajowych w wykonywaniu prawa UE 19 stycznia 2018 r. STUDIA PODYPLOMOWE 2 Pytanie prejudycjalne art. 267 TFUE Pytania prejudycjalne art. 267 TFUE 3 4 Sąd w rozumieniu art. 267 Wyrok TSUE z 13.12.2012 C-465/11 zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy ustalaniu, czy organ odsyłający ma charakter sądu w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią podlegającą wyłącznie porządkowi prawnemu Unii, Trybunał bierze pod uwagę zespół przesłanek, takich jak w szczególności ustawowe umocowanie istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość 5 6 1
Wyrok TSUE z 13.12.2012 C-465/11 W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że, jak wynika z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy, Krajowa Izba Odwoławcza, która jest organem ustanowionym na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, mającym wyłączną właściwość do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów wykonawców z instytucjami zamawiającymi, i którego funkcjonowanie regulują art. 172 198 wspomnianej ustawy, jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, gdy wykonuje swoje kompetencje objęte zakresem wymienionych przepisów, co ma miejsce w ramach postępowania głównego. Fakt, że na podstawie innych przepisów omawiany organ jest również upoważniony do pełnienia funkcji o charakterze konsultacyjnym, jest w tym względzie bez znaczenia. Brak obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym 7 8 Brak obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym Pytania prejudycjalne problemy w orzecznictwie sądów polskich Brak regulacji prawnych Dostrzeżenie sprawy unijnej Uprawnienie czy obowiązek sądu? (doktryna acte claire i acte eclaire) Postanowienie ETS C-168/06 Ceramika Paradyż Orzeczenie ETS C-441/08 Elektrownia Pątnów 9 10 Pytanie do TSUE czy do TK? Wyrok ETS z 22 czerwca 2010 r. Aziz Melki (C-188/10) i Sélim Abdeli (C-189/10). Artykuł 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Pytanie do TSUE czy do TK? Wyrok ETS z 22 czerwca 2010 r. Aziz Melki (C-188/10) i Sélim Abdeli (C- 189/10). Natomiast art. 267 TFUE nie stoi na przeszkodzie istnieniu takiego uregulowania krajowego, o ile pozostałe sądy krajowe zachowują swobodę: zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uważają za niezbędne i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych w porządku prawnym Unii oraz odstąpienia od stosowania, po zakończeniu takiego postępowania wpadkowego, tego krajowego przepisu ustawowego, jeżeli uważają go za sprzeczny z prawem Unii. 11 12 2
Znaczenie procedury prejudycjalnej dla spraw z zakresu ochrony środowiska Znaczenie procedury prejudycjalnej dla spraw z zakresu ochrony środowiska Przykładowe orzeczenia C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jest pozbawiony bezpośredniej skuteczności na gruncie prawa Unii. Zadaniem sądu krajowego jest jednak dokonanie w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 tejże konwencji, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska. C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland Artykuł 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. sprzeciwia się przepisom, które nie przyznają organizacji pozarządowej działającej na rzecz ochrony środowiska, o której mowa w art. 1 ust. 2 tej dyrektywy, możliwości powołania się przed sądem w ramach środka prawnego przeciwko decyzji w sprawie zezwolenia na przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 1 ust. 1 dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 2003/35, na naruszenie przepisu wynikającego z prawa Unii i mającego za przedmiot ochronę środowiska, z uwagi na to, że przepis ten chroni tylko interesy ogółu, a nie interesy jednostek. 13 Przykładowe orzeczenia C-41/11, Inter-Environnement Wallonie W sytuacji gdy do sądu krajowego wpływa, na podstawie prawa krajowego, skarga o stwierdzenie nieważności krajowego aktu prawnego, stanowiącego plan lub program w rozumieniu dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, oraz gdy sąd ten stwierdza, że taki plan lub program został przyjęty z naruszeniem przewidzianego tą dyrektywą obowiązku dokonania wcześniejszej oceny wpływu na środowisko, sąd ten jest zobowiązany podjąć wszelkie środki o charakterze ogólnym lub szczególnym, przewidziane przez jego prawo krajowe, aby usunąć brak takiej oceny, w tym ewentualnie zawiesić lub uchylić zaskarżony plan lub program. C-137/14 14 Pytania prejudycjalne polskich sądów w odniesieniu do prawa ochrony środowiska Zasada dzielonego wykonywania prawa UE C-4/16, SA w Warszawie (spór dotyczący przedłużenia koncesji na wytwarzanie energii), Pojęcie energii ze źródeł odnawialnych, zawarte w art. 2 akapit drugi lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono energię wytworzoną w małej elektrowni wodnej, która nie jest ani elektrownią szczytowo-pompową, ani elektrownią z członem pompowym, zlokalizowanej na zrzutach ścieków technologicznych innego zakładu, który wcześniej pobrał wodę do własnych celów. C-344/08, Sąd Rejonowy w Kościanie (postępowanie karne ochrona gatunków dziko żyjących zwierząt) Artykuł 8 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi należy interpretować w ten sposób, że w ramach postępowania karnego toczącego się przeciwko osobie oskarżonej o naruszenie tego przepisu wszelkie środki dowodowe, na które w tego rodzaju postępowaniach zezwala prawo procesowe danego państwa członkowskiego, są co do zasady dopuszczalne do celów orzekania w przedmiocie zgodności z prawem pozyskania okazów gatunków zwierząt wymienionych w załączniku B do tego rozporządzenia. W świetle zasady domniemania niewinności taka osoba może również skorzystać z wszystkich tych środków dowodowych w celu wykazania, że w posiadanie rzeczonych okazów weszła zgodnie z prawem, spełniając wymogi określone we wspomnianym przepisie. 15 Art. 19 TUE Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii art. 291 ust. 1 TFUE: państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii 16 Karta Praw Podstawowych Wyrok TS C-403/16, El Hassani, pytanie NSA TYTUŁ VI WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI Artykuł 47 Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. 17 18 3
Zasada dzielonego wykonywania prawa UE Perspektywy kodyfikacji postępowania administracyjnego UE Nowy tytuł TYTUŁ XXIV TFUE: WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA 197 TFUE: Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez Państwa Członkowskie, mające istotne znaczenie dla dobrego funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą przedmiotem wspólnego zainteresowania Art. 41 Karty Praw Podstawowych - prawo do dobrej administracji art. 298 TFUE (pojęcie otwartej, efektywnej i niezależnej administracji europejskiej) jako podstawa kodyfikacji Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 15.1.2013 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczącego postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej ReNEUAL Model Rules 2015 (Model kodeksu postępowania administracyjnego dla Unii Europejskiej) (http://www.reneual.eu/) Rezolucja Parlamentu z 9.06.2016 z projektem Rozporządzenia w sprawie otwartej, efektywnej i niezależnej administracji Unii Europejskiej 19 20 Rola sądów krajowych i organów administracji w stosowaniu prawa unijnego Rola sądów krajowych i organów administracji w stosowaniu prawa unijnego Nie tylko stosują prawo krajowe, ale także je oceniają; Rzecznik generalny w opinii w sprawie C-224/01 Koebler: Sąd krajowy występuje zarówno w roli rozsądzającego w przypadku konfliktu prawa krajowego i prawa wspólnotowego, jak i chroniącego prawa jednostek wynikające z systemu wspólnotowego ETS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal: Każdy przepis prawa krajowego i każda praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, która mogłaby osłabić efektywność prawa wspólnotowego poprzez odebranie sądowi krajowemu rozpatrującemu sprawę, w której stosowane ma być prawo wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych do wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłyby pozbawić, nawet czasowo, pełnej mocy i skuteczności przepisów prawa wspólnotowego, jest niezgodna z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego. Rola organów administracyjnych w stosowaniu prawa unijnego: ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Comune di Milano: jeżeli postanowienia dyrektyw są, jeśli chodzi o ich treść, bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostka może się na tych postanowieniach oprzeć przeciwko państwu w sytuacji, gdy państwo nie wprowadziło dyrektywy do prawa krajowego przed upływem przewidzianego w niej terminu, lub gdy nie stosuje dyrektywy w prawidłowy sposób. Jeśli spełnione są warunki, pod którymi jednostki mogą opierać się na postanowieniach dyrektywy przed sądami krajowymi, wszystkie organy administracji ( ) zobowiązanie są do stosowania tych postanowień. 21 22 Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe - Zasada bezpośredniego skutku prawa UE Incydentalny skutek horyzontalny dyrektyw w sprawach ochrony środowiska 23 24 4
Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe - Zasada pierwszeństwa prawa UE 25 26 Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe prounijna wykładnia prawa krajowego Prounijna wykładnia przykład z orzecznictwa WSA w Warszawie IV SA/Wa 2492/14 Organ - rozważając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej zawarty we wskazanym przepisie - nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa regulacja stanowi w istocie implementację dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. Dopuszcza ona organicznie dostępu do informacji z uwagi na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów, jednak wyraża jednocześnie zasadę, że "Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia" (art. 4 ust. 2 zd. 2). Wobec obowiązku prowspólnotowej wykładani regulacji służących implementacji prawa stanowionego na szczeblu UE, nie sposób przyjąć, aby intencją prawodawcy krajowego było zakreślenie wyjątków szerszych, niż przewidziano to w prawie wspólnotowym. 27 28 Przykład z orzecznictwa polskiego Zasada efektywności prawa UE IVSA/Wa 2492/14 (prawomocny) wyrok WSA w Warszawie, w którym WSA odwołuje się do konieczności prounijnej wykładni przepisów prawa polskiego - art. 16 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Organ - rozważając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej zawarty we wskazanym przepisie - nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa regulacja stanowi w istocie implementację dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 str. 375). Dopuszcza ona organicznie dostępu do informacji z uwagi na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów (art. 4 ust. 2 lit d), jednak wyraża jednocześnie zasadę, że "Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia" (art. 4 ust. 2 zd. 2). Wobec obowiązku prowspólnotowej wykładani regulacji służących implementacji prawa stanowionego na szczeblu UE, nie sposób przyjąć, aby intencją prawodawcy krajowego było zakreślenie wyjątków szerszych, niż przewidziano to w prawie wspólnotowym. W sprawie Walt Wilhelm 14/68 Trybunał użył po raz pierwszy pojęcia efektywności w odniesieniu do środków prawa krajowego, stwierdzając: Traktat EWG ustanowił swój własny system prawny, zintegrowany z systemami prawnymi państw członkowskich, który musi być stosowany przez ich sądy. Byłoby niezgodne z naturą tego systemu pozwolić państwom członkowskim na wprowadzanie czy utrzymywanie środków, które mogłyby naruszyć praktyczną efektywność Traktatu 29 30 5
Zasada efektywnej ochrony sądowej (prawnej) Zasada efektywności obowiązki sądów Pojawiła się w orzeczeniach z 1984 r. w sprawach von Colson i Harz C-432/05, Unibet zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka W systemie unijnym skuteczna ochrona prawna jest elementem zasady efektywności. Jest ujęciem efektywności od strony praw jednostek prawa przyznane w systemie unijnym mają być odpowiednio chronione na poziomie prawa krajowego, a ochrona w aspekcie instytucjonalnym spoczywa na sądach krajowych. Roszczenia wynikające z prawa UE muszą być skutecznie i równoważnie wykonane przez organy krajowe za pomocą środków prawa krajowego 31 32 Autonomia instytucjonalna (ustrojowa) Autonomia proceduralna/zasada procedur krajowych Swoboda wyznaczenia organów i sądów rozpatrujących sprawy z elementem unijnym Ograniczona przez przepisy prawa UE Ograniczona przez zasadę efektywności Odpowiedzialność państwa za wszystkie swoje organy Swoboda Państw członkowskich w wyborze i regulacji środków proceduralnych, według których wykonywane mają być w prawie krajowym roszczenia wynikające z prawa unij nego 33/76 Rewe I, 45/76 Comet 1976 r.: w braku przepisów wspólnotowych, do krajowego systemu prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie sądów właściwych i określenie przepisów proceduralnych dotyczących skarg mających na celu zapewnienie ochrony praw obywateli, wynikających ze skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego, przy czym przepisy takie nie mogą być mniej korzystne od przepisów, które dotyczą podobnych skarg o charakterze krajowym ( ) Sytuacja byłaby odmienna jedynie wówczas, gdyby przepisy i terminy uniemożliwiały w praktyce wykonywanie praw, które sądy krajowe zobowiązane są chronić 33 34 Efektywność prawa UE a autonomia proceduralna państw Wyrok TS C-500/16, Caterpillar Financial Services sp. z o.o., pytanie prejudycjalne NSA AUTONOMIA PROCEDURALNA (ZASADA PROCEDUR KRAJOWYCH) Nie było intencją [Traktatu Rzymskiego] tworzenie nowych środków przed sądami krajowymi zapewniających przestrzeganie prawa wspólnotowego innych niż istniejące już w prawie krajowym. (ETS, 158/80 Rewe) Prawo UE ma być wykonywane przez procedury i środki prawa krajowego, ale spełniające warunki: Równoważności (ekiwalencji, niedyskryminacji) roszczenia unijne są traktowane nie gorzej niż roszczenia krajowe Skuteczności wykonanie roszczeń unijnych nie może być niemożliwe lub nadmiernie utrudnione Zasady równoważności i skuteczności należy w świetle art. 4 ust. 3 TUE interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, tego rodzaju, co przepisy w postępowaniu głównym, umożliwiającym oddalenie wniosku o zwrot nadpłaty podatku od wartości dodanej (VAT), gdy wniosek ów został złożony przez podatnika po upływie pięcioletniego terminu przedawnienia, pomimo że z wyroku Trybunału wydanego po upływie owego terminu wynika, że zapłata VAT stanowiąca przedmiot owego wniosku o zwrot nie była należna. 35 36 6
Przykład z orzecznictwa polskiego Zasada efektywności przykłady obowiązków sądów II OSK 4/15 wyrok NSA, w którym NSA odwołuje się do orzecznictwa TSUE co do obowiązku właściwych organów do podjęcia w zakresie swoich kompetencji wszelkich środków dla zapobieżenia powstania sytuacji braku przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje jednoznacznie na obowiązek właściwych organów do podjęcia w zakresie swoich kompetencji wszelkich środków dla zapobieżenia powstania sytuacji braku przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Szczegółowe jednak zasady proceduralne mające zastosowanie w tym zakresie, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, należą do krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Nie mogą one jedynie być mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych przypadków (zasada równoważności) i nie czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania prawa przyznanych przez unijny porządek prawny (zasada skuteczności). Zapewnienie drogi sądowej Podnoszenie prawa UE z urzędu Środki zabezpieczające Wznowienie postępowań krajowych Obowiązek zwrotu opłat i podatków Odpowiedzialność odszkodowawcza 37 38 Dodatkowa literatura Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Tom I, 2.wydanie, Warszawa 2010 System prawa administracyjnego. Tom 3. Europeizacja prawa administracyjnego, Hauser, Niewiadomski, Wróbel red., Warszawa 2014 N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Warszawa 2010 N. Półtorak, Efektywność prawa Unii Europejskiej a polska procedura administracyjna i sądowoadministracyjna, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (54)/2014, s. 37-53 B. Iwańska, Koncepcja skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2012 S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), Studia Prawno-Europejskie, t. VI, 2002 39 7