NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Olsztyn, dnia lipca 2009 r. LOL-410-13-08/2009 P/09/192 Pan Jerzy Laskowski Wójt Gminy Purda Wystąpienie pokontrolne Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie skontrolowała działania gminy Purda ( Gminy ), na rzecz zapewnienia uprawnionym uczniom bezpiecznych warunków dowozu do szkół podstawowych i gimnazjum w latach szkolnych 2007/2008 i 2008/2009 (do 31 marca 2009 r.). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 29 czerwca 2009 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do treści art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Wójtowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania Gminy w badanym okresie na rzecz zapewnienia uczniom bezpiecznych warunków dowoŝenia do szkół podstawowych i gimnazjum, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących zwłaszcza niezapewnienia uczniom opieki w czasie przewozu na niektórych trasach. W badanym okresie Gmina prowadziła sześć placówek oświatowych, tj. trzy Zespoły Szkolno-Przedszkolne (w Nowej Wsi, Butrynach i Klebarku Wielkim), dwie Szkoły Podstawowe (w Purdzie i Szczęsnem) i Gimnazjum Publiczne w Purdzie, do których w roku szkolnym 2008/2009 uczęszczało łącznie 537 uczniów (o 46 mniej niŝ w roku poprzednim). Liczba uczniów uprawnionych do bezpłatnego dowozu do tych szkół takŝe uległa zmniejszeniu z 320 (54,9% ogółu) w roku szkolnym 2007/2008 do 284 (52,9%) w roku szkolnym 2008/2009. ul. Artyleryjska 3e, 10-165 Olsztyn tel.: (0-89) 534 94 00, fax: (0-89) 527 28 24 wew. 230, e-mail: LOL@nik.gov.pl Adres korespondencyjny: Skr. poczt. P-69, 10-950 Olsztyn
Gmina wywiązywała się z obowiązku określonego w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 1, gdyŝ bezpłatnym dowozem do szkół gminnych objęto wszystkich uczniów do tego uprawnionych. Dowozem bezpłatnym objęto takŝe część uczniów nieuprawnionych (w kontrolowanych latach odpowiednio 87 i 92), których droga z miejsca zamieszkania do szkoły nie przekraczała 3 km (uczniowie klas I-IV) lub 4 km (uczniowie klas V-VI i gimnazjum). W roku szkolnym 2008/2009 na terenie Gminy wytyczonych zostało dwanaście tras dowozu, z których osiem obsługiwanych było przez wynajętych przewoźników (na trzech z nich dowoŝono uczniów niepełnosprawnych), trzy przez autobusy rejsowe PKS, a na jednej dowóz realizowany był transportem własnym Gminy. Łączna długość ww. tras wynosiła 380,5 km, w związku z czym pojazdy dowoŝące uczniów pokonywały w ciągu tygodnia nauki ok. 3.800 km. Pozytywnie naleŝy ocenić, iŝ łączny czas przejazdu większości uczniów (235, tj. 82,7% ogółu) z tzw. punktów zbiorczych do placówek szkolnych i z powrotem nie przekraczał 30 minut. Niemniej jednak, w przypadku siedmiu uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Butrynach, maksymalny czas oczekiwania na rozpoczęcie zajęć (po dowiezieniu do szkoły) oraz oczekiwania na odwiezienie po ich zakończeniu wynosił 205 minut, a więc był zaledwie o 15 min. krótszy od trwających 220 minut zajęć szkolnych. Na dziewięciu trasach dowozu wyznaczono 43 punkty zbiorcze, z których 12 (27,9%) nie posiadało zadaszenia, 22 (51,2%) zlokalizowano na przystankach PKS wyposaŝonych w wiaty, a w pozostałych 9 (20,9%) uczniowie wychodzili do pojazdów bezpośrednio z domów. Na trzech trasach dowozu uczniów niepełnosprawnych przewoźnicy dowozili ich bezpośrednio z miejsca zamieszkania. Do przewozu uczniów wykorzystywano pojazdy będące własnością wynajętych przewoźników (w kontrolowanych latach odpowiednio 11 i 8), autobus gminny (Jelcz L090M wyprodukowany w 1996 r.) oraz komunikację publiczną (autobusy PKS). W oparciu o składane zapotrzebowania, Gmina kupowała uczniom indywidualne bilety miesięczne na przejazdy tymi autobusami. Izba negatywnie ocenia natomiast niewywiązywanie się Gminy z obowiązku zapewnienia uczniom, w tym niepełnosprawnym, opieki w czasie przewozu, wynikającego z art. 17 ust. 3 i ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty,. Stwierdzono bowiem, Ŝe na pięciu trasach (w tym trzech trasach dowozu uczniów niepełnosprawnych) opiekę nad dziećmi sprawował wyłącznie kierowca. Zdaniem NIK, łączenie zadań związanych ze 1 Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. 2
sprawowaniem opieki z jednoczesnym kierowaniem pojazdem nie zapewnia pełnego bezpieczeństwa przewoŝonym uczniom, a w szczególności uczniom niepełnosprawnym. Potwierdziły to następujące ustalenia kontroli: W wyniku oględzin przeprowadzonych na trasie dowozu uczniów niepełnosprawnych do Zespołu Placówek Edukacyjnych w Olsztynie stwierdzono, iŝ w trakcie wyprowadzania z pojazdu dziecka na wózku inwalidzkim, drugie (sprawne ruchowo) pozostawione było bez opieki na parkingu przed ww. placówką. TakŜe skarga rodzica jednego z niepełnosprawnych uczniów dowodzi konieczności sprawowania opieki w pojeździe przez dodatkową osobę. SkarŜąca wskazała, Ŝe jej syn wymaga pomocy opiekuna, gdyŝ w przeciwnym razie podróŝuje w nienaturalnej pozycji, powodującej ucisk i zasinienia na ciele dziecka. NaleŜy przy tym zauwaŝyć, iŝ wbrew obowiązkowi określonemu w art. 238 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 2, Pan Wójt nie zawiadomił skarŝącej o sposobie załatwienia ww. skargi. W dniu 28 listopada 2008 r. podczas popołudniowego odwozu, realizowanego przez firmę LE-TRANS z Olsztyna, doszło do kolizji drogowej, w odległości ok. 800 m od Linowa i ok. 2 km od Trękusa. W jej wyniku sześcioro uczniów (w wieku od 6 do 12 lat) ze Szkoły Podstawowej w Szczęsnem doznało obraŝeń, a troje z nich było hospitalizowanych. W trakcie przewozu w pojeździe nie było opiekuna, zaś po zdarzeniu kierowca wysadził dzieci z samochodu i pozwolił im bez opieki udać się do domów do Linowa i Trękusa. Zarówno kierowca, jak i poinformowany o zdarzeniu właściciel firmy nie wezwali na miejsce zdarzenia policji i pogotowia ratunkowego. Przewoźnik nie wywiązał się zatem zarówno z obowiązku zapewnienia uczniom dowozu (część trasy dzieci pokonały pieszo) jak i opieki, co było naruszeniem warunków umowy na wykonywanie dowozu dzieci. Pan Wójt nie skorzystał z moŝliwości zdyscyplinowania ww. firmy poprzez zastosowanie kary umownej ( 8 umowy) uznając, Ŝe firma LE-TRANS nie odpowiada za błędy popełnione przez pracownika w niej zatrudnionego. Izba nie podziela Pana stanowiska, poniewaŝ w sytuacji tej nie tylko kierowca, ale takŝe i właściciel firmy nie dopełnił swoich obowiązków. Wyboru przewoźników na lata 2007/2008 i 2008/2009 (dwa postępowania w trybie przetargu nieograniczonego) dokonano zgodnie z procedurami określonymi w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 3. W postępowaniu tym, opisując przedmiot 2 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. 3 Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm. 3
zamówienia wyszczególniono m.in. kursy, przebieg tras i liczbę uczniów, a jedynym kryterium oceny ofert była cena. Izba nie kwestionuje zasadności uznania za najkorzystniejszą oferty zawierającej najniŝszą cenę, jednak zwraca uwagę, iŝ przyjęcie do oceny ofert wyłącznie kryterium cenowego moŝe mieć wpływ na standard usług świadczonych przez wybranego wykonawcę. Wskazują na to m.in. wyniki oględzin, przeprowadzonych przez kontrolera, podczas których stwierdzono, Ŝe kierowca jednego z wynajętych przewoźników (WAN-BUS s.c. w Tylkowie) nie zadbał o to, aby wszystkie przewoŝone dzieci zapięte były pasami bezpieczeństwa, natomiast drugi z przewoźników (LE-TRANS z Olsztyna) zrealizował kurs niezgodnie z przyjętym rozkładem jazdy. Ponadto kontrola stanu technicznego dwóch pojazdów stanowiących własność wynajętych przewoźników, przeprowadzona w dniu 1 czerwca 2009 r. przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego wykazała, iŝ kierowca jednego z nich (Transport Osobowy W. Rzeszotarski z Olsztyna) popełnił wykroczenie polegające na okazaniu do kontroli wykresówki niezawierającej wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, w związku z czym kierowca ten ukarany został grzywną w wysokości 200 zł. Pan Wójt, pomimo podpisania umów o świadczenie usług w zakresie przewozu uczniów do szkół na terenie gminy Purda w 2007 r. i 2008 r., nie złoŝył oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tych postępowań, co było niezgodne z art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Analiza wynagrodzeń umownych poszczególnych wykonawców wykazała, Ŝe na trasach nr 6 (w roku szkolnym 2007/2008) i nr 2 (w obu analizowanych latach szkolnych) ponoszone przez Gminę koszty dowozu uczniów w przeliczeniu na 1 km znacznie przewyŝszały wartości ustalone dla pozostałych tras. Wynosiły one 31,25 zł/km na trasie nr 6 oraz 10,84 zł/km (w roku szkolnym 2007/2008) i 10,40 zł/km (rok szkolny 2008/2009) na trasie nr 2. Były one zatem blisko pięciokrotnie i dwukrotnie wyŝsze od kosztów ponoszonych przez Gminę na najdroŝszej trasie nr 8, na której ukształtowały się one odpowiednio na poziomie 6,73 zł/km i 6,43 zł/km. Według wyjaśnień zastępcy Pana Wójta było to spowodowane przyjętym przez Gminę (do postępowań przetargowych) sposobem kalkulowania wynagrodzeń wykonawców na podstawie kosztów z lat poprzednich. W ocenie NIK, tak wysokie koszty dowozu uczniów na trasach nr 2 i 6 były nieuzasadnione, zaś przyjęcie wynagrodzeń wykonawców w kwotach ustalonych w umowach spowodowało zawyŝenie wydatków Gminy na dowóz uczniów o ok. 72,9 tys. zł (54,9 tys. zł w roku szkolnym 2007/2008 i 18,0 tys. zł w roku szkolnym 2008/2009). 4
Wydatki Gminy na dowóz uczniów zmalały z 676,8 tys. zł w 2007 r. do 656,4 tys. zł w 2008 r. (o 3,0%) i stanowiły odpowiednio 10,2% i 8,9% wydatków Gminy poniesionych na oświatę i wychowanie. Koszty dowoŝenia uczniów wyniosły: - w roku szkolnym 2007/2008 657,2 tys. zł, w tym 505,5 tys. zł (76,9%) w ramach usług transportowych wynajętych przewoźników, - w roku szkolnym 2008/2009 (do 31 marca) 476,2 tys. zł, w tym 294,8 tys. zł (61,9%) w ramach usług transportowych tych przewoźników. Średni miesięczny koszt dowozu jednego ucznia w ww. latach szkolnych wyniósł odpowiednio 161,46 zł i 180,91 zł. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Zapewnienie wszystkim uczniom opieki w czasie przewozu. 2. Kalkulowanie do postępowań przetargowych kwot wynagrodzeń wykonawców na podstawie rzeczywistych kosztów dowozu na poszczególnych trasach. 3. Niezwłoczne zawiadomienie skarŝącej o sposobie załatwienia wniesionej przez nią skargi. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Wójta, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków zawartych w niniejszym wystąpieniu bądź o działaniach podjętych w celu realizacji tych wniosków lub o przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie, do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie, umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. Z powaŝaniem 5