październik 2013 BRIEF PROGRAMOWY INSTYTUTU KOŚCIUSZKI Izabela Albrycht, Andrzej Wierciński Jak uwolnić geologiczny potencjał węglowodorów w Polsce autorzy briefu Izabela Albrycht, prezes Instytutu Kościuszki, redaktor naczelna International Shale Gas&Oil Journal dr hab. Andrzej Wierciński, adwokat, starszy partner WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr Zespół Instytutu Kościuszki Wprowadzenie ISSN 1689-9873 Celem niniejszego briefu programowego jest wskazanie rekomendacji dla usunięcia barier w poszukiwaniach gazu łupkowego w Polsce. Analizie poddane zostaną uwarunkowania instytucjonalne, prawne oraz te, które wynikają z braku zachęt dla prowadzenia działalności inwestycyjnej, w szczególności braku efektywnych programów rozwoju technologii szczelinowania hydraulicznego oraz platformy współpracy między firmami wydobywczymi np. w zakresie wymiany informacji geologicznej. Z uwagi na fakt, że trwają prace nad projektem zmiany ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, kwestią najszerzej przedstawioną w briefie będzie propozycja deregulacji etapu poszukiwań węglowodorów. Projektodawca zaproponował rezygnację z koncesjonowania działalności poszukiwawczej, by zwiększyć atrakcyjność inwestowania w poszukiwania. W przekonaniu wielu prawników i ekspertów przyjęcie proponowanych rozwiązań nie zwiększy jednak intensywności prowadzenia prac poszukiwawczych. Co więcej może doprowadzić do ich zahamowania. Ponieważ poszukiwanie węglowodorów jest działalnością kapitałochłonną, konieczne jest stworzenie prawnych mechanizmów gwarantujących inwestorom ochronę zainwestowanych środków lub otrzymanie odpowiedniego ekwiwalentu za podejmowanie ryzykownej i kosztownej działalności gospodarczej. Dyskusja ekspertów wpisana zostanie także w szerszy kontekst legislacyjny związany z sentencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE. W briefie programowym przedstawione zostaną wybrane możliwości rozwiązania zidentyfikowanych problemów.
Brief programowy Dać sobie szansę na sukces Sukces osiągnięty przez kraje produkujące surowce energetyczne jest wynikiem splotu kilku czynników. We wszystkich tych krajach występowały one w różnych konfiguracjach. Bezwzględnie jednak historia sukcesu zaczyna się wszędzie podobnie od zidentyfikowania i ocenienia zasobności złóż. Dzieje się to na etapie poszukiwawczym, polegającym na wykonaniu prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża. Oszacowanie warunków geologicznych możliwe jest po dokonaniu wielu setek odwiertów i jest warunkiem sine qua non rozwoju sektora wydobywczego. Równolegle do tego procesu powinny powstawać odpowiednie warunki inwestycyjne dla sektora poszukiwawczo-wydobywczego. Także w Polsce to dopiero wyniki prac poszukiwawczych, a także testy złożowe, przyniosą prawdziwą odpowiedź na pytanie o rzeczywiste bogactwo gazowe i pozwolą opracować politykę zagospodarowania złóż z łupków. Należy zatem wesprzeć konieczne dla tego etapu działania. Podkreślić należy, że współistnienie korzystnego reżimu prawnego oraz obiecujące warunki geologiczne generują zainteresowanie kapitału inwestycyjnego, co jest kolejnym kluczowym czynnikiem dla rozwoju sektora gazu łupkowego. Współpraca koncernów wydobywczych w kraju i zagranicą Kolejnym elementem pozytywnie wpływającym na dynamikę etapu poszukiwawczego może być współpraca operatorów. W Polsce koncesje łupkowe posiadają 22 grupy kapitałowe, które równolegle zdobywają wiedzę na temat budowy geologicznej naszego kraju. Stąd coraz częściej pojawiają się postulaty prowadzenia polityki otwartości polegającej na dzieleniu się wiedzą w tym zakresie na zasadzie wzajemnego korzystania z doświadczenia różnych firm. Dzięki takiej polityce rosną szanse na przyspieszenie prac poszukiwawczych i zwiększenie efektywności eksploatacji złóż w Polsce. Potencjał poszukiwawczo-wydobywczy budować można także we współpracy z północnoamerykańskimi firmami wydobywczymi, bowiem tylko one posiadają niezbędny know-how. Powszechną praktyką jest zatem zdobywanie doświadczenia poprzez inwestowanie w przemysł łupkowy w USA czy w Kanadzie. Dla przykładu: chińskie firmy wydobywcze, które zaangażowały się w rozwój sektora łupkowego, kupują udziały w firmach z Ameryki Północnej. W 2010 r. PetroChina Limited zakupiła wraz z Shell firmę Arrow, australijskiego producenta CBM (coalbed methane), w 2011 r. zainwestowała 5,5 mld USD w 50% udziałów w polu gazowym Horn River i Montney, a w 2011 r. kupiła od Royal Dutch Shell 20% udziałów w gazowym projekcie w Kanadzie 1. Polskie firmy podejmowały dotychczas nieudane próby strategicznych aliansów. W 2011 r. Orlen nie sfinalizował umowy o współpracy przy poszukiwaniach i wydobyciu gazu łupkowego z kanadyjską EnCaną. Polski koncern miał uzyskać udziały w złożach łupkowych należących do kanadyjskiego wydobywcy w USA, oddając część udziałów w swoich koncesjach na Lubelszczyźnie. Teraz podjęta została kolejna próba i PKN Orlen planuje zakupić do końca listopada firmę TriOil Resources, wydobywającą ropę i gaz w Kanadzie, a technologię zamierza wykorzystać do poszukiwań w Polsce 2. Oznaczałoby to uzyskanie dostępu do złóż tam, gdzie jest już prowadzona produkcja gazu łupkowego, co znacznie zwiększyłoby kapitał wiedzy o tym procesie. Taki model współpracy polegający na zaangażowaniu poważnego kapitału zagranicznego oraz technologicznego know how przez stworzenie jednego lub dwóch konsorcjów z największymi światowymi koncernami o bogatym doświadczeniu wydobywczym w Ameryce Północnej ( łupkowy Polkomtel ) wskazywany jest jako jedno z bardziej zasadnych rozwiązań służących rozwojowi sektora łupkowego w Polsce. Takiej współpracy mogłaby towarzyszyć wymiana udziałów w koncesjach, co krajowym firmom wydobywczym pozwoliłoby dodatkowo zminimalizować ryzyko 3. Nadzieja w TTIP Szanse na przyspieszenie powstania podobnych konsorcjów stwarza negocjowana aktualnie umowa o Transatlantyckim Partnerstwie Handlowo-Inwestycyjnym (TTIP). Jeśli tylko plany rozwoju polskich firm wydobywczych będą miały charakter ekspansywny, TTIP znacznie ułatwi realizację zamierzeń inwestycyjnych. Ewentualne przejęcia firm wydobywczych w USA przez polskie firmy czy alianse strategiczne w ramach koncesji wydobywczych w reżimie TTIP będą znacznie łatwiejsze 4. Współpraca naukowo-badawcza Korzyści dla etapu poszukiwań mogłyby również wynikać z uruchomienia w Polsce centrów badawczo-rozwojowych zajmujących się dostosowaniem technologii szczelinowania hydraulicznego do polskich warunków geologicznych. Jest to kluczowe dla uzyskania satysfakcjonującego 1 ISG&OJ s. 19 2 http://www.cire.pl/item,81530,1,0,0,0,0,0,pkn-orlen-mysli-o-kolejnychprzejeciach-trioil-ma-byc-przyczolkiem-w-ameryce.html, data dostępu: 21.09.2013 r. 3 I. Albrycht, Polskie łupki na równi pochyłej? http://www.forbes.pl/polskie-lupki- -na-rowni-pochylej-,artykuly,154407,1,2.html, data dostępu 21.09.2013. 4 K. Żukrowska, J. Janus, Ł. Pokrywka, Brief Programowy IK, Transatlantyckie Partnerstwo Handlowo-Inwestycyjne. Sposób USA i UE na kształtowanie międzynarodowych stosunków gospodarczych, s. 7. 2
Izabela Albrycht, Andrzej Wierciński Jak uwolnić geologiczny potencjał węglowodorów w Polsce przepływu gazu i osiągnięcia opłacalności ekonomicznej wydobycia. Taka współpraca naukowa powinna być prowadzona ściśle z ośrodkami akademickimi z Ameryki Północnej. Budowa geologiczna polskich skał łupkowych nie jest bowiem podobna do tej spotykanej w USA czy w Kanadzie. Oznacza to zatem potrzebę zarówno wiercenia głębszych otworów, jak i przeprowadzania zabiegu szczelinowania hydraulicznego nieco inną technologią. Taka różnica nie musi być postrzegana tylko w kategoriach negatywnych. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, że, w odpowiednich do prowadzenia działalności warunkach prawnych, firmy wydobywcze przyśpieszają prace, choćby po to, by móc wykonać odwierty testowe w innych niż północnoamerykańskie strukturach geologicznych i udoskonalić technologię, która w późniejszym etapie mogłaby być wykorzystana do poszukiwania i wydobywania gazu z łupków np. w Chinach. Dlatego warto przemyśleć możliwość zintensyfikowania zainicjowanego programu badań nad rodzimymi niekonwencjonalnymi technologiami wydobycia. Zespół kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr Dobry kierunek Należy pozytywnie ocenić likwidację jednej z głównych barier dla aktywności poszukiwawczej. Instytut Kościuszki wzywał do usunięcia z pakietu zawierającego zmiany do prawa geologiczno-górniczego propozycji związanej z usprawnieniem procesu otrzymywania przez firmy decyzji środowiskowych na pogłębienie odwiertu powyżej 3 tys. metrów 5. Ostatecznie po ponad roku zostały one zaimplementowane osobną, szybką ścieżką legislacyjną w formie rządowego rozporządzenia. Kolejne rozsądne regulacje prawne potrzebne są tu i teraz, aby dynamika wykonywania odwiertów poszukiwawczych znacznie przyspieszyła. Problem aspektu prawnego związanego z rozwojem sektora łupkowego jest szczególne warty analizy w momencie prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Projektowana nowelizacja Prawa geologicznego i górniczego a poszukiwanie węglowodorów Projekt ten opublikowany przez Ministerstwo Środowiska w dniu 1 sierpnia 2013 roku (odpowiednio Projekt i Projektodawca ) wprowadza istotne zmiany w systemie koncesjonowania węglowodorów. Warto zatem słów parę poświęcić funkcjonującemu modelowi koncesjonowania. Zgodnie z art. 46 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania złóż węglowodorów oraz kopalin stałych objętych własnością górniczą, wydobywania kopalin ze złóż, wymaga uzyskania koncesji. 5 I. Albrycht, Polskie łupki na równi pochyłej? http://www.forbes.pl/polskie-lupki- -na-rowni-pochylej-,artykuly,154407,1,2.html, data dostępu 21.09.2013. W przypadku węglowodorów, obecnie obowiązująca ustawa PGG przewiduje możliwość wydania trzech typów koncesji: poszukiwawczej; rozpoznawczej; wydobywczej. Przedsiębiorca poszukując i rozpoznając złoże gromadzi informację geologiczną i tworzy dokumentację, która jeśli jest wystarczająco precyzyjna, może w wyniku wniosku przedsiębiorcy zostać zatwierdzona decyzją przez organ. Każdy podmiot, który posiada prawo do korzystania ze stosownej informacji może ubiegać się o udzielenie koncesji na wydobywanie węglowodorów. Obecnie, możliwe jest wydanie koncesji wyłącznie na poszukiwanie albo na rozpoznawanie albo na poszukiwanie i rozpoznawanie łącznie. Należy wskazać, że stosownie do ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. ( PGG ) poszukiwanie jest wykonywaniem prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża, natomiast rozpoznawanie jest wykonywaniem prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny. Koncesje udzielane są co do zasady w drodze przetargu. O jednym z wyjątków stanowi art. 15 PGG zgodnie z którym: ten, kto rozpoznał złoże kopaliny, stanowiące przedmiot własności górniczej i udokumentował je w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża oraz uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną tego złoża, może żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi. Ponadto ustawa przewiduje, iż w okresie 5 lat od dnia utraty mocy decyzji, na podstawie której wykonano prace będące źródłem informacji geologicznej, temu 3
Brief programowy przedsiębiorcy, który te informację uzyskał, przysługuje wyłączne prawo do korzystania z niej przez wskazany okres w celu ubiegania się o koncesję wydobywczą. Wskazane regulacje są korzystne dla przedsiębiorcy poszukującego węglowodorów, a następnie chcącego je wydobywać, gdyż zapewniają prawo bezprzetargowego ubiegania się o wydanie koncesji wydobywczej. Takie uregulowanie przejścia z działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej do produkcji, w razie udokumentowania złoża i opłacalności wydobycia, gwarantuje zwrot poniesionych kosztów. Ponadto prawo pierwszeństwa do ustanowienia użytkowania górniczego, wzmocnione jest jeszcze wyłącznym prawem do korzystania z informacji geologicznej pozostającej w związku z przeprowadzonymi pracami, którą koncesjonariusz może wykorzystywać w okresie pięciu lat od wygaśnięcia decyzji, na mocy której wykonywał prace. Przepisy, które dają możliwość bezprzetargowego udzielenia koncesji wydobywczej od dawna budziły wątpliwości Komisji Europejskiej, która w szczególności z tej przyczyny zdecydowała się wnieść pozew przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE (jeszcze wtedy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości). Zarzuty Komisji zostały częściowo uwzględnione i choć w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 roku Trybunał uznał szczegółowy zarzut wobec tej regulacji za niedopuszczalny ze względu na brak ujęcia go w uzasadnionej opinii, to Trybunał orzekł na korzyść Komisji w przedmiocie innego z zarzutów, który dotyczył niezgodności z dyrektywą węglowodorową przyznania wyłącznego prawa do korzystania z uzyskanej informacji geologicznej. W wyroku Trybunał stwierdził, iż o ile państwa członkowskie mają swobodę w zakresie zapewnienia pewnej rekompensaty podmiotowi, który poniósł koszty w celu sporządzenia dokumentacji geologicznej w trakcie prac poszukiwawczych i badawczych, o tyle taka rekompensata nie może przybrać formy, jaką przyjęto w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, bez naruszenia reguły niedyskryminującego dostępu wszystkich do działalności w zakresie m.in. produkcji węglowodorów, wyrażonej w art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22. Ewolucja rozwiązań prawnych Świadomość niezgodności polskich regulacji z prawem unijnym była zapewne jedną z przyczyn, dla której zdecydowano się zmienić system koncesjonowania. W lutym tego roku został opublikowany pierwszy tekst projektu nowelizacji obecnego PGG. W zakresie węglowodorów, zarówno konwencjonalnych jak i tych niekonwencjonalnych, wprowadzono jedną, zintegrowaną koncesję obejmującą zarówno ich rozpoznawanie jak i wydobywanie. Wprowadzane rozwiązanie zintegrowania koncesji zostało entuzjastycznie odebrane przez przemysł. W istocie poza przyznaniem im pewnej gwarancji uzyskania koncesji wydobywczej, regulacja ta naprawia wcześniej popełniony błąd w implementacji dyrektywy węglowodorowej. Oczywiście, w kontekście wyroku, pozostaje zmierzyć się z problemem wydanych już koncesji i konstrukcją przepisów przejściowych projektu. Drugim nowym rozwiązaniem jest rezygnacja z koncesjonowania działalności poszukiwawczej. Projektowany system przewiduje więc tylko koncesję rozpoznawczo wydobywczą, natomiast etap poszukiwań ma zostać częściowo zderegulowany. Zamiast konieczności uzyskania koncesji zostaje wprowadzony jedynie obowiązek zgłoszenia projektu robót geologicznych, do którego Minister do spraw Środowiska może w wyszczególnionych w ustawie przypadkach, zgłosić sprzeciw. Projekt doprecyzowuje pojęcie poszukiwania poprzez wprowadzenie definicji badań geofizycznych, które obejmują wykonywanie prac geologicznych z zastosowaniem metod geofizycznych, w tym połączonych z robotami geologicznymi z wyłączeniem otworów wiertniczych o głębokości przekraczającej 100 metrów i robót z użyciem środków strzałowych. Dokumentacja geologiczna, która została sporządzona w wyniku prac poszukiwawczych powinna zostać przekazana organowi, któremu zgłoszono projekt robót geologicznych w terminie do 6 miesięcy od dnia zakończenia prac. Dopiero w momencie przekazania dokumentacji podmiot dzieli się uzyskaną informacją geologiczną. Zgodnie z ustawą, informacja ta stanowi własność Skarbu Państwa, a podmiot ma zagwarantowaną możliwość dwuletniej wyłączności do korzystania z tej informacji w celu ubiegania się o koncesję rozpoznawczo wydobywczą. Tak ukształtowany model wzbudził ogromne kontrowersje wśród obecnych koncesjonariuszy, a także ekspertów. Kontrowersje wokół przepisów W uzasadnieniu do Projektu wskazuje się, iż wyłączenie badań geofizycznych z rygoru koncesyjnego powinno doprowadzić do zwiększenia dostępności podstawowej informacji geologicznej uzyskanej tą drogą, poprzez uproszczenie procedur dopuszczających do przeprowadzenia tych prac. Ponadto przepis ten powinien zwiększyć liczbę podmiotów wykonujących prace poszukiwawcze. Wydaje się, ze autorzy Projektu, w celu realizacji planów zintensyfikowania prac poszukiwawczych, nie wzięli pod uwagę, iż proponowana zmiana może implikować zbyt wysokie ryzyko inwestycyjne. W efekcie doszło do sytuacji paradoksalnej, w której cel wprowadzanych regulacji jest w pełni przeciwny do tego, który przewidują przedstawiciele przemysłu wydobywczego. Wskazuje się, że projektowane przepisy nie tylko nie przyspieszą tempa 4
Izabela Albrycht, Andrzej Wierciński Jak uwolnić geologiczny potencjał węglowodorów w Polsce prowadzonych prac, ale doprowadzą do ich ograniczenia albo nawet wstrzymania. Uważa się także, iż prowadzenie prac poszukiwawczych przy braku gwarancji uzyskania koncesji wydobywczej stanowi zbyt duże ryzyko finansowe, a więc z biznesowego punktu widzenia, możliwe jest jedynie podjęcie decyzji o ograniczeniu prac do niezbędnego minimum albo zaniechaniu inwestowania do czasu przeprowadzenia prac przez podmioty państwowe. Należy podkreślić, iż w rzeczywistości etap poszukiwania jest działalnością kapitałochłonną. Wskazuje się, iż ( )decydującą fazą prac poszukiwawczych, zarówno w przypadku poszukiwania konwencjonalnych jak i niekonwencjonalnych złóż gazu ziemnego i ropy naftowej, jest wykonanie tzw. sejsmiki dwu- lub trójwymiarowej na fragmencie/tachobszaru objętego daną koncesją oraz wywiercenie otworów testowych. Badania sejsmiczne są najczęściej pierwszą metodą poszukiwawczą wykonywaną w terenie, niezależenie od tego, czy mają na celu zlokalizowanie konwencjonalnych złóż gazu ziemnego, czy też złóż ze skał łupkowych. Ich koszt jest znaczny. W Polsce rynek usług w segmencie ropy i gazu jak i rynek naftowy, w rozumieniu wolnego rynku przy inwestycjach poszukiwawczych aż do sprzedaży węglowodorów, dopiero się tworzy. Nie mamy do dyspozycji setek lub tysięcy większych lub mniejszych podmiotów proponujących bardzo konkurencyjne ceny usług dla branży wydobywczej, w tym usług sejsmicznych, jak to ma miejsce np. w Stanach Zjednoczonych czy Kanadzie. Stąd koszty takich prac w naszym kraju to ciągle około 2 lub 3 krotność kosztów, które trzeba by ponieść w Ameryce Północnej. Dla ogólnego rozpoznania 1 typowego bloku koncesyjnego, którego ustawowy limit obszaru to 1200 km 2, potrzeba wykonać około 200-300 km sejsmiki dwuwymiarowej, lub mając już wstępną prognozę, gdzie mogą występować nagromadzenia węglowodorów, 100 km 2 sejsmiki trójwymiarowej. To koszty rzędu 8 mln dolarów. 6 Kwestia kosztów działalności poszukiwawczej zdaje się więc być decydująca przy ocenie jej deregulacji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być, jeśli nie zaniechanie poszukiwań, to ich znaczne ograniczenie. Sprzyja temu także inny pomysł, który również spotkał się z zastrzeżeniem przemysłu wydobywczego. Polega on na ograniczeniu możliwości prowadzenia prac poszukiwawczych do dwóch lat. W przypadku wdrożenia obecnie proponowanych zmian, po pierwsze, inwestorzy będą chcieli wydać jak najmniej pieniędzy do czasu dopóki nie będą mieli zagwarantowanego udziału w działalności rozpoznawczo-wydobywczej, więc ograniczą prace do niezbędnego minimum, a po drugie tak rygorystyczne ograniczenie czasowe spowoduje, że obszar działań zostanie zawężony, aby zdążyć z zebraniem dokumentacji, która umożliwi podjęcie decyzji o dalszej działalności. A więc z obecnych 1200 km 2, które mogła obejmować koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż, pozostanie zaledwie wycinek, na którym przedsiębiorca będzie operować. Innym powodem do krytyki modelu niekoncesjonowania etapu poszukiwania jest problem rozstrzygania sporów pomiędzy inwestorami, którzy są zainteresowani prowadzeniem prac geofizycznych w tym samym obszarze. Zgodnie z art. 18 PGG każdemu z nich przysługuje roszczenie wobec właściciela nieruchomości o możliwość wykonywania działalności poszukiwawczej, za wynagrodzeniem. Projektodawca nie kształtuje w żaden sposób stosunków pomiędzy poszukującymi przedsiębiorstwami. Jeśli Projekt wejdzie w życie w obecnym kształcie, w praktyce powstaną spory o pierwszeństwo w wykonywaniu działalności poszukiwawczej. Wprawdzie Minister Środowiska ma możliwość zgłoszenia sprzeciwu do projektu robót geologicznych, przepisy nie dają jednak mu żadnego instrumentu, który pozwoliłby uniemożliwić wykonywanie prac tylko ze względu na zamiar prowadzenia działalności przez inny podmiot w tym samym obszarze. Możnaby przyjąć, iż w takiej sytuacji należy stosować zasadę pierwszeństwa, jednak taka interpretacja pozostawia wciąż wątpliwość, czy to przysługuje ono podmiotowi, który jako pierwszy podjął jakiekolwiek działania faktyczne na tym obszarze, czy temu, który jako pierwszy nabył formalne uprawnienia na mocy niezgłoszenia sprzeciwu przez Ministra. W praktyce wprowadzana regulacja może również mieć negatywne konsekwencje przy ustalaniu odpowiedzialności przedsiębiorców za wyrządzone szkody. Skoro inwestorzy będą mogli poszukiwać węglowodorów w bliskiej od siebie odległości, w przypadku wyrządzenia szkody, może nie być jasne, który z poszukujących za nią odpowiada. Ponadto Projektodawca dopuszcza także wykonywanie działalności poszukiwawczej za zgodą koncesjonariusza w obszarze objętym innymi koncesjami, co zdaje się jeszcze bardziej komplikować sytuację. W efekcie możliwość dochodzenia swoich praw przez właścicieli nieruchomości zostanie znacznie utrudniona. Niezależnie od powyższego należy jednak wskazać, iż wprowadzenie wymogu uzyskania zgody koncesjonariusza do prowadzenia prac poszukiwawczych, do czasu wygaśnięcia wydanych już koncesji poszukiwawczych czy poszukiwawczo-rozpoznawczych skutecznie uniemożliwi innym podmiotom wykonywanie badań geofizycznych w obrębie zajętego przez nich obszaru. Projektodawca więc słusznie zdecydował chronić prawa nabyte i interes inwestorów, aby mogli nadal prowadzić prace poszukiwawcze z wyłączeniem innych podmiotów. 6 Mikołaj Goss, Michał Żywiecki Poszukiwanie złóż węglowodorów w Polsce okiem inwestora zagranicznego 10 lipca 2012 roku, cire.pl 5
Brief programowy Powyższe argumenty w zdecydowanej większości przemawiają jednak przeciwko zwolnieniu poszukiwania z koncesjonowania. Idea, która wydawałaby się z punktu widzenia inwestorów korzystna, gdyż otwiera możliwości prowadzenia poszukiwania przez wszystkie chętne do tego podmioty, wywołać może efekt odmienny od zakładanego. Skąd więc pomysł, aby zrezygnować z koncesjonowania działalności poszukiwawczej i czy istnieją racjonalne argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem? Źródła rezygnacji z koncesjonowania działalności poszukiwawczej W celu zidentyfikowania źródła zmian w zakresie koncesjonowania poszukiwania, wydaje się, iż przyczyny należy szukać w prawie norweskim, do którego wprost odwołuje się Projektodawca. Norwegia odniosła ogromny sukces gospodarczy właśnie dzięki dobrze zaprojektowanej regulacji poszukiwania i wydobywania ropy i gazu ziemnego ze złóż konwencjonalnych. Choć te różnią się warunkami występowania od złóż niekonwencjonalnych, nie należy z góry źle oceniać przejmowania niektórych rozwiązań ze sprawdzonego przecież systemu. System norweski przewiduje dwa typy koncesji: pierwszą na rozpoznawanie oraz drugą na produkcję węglowodorów. Pierwsza z nich nie daje jednak wyłącznego prawa do ubiegania się o koncesję wydobywczą, ani również nie przyznaje wyłącznego prawa do wykonywania działalności w obszarze objętym koncesją. Obejmuje działalność polegającą na badaniach geologicznych, petrofizycznych, geofizycznych, geochemicznych oraz geotechnicznych, z możliwością wykonywania płytkich odwiertów jak i wykorzystywania urządzeń w celach koniecznych dla prowadzenia prac rozpoznawczych. Mogłoby więc się wydawać, że sytuacja jest analogiczna jak w przypadku Projektu, a to rozwiązanie zostało po prostu recypowane. Kto więc w Norwegii płaci za przeprowadzone prace geologiczne? W rzeczywistości w dużej mierze koszty ponosi państwo, które zwraca większość wydatków. Należy zwrócić uwagę, że inaczej niż w przypadku zaproponowanego w Polsce modelu, w systemie norweskim podmiot musi posiadać koncesję, co daje państwu kontrolę nad tym ile podmiotów i na jakim obszarze wykonuje prace, i konsekwentnie pozwala na uniknięcie płacenie wielokrotnie za tę samą informację. Gdyby więc wyobrazić sobie sytuację, iż także u nas państwo ze specjalnego funduszu zwracałoby poniesione koszty działalności poszukiwawczej bądź przynajmniej ich część, to przecież płacenie wiele razy za tę samą informację geologiczną nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. W przypadku, gdy państwo nie posiada kontroli nad prowadzoną działalnością poszukiwawczą, nie może i nie powinno przyjmować regulacji zwracania kosztów prowadzonej działalności. W licznych opracowaniach na temat planowanej rezygnacji z koncesjonowania poszukiwania wskazuje się także, iż model norweski przechodził długotrwałą ewolucję i zanim przepisy przybrały obecną postać, geologia kraju była nieporównanie lepiej rozpoznana niż u nas, co w efekcie powoduje, iż potencjalni inwestorzy wiedzą mniej więcej, w których obszarach mogą spodziewać się opłacalnych w wydobyciu złóż i starać się o udzielenie koncesji na produkcję węglowodorów. Należy wskazać, że pomimo, iż prawo norweskie przewiduje rekompensatę z tytułu prowadzonych prac, treść koncesji na rozpoznawanie i tak wydaje się mało atrakcyjna, co w efekcie powoduje, iż druga z koncesji jest o wiele bardziej popularna. Treść koncesji na produkcję węglowodorów obejmuje zarówno prawo do rozpoznawania (przy czym również do wykonywania głębokich odwiertów) jak i wydobywanie, czyli wszystkie etapy aż do wydobycia. Podmiot ma wyłączność oraz możliwość, w przypadku zadowalających wyników rozpoznawczych, rozpoczęcia działalności wydobywczej. Koncesja ta w istocie odpowiada treścią tej, która ma zostać wprowadzona w wyniku uchwalenia obecnej wersji Projektu. Różnica jedynie polega na tym, iż koncesja ta obejmuje także badania geofizyczne. Nie istnieje więc problem zidentyfikowany w przypadku naszych regulacji, gdzie przedsiębiorca ponosi czasem bardzo wysokie koszty działalności, a następnie nie może czerpać korzyści ze swojej inwestycji. Warto również podkreślić, iż informacja geologiczna bez zapewnienia wyłączności w ubieganiu się o koncesję rozpoznawczo-wydobywczą nie będzie ekonomicznie atrakcyjna, więc należy przypuszczać, iż prawo do jej korzystania nie będzie przedmiotem obrotu, a zatem w ten sposób również nie będzie możliwe nawet częściowe odzyskania zainwestowanych środków. Rekomendacje korzystnych rozwiązań Przedstawiciele przemysłu wydobywczego postulują powrót do koncepcji koncesjonowania działalności poszukiwawczej. Poza wyłącznością prawa do informacji geologicznej, postulują wprowadzenie wyłączności w dwóch aspektach: prowadzenia prac poszukiwawczych w określonym obszarze oraz możliwości ubiegania się o koncesję rozpoznawczo-wydobywczą. 6
Izabela Albrycht, Andrzej Wierciński Jak uwolnić geologiczny potencjał węglowodorów w Polsce W świetle tych postulatów, rezygnacja z koncesjonowania etapu poszukiwania stała się na tyle palącym problem, że wymaga ona reakcji legislacyjnej przy tworzeniu projektu nowelizacji PGG. Sądzimy, iż warto zastanowić nad dwiema koncepcjami, aby z jednej strony zrealizować postulaty przemysłu, a z drugiej nie dopuścić do ograniczenia prac poszukiwawczych, co jest przecież w interesie nas wszystkich: wprowadzenie zintegrowanej koncesji, która obejmie wszystkie etapy działalności upstream, więc zarówno poszukiwanie jak i rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów finansowanie prac poszukiwawczych z środków publicznych przy udziale przedsiębiorców oraz Państwowej Służby Geologicznej Pierwsze z proponowanych rozwiązań byłoby bardzo podobne do norweskiej koncesji na produkcję węglowodorów. System norweski rozdziela dwa rodzaje rozpoznawania: z możliwością wykonania płytkich (podobne do poszukiwania w PGG), oraz głębokich odwiertów. Koncesja na produkcję daje uprawnienie do prowadzenia obu rodzajów działalności rozpoznawczej jak również wydobywania węglowodorów. Badania geofizyczne oraz następujące po nich czynności odbywają się więc w ramach jednej koncesji. W tym wariancie nie istniałaby koncesja na poszukiwanie węglowodorów, a poszukiwanie stanowiłoby fazę, która poprzedzała by rozpoznawanie i ewentualnie wydobywanie węglowodorów. Ta koncepcja dawałaby przedsiębiorcy wyłączność prowadzenia działalności od samego początku i w razie pozytywnych rezultatów, przejście od prac geologicznych do wydobycia. Drugie rozwiązanie zakłada możliwość finansowania prac poszukiwawczych ze środków publicznych. Ta koncepcja byłaby podobna do norweskiej koncesji na rozpoznawanie. Istotą tego rozwiązania byłby zwrot środków poniesionych przez przedsiębiorców na wykonanie prac poszukiwawczych. W tym celu, należałoby przywrócić koncesję obejmującą działalność poszukiwawczą, aby Państwo miało kontrolę nad liczbą podmiotów i obszarem w obrębie którego są prowadzone prace. Treścią koncesji nie byłoby więc prawo wyłączności przedsiębiorcy do wykonywania działalności, ani prawo pierwszeństwa w ubieganiu się o koncesję rozpoznawczo-wydobywczą. Zebrana informacja geologiczna stanowiłaby własność Skarbu Państwa, które rozporządzałoby nią dopiero w momencie rozstrzygnięcia przetargu na koncesje rozpoznawczo-wydobywczą poprzez podpisanie umowy o korzystanie z informacji geologicznej. W przypadku badań geofizycznych, które zakończyłyby się obiecującymi rezultatami, Państwo mogłoby liczyć przynajmniej na zwrot poniesionych kosztów. Wysokość wynagrodzenia z tytułu prawa do korzystania z informacji geologicznej mogłoby stanowić stałą z góry określoną w pieniądzu część składową konkretnego przetargu. Prace poszukiwawcze mogłyby być prowadzone także przez specjalnie do tego powołaną instytucję państwową np. Państwowy Instytut Geologiczny Państwowy Instytut Badawczy. Jednak należy zastrzec, iż inwestorzy, którzy uzyskali już koncesję obejmującą poszukiwanie lub rozpoznawanie na mocy PGG, powinni zachować wyłączne prawo do wykonywania działalności poszukiwawczej w obszarze objętym koncesją, aż do jej wygaśnięcia. Proponowane przez Ministerstwo Środowiska rozwiązania dotyczące modelu koncesjonowania zasługują naszym zdaniem na częściową aprobatę w zakresie zintegrowania rozpoznawania oraz wydobywania i objęcia ich jedną koncesją. Jednak przyjęcie koncepcji rezygnacji z przyznania wyłączności prowadzenia poszukiwań oraz prawa pierwszeństwa w uzyskaniu koncesji rozpoznawczo-wydobywczej przy założeniu, iż przedsiębiorcy prowadzą badania na własny koszt, w naszej ocenie nie odpowiada wymaganiom biznesu. Dlatego jednym z pomysłów, który należałoby rozważyć jest zintegrowanie wszystkich działalności w jednej koncesji. Uważamy jednak, że lepszym rozwiązaniem, mogłoby się okazać wprowadzenie finansowania badań geofizycznych ze środków publicznych. Ten model z jednej strony, zwiększając znacznie liczbę podmiotów gotowych do podjęcia prac poszukiwawczych jako normalnej sfery wyspecjalizowanej działalności usługowej, zaspokoiłby obecne postulaty inwestorów, a z drugiej pozwoliłby Państwu co najmniej ograniczyć wydatki, w szczególności w przypadku obiecujących wyników konkretnych poszukiwań. Pewne jest jednak to, że rozwiązania prawne zawarte w Projekcie, negatywnie wpłyną na tempo prowadzenia prac poszukiwawczych. Należy więc jak najszybciej doprowadzić do ich zmiany. 7
Brief programowy Zakończenie Według raportu firmy konsultingowej A.T. Kearney 7 Polska może być liderem produkcji gazu łupkowego w Europie począwszy od 2016 r. We wszystkich scenariuszach przedstawionych w raporcie Polska będzie głównym producentem w Europie z potencjałem wydobywczym według scenariusza optymistycznego wynoszącym aż do 17 mld m 3 rocznie. Może się to jednak stać tylko pod pewnymi warunkami, do których eksperci zaliczyli: zasobność i stopień wydobywalności złóż, ramy regulacyjne, technologię, infrastrukturę dla rozwoju sektora, ekonomikę procesu. Podkreślają jednak, że liczy się także czas i ostrzegają, by nie przegapić łupkowego boomu. W tym kontekście rekomendacje mające na celu przyspieszenie etapu poszukiwawczego nabierają szczególnego znaczenia. 7 Wnioski z raportu przedstawione zostały w: K.Oswald, J. Mayrgundter, Unconventional gas a game changer in Europe?, International Shale Gas&Oil Journal (red. I. Albrycht), 2013/1, s. 20. Instytut Kościuszki jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r. Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową. Biuro w Krakowie: ul. Lenartowicza 7/4, 31-138 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: ik@ik.org.pl Projekt layoutu, skład i opracowanie graficzne: Małgorzata Kopecka, pani.kopecka@gmail.com Dalsze informacje i komentarze: Izabela Albrycht izabela.albrycht@ik.org.pl tel. +48 512 297 897