Raport 3 Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno-klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków

Transkrypt

1 Projekt: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno-klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2 Raport 3 Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno-klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków Wersja końcowa z dn Pracę wykonała firma Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. na zlecenie TAURON Wytwarzanie S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA, ENEA Wytwarzanie SA, Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej i Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa, maj 2013

2 Spis treści 1. WPROWADZENIE PODSTAWA I ZAKRES CAŁOŚCI PRAC PEŁNA LISTA OPRACOWANYCH RAPORTÓW UNIJNA POLITYKA ENERGETYCZNO-KLIMATYCZNA I JEJ OCENA PODSTAWY POLITYKI, GŁÓWNE ELEMENTY I DOTYCHCZASOWE ZMIANY Podstawy strategiczne polityki unijnej Najważniejsze elementy unijnej polityki klimatycznej Najważniejsze trendy w dotychczasowej unijnej polityce klimatycznej UE ZMIANY WEWNĘTRZNE I ZEWNĘTRZNE WPŁYWAJĄCE NA KONIECZNOŚĆ WERYFIKACJI POLITYKI UNIJNEJ Zmiany zachodzące w otoczeniu światowym Zmiany wewnątrz UE Skutki zmian sytuacji SYNTETYCZNA OCENA POLITYKI UNIJNEJ Pozytywne aspekty unijnej polityki energetyczno klimatycznej Najważniejsze słabości polityki energetyczno-klimatycznej Elementy polityki klimatycznej najbardziej niekorzystne z perspektywy Polski ZAŁOŻENIA I WYTYCZNE UWZGLĘDNIONE PRZY OPRACOWANIU PROPOZYCJI MODYFIKACJI UNIJNEJ POLITYKI PODSTAWOWE ZASADY (PRYNCYPIA) NAJWAŻNIEJSZE CELE I DĄŻENIA POLSKI ZWIĄZANE Z MODYFIKACJĄ POLITYKI KLIMATYCZNEJ INTERESY INNYCH KRAJÓW I GRUP - ZWIĄZANE Z UTRZYMANIEM UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ PRÓBA IDENTYFIKACJI PRZYJĘTE KIERUNKI MODYFIKACJI UNIJNEJ POLITYKI PROPOZYCJE ZMIAN PROPONOWANE WARIANTY MODYFIKACJI POLITYKI UNIJNEJ OPIS PROPONOWANYCH WARIANTÓW MODYFIKACJI Wariant 1: Zmiana metody rozdziału uprawnień (metoda IFIEC) Wariant 2: Limity krajowe i elastyczny system ETS Wariant 3: Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym wraz z redukcją opodatkowania pracy Wariant 4: Strategia No Regret Wariant 5: Nowa zintegrowana polityka energetyczna SYNTETYCZNE PORÓWNANIE PROPONOWANYCH WARIANTÓW WYBÓR WARIANTÓW REKOMENDOWANYCH PODSUMOWANIE Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 1

3 ZAŁĄCZNIKI: ZAŁĄCZNIK 1: STAN REALIZACJI CELÓW W ZAKRESIE ROZWOJU OZE W UE DO ROKU 2020 ZAŁĄCZNIK 2: STAN REALIZACJI CELÓW REDUKCJI EMISJI GAZÓW CIEPLARNIANYCH DO ROKU 2020 W SEKTORACH NON ETS ZAŁĄCZNIK 3: PORÓWNANIE KRAJÓW UE POD WZGLĘDEM UDZIAŁU PRZEMYSŁU, KOSZTÓW ENERGII W BUDŻETACH DOMOWYCH I STRUKTURY CEN ENERGII ELEKTRYCZNEJ ZAŁĄCZNIK 4: PORÓWNANIE CEN ENERGII ELEKTRYCZNEJ I GAZU W UE I W WYBRANYCH KRAJACH SPOZA UE ZAŁĄCZNIK 5: ZMIANY WIELKOŚCI I KIERUNKÓW IMPORTU WĘGLOWODORÓW DO UE I PERSPEKTYWY NA PRZYSZŁOŚĆ ZAŁĄCZNIK 6: OCENA MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTANIA MECHANIZMU WZMOCNIONEJ WSPÓŁPRACY DO MODYFIKACJI UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 2

4 1. Wprowadzenie 1.1. Podstawa i zakres całości prac Podstawą sporządzenia niniejszego raportu jest umowa z dnia na wykonanie opracowania: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2. Zamawiającymi opracowanie są: TAURON Wytwarzanie S.A i PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA, ENEA Wytwarzanie SA, Polski Komitet Energii Elektrycznej, Krajowa Izba Gospodarcza a Wykonawcą: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Pełen zakres pracy obejmuje wykonanie następujących zadań: 1) Aktualizacja oceny propozycji KE dot. polityki klimatycznej do 2030 z perspektywą do roku 2050 ze szczególnym uwzględnieniem: a. propozycji modyfikacji strukturalnych EU ETS zawartych w Carbon Market Report KE, w tym poszerzenia o sektor transportu (ocena jakościowa); b. dokumentu Zielonej Księgi. 2) Dopracowanie i uszczegółowienie propozycji modyfikacji polityki unijnej (2-3warianty). 3) Prace uzupełniające: a. Analiza podstawowych różnic pomiędzy przyjętymi założeniami w pracach i opracowaniach dot. gospodarki niskoemisyjnej tj.: b. Przeglądowa analiza opracowań dot. wpływu redukcji emisji CO2 w UE na emisje światowe. 4) Analiza wpływu polityki klimatycznej na zatrudnienie i skutków z alokacji działalności gospodarczej i zatrudnienia w horyzoncie do 2030 i 2050 r.: a. Poszerzenie zakresu dotychczasowych prac, zgromadzenie zestawu informacji i danych podważających tezę o wzroście zatrudnienia w wyniku polityki klimatycznej. Ocena potencjalnych skutków carbon leakage. b. Zebranie i opracowanie dla warunków polskich danych obrazujących skumulowane zatrudnienie na jednostkę produkcji energii zależnie od rodzaju technologii (dostępne obecnie dane nie odpowiadają warunkom polskim). 5) Wstępna analiza uwarunkowań i skutków rozwoju źródeł rozproszonych i prosumenckich w Polsce. 6) Opracowanie koncepcji metodycznej prac nad nową strategią rozwoju energetycznego (Polityka Energetyczna) kraju oraz wypracowania długoterminowych ram np. w formie polityki doktryny energetycznej kraju. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 3

5 1.2. Pełna lista opracowanych raportów W wyniku realizacji całego wymienionego wyżej zakresu zadań powstał zestaw ośmiu wymienionych poniżej raportów. Tablica 1.1. Zestaw raportów będących wynikiem realizacji umowy Numer zadania Numer raportu Tytuł Zadanie 1a Raport 1 Ocena propozycji zmian strukturalnych EU ETS zawartych w sprawozdaniu KE pt.: Stan europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla w 2012 r. Zadanie 1b Raport 2 Wstępna ocena zawartości merytorycznej Zielonej Księgi oraz opinie i rekomendacje dotyczące kluczowych zagadnień poruszonych w części konsultacyjnej Zadanie 2 Raport 3 Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków Zadanie 3b Raport 4 Wpływ unijnej polityki klimatycznej na światowe emisje gazów cieplarnianych na podstawie przeglądowej analizy wyników opracowań badawczych Zadanie 3a Raport 5 Uwagi do założeń Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej oraz do kluczowych opracowań Społecznej Rady Programu Zadanie 4 Raport 6 Wstępna analiza uwarunkowań i skutków rozwoju źródeł rozproszonych i prosumenckich w Polsce Zadanie 5 Raport 7 Ocena wpływu polityki klimatycznej na zatrudnienie na podstawie opracowań badawczych wraz z opracowaniem wskaźników zatrudnienia przy wykorzystaniu wybranych technologii energetycznych w warunkach polskich Zadanie 6 Raport 8 Koncepcja metodyczna opracowania nowej strategii rozwoju energetycznego kraju oraz długoterminowych ram politycznych (doktryny energetycznej kraju). Raporty 1 4 odnoszą się do propozycji działań na poziomie unijnym - zmian w unijnej polityce klimatycznej w krótkim i dłuższym horyzoncie czasowym. Raporty 5-8 natomiast dotyczą oceny działań krajowych lub analizy zagadnień istotnych dla oceny polityki unijnej z perspektywy Polski oraz wypracowania długoterminowej polityki krajowej. Poszczególne raporty mogą być wykorzystywane osobno. Jednak obejmują one łącznie dość szeroki zakres powiązanych ze sobą zagadnień, dlatego w treści poszczególnych raportów znajdują się czasami odwołania do innych raportów. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 4

6 Niniejszy raport przedstawia wyniki zadania 2 i zawiera opis propozycji modyfikacji unijnej polityki klimatycznej wraz z uzasadnieniem. Jest on rozwinięciem raportu opracowanego w zeszłym roku (2012) w ramach prac Energsys dot. unijnej polityki klimatycznej. 1 1 Wstępna koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno-klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o., Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 5

7 2. Unijna polityka energetyczno-klimatyczna i jej ocena 2.1. Podstawy polityki, główne elementy i dotychczasowe zmiany Podstawy strategiczne polityki unijnej Czynniki strategiczne wpływające na kształtowanie polityki W rozważaniach dotyczących modyfikacji unijnej polityki klimatycznej nie należy traktować jej osobno, lecz jako istotny element polityki energetycznej. Ze względu na wagę komponentu klimatycznego należy mówić o polityce energetyczno-klimatycznej. Analizując unijną politykę energetyczno-klimatyczną należy mieć na uwadze następujące aspekty: a) wizję przyszłości świata: demografia, zasoby, energetyka, gospodarka, układ sił, rola UE i poszczególnych krajów, b) długofalowe, jakościowe cele polityczne (rola i znaczenie UE, poszczególnych krajów członkowskich lub poszczególnych grup interesów), c) mierzalne cele strategiczne, d) mechanizmy implementacji (instrumenty wdrożeniowe). Pierwsze dwa punkty odnoszą się do wizji przyszłości oraz roli i znaczenia UE, poszczególnych krajów członkowskich lub grup interesów. To na tym poziomie kształtują się poglądy i dążenia, które później przekładają się na konkretne propozycje celów strategicznych i mechanizmów implementacji. Ten podział można naszkicować w sposób następujący: A. Wizja i długofalowe cele B. Cele i mechanizmy strategii a) wizja przyszłości świata: demografia, zasoby, energetyka, gospodarka, układ sił, rola UE i poszczególnych krajów b) długofalowe, jakościowe cele polityczne (rola i znaczenie UE, poszczególnych krajów członkowskich lub poszczególnych grup interesów) c) mierzalne cele strategiczne d) mechanizmy implementacji Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 6

8 Propozycje modyfikacji polityki unijnej powinny uwzględniać sferę kształtowania wizji i długofalowych celów. Uwzględnienie to może być dwojakiego rodzaju: może polegać na takiej modyfikacji strategii, by zachować jej zgodność z poziomem wizji i celów politycznych, albo może polegać na modyfikacji obu tych warstw, by zachować ich spójność. W praktyce natrafiamy jednak na problem ograniczonej możliwości poznania poglądów dotyczących wizji i długofalowych celów. W niniejszym opracowaniu starano się w pewnym stopniu odtworzyć poglądy poziomu A bezpośrednio na podstawie formułowanych oficjalnych poglądów, ale też w sposób pośredni na podstawie kształtu polityki unijnej, jej ewolucji i sposobu argumentacji. Unijna wizja przyszłości świata i roli UE Zielona Księga dotycząca ram polityki energetycznej i klimatycznej do roku 2030 nie zawiera nowych założeń lub koncepcji strategicznych. W tym względzie wyraźnie wpisuje się w koncepcje i wizje zarysowanie w Mapie 2050 i Energy Roadmap Należy na wstępie podkreślić, że dokumenty strategiczne Mapa 2050 i Energy Roadmap 2050 zostały wykonane bez odpowiednich analiz strategicznych w horyzoncie roku Wynika to z tego, że zostały one umieszczone jako element strategii nadrzędnej Europa 2020, która obejmuje jedynie okres do roku Dlatego w dokumentach i analizach unijnych nie można znaleźć bardziej kompleksowych prognoz, czy scenariuszy rozwoju świata do roku Dostępne są jedynie wyniki analiz odnoszące się głównie do emisji gazów cieplarnianych oraz zagadnień powiązanych, a także dokumenty unijne dotyczące polityki klimatycznej i energetycznej do roku Podstawy strategiczne inicjatywy przewodniej: Europa efektywnie korzystająca z zasobów W dokumencie KOM(2011) 21 2 omawiającym inicjatywę przewodnią: Europa efektywnie korzystająca z zasobów przedstawiono ocenę stanu otoczenia oraz uzasadnień dla proponowanych działań unijnych. Ponieważ jest to dokument nadrzędny dla Mapy 2050 oraz Energy Roadmap 2050, poniżej przytoczono najważniejsze elementy oceny. Z dokumentu wynika, że KE przewiduje wystąpienie w przyszłości następujących zjawisk: wzrost ludności świata do roku 2050 do 9 mld mieszkańców wzrost ok. 30%; dążenie krajów rozwijających się do zapewnienia swoim obywatelom takiego samego poziomu dobrobytu i konsumpcji, jaki charakteryzuje kraje rozwinięte; rosnące wykorzystanie światowych zasobów wpływające niekorzystnie na bezpieczeństwo dostaw. Na tej podstawie stwierdza się, że niemożliwe jest dalsze stosowanie naszego obecnego modelu gospodarowania zasobami. 2 KOM (2011) 21: Europa efektywnie korzystająca z zasobów inicjatywa przewodnia strategii Europa 2020 Komisja Europejska, Bruksela, dnia Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 7

9 Cele W dalszej części formułowane są następujące cele strategiczne dotyczące gospodarowania zasobami. 1. Biorąc pod uwagę powyższe zmiany, zwiększenie efektywności korzystania z zasobów będzie kluczową kwestią, jeżeli chodzi o zabezpieczenie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie. 2. Stworzy ono szerokie możliwości ekonomiczne oraz poprawi produktywność, ograniczy koszty i przyczyni się do wzrostu konkurencyjności. 3. Konieczne jest opracowanie nowych produktów i usług, jak również znalezienie nowych sposobów ograniczania nakładów, minimalizacji ilości odpadów, poprawy zarządzania zapasami zasobów, zmiany modeli konsumpcji, optymalizacji procesów produkcyjnych oraz nowych metod zarządzania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz metod ulepszających działania logistyczne. 4. Pozwoli to na pobudzenie rozwoju innowacji technologicznych, zwiększenie zatrudnienia w szybko rozwijającym się sektorze zielonej technologii i utrzymanie handlu UE, itp. - poprzez uruchomienie nowych możliwości wywozu, a także przyniesie korzyści konsumentom, oferując więcej produktów zrównoważonych. 5. Dzięki efektywniejszemu korzystaniu z zasobów będzie można osiągnąć wiele celów UE: Będzie to kluczowym warunkiem osiągnięcia postępu w działaniach dotyczących zmian klimatu i w osiągnięciu naszego celu, a mianowicie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w UE o 80-95% do 2050 r. Jest to również niezbędne ze względu na ochronę wartościowych zasobów ekologicznych, funkcje, jakie one pełnią; oraz jakość życia zarówno obecnych, jak i przyszłych pokoleń. Pomoże nam to również zapewnić istnienie silnych i zrównoważonych sektorów rolnictwa i rybołówstwa oraz zwiększyć bezpieczeństwo żywnościowe w krajach rozwijających się. 6. Poprzez zmniejszanie zależności od coraz bardziej ograniczonych zasobów paliwa oraz innych surowców efektywniejsze korzystanie z zasobów umożliwi także poprawę bezpieczeństwa dostaw surowców w Europie i sprawi, że gospodarka UE będzie w przyszłości bardziej odporna na wzrost światowych cen energii i surowców. Mimo stosunkowo niskiej rangi dokumentu, autorzy zdają sobie sprawę z jego silnego oddziaływania: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 8

10 Wizja tego, jak powinna wyglądać Europa do 2050 r., oraz długookresowe ramy strategiczne będą wyraźnym drogowskazem dla przedsiębiorców i inwestorów. Mimo, że wcześniej wskazuje się różnorodne aspekty efektywnego korzystania z zasobów, w konkluzjach podkreśla się kluczowe znaczenie aspektu dekarbonizacji: Niniejsza inicjatywa przewodnia ma na celu stworzenie ram strategicznych, wspierających zmiany prowadzące do przejścia na niskoemisyjną gospodarkę opartą na efektywnym korzystaniu z zasobów. Podstawy strategiczne Energy Roadmap 2050 Najszersze uzasadnienie dla proponowanej w dokumencie strategii można znaleźć w Impact Assessment, w sekcji pt. What is the problem? (str. 6-7) dotyczącej definiowania problemu. Oprócz podkreślenia roli energii dla rozwoju gospodarczego, stwierdza się, że obecny system energetyczny nie jest zrównoważony ze względu na: a. Wysoką emisję gazów cieplarnianych b. Zagrożenie pewności dostaw ze względu na: i. wysoką zależność od importu paliw, w tym importu z krajów niestabilnych politycznie ii. stopniowe wyczerpywanie się zasobów i rosnącą konkurencję światową w dostępie do zasobów energetycznych c. Zagrożenie konkurencyjności EU wynikające z wysokich kosztów energii i niedoinwestowania. W dalszej części pojawiają się określenia first mover advantage (przewaga pierwszego na rynku) i industrial leadership (przewodzenie w dziedzinie przemysłu), które obrazują: Dążenie, by w wyniku proponowanej strategii UE stała się liderem światowym nowoczesnych niskoemisyjnych technologii, co ma stymulować rozwój gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Na koniec omawianej sekcji stwierdza się: Relying on more low-carbon, domestic (i.e. intra EU) or more diversified sources of energy, produced and consumed in an efficient way, can bring significant benefits not only for the environment, competitiveness and security of energy supply but also in terms of economic growth, employment, regional development and innovation. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 9

11 Fragment ten dobrze obrazuje szeroko propagowany przekaz polegający na przedstawianiu polityki dekarbonizacji jako korzystnej dla środowiska, konkurencyjności gospodarki unijnej, pewności dostaw energii, a także wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Uwagi do ocen strategicznych formułowanych w dokumentach KE Podstawowym zarzutem w stosunku do strategicznych ocen KE jest brak poważnej analizy strategicznej wykonanej na potrzeby Mapy 2050 i Energy Roadmap 2050 oraz brak umiejscowienia strategii energetycznej w ramach szerszej wizji i strategii rozwoju UE do roku W stosunku do cytowanych ocen należy zwrócić uwagę na występujące poważne słabości: 1) Brak głębszej analizy dostępności zasobów energetycznych. 2) Całkowite zignorowanie zmian, jakie wynikają z rozwoju technologii wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych. Już obecnie wydobycie gazu przy pomocy tej technologii ma ogromny wpływ na rynek światowy, a w ciągu kilku lat podobne zmiany mogą objąć także rynek ropy naftowej, w miarę rozwoju jej wydobycia ze złóż niekonwencjonalnych. 3) Przyjęcie redukcji gazów cieplarnianych jako celu nadrzędnego, mimo, że realizacja tego celu bez współdziałania z innymi krajami nie ma sensu. 4) Bardzo wybiórcze potraktowanie działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa dostaw; wśród przedsięwzięć na rzecz ograniczania tego ryzyka nie bierze się pod uwagę takich działań jak: (i) zwiększenie udziału importu paliw z krajów bardziej stabilnych politycznie, (ii) wykorzystanie wewnątrz unijnych zasobów węgla, (iii) rozwój wydobycia węglowodorów wewnątrz UE (gaz niekonwencjonalny), (iv) zwiększenie przez firmy z UE kontroli nad zasobami energetycznymi w krajach trzecich. 5) Formułowanie ocen odnośnie korzystnych skutków makroekonomicznych, mimo braku uzasadnienia dla części z nich (wszystkie wykonane analizy makroekonomiczne wykazały spadek PKB w wyniku wdrożenia polityki dekarbonizacji, a w większości wariantów spada także liczba miejsc pracy). 6) W materiałach znajdują się nawet tak kuriozalne stwierdzenia, jak te o zapewnianiu bezpieczeństwa żywnościowego w krajach rozwijających się, na skutek proponowanej polityki. W praktyce okazało się, że rozwój produkcji bioenergii, w tym szczególnie biopaliw spowodował wzrost cen żywności i stał się powodem wycofywania UE i USA z polityki wsparcia rozwoju produkcji biopaliw. 7) Zarysowana strategia energetyczna nie oznacza tylko ograniczenia wykorzystania zasobów. Można z łatwością wskazać szereg przykładów odwrotnych: rozwój energetyki Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 10

12 wiatrowej wymaga przeznaczenia znacznych zasobów terenu na farmy wiatrowe, rozwój wykorzystania biomasy wymaga większego wykorzystania i chemizacji zasobów gleby, rozwój nowoczesnych technologii wymaga większego zużycia tzw. pierwiastków ziem rzadkich, których zasoby są ograniczone i kontrolowane obecnie głównie przez Chiny. Podsumowując, należy uznać, że oceny strategiczne zamieszczone w dokumentach unijnych należy raczej traktować jako część działań propagandowych, niż wynik rzetelnej analizy strategicznej. Wobec tak dużej niespójności i słabej jakości przedstawianych oficjalnie ocen strategicznych należy uznać, że faktyczne powody promowania polityki dekarbonizacji są inne, niż te oficjalnie deklarowane i stanowią wypadkową różnych grup interesów, które wspierają rozwój i wdrażanie tej polityki w UE Najważniejsze elementy unijnej polityki klimatycznej Poniżej wymieniono najważniejsze instrumenty realizacji polityki klimatycznej, wraz ze wskazaniem najważniejszych aktów prawnych. Tablica 2.1. Główne instrumenty realizacji polityki klimatycznej UE Instrument System handlu emisjami (EU ETS) Najważniejsze akty prawne Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE Dyrektywa 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto Rozporządzenie Komisji (WE) nr 916/2007 z dnia 31 lipca 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2216/2004, w sprawie ujednoliconego i zabezpieczonego systemu rejestrów, stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE, w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 11

13 Instrument Najważniejsze akty prawne Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE, w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 219/2009 z dnia 11 marca 2009 r. dostosowujące do decyzji Rady 1999/468/WE niektóre akty podlegające procedurze, o której mowa w Art. 251 Traktatu, w zakresie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą Dostosowanie do procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą Część druga Rozporządzenie Komisji (UE) nr 920/2010 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie Obligatoryjne cele rozwoju OZE Regulacje prawne dot. efektywności energetycznej Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE Dyrektywa 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r. dostosowujące do decyzji Rady 1999/468/WE niektóre akty podlegające procedurze ustanowionej w Art. 251 Traktatu, w zakresie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą Dostosowanie do procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą Część pierwsza Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 12

14 Instrument Najważniejsze akty prawne Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków Limity krajowe Non ETS Wymagania technologiczne CCS ready Proponowany: podatek węglowy (Non ETS) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006, w tym szczególnie Art. 33. COM(2011)169/3 Propozycje dyrektywy EDT (Energy Taxation Directive) propozycje minimalnych stawek opodatkowania emisji CO2 od użytkowania paliw. W różnego rodzaju dyskusjach pojawiały się także postulaty wprowadzenia obiektowych standardów emisji CO2 na poziomie wykluczającym wykorzystywanie elektrowni węglowych bez instalacji wychwytu i składowania CO2. Stosowaniu ww. instrumentów towarzyszą działania z zakresu instrumentów finansowych: subsydia na badania, subsydia inwestycyjne na preferowane projekty. Są one finansowane m.in.. z przychodów z aukcji CO2, z innych funduszy ekologicznych w Polsce m.in.. z opłat zastępczych lub z funduszy unijnych (z budżetu UE). Stosowane są także inne instrumenty, np. o charakterze informacyjnym. Aktualna polityka unijna wspiera doskonalenie, rozwój produkcji i zastosowań następujących grup technologii: Technologie wykorzystania odnawialnych zasobów energii (OZE), w tym energetyka wiatrowa, słoneczna, energetyczne wykorzystanie biomasy i biogazu, Szersze wykorzystanie biopaliw, Technologie CCS (Carbon Capture and Storage), Transport elektryczny, Sieci inteligentne (smart grid), Efektywność energetyczna (różne dziedziny). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 13

15 Polityka klimatyczna korzystnie wpływa także na wykorzystanie energetyki jądrowej, która nie emituje CO Najważniejsze trendy w dotychczasowej unijnej polityce klimatycznej UE Dotychczasowe działania Kraje UE są stroną Konwencji Klimatycznej (UNFCC) oraz Protokołu z Kioto. Trzeba jednak zauważyć odmienny charakter uczestnictwa w Protokole z Kioto krajów należących do UE przed rozszerzeniem w 2004 r. (EU-15) oraz pozostałych dwunastu nowych krajów unijnych. Kraje z grupy EU-15 przyjęły zobowiązanie 8% redukcji emisji łącznych, natomiast nowe kraje członkowskie mają swoje osobne, krajowe limity. Polska zgodziła się na limit odpowiadający 6% redukcji w stosunku do roku W uzupełnieniu uzgodnień międzynarodowych UE podjęła następujące działania: 1) W roku 2003 wprowadzono dyrektywę 2003/87/WE, która ustanawia unijny system handlu emisjami (EU ETS) jako narzędzie wypełnienia zobowiązań Protokołu z Kioto. 2) W styczniu 2007 r. KE przedstawiła politykę energetyczną Unii, która oparta została na trzech celach: 20% redukcji emisji GC, 20% energii odnawialnej i 20% redukcji zużycia przez poprawę efektywności energetycznej. 3) W styczniu 2008 przedstawiono Pakiet klimatyczno-energetyczny, który zawiera projekty prawne zapewniające zakładaną redukcję emisji CO2 i produkcję energii z zasobów odnawialnych. Po negocjacjach w końcu 2008 roku, główne regulacje prawne wdrażające postanowienia Pakietu zostały wprowadzone w życie w roku ) W roku 2010, mimo braku spełnienia określonych wcześniej warunków, w dokumencie KOM(2010)256 zostały przedstawione propozycje zwiększenia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w roku z 20% do 30%. 5) W marcu 2011 r. została opublikowana Mapa 2050 KOM(2011)112 zawierająca cel redukcji emisji gazów cieplarnianych o 80% do roku 2050 oraz cele przejściowe dla lat pośrednich. W dokumentach unijnych używa się terminu dekarbonizacja. 6) W grudniu 2012 r. KE publikuje Energy Roadmap 2050 KOM(2011)885/2 jako strategię rozwoju niskowęglowego (low carbon) UE do roku ) W 2012 roku Komisja przedstawia propozycje dotyczące tzw. backloadingu, czyli przesunięcia w czasie wprowadzenia sprzedaży na aukcji części uprawnień (wniosek o Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 14

16 zmianę w dyrektywie COM(2012)416 final, z lipca 2012 dot. harmonogramu aukcji z ) 3. i propozycja zmiany regulacji 8) Pod koniec 2012 roku przedstawiona została propozycja zmian strukturalnych w systemie EU ETS w sprawozdaniu KE - COM(2012)652 final 4, mających na celu trwałe zwiększenie cen uprawnień emisyjnych. 9) W marcu 2013 roku Komisja przedstawiła Zieloną Księgę 5 otwierającą konsultacje dotyczące ram polityki unijnej w zakresie energii i klimatu do roku Kontekst międzynarodowy Warto podkreślić, że do systemu EU ETS obowiązkowo włączono nowe kraje członkowskie, mimo, że wszystkie wypełniały swoje zobowiązania emisyjne bez tego systemu. Oznaczało to poddanie ich dodatkowym rygorom w stosunku do Protokołu z Kioto. Był to pierwszy istotny przejaw wychodzenia UE w polityce klimatycznej poza zakres międzynarodowych zobowiązań. Zostało to jeszcze mocniej zaakcentowane w Pakiecie klimatyczno energetycznym, gdyż ustanowienie celu 20% redukcji do roku 2020 nie ma żadnego oparcia w międzynarodowych uzgodnieniach. Polityka unijna po roku 2012 jest już całkowicie pozbawiona międzynarodowych umocowań, jako że Protokół z Kioto obejmuje okres do roku 2012, a dotąd nie udało się uzgodnić i podpisać międzynarodowego porozumienia dotyczącego dalszych działań redukcji emisji. Nie zmienia tego faktu przedłużenie obowiązywania Protokołu z Kioto dokonane na konferencji w Doha w grudniu 2012 (COP-18). Trendy dotyczące rozwiązań systemowych Początek unijnej polityki klimatycznej można wiązać z utworzeniem systemu handlu emisjami EU ETS, co zostało dokonane przy pomocy dyrektywy 2003/87/WE. Główne zmiany w okresie późniejszym prowadziły w następującym kierunku: 1) Uzupełnianie systemu EU ETS o instrumenty promocji rozwoju OZE. 2) Umacnianie systemu ETS umożliwiające jego funkcjonowania w dłuższym okresie. 3) Modyfikacja zasad funkcjonowania systemu EU ETS. 3 COMMISSION REGULATION (EU) No /.. amending Regulation (EU) No 1031/2010 in particular to determine the volumes of greenhouse gas emission allowances to be auctioned in SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. Stan europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla w 2012 r. COM(2012) 652 final. Bruksela, dnia COM(2013) 169 final: ZIELONA KSIĘGA. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku Bruksela, dnia Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 15

17 4) Zrównanie obciążeń sektorów ETS i Non ETS kosztami emisji CO2. 5) Wprowadzanie instrumentów prawnych ograniczających możliwości rozwoju energetyki węglowej. System handlu emisjami poprzez obciążenie źródeł konwencjonalnych kosztami emisji CO2 poprawia konkurencyjność źródeł OZE, podobnie jak energetyki jądrowej. Jednak okazało się szybko, że jest to zbyt słabe wsparcie i konieczne jest stworzenie osobnych mechanizmów zapewniających rozwój OZE. System EU ETS wprowadzono w celu realizacji zobowiązań piętnastu krajów unijnych (EU-15) wynikających z Protokołu z Kioto. Dlatego potrzebne były dodatkowe wysiłki, by uzasadnić funkcjonowanie systemu po roku Działania te miały czasem kuriozalny charakter, jak itp. włączenie do systemu EU ETS emisji z lotów międzynarodowych, które nie są obejmowane protokołem z Kioto, tak więc ich włączenie do systemu było sprzeczne z początkowymi celami. Przedłużenie działania systemu poza rok 2012, który jest końcowym rokiem okresu obejmowanego Protokołem z Kioto, zostało dokonane w Pakiecie klimatycznym. Trudno jednak uzasadnić na gruncie prawnym funkcjonowanie tego systemu w sytuacji, gdy nie doszło do podpisania nowych porozumień międzynarodowych dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych. Obserwując zmiany sposobu funkcjonowania systemu EU ETS można wskazać następujące tendencje: a) Dążenie do centralizacji decyzji dotyczących zasad rozdziału uprawnień emisyjnych, b) Dążenie do zwiększenia cen energii i maksymalizacji przepływów finansowych, c) Dążenie do zwiększania na poziomie unijnym kontroli nad strumieniami środków finansowych pozyskiwanych ze sprzedaży uprawnień. W początkowym okresie zasady rozdziału były ustalane przez poszczególne kraje, jednak od roku 2013 decyzje o przydziale podejmuje KE, również Komisja wyznacza benchmarki, na podstawie których dokonuje przydziału darmowych uprawnień. Druga tendencja uwidoczniła się mocno przy określaniu zasad rozdziału od roku Mimo propozycji alternatywnych rozwiązań, KE przyjęła obowiązkowy aukcjoning jako docelowy, mimo, że ma on charakter parapodatku, że generuje on (przy przewidywanych rosnących cenach CO2) ogromne przepływy finansowe i zwiększa ceny energii. Ostatnia z wymienionych w punkcie c) tendencji ujawniła się w dyskusjach przed wprowadzeniem Pakietu klimatycznego. W tych dyskusjach, m.in. w Parlamencie Europejskim formułowano postulaty daleko idącej ingerencji w wykorzystanie środków ze sprzedaży uprawnień emisyjnych. Formułowane były m.in. postulaty wykorzystania przychodów z aukcji na wsparcie redukcji CO2 w krajach rozwijających się. Ostatecznie poprzestano na zapisach, które ograniczają swobodę wydatkowania połowy przychodów z Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 16

18 aukcji. Obecnie trwają przygotowania do stworzenia jednolitej centralnej giełdy uprawnień do emisji. Biorąc pod uwagę dokonaną już centralizację decyzji dot. przydziału uprawnień, należy się spodziewać zdecydowanych prób przejęcia kontroli nad przychodami z aukcji po roku Już obecnie dzieje się to w pewnym zakresie poprzez przekazanie określonej puli uprawnień na finansowanie rozwoju technologii CCS. Obecne propozycje zawarte w Mapie 2050 i Energy Roadmap 2050 przewidują zrównanie obciążeń sektorów ETS i Non ETS pod względem kosztów emisji CO2. W systemie Non ETS przewiduje się wprowadzenie podatku węglowego. Obecnie dyskutowana jest propozycja nowelizacji dyrektywy o podatkach energetycznych z roku 1996 (Directive 2003/96/EC), która została przedstawiona przez KE 13 kwietnia 2011 r. (COM(2011) 169/3). Dyrektywa ta zawiera zapisy określające minimalne poziomy podatku węglowego. System EU ETS uważany jest za instrument rynkowy, w którym cena uprawnień emisyjnych wpływa na decyzje podejmowane przez podmioty gospodarcze. Podmioty mogą inwestować w redukcję emisji lub też kupować uprawnienia emisyjne. Podejmowanie decyzji na poziomie przedsiębiorstw, a nie administracji rządowej, decyduje o efektywności redukcji emisji. By ta efektywność była wysoka należy ograniczyć regulacje bezpośrednie ingerujące w wybór technologii lub wskaźniki tych technologii. W polityce unijnej natomiast można obserwować działania przeciwne, które idą w kierunku bezpośredniej regulacji dla źródeł konwencjonalnych. Obecnie te regulacje mają formę wymogu CCS ready, ale intencje Komisji idą znacznie dalej co wyrażają zapowiedzi wprowadzenia obowiązku stosowania instalacji CCS. Podejmowane były też liczne próby wprowadzenia standardów emisji CO2 na poziomie, który wymuszałby stosowanie technologii CCS. W sytuacji, gdy dotąd nie ma rynkowo dostępnych technologii CCS w skali niezbędnej dla energetycznych zastosowań, takie działania mają charakter krucjaty wymierzonej w jedną z form produkcji energii, w tym przypadku w elektrownie węglowe. Ostatnie trendy dotyczące OZE W ostatnim okresie można obserwować pewne działania łagodzące politykę w zakresie OZE: a) zmniejszenie dofinansowania rozwoju OZE w niektórych krajach, b) wycofywanie się UE z celów dotyczących rozwoju produkcji biopaliw. Na razie jednak trudno ocenić, czy są to chwilowe wahnięcia, czy bardziej trwały trend. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 17

19 2.2. Zmiany wewnętrzne i zewnętrzne wpływające na konieczność weryfikacji polityki unijnej Od czasu rozpoczęcia wdrażania polityki klimatycznej w 2003 roku (dyrektywa tworząca system EU ETS), a nawet od roku 2007, gdy została sformułowana polityka energetyczna (3*20) i opracowane propozycje legislacyjne Pakietu klimatyczno-energetycznego, dokonało się wiele zmian, które nakazują przeprowadzenie poważnej weryfikacji zasadności dotychczasowej polityki klimatycznej. W kolejnych podrozdziałach przedstawiono najważniejsze zmiany Zmiany zachodzące w otoczeniu światowym Najważniejsze z perspektywy kształtowania polityki unijnej zmiany światowe to: 1) Osłabienie światowych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych: a. Niepowodzenie Konferencji w Kopenhadze i kolejnych konferencji Stron Konwencji Klimatycznej w doprowadzeniu do uzgodnienia i podpisania nowego porozumienia międzynarodowego zawierającego wiążące cele redukcji emisji w skali globalnej. b. Wystąpienie Kanady z Protokołu z Kioto. 2) Światowy kryzys finansowy roku 2008/2009 oraz spowolnienie rozwoju gospodarczego najważniejszych gospodarek światowych. 3) Rewolucja łupkowa w wydobyciu gazu ze źródeł niekonwencjonalnych, stopniowo ogarniająca też wydobycie ropy naftowej, inicjująca znaczące zmiany układu sił na światowych rynkach paliwowych. 4) Stopniowe przejmowanie przez Chiny pozycji lidera światowego w produkcji technologii OZE. Chiny już obecnie są największym światowym producentem paneli fotowoltaicznych. 5) Katastrofa w Fukushimie, osłabiająca działania na rzecz rozwoju energetyki jądrowej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 18

20 Zmiany wewnątrz UE Najważniejsze z perspektywy kształtowania polityki klimatycznej zmiany w UE to: 1) Kryzys zadłużeniowy strefy Euro, który stanowi zagrożenie dla systemu finansów publicznych w wielu krajach, stabilności systemu bankowego i stwarza poważne napięcia w UE. 2) Kryzys gospodarczy w UE, który stwarza napięcia społeczne, ogranicza możliwości szybkiego rozwiązania problemów finansowych i zwiększa wrażliwość na wzrost cen energii. 3) Rosnąca świadomość znaczenia przemysłu w UE dla stabilności gospodarczej krajów członkowskich kraje o większym udziale przemysłu na ogół lepiej przetrwały kryzys finansowy z lat i lepiej radzą sobie z obecnym kryzysem. Istotne jest także rozpoczęcie przez KE prac nad strategią re-industrializacji na poziomie UE. 4) Rosnąca świadomość zagrożeń polityki klimatycznej dla utrzymania działalności przemysłowej w UE, co widoczne jest np. w niektórych wypowiedziach Komisarza ds. Energii Guenthera Oettingera oraz wynikach głosowania w PE nad odrzuceniem wniosku Komisji dot. backloadingu. 5) Brak przewidywanych postępów w rozwoju technologii CCS. 6) Wzrost napięcia na linii UE Gazprom (Rosja) poddający w wątpliwość bezpieczeństwo energetyczne UE w sytuacji gazu z Gazpromu. wysokiego uzależnienia od dostaw 7) Wysokie uzależnienie UE od dostaw metali ziem rzadkich, które są kluczowe dla rozwoju nowoczesnych technologii (pojazdów elektrycznych, elektrowni wiatrowych itp.); dostawy te są obecnie w ogromnym stopniu kontrolowane przez Chiny, które dzięki temu uzyskują ogromną przewagę konkurencyjną. 8) Wycofanie się Niemiec z energetyki jądrowej, powodujące czasowe problemy z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną, trudności z redukcją emisji CO2 i osłabienie pozycji energetyki jądrowej w UE Skutki zmian sytuacji Podstawową zasadą zarządzania strategicznego jest zdolność do reagowania na zmiany w otoczeniu. Każdy program opiera się na pewnych założeniach, w oparciu o które prognozuje się jego skutki. Jak wynika z przytoczonych informacji, w przypadku unijnej polityki klimatycznej zmianie ulegają podstawowe założenia dotyczące m.in. wprowadzenia międzynarodowych zobowiązań redukcji emisji po roku 2012 oraz wprowadzenia w skali świata systemu redukcji emisji gazów cieplarnianych. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 19

21 Powyższe zmiany mają ogromne konsekwencje. Poniżej wymieniono jedynie najważniejsze, wynikające ze zmian w otoczeniu światowym oraz w UE: Brak porozumień globalnych oznacza z jednej strony utratę konkurencyjności firm unijnych przy jednostronnie realizowanej polityce redukcji, a z drugiej strony oznacza brak przewidywanego popytu na niskoemisyjne technologie. Rosnąca siła Chin i innych krajów w produkcji nowych technologii OZE powoduje, że korzyści gospodarcze z rozwoju tego rynku trzeba dzielić z innymi dostawcami, a ich bilans staje się coraz bardziej niekorzystny dla UE (import modułów fotowoltaicznych oznacza, że konsument energii finansuje miejsca pracy powstające głównie w Chinach). Rewolucja łupkowa w wydobyciu gazu i ropy naftowej oznacza, że diagnoza nakazująca oczekiwać deficytu paliw na rynku światowym i ich rosnących cen - może się nie spełnić, co ma istotne znaczenie dla oceny efektywności ekonomicznej strategii dekarbonizacji. Kryzys strefy euro i kryzys gospodarczy UE oznaczają, że ogromne nakłady inwestycyjne, jakie należy przeznaczyć na realizację strategii dekarbonizacji, będzie niezwykle trudno uzyskać. Spadek zaufania do UE może też utrudniać angażowanie się prywatnych firm w przedsięwzięcia, których zasadność ekonomiczna zależy wyłącznie od utrzymania instrumentów wsparcia, a te od stabilności prowadzonej polityki na poziomie UE. Zmiany zachodzące w otoczeniu światowym i wewnętrznym UE, a także odmienny od oczekiwanego sposób wdrażania polityki klimatycznej powodują, że modyfikacja obecnej polityki staje się sprawą palącą i to nie tylko dla Polski Syntetyczna ocena polityki unijnej W niniejszym rozdziale przedstawiono ocenę polityki klimatycznej, która obejmuje nie tylko jej skutki ale także sposób kreowania, wdrażania i komunikowania. Najpierw ukazano pozytywne strony obecnej polityki, które warto zachować przy jej modyfikacji. W dalszej kolejności przedstawiono negatywne cechy, a na końcu omówiono elementy najbardziej niekorzystne dla Polski Pozytywne aspekty unijnej polityki energetyczno klimatycznej Obecna polityka energetyczno klimatyczna posiada elementy, które są korzystne, nawet w sytuacji braku zagrożenia klimatu ze strony działalności gospodarczej człowieka. Do pozytywnych elementów zaliczyć można: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 20

22 Działania na rzecz efektywności energetycznej Pobudzenie rozwoju OZE (w rozsądnym zakresie) Stymulowanie doskonalenia i upowszechnienia technologii OZE Wsparcie sektora produkującego na rzecz OZE Wsparcie dla sektora energetyki jądrowej (w tym dostawców urządzeń i usług) Działania na rzecz wzmocnienia powiązań transgranicznych krajowych sieci elektroenergetycznych Zwiększenie presji na oszczędność paliw w produkcji poprzez liczenie emisji CO2 Promowanie myślenia o energetyce w długim horyzoncie czasowym Zdobycie doświadczeń w korzystaniu z mechanizmów rynkowych EU ETS. Należy jednak podkreślić, że wymienione pozytywne elementy mogą dość szybko przekształcać się w działania szkodliwe. Przykładowo rozwój energetyki odnawialnej w racjonalnym zakresie jest racjonalny i korzystny. Służy on dywersyfikacji technologii i paliw oraz pozwala na rozwinięcie wiedzy i umiejętności niezbędnych do produkcji urządzeń i ich właściwego wykorzystania. Jednak nadmiernie ambitne cele w tym zakresie mogą prowadzić do nadmiernych kosztów i negatywnych efektów ubocznych (np. wejście na rynek wielkich ilości paneli fotowoltaicznych zawierających ołów, który będzie stanowił zagrożenie dla środowiska po zakończeniu eksploatacji) Najważniejsze słabości polityki energetyczno-klimatycznej Obecna polityka energetyczno klimatyczna charakteryzuje się wieloma poważnymi słabościami. Wszechstronną analizę tych słabości przedstawiono w obszernym opracowaniu EnergSys z zeszłego roku, 6 a syntezę tych ocen w kolejnym opracowaniu tego samego zespołu 7. Poniżej wymieniono najważniejsze słabości unijnej polityki klimatycznej, wynikające z wymienionych analiz, pogrupowane w kilka głównych kategorii. Aspekty strategiczne 1) Nie jest dostosowana do warunków otoczenia światowego 2) Bazuje na błędnej i nieaktualnej ocenie strategicznej 3) Nie uwzględnia zmiany sytuacji w UE (kryzys finansowy i gospodarczy). 6 Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 1 i 2. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, Wersja z dn Kompleksowa ocena unijnej polityki klimatycznej i jej skutków dla Polski wraz z uzasadnieniem potrzeby zmiany tej polityki. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 21

23 Skutki w skali światowej 1) Nie zmniejsza emisji gazów cieplarnianych i w związku z tym nie chroni klimatu; 2) Powoduje różnorakie, wcześniej nierozpoznane wystarczająco skutki np. wzrost cen żywności w wyniku wymuszania rozwoju produkcji biopaliw; 3) Powoduje niepewność, co do warunków działania dla energetyki i przemysłów energochłonnych, przez co zaburza procesy inwestycyjne podejmowane przez globalne koncerny (np. w sektorze hutniczym, chemicznym, papierniczym). Skutki w skali całej UE 1) Prowadzi do wysokich cen i kosztów energii; 2) Prowadzi do zmniejszenia PKB i zatrudnienia; 3) Drastycznie zwiększa koszty zaspokojenia potrzeb energetycznych; 4) Zmniejsza dostępność energii dla gospodarstw domowych; 5) Stanowi zagrożenie dla konkurencyjności energochłonnego przemysłu w UE. Negatywne skutki dla Polski 1) Powoduje spowolnienie rozwoju gospodarczego Polski; 2) Wywołuje silny wzrost cen energii; 3) Znacząco zwiększa koszty wytwarzania energii; 4) Wymaga dwukrotnie wyższych nakładów inwestycyjnych na rozwój źródeł; 5) Wprowadza ograniczenia prawne dotyczące technologii węglowych (wymóg CCS ready); 6) Prowadzi do wzrostu udziału kosztów energii w budżetach domowych i wzrostu skali ubóstwa energetycznego; 7) Stwarza zagrożenie konkurencyjności energochłonnego przemysłu; 8) Ogranicza swobodę kreowania polityki energetycznej i ekologicznej, zgodnie z polskimi priorytetami (energy mix, priorytety w zakresie ograniczania zanieczyszczeń); 9) Stwarza ryzyko utraty kontroli nad przychodami ze sprzedaży uprawnień emisyjnych na aukcji; 10) Drastycznie zwiększa ryzyko inwestycyjne wynikające z polityki unijnej, powodujące wstrzymanie lub spowolnienie inwestycji w energetyce. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 22

24 Sposób zaprojektowania 1) Jest zbyt sztywna, nie pozwala na dostosowanie się do zmian otoczenia - wymaga wczesnego podjęcia decyzji o poważnych skutkach, bez odpowiednich przesłanek decyzyjnych (np. cele redukcji CO2); 2) Jest ryzykowna, bazuje na rozwiązaniach technologicznych, które nie są dostępne na rynku oraz zakłada wydatkowanie ogromnych środków, bez określenia sposobu w jaki mają być pozyskane; 3) Wprowadza nieskuteczne mechanizmy kompensacyjne, a w nowych propozycjach w ogóle nie ma żadnych propozycji w tym względzie; 4) W poszczególnych fazach wdrażania wprowadza mechanizmy wadliwe, np. brak mechanizmów zapobiegania efektom windfall profits w 1 i 2 okresie, zaburzenie konkurencji na rynku ciepła w wyniku wdrożenia pakietu Klimatycznego (obciążenie kosztami emisji źródeł powyżej 20 MWt i brak takich obciążeń dla źródeł o mniejszej mocy), doprowadzenie do wzrostu cen żywności w wyniku wymuszania produkcji biopaliw; 5) Wybór metod rozdziału zwiększających negatywne skutki dla gospodarki i mieszkańców (wzrost cen energii); 6) Projektowana jest (szczególnie w ostatnich propozycjach) w oparciu o wyniki analiz dla średniej unijnej, co nie daje wystarczających podstaw, żeby zaprojektować mechanizmy zapewniające zrównoważony rozkład kosztów i korzyści; 7) Powoduje silnie zróżnicowane skutki dla poszczególnych krajów, co sprawia że w jej wyniku pojawiają się wygrani i przegrani, a to nie jest właściwe podejście; 8) Pojawiają się poważne błędy metodyczne w wykonanych analizach co jest wyrazem niekompetencji lub celowej próby wprowadzenia w błąd; 9) Próbuje się tworzyć stabilne warunki dla inwestorów, w oparciu o sztuczne regulacje wspierane przez niestabilną instytucję jaką obecnie jest UE. 10) Przy projektowaniu strategii/polityki energetycznej nie uwzględnia się realnych alternatyw dla obecnej polityki. Sposób wdrażania 1) Kolejne propozycje forsowane są bez wykonania niezbędnych ocen np. w nowych propozycjach brak poważnych analiz makroekonomicznych oraz ocen na poziomie poszczególnych krajów; został tez znacznie okrojony zestaw analizowanych scenariuszy; 2) Prowadzone są działania sprzeczne z pierwotnymi celami i założeniami, przykładowo: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 23

25 a. Włączenie do systemu EU ETS emisji z lotnictwa, mimo, że system miał służyć do realizacji przez kraje EU 15 zobowiązań wynikających z Protokołu z Kioto, a emisje z lotów międzynarodowych nie są objęte tym protokołem; b. Dążenie do zmian zasad funkcjonowania, mimo niespełnienia wcześniej określonych warunków (przykładem są próby zaostrzenia celu redukcji w roku z 20% do 30%); 3) Podejmowane są próby ręcznej ingerencji w rynek uprawnień (co ciekawe, propozycja ustalenia górnych pułapów cen uprawnień była formułowana w rozmowach z KE przez stronę Polską w 2008 r., ale była odrzucana jako ograniczająca mechanizmy rynkowe); 4) Podejmowane są próby blokowania wykorzystania węgla - przez regulacje prawne (wymagania dot. CCS, standardy emisji CO2); 5) Przy tworzeniu szczegółowych rozwiązań nie są respektowane interesy wszystkich krajów (przykład benchmarków unijnych); Sposób komunikowania 1) Przedstawia się politykę unijną jako działanie na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych i ochrony klimatu, podczas, gdy realizowana bez wsparcia innych krajów powoduje wzrost emisji światowych; 2) Twierdzi się, że polityka klimatyczna jest korzystna dla rozwoju gospodarczego i miejsc pracy, podczas gdy wyniki analiz wskazują coś innego (spadek PKB, spadek zatrudnienia w wariantach zgodnych z propozycjami KE); 3) Poprawę efektywności i rozwój OZE przedstawia się jako efekt polityki klimatycznej, podczas, gdy mogą być one realizowane bez polityki klimatycznej rozumianej jako dążenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych; 4) Twierdzi się, że polityka klimatyczna powoduje zmniejszenie kosztów zewnętrznych, podczas gdy jej skutki w tym zakresie nie są jednoznaczne i w pewnych obszarach powodują wzrost zagrożeń zdrowia i negatywny wpływ na ekosystemy; 5) Przedstawia się pogląd, że dla polityki klimatycznej nie ma poważnej alternatywy, pomijając wiele rozsądnych alternatyw do tego co proponuje KE. 6) Przedstawia się wyniki analiz jako opracowania fachowe i zgodne z zasadami sztuki, podczas gdy nie spełniają one nawet łagodnych kryteriów rzetelnej analizy, a czasem mają znamiona manipulacji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 24

26 Elementy polityki klimatycznej najbardziej niekorzystne z perspektywy Polski Kompleksowa ocena unijnej polityki klimatycznej, wraz z uzasadnieniem potrzeby jej modyfikacji została przedstawiona w raporcie EnergSys z zeszłego (2012) roku 8. W niniejszym punkcie przedstawiane są jedynie te elementy, które są najbardziej niekorzystne z perspektywy Polski. Ich rozpoznanie było istotne z perspektywy prac nad modyfikacją polityki unijnej. Głównym bowiem celem tych modyfikacji jest ograniczenie negatywnego wpływu polityki klimatycznej na Polskę. Z perspektywy Polski można wskazać następujące główne zastrzeżenia pod adresem unijnej polityki klimatycznej: 1. Forsowanie kierunku rozwoju energetycznego, który nie jest zgodny z polskimi uwarunkowaniami co powodować będzie potencjalnie wysokie szkody gospodarcze (zagrożone sektory) i społeczne miejsca pracy, zwiększenie zależności importowej. 2. Forsowanie celów redukcji w sposób nieodpowiedzialny, w sytuacji braku rynkowej lub ekologicznej dostępności wielu technologii (CCS, pojazdy elektryczne) lub paliw, co powodować może nadmierny wzrost cen CO2, zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego i poważne szkody społeczne i gospodarcze. 3. Forsowanie tempa wdrażania, które nie jest dostosowane do poziomu rozwoju gospodarczego i społecznego Polski na poziomie rozwoju takim, na jakim jest obecnie Polska, inne kraje stosowały bez ograniczeń pełne spektrum dostępnych rozwiązań technologicznych i paliwowych bez ograniczeń ze względu na emisje CO2. 4. Forsowanie rozwiązań implementacyjnych, które potęgują negatywne skutki dla gospodarki (obowiązkowy aukcjoning w systemie EU ETS, unijne benchmarki produktowe oparte na technologiach gazowych), w powiązaniu z kiepską jakością wprowadzanych regulacji. Z perspektywy Polski najbardziej niekorzystne są te instrumenty i rozwiązania, które powodują: a) wzrost kosztów wytwarzania energii (nie dający w zamian impulsów popytowych dla gospodarki), b) wzrost cen energii, c) zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego, d) ryzyko wypływu znacznych środków finansowych poza Polskę. Są to przede wszystkim: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 25

27 [Mln zł'2005/a] Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno-klimatycznej oraz propozycje jej modyfikacji system EU ETS i obowiązkowy aukcjoning (przy rosnących cenach uprawnień emisyjnych aukcjoning w największym stopniu podbija ceny energii) obowiązkowe cele w zakresie OZE (wysokie koszty) ograniczenia dot. wykorzystania technologii węglowych (poprzez wymogi prawne typu CCS ready) dążenie do obowiązkowego stosowania technologii CCS. Dotychczasowe analizy pokazały, że największy wpływ na wzrost kosztów wytwarzania energii mają: cele dotyczące rozwoju OZE, cele dotyczące redukcji emisji CO2 (system EU ETS i podatek węglowy). Fakt ten ilustruje poniższy wykres Faza 2: Dekarbonizacja (80%) Faza 1: Redukcja CO2 (20%) Faza 1: Rozwój OZE Rys Wzrost rocznych kosztów wytwarzania energii w wyniku kolejnych elementów polityki klimatycznej, (bez kosztów zakupu uprawnień emisyjnych) Żródło: EnergSys: Raport Warszawa, 2012 Pokazuje on, że koszty realizacji celów dotyczących rozwoju OZE dominują w okresie do roku 2020 a nawet Koszty redukcji emisji CO2 pojawiają się z opóźnieniem w miarę wprowadzania do produkcji źródeł wytwarzania o niższych emisjach, lecz wyższych kosztach (elektrownie i elektrociepłownie gazowe, elektrownie jądrowe zamiast węglowych). Dotychczasowe analizy pokazały też, że skala zagrożeń dla Polski zależy nie tylko od zastosowanych instrumentów wdrażania celów polityki klimatycznej, ale też od ich 8 Kompleksowa ocena unijnej polityki klimatycznej i jej skutków dla Polski wraz z uzasadnieniem potrzeby zmiany tej polityki. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 26

28 konstrukcji i sposobu działania. Uwaga ta odnosi się szczególnie do systemu EU ETS. W przypadku tego instrumentu kluczowe znaczenie mają cele redukcyjne, metoda rozdziału uprawnień do emisji, a także konkretne parametry, np. wartości benchmarków stosowanych do wyliczenia darmowych przydziałów uprawnień. Biorąc pod uwagę wyniki dotychczasowych analiz liczbowych i analiz jakościowych, w tabl. 2.2 wskazano na instrumenty polityki klimatycznej i ich elementy najbardziej niekorzystne dla Polski. Tablica 2.2. Zestawienie najbardziej niekorzystnych dla Polski instrumentów wdrażania unijnej polityki klimatycznej Instrument lub jego element 1. Cele dotyczące rozwoju energetyki odnawialnej (OZE) 2. Cele dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych 3. Mechanizmy EU ETS Najważniejsze zagrożenia wysoki wzrost kosztów wytwarzania energii, wysoki wzrost nakładów inwestycyjnych na rozwój źródeł energii, wymagane znaczne inwestycje sieciowe w przypadku niektórych źródeł (energetyka wiatrowa, i słoneczna), słaba dyspozycyjność źródeł w przypadku elektrowni wiatrowych i słonecznych, wysoka importochłonność inwestycji w energetykę wiatrową i słoneczną (panele PV) - negatywny wpływ na PKB i miejsca pracy w Polsce, negatywne skutki środowiskowe rozwoju produkcji z biomasy i biogazu (wzrost emisji zanieczyszczeń konwencjonalnych poza SO2), rosnąca produkcja energii z biomasy importowanej brak oczekiwanych pozytywnych skutków dla gospodarki z produkcji biomasy. wysoki wzrost kosztów wytwarzania energii (głównie po roku 2020), wysoki wzrost nakładów inwestycyjnych (w znacznej mierze w wyniku budowy elektrowni jądrowych zamiast elektrowni węglowych), wysoka importochłonność produkcji energii z elektrowni jądrowych i gazowych (w oparciu o gaz z importu), zwiększenie zależności importowej (na skutek większego zużycia gazu oraz budowy elektrowni jądrowych), pogorszenie bezpieczeństwa energetycznego na skutek ograniczenia zakresu technologii energetycznych, które mogą być wykorzystane przy racjonalnym poziomie ryzyka inwestycyjnego. 3.1 Pełny aukcjoning wysoki wzrost cen energii elektrycznej i ciepła (znacznie wyższy niż w przypadku innych możliwych do przyjęcia metod rozdziału), silne pogorszenie konkurencyjności przemysłu energochłonnego w wyniku rosnących cen energii, zmniejszenie dostępności energii dla gospodarstw domowych z przyczyn ekonomicznych (wzrost skali ubóstwa energetycznego), Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 27

29 3.2 Benchmarki unijne w skali całej UE (bazujące na technologiach gazowych) 4. Podatek węglowy (Non ETS) 5. Wymuszenia prawne (np. CCS ready) wydłużanie okresu eksploatacji przestarzałych urządzeń energetycznych na skutek wstrzymywania się z inwestowaniem w nowe źródła (tego problemu nie byłoby przy innych metodach rozdziału uprawnień), ryzyko utraty kontroli nad środkami ze sprzedaży uprawnień emisyjnych po oku wysokie koszty zakupu uprawnień dla producentów ciepła i sektorów przemysłowych objętych systemem ETS, którzy wykorzystują węgiel w produkcji energii dla celów produkcyjnych, pogorszenie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw objętych systemem EU ETS w stosunku do konkurentów z innych krajów UE. wysoki wzrost cen paliw dla gospodarstw domowych (szczególnie dotkliwy w przypadku paliw wykorzystywanych do ogrzewania pomieszczeń), wysoki wzrost kosztów energii dla gospodarstw domowych, zmniejszenie dostępności energii dla gospodarstw domowych - wzrost skali ubóstwa energetycznego. pogorszenie bezpieczeństwa energetycznego na skutek ograniczenia zakresu technologii energetycznych, które mogą być wykorzystane przy racjonalnym poziomie ryzyka inwestycyjnego, wzrost ryzyka inwestycyjnego powodujący wzrost kosztów bezpośrednich (wyższy koszt kredytu), a także wzrost innych ryzyk związanych z realizacją inwestycji (np. ryzyko prawne podważenia na drodze sądowej decyzji środowiskowych), negatywne efekty gospodarcze. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 28

30 3. Założenia i wytyczne uwzględnione przy opracowaniu propozycji modyfikacji unijnej polityki Przy opracowaniu propozycji modyfikacji unijnej polityki kierowano się zestawem podstawowych zasad, które przedstawiono poniżej. Modyfikacja polityki klimatycznej ma dla Polski klarowne cele przedstawione w następnym punkcie. Zmiana tej polityki nie jest jednak łatwa, ze względu na silne interesy jakie wiele grup może realizować w jej ramach. Próbę ich rozpoznania przedstawiono w kolejnym punkcie. Proponowane zmiany będą miały większe szanse akceptacji, jeśli przynajmniej część z tych interesów nie zostanie naruszona Podstawowe zasady (pryncypia) Poniżej przedstawiono propozycje zasad wyprowadzonych z wartości i zasad traktatowych UE, ale też uwzględniających doświadczenia wynikające z problemów Grecji i innych krajów UE, które są m.in. efektem wdrażania jednakowych mechanizmów do krajów o różnych warunkach gospodarczych i społecznych, odmiennej kulturze i instytucjach. Są to następujące zasady: 1. Inicjatywy polityczne i legislacyjne podejmowane na poziomie unijnym powinny przynosić korzyści netto (dodatni bilans korzyści i strat) w skali całej UE. 2. Inicjatywy polityczne i legislacyjne podejmowane na poziomie unijnym powinny przynosić korzyści netto (dodatni bilans korzyści i strat) dla każdego kraju (bądź też w najgorszym przypadku mogą być neutralne) nie może być sytuacji, gdy większość odnosi korzyści kosztem mniejszości. 3. Obowiązkiem każdego kraju członkowskiego wobec wspólnoty jest dbanie o rozwój gospodarczy i społeczny, by nie stać się ciężarem dla innych krajów i wnosić wkład w pomyślny rozwój całej UE, co oznacza: zapobieganie zagrożeniom, które mogą generować poważne ryzyka dla pomyślnego rozwoju danego kraju; zapobieganie wdrażaniu krajowych lub unijnych inicjatyw politycznych lub legislacyjnych, które mogą stanowić barierę dla rozwoju społecznego lub gospodarczego danego kraju; angażowanie się na rzecz wypracowania takich rozwiązań systemowych i legislacyjnych na poziomie UE, które zapewnią wygraną (korzyści netto) wszystkim krajom członkowskim, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 29

31 konieczność uwzględniania przy podejmowaniu decyzji nie tylko optymistycznych scenariuszy rozwoju sytuacji na świecie, w UE i poszczególnych krajach, ale także scenariuszy niekorzystnych, które mogą generować dodatkowe napięcia i trudności rozwojowe. 4. Obowiązkiem KE, Parlamentu UE oraz Rady UE jest kreowanie korzystnych warunków do rozwoju gospodarczego i społecznego wszystkich krajów unijnych, wychodząc z założenia, że problemy jednego kraju przekładają się na problemy całej UE. 5. Polityka unijna musi być racjonalna, przewidywalna i prowadzona w interesie obywateli UE. Powinna być elastyczna, aby mieć możliwość dostosowania się do zmian w otoczeniu światowym, a także doskonalić się na podstawie ocen dotychczasowych efektów. Formułowane cele muszą w sposób jasny przekładać się na korzyści dla obywateli i muszą być wspierane przez konkretne działania wdrożeniowe. 6. Wskazane jest poszukiwanie nowych sposobów realizacji interesów obywateli UE w dziedzinie energetyki i klimatu, odmiennych od dotychczas stosowanych sztywnych celów i mechanizmów, które nie są w pełni dostosowane do mocno zróżnicowanych warunków poszczególnych krajów. Potrzebne są nowe mechanizmy lepiej stymulujące rozwój gospodarczy i społeczny krajów członkowskich, sprzyjające wyzwoleniu inicjatywy i kreatywności na poziomie krajów, grup lub regionów. Należy całkowicie zrezygnować z wykorzystania mechanizmów i rozwiązań systemowych, które w pewnych okolicznościach mogą przekształcić się w pułapki rozwojowe o negatywnych skutkach i wysokich kosztach wyjścia Najważniejsze cele i dążenia Polski związane z modyfikacją polityki klimatycznej W oparciu o wykonane analizy ilościowe i jakościowe dotyczące skutków polityki klimatycznej dla Polski przyjęto następujące główne cele modyfikacji polityki unijnej z perspektywy interesów Polski: 1. Znaczące ograniczenie wzrostu cen energii. 2. Znaczące ograniczenie wzrostu kosztów wytwarzania energii w Polsce. 3. Ograniczenie wymuszeń wysokich nakładów inwestycyjnych na rozwój źródeł wytwarzania energii. 4. Likwidacja lub osłabienie ograniczeń prawnych odnośnie stosowania technologii węglowych (wymóg CCS ready). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 30

32 5. Zwiększenie swobody kreowania polityki energetycznej i ekologicznej zgodnie z polskimi priorytetami (kształtowanie energy mix, priorytety w zakresie ograniczania zanieczyszczeń). 6. Likwidacja zagrożenia utraty kontroli nad przychodami ze sprzedaży uprawnień emisyjnych na aukcji. 7. Zatrzymanie wzrostu udziału kosztów energii w gospodarstwach domowych oraz dojście do poziomu 6-8% (zbliżonego do obecnego w bogatszych krajach UE) w dłuższej perspektywie. 8. Ograniczenie negatywnego wpływu polityki klimatycznej na przemysł, szczególnie przemysł energochłonny. 9. Likwidacja zagrożenia dużych kontrybucji, na rzecz krajów rozwijających się, w ramach globalnej polityki klimatycznej. 10. Ograniczenie ryzyka inwestycyjnego wynikającego z komponentu politycznego. 11. Zwiększenie kontroli nad procesem redukcji emisji gazów cieplarnianych pod względem tempa i sposobu realizacji. 12. Zmiana sposobu uprawiania polityki unijnej zorientowanej obecnie głównie na interesy najważniejszych krajów UE, wsparcie dla bardziej elastycznych mechanizmów uwzględniających interesy wszystkich krajów. Czcionką pogrubioną wyróżniono cele kluczowe, których realizacja w znacznej mierze przyczynia się także do realizacji pozostałych wymienionych celów Interesy innych krajów i grup - związane z utrzymaniem unijnej polityki klimatycznej próba identyfikacji Cele i dążenia innych krajów lub grup interesu są trudne do określenia, gdyż najczęściej nie są formułowane w sposób bezpośredni. Tym niemniej podjęto próbę identyfikacji najważniejszych celów i dążeń, które kryją się za działaniami wspierającymi politykę klimatyczną. W tabl przedstawiono jej wyniki. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 31

33 Tablica 3.1. Przypuszczalne cele i dążenia krajów i grup interesu wspierających unijną politykę klimatyczną Cele i dążenia 1. Powiększanie rynku zbytu na urządzenia energetyki odnawialnej 2. Poprawa konkurencyjności energetyki jądrowej i wsparcie przemysłu pracującego na rzecz EJ 3. Dostawcy gazu ziemnego na rynek europejski (gaz zyskuje w krótkim okresie, jednak w dłuższym może tracić) 4. Zwiększenie popytu na urządzenia o lepszych parametrach energetycznych w gospodarstwach domowych, przemyśle 5. Zwiększanie popytu na produkty stosowane w budynkach energooszczędnych 6. Wsparcie finansowe rozwoju nowych technologii w różnych dziedzinach 7. Wsparcie dla przemysłu samochodowego w opracowaniu pojazdów niskoemisyjnych 8. Wysokie przychody budżetowe z podatku węglowego 9. Wysokie przychody ze sprzedaży uprawnień emisyjnych 10. Wysokie przepływy finansowe związane z handlem uprawnieniami emisyjnymi, możliwości działań spekulacyjnych 11. Wprowadzenie globalnej polityki klimatycznej i mechanizmów wdrożeniowych Kraje lub grupy wspierające te cele Producenci urządzeń OZE, a spośród krajów: Dania (energetyka wiatrowa), Niemcy (energetyka wiatrowa, biogazowa), Hiszpania (energetyka wiatrowa), ale też kraje spoza UE, głównie Chiny Francja, W. Brytania Norwegia, Rosja, inni potencjalni eksporterzy z Azji Producenci urządzeń tego typu oraz kraje posiadające dobrze rozwinięty przemysł urządzeń elektrycznych dla przemysłu i gospodarstw domowych Producenci urządzeń tego typu oraz kraje posiadające dobrze rozwinięty przemysł produktów dla budownictwa energooszczędnego Niemcy i inne kraje posiadające dobrze rozwinięte sektory nowoczesnych technologii Niektóre firmy motoryzacyjne, które widzą dla siebie szansę przy zmianie zasad gry na rynku motoryzacyjnym Wiele krajów o trudnej sytuacji budżetowej i niskim udziale przemysłu energochłonnego KE, różne środowiska, w tym ekologiczne, liczące na łatwy dostęp do tego typu środków zgromadzonych w funduszach unijnych, a także kraje, które chciałyby w ten sposób zmniejszyć swoje wpłaty do budżetu UE Różnego rodzaju instytucje finansowe, banki inwestycyjne itp. Trudno określić kraje wspierające ten cel, gdyż mogą tu funkcjonować różne motywacje - jedną z nich jest chęć poszerzania rynku zbytu na produkty energooszczędne i niskoemisyjne, ale mogą być też motywacje polityczne, w tym nawet związane z dążeniem do stworzenia mechanizmów kontroli rozwoju mniej rozwiniętych krajów świata Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 32

34 Utrzymaniem polityki klimatycznej w UE mogą być też zainteresowane inne kraje: Chiny ze względu na rozwinięty przemysł produkcji urządzeń dla OZE (lider w produkcji modułów fotowoltaicznych), a także główny dostawca metali ziem rzadkich wykorzystywanych w nowoczesnych branżach, m.in. elektrowniach wiatrowych, pojazdach elektrycznych. Norwegia, Rosja jako dostawcy gazu na rynek UE, przy czym w ich interesie jest utrzymanie umiarkowanych cen uprawnień emisyjnych. Kraje azjatyckie oraz europejskie kraje spoza UE (np. Białoruś, Ukraina) liczące na przeniesienie do nich produkcji energochłonnej z UE Przyjęte kierunki modyfikacji unijnej polityki Na podstawie przedstawionych danych i informacji, a także na podstawie wyników dotychczasowych analiz EnergSys - można sformułować kierunki zmian, które powinny zyskać silne wsparcie ze strony Polski. Są to: 1. Weryfikacja i modyfikacja celów strategicznych: a. zmniejszenie znaczenia celów dotyczących redukcji emisji CO2 powiązanie ich z działaniami w skali międzynarodowej b. zwiększenie znaczenia tradycyjnych celów polityki. 2. Modyfikacja celów głównych ich dobór odpowiednio do nowych celów strategicznych. 3. Modyfikacja zestawu środków wdrożeniowych, w tym zmniejszenie roli systemu EU ETS (zawieszenie, zamiana innym instrumentem lub lepsze dostosowanie do nowego zestawu celów, w szczególności do celu wspierania rozwoju gospodarczego). 4. Lepsze określenie podziału kompetencji na poziom unijny i krajowy ograniczenie działań na poziomie unijnym do zagadnień kluczowych np. rozwoju infrastruktury transgranicznej. 5. Upraszczanie systemu regulacji, zwiększenie znaczenia środków miękkich informacyjnych, koordynacyjnych, przy ograniczeniu zakresu stosowania sztywnych celów i mechanizmów. 6. Zwiększenie adaptacyjności polityki unijnej zdolności do jej dostosowywania do zmian zachodzących w otoczeniu. 7. Zwiększenie elastyczności polityki unijnej, rozumianej jako możliwości dostosowania celów, działań i środków do sytuacji poszczególnych krajów. Powyższe kierunki zmian są korzystne zarówno dla Polski jak dla całej UE. Można na ich uzasadnienie przedstawić silne argumenty merytoryczne a w większości przypadków można także wskazać fragmenty Zielonej Księgi, które uzasadniają zgłaszanie tego rodzaju propozycji. Wymienione propozycje kierunkowe będą szerzej rozwinięte w Raporcie 3. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 33

35 4. Propozycje zmian 4.1. Proponowane warianty modyfikacji polityki unijnej W oparciu o wykonane analizy sformułowano pięć wariantów modyfikacji polityki unijnej, które przedstawiono w tabl. 4.1 Zgodnie z założeniami są one zróżnicowane pod względem zakresu proponowanych zmian, obejmując propozycje modyfikacji o niewielkim, średnim i dużym zakresie. Takie zróżnicowanie sformułowanych propozycji miało na celu stworzenie stronie polskiej szerokich możliwości negocjacyjnych i możliwości dopasowania proponowanych rozwiązań do aktualnego układu sił w rozmowach na forum UE. Tablica 4.1. Zestawienie rozpatrywanych wariantów modyfikacji unijnej polityki energetycznoklimatycznej ze względu na zakres zmian obecnej struktury środków implementacyjnych Zakres zmian Opis wariantu Uwagi odnośnie zakresu Mały 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS 2) Strategia No Regret zamrożenie EU ETS, modyfikacja strategii efektywności energetycznej, rozwoju OZE, aktywna w sektorze transportu Propozycje z tej grupy nie burzą obecnej struktury polityki unijnej, ani architektury instrumentów implementacyjnych, dążą natomiast do takiej ich modyfikacji, by znacząco ograniczyć negatywne skutki dla Polski. Średni 3) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS podział obciążeń na limity krajowe, możliwość stosowania krajowych i grupowych systemów handlu emisjami (w tym EU ETS z dobrowolnym udziałem) 4) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Propozycje z tej grupy prowadzą do istotnej zmiany polityki redukcji emisji gazów cieplarnianych, w tym do likwidacji lub istotnej zmiany systemu EU ETS przy niewielkich zmianach pozostałych celów i instrumentów wdrożeniowych. Duży 5) Nowa zintegrowana polityka energetyczna (równoważąca cztery aspekty: bezpieczeństwo energetyczne, ochronę środowiska, efektywność wykorzystania zasobów, rozwój gospodarczy) Propozycje z tej grupy zmierzają do gruntownej modyfikacji całej unijnej polityki energetycznej i klimatycznej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 34

36 Poniżej przedstawiono najważniejsze korzyści jakie Polska uzyska z realizacji proponowanych rozwiązań. Tablica 4.2. Zestawienie rozpatrywanych wariantów modyfikacji unijnej polityki energetycznoklimatycznej ze względu na zakres Opis wariantu 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS (metoda IFIEC) Uzasadnienie z perspektywy Polski Propozycja likwiduje obowiązkowy aukcjoning, który jest jednym z elementów powodujących największe zagrożenie dla Polski, poprzez wzrost cen energii i stwarzając zagrożenie utratą kontroli nad środkami ze sprzedaży uprawnień. Proponowana metoda była popierana przez organizacje przemysłów energochłonnych UE i była pozytywnie zaopiniowana pod względem efektywności redukcji przez firmy wiarygodne dla KE. 2) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS podział obciążeń na limity krajowe, możliwość stosowania krajowych i grupowych systemów handlu emisjami (w tym EU ETS z dobrowolnym udziałem) 3) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Propozycja likwiduje system EU ETS jako instrument obowiązkowy w skali UE i daje możliwość realizacji celów redukcji w sposób dostosowany do warunków polskich, w tym także poprzez uruchomienie krajowego systemu handlu emisjami. Uzyskuje się trzy rodzaje efektów: a) bieżący zmniejszenie negatywnych skutków podobnie jak przy zmianie metody rozdziału b) średnioterminowy odzyskanie większej kontroli nad polityką klimatyczną, c) długoterminowy - osłabienie znaczenia polityki klimatycznej poprzez eliminację kluczowego dla tej polityki instrumentu (jako obowiązkowego dla Polski) Propozycja likwiduje system EU ETS jako instrument kluczowy do dalszej integracji i zaostrzania polityki klimatycznej. Zwiększa możliwości kontroli nad ewentualnymi zmianami w tej polityce przez Polskę. Wprowadzenie podatku węglowego nakładanego na poziomie krajowym likwiduje ryzyko związane z utratą przychodów ze sprzedaży uprawnień emisyjnych. Daje też możliwość stosunkowo łatwego wprowadzenia mechanizmów osłonowych dla przemysłów energochłonnych i biedniejszych gospodarstw domowych (zwolnienia podatkowe). Powiązanie ze zmniejszeniem opodatkowania pracy przyczyni się do wzrostu zatrudnienia, co daje dodatkową korzyść społeczną i wzmacnia uzasadnienie dla tego wariantu (wariant ten odpowiada wynikom symulacji prezentowanym w opracowaniach KE). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 35

37 4) Strategia No Regret zamrożenie EU ETS, modyfikacja strategii efektywności energetycznej, rozwoju OZE, aktywna w sektorze transportu Propozycja likwiduje największe zagrożenia ze strony polityki klimatycznej, poprzez zamrożenie celów i zasad działania systemu EU ETS do roku 2020, powiązanie dalszych działań z uzgodnieniami międzynarodowymi oraz ewentualnym wdrożeniem metody IFIEC w przypadku dalszego zaostrzania celów. Równocześnie zachowuje pozytywne elementy tej polityki (rozwój OZE, poprawa efektywności energetycznej) poddając je weryfikacji w celu lepszego powiązania z celami strategicznymi polityki energetycznej, takimi jak wspieranie rozwoju gospodarczego, miejsc pracy, konkurencyjności, dostępności energii, akceptowalnych cen i ochrony środowiska. Jest próbą urealnienia obecnej polityki i jej dostosowania do sytuacji wewnętrznej UE oraz sytuacji w jej otoczeniu międzynarodowym. 5) Nowa zintegrowana polityka energetyczna (równoważąca cztery aspekty: bezpieczeństwo energetyczne, ochronę środowiska, efektywność wykorzystania zasobów, rozwój gospodarczy) Trwałe odejście od niekorzystnej dla Polski (i dla większości krajów UE) polityki klimatycznej. Likwidacja ryzyka forsowania kierunku zmian technologicznych i paliwowych, które mogą zakończyć się całkowitym niepowodzeniem i wpędzeniem całej UE w poważne kłopoty energetyczne i gospodarcze (ze względu na brak zdolności do przeprowadzenia z sukcesem całościowych zmian, np. z powodów finansowych, i utknięcia na etapie połowicznych zmian generujących ogromne koszty i kłopoty techniczne). Skierowanie polityki energetycznej na zdrowe tory i zapewnienie poprzez właściwie dobrane cele i instrumenty, że jej rozwój będzie bezpieczny i będzie wspierał rozwój gospodarczy i społeczny krajów UE. Trzy spośród pięciu przedstawionych propozycji dotyczą zmian w obszarze działań dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych. Kolejne dwie mają bardziej kompleksowy charakter i obejmują więcej obszarów: redukcji emisji, rozwoju OZE, poprawy efektywności, dywersyfikacji itp. W tabl. 4.3 uszeregowano proponowane warianty wg wymienionych cech. Dalsza prezentacja i charakterystyka wariantów będzie dokonywana w kolejności takiej jak w tablicy poniżej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 36

38 Tablica 4.3. Zestawienie rozpatrywanych wariantów modyfikacji unijnej polityki energetycznoklimatycznej ze względu na obszar (dziedzinę) zmian Obszar zmian Wariant modyfikacji Uwagi odnośnie obszaru zmian 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS Zmiana metody rozdziału uprawnień w systemie ETS Zmiany dotyczące instrumentów redukcji emisji gazów cieplarnianych 2) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS podział obciążeń na limity krajowe, możliwość stosowania krajowych i grupowych systemów handlu emisjami (w tym EU ETS z dobrowolnym udziałem) Zmiana struktury celów redukcji emisji; dobrowolne mechanizmy współpracy pomiędzy krajami w zakresie redukcji emisji 3) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Rezygnacja z celów ilościowych w zakresie redukcji emisji, na rzecz określonej siły bodźca ekonomicznego stymulującego redukcję emisji Zmiany o kompleksowym charakterze 4) Strategia No Regret zamrożenie EU ETS, modyfikacja strategii efektywności energetycznej, rozwoju OZE; aktywna w sektorze transportu 5) Nowa zintegrowana polityka energetyczna (równoważąca cztery aspekty: bezpieczeństwo energetyczne, ochronę środowiska, efektywność wykorzystania zasobów, rozwój gospodarczy) Modyfikacja wartości celów i ich charakteru, z zamiarem ich dostosowania do warunków otoczenia międzynarodowego oraz do warunków i możliwości krajów członkowskich Gruntowna zmiana koncepcji, celów i środków realizacji strategii energetycznej UE Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 37

39 4.2. Opis proponowanych wariantów modyfikacji Wariant 1: Zmiana metody rozdziału uprawnień (metoda IFIEC) A. Główne rozwiązywane problemy Omawiana propozycja podejmuje próbę rozwiązania następujących problemów: 1) Obecna metoda rozdziału uprawnień zmierza do wprowadzenia pełnego aukcjoningu obowiązku zakupu uprawnień na aukcji. 2) Obowiązkowy aukcjoning przy rosnącej cenie uprawnień emisyjnych znacząco podnosi ceny energii. 3) Wzrost cen jest zależny od stosowanych technologii, najwyższy wystąpi w przypadku technologii węglowych. 4) Wzrost cen energii jest jednym z kluczowych czynników zagrożenia konkurencyjności przemysłu energochłonnego jak i zagrożenia wzrostem kosztu energii w budżetach domowych. 5) Stopień narażenia na wzrost cen energii i negatywne jego wtórne skutki jest zróżnicowany, jednak dla takich krajów jak Polska jest to zagrożenie ogromne. 6) Obowiązkowy aukcjoning ma także inne negatywne skutki: a) Generuje ogromne przepływy finansowe, które mogą być pożywką dla działalności spekulacyjnej na wielka skalę, mogą też doprowadzić do patologii podobnych do tych, które doprowadziły do kryzysu finansowego w USA operacje finansowe stają się ważniejsze od realnych procesów gospodarczych; b) Preferuje zmiany paliwowe i technologiczne w kierunku rozwiązań niskoemisyjnych, przez co wybiórczo stymuluje rozwój jedynie niektórych technologii skazując inne na przegraną, co może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo energetyczne 9 ; c) Daje ogromną przewagę niektórym technologiom, np. energetyce jądrowej, wodnej, dla których jest źródłem tzw. windfall profits, a silnie pogarsza konkurencyjność innych technologii (np. węglowych). Stanowi to ogromne naruszenie dotychczasowych warunków konkurencji, wpływa na zmianę wartości wielkich 9 Podobnie jak obecny system zielonych certyfikatów preferuje najtańsze technologie OZE, nie dając się rozwinąć innym technologiom Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 38

40 koncernów energetycznych i przemysłowych i narusza prawa nabyte prawo do realizacji inwestycji na warunkach zbliżonych do tych, które obowiązywały w momencie podejmowania decyzji 7) Stosowany obecnie darmowy przydział uprawnień dla sektorów narażonych na carbon leakage, dokonywany ex ante, nie daje gwarancji utrzymania produkcji w UE, gdyż umożliwia przeniesienie produkcji do innych krajów i sprzedaż zaoszczędzonych w ten sposób uprawnień emisyjnych. 8) Obecna metoda rozdziału uprawnień jest niejednorodna, inaczej dokonuje się przydziału uprawnień dla elektrowni, inaczej dla sektorów narażonych na carbon leakage, inaczej dla pozostałych instalacji (te różnice mają być także utrzymane po roku 2020). B. Opis istoty proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: Zastąpienie obecnej metody rozdziału, metodą wskaźnikowo produkcyjną (metoda IFIEC) 10 Istotą metody jest przydział uprawnień emisyjnych za darmo na podstawie benchmarku i rzeczywistej produkcji W metodzie będą stosowane wskaźniki (benchmarki) paliwowe, odzwierciedlające możliwości najlepszych dostępnych technologii w danej grupie (elektrownie węglowe, gazowe itp.) Proponuje się, by metoda ta była wprowadzona do systemu EU ETS po roku 2020 jeśli dojdzie do uzgodnienia międzynarodowego porozumienia z wiążącymi celami redukcji emisji dla krajów o największych emisjach. C. Uzasadnienie Obecne zasady rozdziału uprawnień emisyjnych mają szereg niekorzystnych cech (por opis problemów), które w niektórych krajach mogą prowadzić do poważnych negatywnych skutków Jeśli w systemie EU ETS, który obejmuje instalacje ze wszystkich krajów UE ma obowiązywać jedna metoda rozdziału, to powinna być ona dostosowana do warunków najbardziej narażonych krajów, a nie do warunków krajów najmniej wrażliwych. 10 Metoda została szerzej opisana w opracowaniu Energsys na zlecenie UKiE: Analiza problemu windfall profits w sektorze elektroenergetycznym w Polsce oraz ocena możliwości zastosowania mechanizmów zapobiegawczych Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 39

41 Proponowana metoda ogranicza większość zagrożeń jakie niesie zastosowanie obecnej metody rozdziału D. Główne przewidywane efekty Metoda IFIEC znacząco ogranicza wzrost cen energii, gdyż dodatkowy koszt związany jest jedynie z dokupieniem brakującej ilości uprawnień, Jest bardziej uczciwa pod względem rynkowym, gdyż zmiany wprowadza stopniowo, przez co nie dochodzi do skokowej zmiany konkurencyjności producentów stosujących różne technologie i do zmiany ich wartości. Nie prowadzi do efektu windfall profits jak w przypadku darmowych uprawnień przydzielanych ex ante, gdyż produkcja jest związana zarówno z koniecznością pozyskania uprawnień na emisję z niej pochodzącą, ale równocześnie uprawnia do otrzymania uprawnień proporcjonalnie do produkcji i benchmarku W stosunku do pełnego aukcjoningu metoda IFIEC ogranicza skalę przepływów finansowych, daje szanse na ujednolicenie zasad rozdziału (elektrownie i pozostałe instalacje) poprzez benchmarki paliwowe stymulować będzie rozwój wszystkich technologii energetycznych zwiększając bezpieczeństwo energetyczne i zdolności eksportowe UE w zakresie urządzeń i usług energetycznych. Metoda zachowuje wysoką skuteczność i efektywność redukcji emisji. E. Najważniejsze skutki dla Polski Kilkakrotnie mniejszy wzrost cen energii w porównaniu z obowiązkowym aukcjoningiem Znacznie mniejsza skala zagrożeń dla gospodarki i gospodarstw domowych Ograniczone ryzyko utraty przez Polskę przychodów z aukcji (większość uprawnień rozdzielona darmowo) Utrzymanie zasadności ekonomicznej wykorzystania technologii węglowych z równoczesną preferencją dla nowych źródeł o wyższej sprawności Stymulowanie nowych inwestycji i unowocześnianie stosowanych technologii w celu ograniczenia ilości uprawnień jakie należy dokupić do każdej jednostki produkcji (poziom odniesienia określa benchmark paliwowy). F. Najważniejsze skutki dla innych krajów UE Możliwość wykorzystania technologii węglowych i taniego węgla z importu jako elementu unijnego energy mix Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 40

42 Ograniczenie wzrostu cen energii Ograniczenie wsparcia dla energetyki jądrowej Mniejsze obroty uprawnieniami emisyjnymi Mniejsze przychody budżetowe Zwiększenie możliwości rozwoju OZE (niskie koszty energii ze źródeł konwencjonalnych dają szanse na większy udział OZE przy akceptowalnych średnich cenach dla odbiorców) Ujednolicenie zasad przydziału uprawnień (wszystkie sektory wg tej samej zasady) G. Słabości lub ograniczenia proponowanego rozwiązania Nieco bardziej złożony algorytm przydzielania uprawnień uwzględniający rzeczywistą produkcję Przy głębokich redukcjach emisji metoda będzie zbliżała się do aukcjoningu (coraz większa część uprawnień kupowanych na aukcji) Konieczność dłuższego utrzymania mechanizmów wsparcia dla OZE ze względu na mniejsze bodźce do przechodzenia na technologie niskoemisyjne. H. Nawiązania do treści z Zielonej Księgi KE Przedstawiona propozycja jest zgodna z następującymi treściami Zielonej Księgi: 1) Odpowiada na obawy dotyczące negatywnego wpływu polityki klimatycznej na ceny energii o strategie te krytykowano za negatywny wpływ na ceny energii, co ma szczególne znaczenie dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji oraz dla konkurencyjności energochłonnych sektorów przemysłu 2) Zmierza do lepszego wypełnienia celów polityki energetycznej dotyczących zwiększenia konkurencyjności gospodarki unijnej i sytuacji gospodarstw domowych: o o Jednym z podstawowych celów polityki energetycznej UE jest zapewnienie, by system energetyczny przyczyniał się do zwiększenia konkurencyjności gospodarki unijnej poprzez zapewnienie oraz cen, które są konkurencyjne w skali międzynarodowej i przystępne dla konsumentów końcowych. jest to szczególnie ważne dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji i sektorów przemysłu, które są narażone na konkurencję międzynarodową, dla których energia jest ważnym czynnikiem produkcji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 41

43 3) Respektuje konieczność lepszego dostosowania rozwiązań do możliwości poszczególnych krajów (sprawiedliwy podział wysiłków): o o Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. I. Dowody Pozytywna ocena metody IFIEC pod względem ograniczenia wzrostu cen energii i jej skuteczności ekologicznej - opracowanie Ecofys 11 Ocena jakościowa metody IFIEC z perspektywy Polski opracowanie (EnergSys, 2008) dla UKIE z 2008 roku 12 rozdz. 6, także w (UKIE, 2008) 13 Znacznie wyższe koszty wdrożenia obecnie obowiązujących celów i instrumentów realizacji dla Polski w porównaniu z innymi krajami - analizy KE (por. omówienie w opracowaniu (EnergSys, 2012a) 14, rozdz , szczególnie tabl ) Bardzo zróżnicowana wrażliwość krajów członkowskich na wzrost cen energii dla przemysłu i gospodarstw domowych, wysoka wrażliwość Polski wynikająca z wysokich już obecnie kosztów energii dla budżetów domowych (por. Załącznik 3) J. Uwagi 1) Metoda proponowana przez IFIEC (Europejskie Stowarzyszenie Przemysłów Energochłonnych) w 2007 r. w ramach konsultacji przy opracowaniu Pakietu klimatycznego. 2) Propozycja może liczyć na wsparcie przez europejski przemysł energochłonny. 11 Ecofys: The IFIEC method for the allocation of CO2 allowances in the EU Emissions Trading Scheme, March Analiza problemu windfall profits w sektorze elektroenergetycznym w Polsce oraz ocena możliwości zastosowania mechanizmów zapobiegawczych. Badania Systemowe EnergSys Na zlec. UKIE, UKIE: Pakiet klimatyczno energetyczny. Analityczna ocena propozycji Komisji Europejskiej. Warszawa, Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 1. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, Wersja z dn Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 42

44 Wariant 2: Limity krajowe i elastyczny system ETS A. Główne rozwiązywane problemy 1) Duże różnice obciążeń poszczególnych krajów kosztami unijnej polityki klimatycznej (w tym głównie kosztami redukcji emisji). 2) Mocno zróżnicowany wpływ na poszczególne kraje stosowania instrumentów obejmujących swym wpływem wszystkie kraje UE. 3) Brak możliwości dostosowania polityki unijnej do warunków, możliwości i poziomu ambicji wszystkich krajów w sytuacji stosowania jednakowych w skali UE rozwiązań. B. Opis istoty proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: Powrót do krajowych celów redukcji w postaci krajowych limitów emisji gazów cieplarnianych definiowanych dla wszystkich krajów członkowskich (analogicznie do sytuacji występującej w Protokole z Kioto) Umożliwienie samodzielnej realizacji celów redukcji w sposób odpowiedni do warunków i możliwości poszczególnych krajów Umożliwienie wspólnej realizacji celów redukcji poprzez zbiorcze limity emisji definiowane dla grupy krajów zarówno w postaci jednego limitu obejmującego wszystkie źródła emisji danej grupy krajów (jak np. w przypadku zbiorczego limitu piętnastu krajów unijnych UE-15 uzgodnionego w ramach protokołu z Kioto) jak i w postaci wspólnego limitu obejmującego określoną grupę sektorów z pozostawieniem limitów krajowych dla pozostałych sektorów (podobnie jak obecnie, gdy obowiązuje jeden unijny limit na źródła ETS i limity krajowe dla Non ETS). Podstawą prawną do realizacji wspólnych działań zgodnie z punktem powyżej będzie mechanizm Wzmocnionej Współpracy, który został wprowadzony w Traktacie Lizbońskim w 2009 jako mechanizm dający możliwość integracji działań w określonych obszarach, w sytuacji gdy nie są one popierane przez wszystkie kraje. Realizacja krajowych celów redukcji emisji może być realizowana w sposób analogiczny jak realizacja przez Polskę celów Protokołu z Kioto do roku 2004 (przed wprowadzeniem systemu EU ETS) bądź też analogicznie jak innych krajowych celów redukcji, określonych w prawie unijnym (chodzi o cele dotyczące np. emisji SO2 i NOx). Te działania mogą być realizowane bez systemu handlu emisjami. Kraje uczestniczące dobrowolnie w systemie UE ETS realizować będą swoje cele analogicznie jak to się działo w okresie W tym okresie każdy kraj UE oprócz udziału w systemie EU ETS miał swój własny krajowy limit ustalony w ramach decyzji określające podział obciążeń (tzw. burden sharing) pomiędzy krajami EU-15. W przypadku krajów, które nie będą uczestniczyły w systemie EU ETS możliwe jest realizowanie celów redukcji w sposób analogiczny jak do roku 2004 lub też utworzenie własnego krajowego systemu Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 43

45 handlu emisjami o konstrukcji dopasowanej do warunków danego kraju i do celów redukcyjnych. Pewna część działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych będzie realizowana wspólnie np. w ramach wspólnej unijnej polityki poprawy efektywności energetycznej. Mechanizm wyznaczania limitów W zależności od sposobu wyznaczania celów krajowych przewiduje się dwie odmiany rozpatrywanego wariantu: a) Dobrowolne deklaracje limitów przez poszczególne kraje b) Uzgadnianie limitów na podstawie określonych kryteriów, np. wyrównanych kosztów redukcji emisji w relacji do PKB. Mechanizmy dobrowolne W pierwszym przypadku mechanizm byłby podobny do tego jaki występuje obecnie w ramach Konwencji Klimatycznej, gdzie poszczególne kraje deklarują gotowość realizacji określonych celów. Mechanizm ten można powiązać z wprowadzeniem KRAJOWYCH ETYKIET WĘGLOWYCH jako narzędziem informacyjnym, działającym podobnie do etykiet energetycznych dołączanych do rządzeń zużywających energię. Etykiety takie okazywałyby w jakim stopniu dany kraj zbliża się do poziomu gospodarki niskoemisyjnej. Podstawowym wskaźnikiem takiej etykiety byłby poziom emisji CO2 i osobno - gazów cieplarnianych na osobę w dwóch wersjach - z uwzględnieniem wyłącznie emisji krajowych oraz z uwzględnieniem emisji pochodzących z konsumpcji (por. Raport 5 w części opisującej różnicę między emisją z obszaru UE a emisją uwzględniająca konsumpcję czyli także import produktów). Mechanizmy obowiązkowe W drugim przypadku przyjęcia obowiązkowych limitów ustalanych według określonych kryteriów można wykorzystać podobne podejście jakie stosowane było dotychczas przy ustalaniu krajowych limitów SO2 czy NOx. Limity takie były ustalane na podstawie akceptowanej przez wszystkie strony metodyki w sposób przejrzysty, umożliwiający weryfikację danych krajowych. Limity unijne opracowywane były przez zespół IIASA, który pełnił tez kluczową rolę przy opracowaniu propozycji limitów krajowych emisji w ramach Konwencji LRTAP (Convention on Long Range Transboundary Air Pollution) realizowana pod auspicjami EKG ONZ. W przypadku CO2 problem jest dużo łatwiejszy bo nie wymaga uwzględniania lokalnego wpływu na środowisko. Tego rodzaju podejście musiałoby jednak uwzględniać sprawiedliwy podział obciążeń przedstawiając propozycje zrównoważone pod względem kosztów redukcji emisji liczonych w odniesieniu do PKB danego kraju. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 44

46 Wprowadzenie do prawa unijnego Wprowadzanie krajowych limitów emisji CO2 może nastąpić w formie dyrektywy analogicznie jak w przypadku tzw. dyrektywy pułapowej 2001/81/WE 15 C. Uzasadnienie Wprowadzenie w całej UE jednolitych instrumentów redukcji takich jak EU ETS ma szereg wad ze względu na bardzo zróżnicowaną sytuację poszczególnych krajów, przykładowo: Udział kosztów energii w budżetach domowych jest bardzo silnie zróżnicowany i sięga od 3 3,5 % (np. Hiszpania, Portugalia, Finlandia) do 8,5-11% (Czechy, Polska, Słowacja), powoduje to ogromne zróżnicowanie wrażliwości odbiorców indywidualnych na politykę, która prowadzi do wzrostu cen energii Bardzo silnie zróżnicowany jest udział przemysłu energochłonnego w PKB i jego pozycja na rynku pracy, co powoduje odmienną wrażliwość gospodarek poszczególnych krajów na wzrost cen energii Odmienne struktury paliwowe, dostęp do zasobów energetycznych, zdolność do odnoszenia wyższych kosztów technologii energetycznych Odmienny poziom rozwoju przemysłu zielonych technologii, które mogą odnieść korzyść z polityki klimatycznej Powoduje to, że dla części krajów stosowane jednolite rozwiązania stają się nadmiernie ambitne, a dla innych niewystarczająco ambitne (to kraje, które chcą szybko podążać w kierunku dekarbonizacji gospodarki) Podejście opierające się na krajowych celach redukcji jest znacznie bardziej elastyczne i pozwala lepiej dostosować politykę klimatyczną do warunków i aspiracji poszczególnych krajów poprzez dostosowanie odpowiedni dobór krajowego limitu emisji, a także poprzez dostosowanie sposobu osiągania ustalonego celu do warunków danego kraju. Podejście oparte o cele krajowe jest dobrze sprawdzone w praktyce zarówno w obszarze redukcj emisji (do roku 2012 wszystkie kraje unijne miały ustanowione swoje krajowe limity emisji), jak i w obszarach pokrewnych np. w zakresie rozwoju OZE, gdzie obecne cele unijne zostały zdekomponowane na cele krajowe. Stworzenie możliwości wspólnej realizacji celów redukcyjnych przez grupę krajów pozwala zachować system EU ETS jako instrument stosowany w ramach prawnego 15 DYREKTYWA 2001/81/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 45

47 mechanizmu wzmocnionej współpracy. Może on przynieść korzyści dla tych krajów które są w podobnej sytuacji i które mogą zostać poddane podobnym rygorom (podobnie jak wspólna waluta przynosi korzyści dla wszystkich krajów jeśli spełnione są określone kryteria dot. optymalnego obszaru walutowego). D. Główne przewidywane efekty Większa elastyczność polityki klimatycznej, możliwość dostosowania do sytuacji wszystkich krajów UE Łatwiejsze do uzyskania porozumienie odnośnie dalszych działań w zakresie redukcji emisji Łatwiejszy do uzyskania sprawiedliwy podział obciążeń Zmniejszenie ryzyka wysokich kosztów wdrożenia w krajach, które są (jak Polska) szczególnie narażone na negatywny wpływ polityki klimatycznej Umożliwienie bardziej ambitnych działań krajom, które chcą szybciej realizować cel dekarbonizacji gospodarki W przypadku dobrowolnych celów redukcji możliwość pełnego dostosowania celów i działań krajowych do potrzeb i możliwości danego kraju. E. Najważniejsze skutki dla Polski Możliwość wyłączenia się z udziału w systemie EU ETS i uwolnienia się od mechanizmu obowiązkowego aukcjoningu możliwość uruchomienia własnego systemu krajowego handlu emisjami PL ETS i własnych zasad funkcjonowania systemu, w szczególności zasad rozdziału Wpływ na ceny energii podobne jak przy zmianie metod rozdziału (mniejszy wzrost cen przy tych samych celach redukcji) Możliwe stworzenie krajowego systemu handlu emisjami PL ETS znacznie bardziej atrakcyjnego niż EU ETS i przyciągnięcia do niego innych krajów 16 (wstępna koncepcja funkcjonalna takiego systemem została opracowana w 2003 r. na zlecenie TGPE) 16 Ta możliwość opiera się na koncepcji wprowadzenia pewnej konkurencji do obszaru rozwiązań systemowych. Mając zobowiązania krajowe w formie limitów krajowych, poszczególne kraje mogą realizować je samodzielnie bądź poprzez współpracę w ramach grupy krajów, np. w formie systemu handlu emisjami, który obejmuje grupę krajów o podobnych warunkach, dla których można zoptymalizować zasady funkcjonowania takiego systemu. Decyzja o przystąpieniu do takiego systemu byłaby dobrowolna i wynikała z oceny kosztów i korzyści uczestniczenia w nim. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 46

48 Możliwe stworzenie znacznie bardziej atrakcyjnego systemu w oparciu o koncepcje wypracowane w 2003 r w pracy na zlecenie TGPE Likwidacja ryzyka utraty przychodów ze sprzedaży uprawnień emisyjnych Większa kontrola nad sposobem realizacji celów redukcji emisji gazów cieplarnianych Mniejszy wzrost cen energii (możliwość zastosowania instrumentów redukcji o mniejszym wpływie na wzrost cen energii) Mniejsze zagrożenie dla przemysłu i gospodarstw domowych rosnącymi cenami energii. F. Najważniejsze skutki dla innych krajów UE Skutki jak dla Polski dla krajów w podobnej sytuacji Możliwość dalszego udziału w systemie EU ETS dla krajów zainteresowanych Większy wybór sposobu realizacji polityki klimatycznej G. Słabości lub ograniczenia proponowanego rozwiązania Propozycja ta nie uwalnia w pełni od rosnących kosztów redukcji emisji - jeśli zostaną przyjęte obowiązkowe cele głębokiej redukcji emisji (dekarbonizacji) H. Nawiązania do treści z Zielonej Księgi KE Przedstawiona propozycja jest zgodna z następującymi treściami Zielonej Księgi: 1) Konieczność wyciągnięcia wniosków z obecnych doświadczeń: Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. przedstawiona propozycja wyciąga wnioski z problemów jakie wynikają z próby zastosowania we wszystkich krajach tego samego instrumentu redukcji emisji EU ETS. Wdrożenie jednego limitu EU ETS i tych samych zasad we wszystkich krajach powoduje, że niektóre kraje są narażone na nadmiernie wysokie koszty, a niektóre są niezadowolone z powodu zbyt małego dla nich poziomu ambicji. Niniejsza propozycja likwiduje ten problem. 2) Konieczność weryfikacji celów, charakteru i poziomów oraz wzajemnej interakcji w celu optymalizacji efektów Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 47

49 Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Zachodzi zatem potrzeba oceny, jakie cele mogłyby najlepiej, w prosty i opłacalny sposób, przyczynić się do realizacji polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r., oraz czy obecne podejście może zostać usprawnione ze szczególnym uwzględnieniem zapotrzebowania na różne cele cząstkowe, na przykład w sektorze transportu Zastosowanie celów krajowych redukcji emisji zamiast celów ogólno-unijnych lub mieszanych jak obecnie (jeden limit ETS oraz limity krajowe Non ETS) daje większą elastyczność polityki i możliwość jej dostosowania do warunków poszczególnych krajów. Daje też możliwość prowadzenia w ramach poszczególnych krajów bardziej spójnej polityki w zakresie redukcji CO2 obejmującej wszystkie sektory. 3) Konieczność uwzględnienia zróżnicowanej sytuacji krajów członkowskich i dążenia do sprawiedliwego podziału wysiłków: Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. Omawiana propozycja daje możliwość dostosowania krajowych celów redukcyjnych do możliwości i poziomu ambicji poszczególnych krajów a także dostosowanie sposobu realizacji tych celów do warunków danego kraju. Umożliwi to sprawiedliwy podział obciążeń (wysiłków). 4) Wskazanie konieczności poszukiwania właściwych narzędzi dystrybucji Konieczne będzie rozważenie, czy w ramach na okres do 2030 r. powinny zostać zachowane podobne narzędzia dystrybucji, czy też, w zależności od stopnia ambicji i charakteru przyszłych celów i środków, niezbędne będą metody alternatywne niniejsza propozycja zakłada rezygnację z dotychczas stosowanych mechanizmów dystrybucyjnych, bazujących redystrybucji strumieni środków pieniężnych (tak był np. zaprojektowany mechanizm związany z rozdziałem puli uprawnień do sprzedaży na aukcji przez poszczególne kraje) na rzecz dostosowania wymagań (limitów emisji) do możliwości i stopnia ambicji poszczególnych krajów (podobny mechanizm jak przy ustalaniu krajowych celów OZE). 5) Zauważenie potrzeby elastyczności polityki Ramy polityki na okres do 2030 r. powinny zatem zachować równowagę pomiędzy konkretnymi środkami wykonawczymi na szczeblu UE i elastycznością państw członkowskich pozwalającą na osiągnięcie celów w sposób najbardziej odpowiedni Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 48

50 Propozycja zakłada realizację na szczeblu UE jedynie działań związanych z uzgadnianiem celów redukcji, monitorowaniem ich realizacji i ewent. prowadzenie działań informacyjnych w oparciu o koncepcję KRAJOWYCH ETYKIET WĘGLOWYCH. Realizacja celów jest w gestii poszczególnych krajów. Realizacja wspólnych działań przez grupę krajów, w tym w formie kontynuacji działania obecnego systemu ETS nie powinna angażować zasobów wykonawczych KE. I. Dowody Zgodność z prawem UE rozwiązania z limitami krajowymi i krajowymi działaniami sytuacja taka miała miejsce do roku 2012 (kraje EU-15 miały co prawda jeden limit w ramach protokołu z Kioto, ale w ramach wewnętrznych uzgodnień dokonały podziału na limity krajowe). W roku 2004 nie było systemu EU ETS a kraje realizowały swoje własne cele redukcji Protokołu z Kioto określone w postaci limitów krajowych. Silnie zróżnicowane skutki w przypadku wprowadzania tych samych rozwiązań wyniki analiz KE i EnergSys analizy KE (por. omówienie w opracowaniu (EnergSys, 2012a) 17, rozdz , szczególnie tabl ) Bardzo zróżnicowana wrażliwość krajów członkowskich na wzrost cen energii w wyniku polityki klimatycznej, wysoka wrażliwość Polski wynikająca z wysokiego udziału kosztów w budżetach gosp. domowych i wysokiego udziału przemysłu (por. Załącznik 3) Nieskuteczność dotychczasowych mechanizmów dystrybucyjnych - wyniki analiz KE (por. (EnergSys, 2012a), rozdz , szczególnie tabl ) Trudności z właściwym zaprojektowaniem mechanizmów kompensacyjnych opartych na prognozach skutków drastyczna rozbieżność prognoz dotyczących skutków zmian EU ETS w stosunku do rzeczywistości (przykładowo - prognozy cen uprawnień przy opracowaniu Pakietu klimatycznego ze stycznia 2008 wyznaczono na Euro/t wobec obecnych cen poniżej 5 Euro/t, drastyczne rozbieżności w ocenach skuteczności mechanizmów dystrybucyjnych wykonywanych przez KE z rzeczywistością) J. Uwagi 1) Może się pojawić zarzut naruszenia równych zasad konkurencji w sytuacji gdy polskie firmy wyjdą z EU ETS a inne pozostaną w tym systemie. Z zarzutem tym, można walczyć w następujący sposób: a) wskazywać, że w sytuacji krajowych limitów to kraje pozostające w EU ETS powinny uzasadnić, że spełniają kryteria mechanizmu wzmocnionej współpracy 17 Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 1. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, Wersja z dn Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 49

51 b) Wskazywać, że wg ocen KE system EU ETS nie pogarsza konkurencyjności przedsiębiorstw uczestniczących w tym systemie i nie wpływa istotnie na ceny energii (bo jeśli jest inaczej, to po co go wdrażać) c) Przepisy unijne broniąc równych zasad konkurencji ograniczają przede wszystkim możliwości nieuzasadnionej pomocy państwa, nie ograniczają natomiast możliwości podejmowania działań, które pogarszają sytuację przedsiębiorstw w danym kraju (np. poprzez obłożenie ich wyższym niż w innych krajach podatkiem, co np. dzieje się już obecnie także w odniesieniu do kosztów CO2). Jeśli więc system EU ETS pogarsza warunki w stosunku do systemu, który wdroży Polska, to prawo unijne tego nie zabrania o ile udział w EU ETS jest dobrowolny dla danego kraju) 2) Dobrowolne podejście do redukcji emisji jest dopasowaniem do podobnego sposobu podejścia jakie przyjęły główne gospodarki światowe po konferencji klimatycznej w Kopenhadze Wariant 3: Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym wraz z redukcją opodatkowania pracy A. Główne rozwiązywane adresowane 1) Negatywny wpływ polityki klimatycznej na rozwój gospodarczy i zatrudnienie 2) Zbyt niski poziom zachęt (cen CO2) do rozwoju technologii niskoemisyjnych 3) Brak stabilności i przewidywalności cen uprawnień 4) Mała elastyczność systemu EU ETS brak zdolności dostosowania do bardzo zróżnicowanych warunków poszczególnych krajów 5) Złożony charakter systemu EU ETS, powodujący duże problemy we wdrożeniu oraz skutki odmienne od oczekiwanych (przykładem są obecne ceny uprawnień, drastycznie odbiegające od prognoz) B. Opis istoty proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: Likwidacja systemu EU ETS i wprowadzenie w sektorach ETS i Non ETS podatku węglowego w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Wzrost przychodów budżetu z podatku węglowego jest przeznaczany na redukcję opodatkowania pracy Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 50

52 Poziom podatku powinien być zróżnicowany w poszczególnych krajach i zależny np. od poziomu dochodów na osobę, wysokości cen energii w relacji do dochodów, czy udziału kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych Wprowadzenie podatku węglowego jest też dokonywane w taki sposób, by zapewnić odpowiednie mechanizmy ochronne dla odbiorców przemysłowych i dla biedniejszych gospodarstw domowych. C. Uzasadnienie Uzasadnieniem propozycji są wyniki analiz przedstawione w opracowaniach KE, które pokazują, że jedynie przeznaczenie przychodów ze sprzedaży uprawnień i podatku węglowego na obniżenie opodatkowania pracy może zwiększyć zatrudnienie. Wszystkie inne warianty związane są ze spadkiem PKB i spadkiem zatrudnienia. Przedstawiona propozycja prowadzi także do uproszczenia całego systemu, zrównania obciążeń we wszystkich sektorach, zwiększenia zdolności adaptowania polityki do uzgodnień międzynarodowych, łatwego wdrożenia mechanizmów kompensacyjnych oraz zróżnicowania obciążeń ze względu na warunki otoczenia Propozycja realizuje koncepcję tzw. zielonej reformy podatkowej i zgodnie z zasadą neutralności fiskalnej Wg prof. T. Żylicza: Neutralność fiskalna, inaczej neutralność podatkowa, rozumiana jest w ten sposób, że wprowadzenie podatku ekologicznego, czy jakiegoś innego przychodu budżetowego, który jest związany z czymś ekologicznym, nie powoduje wzrostu obciążeń podatkowych, tylko umożliwia zrównoważenie budżetu bez konieczności zwiększania innych podatków. Czyli jeśli za CO2 zbierzemy miliard euro, to o tyle samo zmniejszamy opodatkowanie z innego tytułu. Chodzi o to, żeby zielony podatek nie powodował zwiększenia budżetu, tylko umożliwiał zmniejszenie innego podatku. Propozycja realizuje często formułowany postulat ekonomistów zmiany struktury podatkowej w taki sposób, by obniżyć opodatkowanie pracy Zmniejszenie opodatkowania pracy przy utrzymaniu systemu EU ETS jest trudne z perspektywy budżetu, ze względu na możliwość zmian wartości przychodów ze sprzedaży uprawnień w szerokim zakresie. Zamiana systemu EU ETS podatkiem węglowym tworzy możliwości uzyskania przychodów o przewidywalnej wysokości. D. Główne przewidywane efekty Wzrost cen energii (neutralizowany dla przedsiębiorstw energochłonnych i biedniejszych gospodarstw domowych poprzez mechanizmy osłonowe np. zwolnienia podatkowe) Wzrost zatrudnienia (zmniejszenie bezrobocia) Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 51

53 Ograniczenie negatywnych skutków dla rozwoju gospodarczego (po wprowadzeniu mechanizmów osłonowych) Uproszczenie systemu, zmniejszenie kosztów transakcyjnych Zwiększenie przewidywalności warunków działania, wzrost inwestycji w energetyce i przemyśle Większa elastyczność zdolność dostosowania poziomu obciążeń do możliwości i poziomu ambicji poszczególnych krajów E. Najważniejsze skutki dla Polski jak wyżej plus dodatkowo: Uwolnienie od systemu EU ETS, nad którego ewolucja Polska praktycznie nie ma kontroli (obecnie z najwyższym trudem stara się nie dopuścić do ingerencji i zaostrzenia celów redukcji wcześniej uzgodnionych przez wszystkie kraje UE) Zmniejszenie ryzyka silnego wzrostu cen energii (mniejsze ryzyko śrubowania podatku, większa kontrola nad tym instrumentem) Ograniczenie ryzyka utraty przychodów ze sprzedaży uprawnień Większa kontrola nad poziomem obciążeń z tytułu emisji CO2 Większa swoboda w tworzeniu mechanizmów osłonowych dla przedsiębiorstw energochłonnych i gospodarstw domowych (zwolnienia podatkowe) F. Najważniejsze skutki dla innych krajów UE jak w pkt d) plus dodatkowo: W krajach o wysokim bezrobociu szansa na pobudzenie zatrudnienia Likwidacja redundantnych mechanizmów (dotyczy krajów, które obok mechanizmów unijnych stosują dodatkowe instrumenty w tym podatki lub opłaty związane z emisją CO2 Możliwość stosowania wyższych niż średnio w UE poziomu podatków węglowych w tych krajach, które chcą pozyskać z podatku węglowego większe przychody G. Słabości lub ograniczenia proponowanego rozwiązania Powoduje wzrost średnich cen energii dla odbiorców Wymaga wprowadzenia mechanizmów osłonowych (np. zwolnień podatkowych) dla przemysłu energochłonnego i biedniejszych gospodarstw domowych w celu ograniczenia negatywnych skutków Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 52

54 H. Nawiązania do treści z Zielonej Księgi KE Przedstawiona propozycja jest zgodna z następującymi treściami Zielonej Księgi: 1) Konieczność wyciągnięcia wniosków z obecnych doświadczeń: Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. przedstawiona propozycja wyciąga wnioski z wysokiej wagi jakie Komisja i niektóre kraje przykładają do przewidywalności cen CO2. Przykładem sa obecne próby KE wprowadzenia zmian w EU ETS powodujących wzrost cen uprawnień. Wprowadzenie podatku węglowego ten problem rozwiązuje. 2) Konieczność uwzględnienia zróżnicowanej sytuacji krajów członkowskich i dążenia do sprawiedliwego podziału wysiłków: Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. Omawiana propozycja daje możliwość dostosowania wysokości podatku do warunków poszczególnych krajów oraz zastosowania mechanizmów osłonowych w wymaganej skali. 3) Wskazanie konieczności poszukiwania właściwych narzędzi dystrybucji Konieczne będzie rozważenie, czy w ramach na okres do 2030 r. powinny zostać zachowane podobne narzędzia dystrybucji, czy też, w zależności od stopnia ambicji i charakteru przyszłych celów i środków, niezbędne będą metody alternatywne niniejsza propozycja stanowi propozycję alternatywną, polegająca na dostosowaniu wysokości podatku do możliwości poszczególnych krajów (uzależnienie wysokości od poziomu rozwoju, dochodu na osobę, udziału kosztów energii w budżetach domowych) i poziomu ambicji (możliwość zwiększenia wysokości podatku dla krajów o wysokim poziomie ambicji). 4) Zauważenie potrzeby elastyczności polityki (podatek węglowy umożliwia to) Ramy polityki na okres do 2030 r. powinny zatem zachować równowagę pomiędzy konkretnymi środkami wykonawczymi na szczeblu UE i elastycznością państw członkowskich pozwalającą na osiągnięcie celów w sposób najbardziej odpowiedni Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 53

55 Propozycja polega na wprowadzeniu w skali UE jednakowego podejścia podatku węglowego z możliwością jego elastycznego dostosowania do warunków poszczególnych krajów. 5) Podkreślenie potrzeby uwzględnienia w polityce unijnej niepewności odnośnie przyszłych uzgodnień klimatycznych W jaki sposób należy uwzględnić niepewność co do działań i poziomu zobowiązań innych krajów rozwiniętych i najważniejszych pod względem gospodarczym krajów rozwijających się podczas trwających negocjacji międzynarodowych? Przedstawiona propozycja daje łatwość dostosowania do zmian wynikających z uzgodnień na poziomie międzynarodowym. Pod tym względem znacząco przewyższa podejście oparte na systemie EU ETS. System EU ETS w celu zapewnienia stabilności wymaga zdefiniowania celów redukcji emisji na wiele lat naprzód. Jest to utrudnione jeśli cele te zależą od wyników uzgodnień międzynarodowych. Podatek węglowy jest łatwiej dostosować do wyników międzynarodowych uzgodnień. I. Dowody Negatywny wpływ proponowanej polityki klimatycznej na rozwój gospodarczy i zatrudnienie opracowania KE 18, (por. omówienie w (EnergSys, 2012a) rozdz ) Pozytywny wpływ na zatrudnienie w przypadku przeznaczenia przychodów ze sprzedaży uprawnień emisyjnych i podatku węglowego na zatrudnienie -.opracowanie KE por np. COM (2010) 650, Part 2,Table 18 i Table 20, a także omówienie j.w. J. Uwagi 1) Propozycja ma silne działanie neutralizujące wobec usilnych prób KE wykazania, że polityka klimatyczna wspiera rozwój gospodarczy i zatrudnienie. Szereg wykonanych analiz przeczy tej tezie. Jedynym elementem który KE może położyć na szali to właśnie wzrost zatrudnienia, który pojawia się w obliczeniach KE jedynie w przypadku powiązania polityki klimatycznej z redukcją opodatkowania pracy. 2) Propozycja zamiany systemu EU ETS na podatek węglowy może uzyskać poparcie przez sporą grupę krajów, propozycję taką np. zgłaszał niedawno przedstawiciel rządu włoskiego. Problemy mogą wystąpić przy przekazywaniu środków na redukcje opodatkowania pracy (wiele grup interesów chciałoby wykorzystać środki z opłat emisyjnych lub podatku węglowego na inne cele). 18 np. COM (2010) 650, Part 2, str , Table 15, SEC(2011) 288 final - Impact Assessment do Mapy drogowej 2050, Table 5, str. 44 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 54

56 Wariant 4: Strategia No Regret A. Główne rozwiązywane problemy Omawiana propozycja podejmuje próbę rozwiązania następujących problemów: 1) Obecna polityka nie realizuje tradycyjnych celów politycznych takich jak: wspieranie rozwoju gospodarczego, wzrostu zatrudnienia, konkurencyjności gospodarki unijnej, dostępności energii i akceptowanych cen energii 2) Powodem jest podporządkowanie polityki energetycznej celom redukcji emisji, których realizacja jest kosztowna, a w odniesieniu do celów proponowanych do roku 2050 bardzo ryzykowna zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym 3) Realizowane cele redukcji emisji, mimo, że kosztowne nie dają zauważalnych efektów w skali światowej ze względu na brak podobnych działań ze strony innych krajów. B. Opis istoty proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: zamrożenie systemu EU ETS (brak ingerencji w cele i zasady działania do roku 2020) Złagodzenie celów rozwoju OZE i modyfikacja zasad wsparcia Utrzymanie elastycznej polityki efektywności energetycznej Aktywna polityka w sektorze transportu. Myślą przewodnią tej propozycji jest takie zmodyfikowanie obecnych ram polityki energetyczno klimatycznej, by wydobyć te elementy, które wspierają realizacje strategicznych celów polityki energetycznej i złagodzić te, które generować mogą nadmierne koszty i wymagania kapitałowe. W zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych przyjmowane jest postawa polegająca na dostosowaniu działań UE do uzgodnień na forum międzynarodowym i dostosowanie poziomu ambicji UE do postawy krajów - głównych konkurentów światowych. Zamrożenie systemu EU ETS do roku 2020 oznacza utrzymanie w tym okresie obecnych celów i zasad funkcjonowania do roku Po roku 2020 przewiduje się wprowadzenie rozwiązań opisanych w wariancie 3 (limity krajowe i elastyczny ETS). Przyszłe cele redukcji emisji będą powiązane z wynikami międzynarodowych uzgodnień. W przypadku braku wiążących uzgodnień międzynarodowych odnośnie redukcji emisji, działania w tym obszarze będą realizowane na zasadzie dobrowolnych deklaracji poszczególnych krajów. Złagodzenie celów w zakresie OZE może polegać na dobrowolnej realizacji 25% dystansu jaki każdy kraj powinien przejść zwiększając swój udział OZE pomiędzy rokiem 2008 a Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 55

57 rokiem (por. Załącznik 1 dot. realizacji celów OZE, tabl. 3.3 i rys. 3.6 ). Można także dopuścić większe odstępstwo od uzgodnionych obecnie celów w przypadku gdy dany kraj z nadwyżką realizuje cele z zakresu poprawy efektywności energetycznej. Modyfikacja systemów wsparcia powinna iść w kierunku uwzgledniającym skutki rozwoju poszczególnych technologii OZE na rozwój gospodarczy i miejsca pracy w danym kraju i w UE. Obecne cele i środki polityki poprawy efektywności powinny zostać zachowane. Polityka ta powinna zachować pewien zakres elastyczności w celu jej optymalnego dostosowania do potrzeb i warunków. Przykładowo w zakresie norm budynkowych konieczne jest znalezienie odpowiedniej równowagi między standardami efektywności energetycznej dla nowych budynków i wsparciem finansowym nowego budownictwa energooszczędnego, a wsparciem termomodernizacji istniejących budynków. Ponieważ cele dotyczące zmniejszenia zależności od importu węglowodorów, a także poprawy jakości powietrza są w znacznej mierze zależne od zmian w transporcie, aktywnym elementem polityki powinien stać się rozwój czystego transportu, szczególnie miejskiego w tym także rozwój wykorzystania pojazdów na gaz CNG w powiązaniu z rozwojem importu gazu LNG. C. Uzasadnienie Przedstawiona koncepcja zmierza do: ograniczenia znaczenia najbardziej kosztownych i generujących niepewność elementów obecnej polityki (cele i mechanizmy redukcji emisji gazów cieplarnianych) utrzymuje i wzmacnia te elementy, które w sposób klarowny przyczyniają się do realizacji celów strategicznych polityki energetycznej i klimatycznej Wykorzystuje ona następujące okoliczności: Istnieje szeroki konsensus wobec konieczności poprawy efektywności energetycznej; Istnieje silna presja na rozwój OZE, w niektórych krajach istnieje znaczący sektor produkujący na potrzeby OZE, ale możliwości subsydiowania są ograniczone i nie wszystkie kierunki rozwoju są równie korzystne z perspektywy UE 19 Obecnie ustalone cele rozwoju OZE określają udział OZE w zużyciu finalnym w 2020 roku. Oznacza to konieczność przejścia ze stanu wyjściowego w 2008 (2004) roku do stanu wymaganego. Przykładowo Polska w roku 2004 miała udział na poziomie 7% a w 2020 roku ma osiągnąć 15%. Propozycja polega na tym, by przejście 75% tego dystansu było obowiązkowe. Oznacza to dla Polski konieczność osiągnięcia 13%. A pozostałe 25% miałoby charakter nie wiążący. Poluzowanie takie lub większe można uzależnić od postępów w zakresie efektywności energetycznej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 56

58 Jednym z obecnych celów politycznych jest zmniejszenie zależności od importu węglowodorów; wysoką rangę ma także kwestia poprawy jakości powietrza, która wpływa na warunki życia System EU ETS nie ma istotnego wpływu na rozwój OZE, poprawę efektywności czy ograniczenie zależności importowej, a generuje koszty i niepewność. Powiązanie dalszych działań redukcyjnych z działaniami na poziomie międzynarodowym oznaczać będzie znaczące ograniczenie niepewności i ryzyka pogorszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w UE. D. Główne przewidywane efekty Ograniczenie wzrostu cen energii, szczególnie w dłuższym okresie Redukcja kosztów subsydiowania OZE Zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego w energetyce, pobudzenie inwestycji w źródła konwencjonalne Znacząca poprawa konkurencyjności UE w zakresie produkcji energochłonnej Zwiększenie atrakcyjności UE jako obszaru dla nowych inwestycji przemysłowych (mniejsze ryzyko gorszych warunków działania w zakresie kosztów energii niż w innych krajach) Korzyści środowiskowe wynikające ze zmian w transporcie (zwiększenie udziału technologii o niskich emisjach zanieczyszczeń konwencjonalnych). E. Najważniejsze skutki dla Polski Ograniczenie kosztów subsydiowania OZE Ograniczenie ryzyka silnego wzrostu cen energii Znacznie mniejsza skala zagrożeń dla gospodarki i gospodarstw domowych ze strony eskalacji cen energii Ograniczone ryzyko utraty przychodów z aukcji uprawnień F. Najważniejsze skutki dla innych krajów UE Zmniejszenie zagrożenia przemysłu utratą konkurencyjności Utrzymanie wsparcia działań w zakresie OZE i efektywności energetycznej istotne dla krajów o dobrze rozwiniętych sektorach produkujących urządzenia dla OZE i urządzenia energooszczędne. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 57

59 G. Słabości lub ograniczenia proponowanego rozwiązania Utrzymanie niepewności odnośnie przyszłych celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych (związanej z naturalną niepewnością procesu uzgodnień międzynarodowych) Konieczność przeorientowania polityki w zakresie transportu większy nacisk na redukcje zanieczyszczeń konwencjonalnych i wykorzystanie w transporcie taniejącego gazu LNG (technologie i infrastruktura CNG). H. Nawiązania do treści z Zielonej Księgi KE Przedstawiona propozycja jest zgodna z następującymi treściami Zielonej Księgi: 1) Konieczność współpracy międzynarodowej w zakresie redukcji emisji: o o wyrażano obawy, że zaangażowanie UE w walkę ze zmianą klimatu nie jest w pełni odwzajemniane przez inne kraje, i że ma to wpływ na konkurencyjność W związku z tym zachodzi konieczność dalszej współpracy z państwami trzecimi, a także niezbędne jest osiągnięcie do 2015 r. porozumienia na okres po 2020 r. w ramach platformy z Durbanu. Jest to szczególnie ważne z uwagi na to, że UE odpowiada zaledwie za 11 % światowych emisji gazów cieplarnianych i udział ten maleje; dla rozwiązania problemu zmiany klimatu niezbędne są zatem skuteczne działania na arenie międzynarodowej. Przedstawiona propozycja wstrzymuje pogłębianie jednostronnych działań po stronie UE i dostosowuje dalsze działania od wyników uzgodnień międzynarodowych. 2) Konieczność weryfikacji celów, charakteru i poziomów i wzajemnej interakcji w celu optymalizacji efektów o o Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Zachodzi zatem potrzeba oceny, jakie cele mogłyby najlepiej, w prosty i opłacalny sposób, przyczynić się do realizacji polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r., oraz czy obecne podejście może zostać usprawnione ze szczególnym uwzględnieniem zapotrzebowania na różne cele cząstkowe, na przykład w sektorze transportu Przedstawiona propozycja proponuje dokonanie pewnych modyfikacji już przed rokiem 2020, tworząc w ten sposób możliwość elastycznego przejścia do głębszej weryfikacji celów i środków działania po roku ) Konieczność weryfikacji celów w zakresie rozwoju OZE i optymalizacji kosztów wsparcia: o Cel w zakresie odnawialnych źródeł energii na rok 2030 musiałby zostać poddany dogłębnej analizie, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 58

60 o Ewentualny cel w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych będzie zależał od (i) tego, czy dany cel zostanie uznany za niezbędny, aby zapewnić większy udział energii ze źródeł odnawialnych po 2020 r., oraz (ii) tego, czy i w jaki sposób można to osiągnąć bez niepożądanych skutków programów wsparcia odnawialnych źródeł energii dla rynków energii Przedstawiona propozycja proponuje zwiększenie elastyczności podejścia do celów do roku 2020, uwzględniając trudności z utrzymaniem wymaganego zakresu wsparcia i występowania negatywnych efektów ubocznych w sytuacji zbyt szybkich zmian. I. Dowody Negatywny wpływ celów redukcji emisji na rozwój gospodarcze i zatrudnienie w UE wyniki analiz KE (por. dowody Wariant 3) Negatywny wpływ redukcji emisji w UE na światowy rozwój gospodarczy - wyniki analiz makroekonomicznych, por np. Raport 4, rozdz. 3.2 (oprac. Centrum Wegnera) Ryzyko inwestycyjne wstrzymywanie inwestycji w budowę źródeł konwencjonalnych (przykładowo w Polsce: rezygnacja z inwestycji w źródła konwencjonalne przez większość inwestorów zagranicznych, np. RWE, Vattenfall w 2010 roku, rezygnacja EdF z inwestycji w Elektrowni Rybnik w 2012/2013 roku po decyzji KE dot. przydziału darmowych uprawnień, rezygnacja PGE z inwestycji w Elektrowni Opole 2 w 2013 r). Zaburzenie rynku energii elektrycznej i brak pewności dostaw w długim okresie problemy z zapewnieniem dyspozycyjnych mocy konsultacje KE dot. zapewnienia odpowiedniego poziomu mocy elektrycznych (capacity mechanism) 20 Wysokie koszty subsydiowania OZE koszty dla Polski ok. 4-5 mld zł rocznie, wypowiedzi ministra Niemiec dot. ogromnych kosztów rozwoju OZE 21, sformułowania w Zielonej Księdze, np.: Innym ważnym wyzwaniem jest zapewnienie, aby odnawialne źródła energii stały się bardziej opłacalne, tak aby ograniczyć stosowanie systemów wsparcia tylko do tych technologii i dziedzin, które nadal ich potrzebują. Systemy te powinny być zaprojektowane tak, aby unikały nadmiernej kompensacji, stały się bardziej opłacalne. Wpływ celów redukcji emisji gazów cieplarnianych i systemu EU ETS na wzrost cen energii wyniki analiz KE z Energy Roadmap 2050, wyniki obliczeń (EnergSys, 2012) 22,, stwierdzenia z Zielonej Księgi 23, 20 European Commission: Consultation Paper on generation adequacy, capacity mechanisms and the internal market in electricity np.: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 59

61 strategie te krytykowano za negatywny wpływ na ceny energii, co ma szczególne znaczenie dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji oraz dla konkurencyjności energochłonnych sektorów przemysłu. Stan realizacji celów OZE, w tym ogromne opóźnienia takich bogatych krajów UE jak Francja, W. Brytania, Holandia, Belgia, - por. Załącznik 1 tabl. 3.3 i rys 3.6) J. Uwagi 1) Propozycja polega na dostosowaniu polityki unijnej do działań głównych graczy światowych 2) Dokonuje korekty tam, gdzie brak zmiany generować będzie niekorzystne efekty 3) Korekta wykorzystuje wyniki wielu analiz wskazujących słabe punkty polityki UE Wariant 5: Nowa zintegrowana polityka energetyczna A. Główne rozwiązywane problemy Omawiana propozycja podejmuje próbę rozwiązania następujących problemów: 1) Brak realizacji celów strategicznych przez obecną politykę klimatyczno energetyczną: brak globalnych efektów redukcji emisji, negatywny wpływ na rozwój gospodarczy i zatrudnienie, ambiwalentny wpływ na ograniczenie zależności od importu węglowodorów 2) Niewłaściwy dobór celów strategicznych, podporządkowanie polityki energetycznej celom klimatycznym kosztem realizacji innych tradycyjnych celów polityki energetycznej (bezpieczeństwo energetyczne, dostępność energii, akceptowalne ceny energii, wspieranie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, racjonalna ochrona środowiska) 3) Niewłaściwy dobór celów głównych (3*20%), których realizacja nie zapewnia realizacji celów strategicznych 4) Negatywny wpływ obecnej polityki na ceny energii, konkurencyjność przemysłu, budżety gospodarstw domowych, zaburzenie bezpieczeństwa systemów energetycznych, zaburzenie rynku, ograniczenie inwestycji 22 Raport 2050: Ocena wpływu ustanowienia celów redukcji emisji wg dokumentu KE Roadmap 2050 na sektor energetyczny, rozwój gospodarczy, przemysł i gospodarstwa domowe w Polsce do roku Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, 15 luty Zielona Księga COM(2013) 169 final Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 60

62 5) Niedostosowanie obecnej polityki do zmian w otoczeniu UE w tym szczególnie do zmian na rynkach energii, rewolucji łupkowej, powodującej zwiększenie podaży gazu po niskich cenach 6) Niedostosowanie do zmian sytuacji wewnątrz UE wynikających głównie z kryzysu gospodarczego, finansowego i zadłużeniowego (ograniczone zdolności subsydiowania drogiej energii z OZE, ograniczone możliwości sfinansowania ogromnych nakładów przewidywanych w propozycjach na rok 2050) B. Opis istoty proponowanego rozwiązania Propozycja zmierza do kompleksowego przeprojektowania polityki unijnej poczynając od weryfikacji celów strategicznych. Obecne cele strategiczne sformułowane w Polityce energetycznej dla Europy w styczniu 2007 na pierwszym miejscu stawiają redukcję emisji gazów cieplarnianych. Istotą proponowanego rozwiązania jest: Rezygnacja z celu dekarbonizacji jako wiodącego celu dla polityki energetycznej Przyjęcie nowego zestawu celów strategicznych, które obejmować powinny m.in: poprawę pewności dostaw, dostępność cenową energii, poprawę ochrony środowiska i zmniejszenie zagrożeń dla zdrowia, zwiększanie konkurencyjności UE, stymulowanie rozwoju gospodarczego, wspieranie wzrostu zatrudnienia. Określenie zestawu mierników stopnia realizacji wymienionych celów oraz poziomów jakie w ramach polityki unijnej chcielibyśmy osiągnąć Proponuje się wstępnie przyjęcie trzech głównych celów mierzalnych (okrealnych przez analogie do obecnych celów jako np. 4*50%) 24 : Zmniejszenia zależności od importu węglowodorów z krajów niestabilnych politycznych o (50%) Redukcji kosztów zewnętrznych powodowanych przez procesy produkcji i użytkowania energii o (50%) 24 Niniejszy tekst jest pewnym kompromisem pomiędzy precyzją terminologiczną a zrozumiałością tekstu. W ramach precyzyjnego słownictwa mówić należy o celach i ich miernikach, a także o planowanych do osiągnięcia wartościach mierników. Przykładowo jeśli weźmiemy cel strategiczny poprawa pewności dostaw, to możemy w ramach tego celu zdefiniować kilka jego miar: (i) poziom zależności importowej, (ii) poziom dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia, (iii) rezerwa mocy w systemie elektroenergetycznym, (iv) przepustowość połączeń zagranicznych. Przy realizacji celu poprawa pewności dostaw można określić jaki postęp chcemy dokonać w ramach poszczególnych aspektów (celów cząstkowych), które są opisywane przez wymienione mierniki, Omawiając takie podejście możemy mówić np. o celu dotyczącym dywersyfikacji dostaw, czy ograniczenia zależności importowej, które są traktowane jako cele cząstkowe w ramach celu strategicznego poprawa bezpieczeństwa dostaw. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 61

63 Zwiększenie eksportu urządzeń i usług energetycznych o (50%) Zmniejszenie różnicy pomiędzy cenami energii elektrycznej i gazu w UE i USA o 50%. Wymienione cele opisują w sposób mierzalny efekty jakie w ramach polityki energetycznej chcemy uzyskać w ramach celów strategicznych: poprawa pewności dostaw, zwiększenie ochrony środowiska, stymulowanie rozwoju gospodarczego. Wymienione wartości nie określają pełnego zestawu celów. Są jedynie wybrane wstępnie jako te cele, które będą komunikowane publicznie. Powinny być one uzupełnione o inne cele np. w zakresie dostępności cenowej (przykładem miernika może być udział kosztów energii w budżetach domowych) Dostosowanie zestawu instrumentów do realizacji wymienionych celów, w tym rezygnacja z systemu EU ETS na rzecz dobrowolnych inicjatyw celów krajowych w zakresie redukcji emisji CO2 (analogicznie jak w wariancie 2, z dobrowolnymi limitami krajowymi). Proponowany wariant zachowuje działania w zakresie promocji rozwoju OZE i poprawy efektywności, jednak dostosowuje je do przyjętych celów strategicznych, dbając o to, by działania w tym kierunku były zoptymalizowane pod względem łącznych korzyści w odniesieniu do pewności dostaw, akceptowalności cenowej, ochrony środowiska, wsparcia rozwoju gospodarczego i zatrudnienia Działania w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych będą traktowane jako jeden z aspektów ekologicznych i będą realizowane w zakresie uzgadnianym na forum międzynarodowym. W zakresie mechanizmów realizacji celów polityki energetycznej przewiduje się następujące główne zmiany: 1) Zachowanie działań w zakresie efektywności energetycznej przy urealnieniu celów i zwiększeniu elastyczności mechanizmów; 2) Modyfikacja celów i mechanizmów wsparcia dla OZE (na początek zmiana obecnych celów obligatoryjnych na indykatywne); 3) Zamrożenie celów i zasad działania EU ETS do roku 2020, a po roku 2020 wdrożenie mechanizmów opartych na limitach krajowych i dobrowolnych celach redukcji podejmowanych na poziomie krajów członkowskich i przenoszonych na forum międzynarodowy jako deklarowane limity emisji UE (por wariant 3). Możliwość utrzymania systemu EU ETS z dobrowolnym udziałem w ramach mechanizmu wzmocnionej współpracy; 4) Zmiana mechanizmów wsparcia rozwoju technologii (nagrody za efekt a nie za usiłowanie); Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 62

64 5) Budowa lub wzmocnienie mechanizmów wsparcia dla zmniejszenia zależności importowej oraz wsparcia rozwoju gospodarczego i wzrostu zatrudnienia. Przykładowe mechanizmy: 1) Wdrażanie standardów emisyjnych dla energetyki i przemysłu (dyrektywa IED) - w tempie dostosowanym do możliwości krajów; 2) Transformacja transportu rozwój transportu elektrycznego, na gaz ziemny, poprawa efektywności, rozwój transportu publicznego wpływ na jakość powietrza; 3) Wsparcie rozwoju technologii energetycznych, w tym nagrody za rozwiązania przełomowe; 4) Mechanizmy ograniczania importu węglowodorów z krajów niestabilnych, zwiększenia dywersyfikacji dostaw oraz wsparcia dla rozwoju wykorzystania zasobów krajowych, wsparcie zaangażowania firm UE w kontrolę zasobów w innych krajach (inwestycje) szersze podejście niż obecnie; 5) Mechanizmy wsparcia eksportu technologii i usług energetycznych lub preferencje dla wykorzystania dostawców z UE; 6) Instrumenty polityczne np. w formie porozumień gospodarczych z innymi krajami offset surowcowy (zakup surowców w zamian za sprzedaż urządzeń i usług energetycznych); 7) Rozwój technologii energetycznych dla krajów biedniejszych; programy wsparcia energetyzacji krajów biedniejszych, np. w Afryce; wsparcie dla poprawy efektywności w krajach poradzieckich (mniejsze zużycie energii w tych krajach oznacza więcej paliw po niższych cenach dla UE). C. Uzasadnienie Obecnie realizowana polityka energetyczno klimatyczna nie wspiera realizacji przyjętych celów strategicznych. Nie wspiera też realizacji tradycyjnych celów polityki energetycznej, do jakich należy bezpieczeństwo dostaw, akceptowalne ceny, dostępność energii. Istota zmiany polega na wprowadzeniu celów mierzalnych, które w sposób bardziej bezpośredni są powiązane z celami strategicznymi i korzyściami dla obywateli UE. Dotychczasowe cele 3*20 określały kierunek zmian systemu energetycznego, ale w sposób niejasny przekładały się na realizację celów strategicznych i korzyści dla obywateli UE: Cel redukcji gazów cieplarnianych nie przekłada się wprost ani na poprawę ochrony klimatu (na skutek carbon leakage oraz na skutek wzrostu emisji w innych krajach) ani na korzyści dla obywateli UE, gdyż powoduje wzrost kosztów i inne często niekorzystne efekty uboczne Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 63

65 Cel rozwoju OZE może powodować zmniejszenie zależności importowej, jednak równocześnie pogarsza stabilność pracy systemów elektroenergetycznych, wprowadza zakłócenia do rynku energii i zwiększa koszty produkcji i dostawy energii do odbiorcy Cel poprawy efektywności energetycznej - może dawać korzystne efekty poprzez uruchomienie potencjału kosztowo efektywnych przedsięwzięć, może jednak także powodować wzrost kosztów użytkowania energii, czego przykładem jest realizacja wielu projektów dofinansowanych ze środków unijnych o bardzo długich okresach zwrotu. Również inwestycje w sieci inteligentne nie zawsze są uzasadnione ekonomicznie i mogą prowadzić do wzrostu łącznych kosztów użytkowania energii. Nowe mierzalne cele będą ściślej związane z celami strategicznymi i lepiej powiązane z korzyściami dla obywateli UE: Redukcja kosztów zewnętrznych - jest bezpośrednio związana z poprawą jakości życia i zmniejszeniem zagrożeń zdrowia, równocześnie może być realizowana w sposób ok. 10-krotnie tańszy niż poprzez politykę klimatyczną Ograniczenie zależności importowej z krajów niestabilnych politycznie poprawia pewność dostaw energii a równocześnie poszerza zakres możliwych działań w stosunku do obecnej polityki o działania związane z lepszym wykorzystanie zasobów wewnętrznych UE, a także zmian kierunków importu zmierzających do ograniczenia udziału dostaw z krajów niestabilnych Zwiększenie eksportu urządzeń i usług energetycznych poza UE jest bezpośrednio związany z celem pobudzenia rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, kładzie nacisk na wykorzystanie całego potencjału UE do rozwoju konkurencyjnej produkcji urządzeń i usług energetycznych, idącej nie tylko w kierunku zielonej energii, ale także rozwoju technologii energetyki jądrowej, węglowej itp. Ustanowiony cel dotyczyć ma całej UE i nie wlicza wymiany miedzy krajami UE, by stymulować poprawę konkurencyjności całej UE, a nie poprawę konkurencyjności jednych krajów unijnych wobec drugich. Rozwój konkurencyjnej produkcji i usług energetycznych w UE będzie także sprzyjał rozwojowi nowoczesnej i efektywnej kosztowo energetyki, wspierającej rozwój gospodarczy i oferującej energię po akceptowalnych cenach. D. Główne przewidywane efekty Uzyskanie korzystnych efektów w zakresie tradycyjnych celów polityki energetycznej: zwiększenie pewności dostaw, utrzymanie cen energii na akceptowalnym poziomie, poprawa jakości środowiska, rozwój produkcji i eksportu urządzeń i usług energetycznych Pobudzenie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia poprzez pełniejsze wykorzystanie kompetencji i zasobów gospodarczych UE, poprzez wsparcie rozwoju szerszego zestawu Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 64

66 działań rozwojowych i inwestycyjnych, które mogą być realizowane w większej grupie krajów (np. wsparcie wykorzystania unijnych zasobów gazu, rozwoju produkcji i eksportu urządzeń dla górnictwa, dla energetyki konwencjonalnej itp) Ograniczenie ryzyka politycznego na skutek odejścia od jednostronnych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych Pobudzenie inwestycji poprzez nadanie niższej rangi polityce klimatycznej i jej powiązanie z działaniami na poziomie światowym (mniejsze ryzyko inwestycyjne) E. Najważniejsze skutki dla Polski ograniczenie wszystkich negatywnych skutków polityki klimatycznej uzyskanie szans na wsparcie eksportu produkcji urządzeń i usług energetycznych, w zakresie zgodnym z potencjałem polskiej gospodarki Uzyskanie większej swobody i wsparcia do efektywnego wykorzystania krajowych zasobów energetycznych węgla i gazu F. Najważniejsze skutki dla innych krajów UE Możliwość lepszego dostosowania polityki energetycznej do warunków poszczególnych krajów wsparcie działań w zakresie doskonalenia rozwiązań, rozwoju produkcji i eksportu technologii i usług energetycznych w odniesieniu do rozwiązań na które istnieje znaczący popyt na rynkach zagranicznych. G. Słabości lub ograniczenia proponowanego rozwiązania Omawiana propozycja jest dość kompleksowa i przewiduje dość aktywną rolę dla centralnych instytucji unijnych, np. poprzez wsparcie działań proeksportowych. Dlatego charakteryzuje się słabościami typowymi dla takich polityk: wysokie koszty aparatu administracyjnego, niepewne efekty mechanizmów wsparcia (zależne w znacznej mierze od konkretnych przyjętych rozwiązań) Uniknięcie wymienionych słabości wymagałoby ograniczenia a ramach polityki energetycznej zakresu działań centralnych na poziomie unijnych do koordynacji i wspierania polityk krajowych oraz do bezpośredniego wspierania wyłącznie działań dotyczących zagadnień istotnych dla wszystkich krajów członkowskich, rozwoju infrastruktury i rynku. H. Nawiązania do treści z Zielonej Księgi KE Przedstawiona propozycja nawiązuje do wielu fragmentów Zielonej Księgi, szczególnie tych, które mówią o słabościach obecnego podejścia oraz zakreślają kierunki rozważań: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 65

67 1. Konieczność wyciągnięcia wniosków z obecnych doświadczeń: Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. Kluczowym doświadczeniem z obecnej polityki jest stwierdzenie jej braku skuteczności w realizacji przyjętych celów strategicznych, a także w realizacji celów, które są tradycyjnie przypisywane polityce energetycznej. Doświadczenia dotychczasowe pokazują tez, że cele redukcji emisji gazów cieplarnianych są sprzeczne z innymi tradycyjnymi celami polityki energetycznej (por cytat w pkt 4). Dlatego omawiana koncepcja nowej polityki zintegrowanej dokonuje przede wszystkim uporządkowania celów strategicznych, ścisłego powiązania ich z korzyściami dla obywateli UE oraz likwidacji nadrzędnej roli celów polityki klimatycznej w stosunku do tradycyjnych celów polityki energetycznej 2. Potrzeba gruntownej weryfikacji zestawu obecnych celów.: Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Zachodzi zatem potrzeba oceny, jakie cele mogłyby najlepiej, w prosty i opłacalny sposób, przyczynić się do realizacji polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r., oraz czy obecne podejście może zostać usprawnione ze szczególnym uwzględnieniem zapotrzebowania na różne cele cząstkowe, na przykład w sektorze transportu Proponowane rozwiązania bazują na całkowicie przebudowanym zestawie celów, które są bardziej bezpośrednio powiązane z korzyściami dla środowiska, gospodarki, i obywateli. 3. Uwzględnienie zastrzeżeń i głosów krytycznych pod adresem obecnych ram polityki: niektóre zainteresowane strony argumentują, że istniejące cele i strategie w zakresie ich osiągnięcia niekoniecznie są spójne i opłacalne, lub że nie biorą one w wystarczającym stopniu pod uwagę konkurencyjności i rentowności oraz dojrzałości technologii Omawiana propozycja dokonuje modyfikacji i uspójnienia celów i strategii w taki sposób, by realizacja polityki unijnej w sposób klarowny przekładała się na korzyści dla gospodarki i obywateli, dokonuje także urealnienia polityki w zakresie promowanych technologii, rezygnując z działań silnie ograniczających stosowanie niektórych technologii (np. węglowych), stymulując lub wymuszając wykorzystanie innych (wsparcie rozwoju elektrowni gazowych, jądrowych, wymuszanie OZE). 4. Nadania większej rangi problemowi konkurencyjności i cenom energii Jednym z podstawowych celów polityki energetycznej UE jest zapewnienie, by system energetyczny przyczyniał się do zwiększenia konkurencyjności gospodarki unijnej Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 66

68 poprzez zapewnienie oraz cen, które są konkurencyjne w skali międzynarodowej i przystępne dla konsumentów końcowych. jest to szczególnie ważne dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji i sektorów przemysłu, które są narażone na konkurencję międzynarodową, dla których energia jest ważnym czynnikiem produkcji. strategie te krytykowano za negatywny wpływ na ceny energii, co ma szczególne znaczenie dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji oraz dla konkurencyjności energochłonnych sektorów przemysłu proponowana koncepcja w sposób klarowny zmierza do uzyskania postępów w realizacji tradycyjnych celów polityki energetycznej takich jak: poprawa pewności dostaw, dostępność cenową energii, poprawa ochrony środowiska i zmniejszenie zagrożeń dla zdrowia, zwiększanie konkurencyjności UE, stymulowanie rozwoju gospodarczego, wspieranie wzrostu zatrudnienia. Spośród czterech wyróżnionych celów 4*50 jeden dotyczy bezpośrednio cen energii, a drugi stymulowania konkurencyjności i rozwoju sektora technologii energetycznych. 5. Postawienie problemu bezpieczeństwa dostaw i konkurencyjności Analiza ta powinna również zająć się kwestią, czy wystarczy określić jedynie poziom emisji gazów cieplarnianych do roku 2030, biorąc pod uwagę inne cele, takie jak bezpieczeństwo dostaw oraz konkurencyjność. większy udział odnawialnych źródeł energii i większe oszczędności energii nie będą w stanie samodzielnie zapewnić większej konkurencyjności i bezpieczeństwa dostaw proponowana koncepcja w sposób bezpośredni zajmuje się kwestią bezpieczeństwa dostaw i zapewnieniem konkurencyjności. W sposób bezpośredni stymulowany jest rozwój sektora technologii energetycznych a w sposób pośredni (poprzez kontrolę cen energii) - innych przemysłów. 6. Wskazanie na przewidywane trudności z pozyskaniem środków na inwestycje: zdobycie funduszy koniecznych do pokrycia kosztów kapitałowych związanych ze znacznymi inwestycjami wstępnymi będzie jednak stanowić wyzwanie. Proponowana koncepcja rezygnuje z centralnie forsowania rewolucji energetycznej bazującej na OZE i skokowym rozwoju sieci, w tym sieci inteligentnych oraz na transformacji transportu na transport elektryczny, która jest niezwykle kapitałochłonna. Wspierana będzie bardziej ewolucyjna koncepcja rozwoju, promująca największe zmiany w tych dziedzinach, w których będą uzyskiwane największe postępy i gdzie efekty dla gospodarki i mieszkańców będą najwyższe w stosunku do nakładów. 7. Dostrzegane przez Komisję ogromne i potencjalnie rosnące niekorzystne różnice cenowe pomiędzy UE a innymi krajami: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 67

69 W 2012 r. ceny gazu w przemyśle były ponad cztery razy niższe w USA niż w Europie Rozwój sytuacji na rynkach międzynarodowych i eksploatacja węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych może prowadzić do zwiększenia różnic cenowych w UE w porównaniu z innymi głównymi gospodarkami przemysłowymi, takimi jak USA, gdzie obecnie w coraz większym stopniu wykorzystuje się gaz łupkowy Proponowana koncepcja jako jeden z głównych celów stawia zmniejszenie opisanego przez KE dystansu cenowego. Jego realizacja będzie dokonywana poprzez aktywne wykorzystywanie szans jakie tworzy rewolucja technologiczna w wydobyciu węglowodorów w tym poprzez nawiązanie strategicznej współpracy z producentami taniej energii. 8. Wykorzystanie miejscowych zasobów surowców energetycznych: konieczne jest umożliwienie przyszłego wykorzystania miejscowych zasobów ropy naftowej i gazu, zarówno konwencjonalnych jak i niekonwencjonalnych, w sposób bezpieczny dla środowiska, ponieważ mogłyby one przyczynić się do zmniejszenia cen energii w UE i uzależnienia od importu. dalsza dywersyfikacja tras dostaw energii może przyczynić się do zwiększenia konkurencji na rynkach energii. W ramach proponowanej koncepcji będą wspierane działania na rzecz wykorzystania wewnątrz unijnych zasobów surowców energetycznych: gazu, ropy i węgla. I. Dowody Brak skuteczności obecnej polityki Brak zauważalnych efektów w postaci redukcji emisji światowych przy działania wyniki pokazujące zmiany emisji światowych (por Raport 2, rozdz ) oraz wyniki analiz modelowych (por np. Raport 4, rozdz oprac. Centrum Wegnera) Negatywny wpływ na rozwój gospodarczy i zatrudnienie wyniki analiz KE (por dowody dla wariantu 3) Wysokie koszty subsydiowania OZE odpowiednie stwierdzenia w Zielonej Księdze, dane dot. kosztów subsydiowania OZE w Polsce, wypowiedzi publiczne ministra środowiska Niemiec (por. dowody dla Wariantu 4) Zaburzone bezpieczeństwo energetyczne ograniczenie inwestycji w źródła konwencjonalne, niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego konsultacje KE dot. capacity adequacy (por. dowody dla wariantu 4) Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 68

70 Brak zdolności do wykorzystania rozwoju technologii wydobycia gazu i ropy ze złóż niekonwencjonalnych, brak rozwoju technologii wydobywczych w UE 25, zaniedbania dotyczą także rozwoju technologii wydobycia gazu z hydratów metanu (por. Załącznik 5, perspektywy dla węglowodorów) Ogromne, niekorzystne dla UE różnice cen energii w porównaniu z innymi rozwiniętymi gospodarkami dane z Zielonej Księgi 26, oraz dane porównawcze (por. Załącznik 4) Wysoki udział kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych niektórych krajów (w tym Polski - ponad 9%, czyli ok. dwukrotnie wyższy od średniej UE), ograniczający możliwość wzrostu cen energii (por. Załącznik 3) Możliwość realizacji strategii o niższych cenach energii obliczenia porównujące wyniki dla polityki dekarbonizacji i polityki wolniejszych redukcji (EnergSys, 2012) 27, przykładowo wyniki te pokazują, że udział kosztów energii w budżetach domowych bez polityki klimatycznej będzie w 2050 roku dwukrotnie niższy niż przy realizacji polityki klimatycznej. Możliwość redukcji kosztów zewnętrznych dziesięciokrotnie taniej niż w ramach polityki klimatycznej opracowanie (AEA, 2006) 28 i (Amman M. i in, 2004) 29 por. także omówienie tych wyników w raporcie (EnergSys, 2012b) 30 rozdz J. Uwagi 1) Przedstawiona koncepcja modyfikacji jest dość kompleksowa i może się wydawać, że jej realizacja ma niewielkie szanse na akceptację. Propozycja ta jednak wychodzi od bardzo mocnych argumentów o braku skuteczności obecnej polityki w realizacji korzyści dla 25 KE wydaje się dostrzegać ten problem o czym może świadczyć nast. stwierdzenie z Zielonej Księgi: konieczne jest umożliwienie przyszłego wykorzystania miejscowych zasobów ropy naftowej i gazu, zarówno konwencjonalnych jak i niekonwencjonalnych, w sposób bezpieczny dla środowiska, ponieważ mogłyby one przyczynić się do zmniejszenia cen energii w UE i uzależnienia od importu. 26 Cyt. z Zielonej Księgi: W 2012 r. ceny gazu w przemyśle były ponad cztery razy niższe w USA niż w Europie. Rozwój sytuacji na rynkach międzynarodowych i eksploatacja węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych może prowadzić do zwiększenia różnic cenowych w UE w porównaniu z innymi głównymi gospodarkami przemysłowymi, takimi jak USA, gdzie obecnie w coraz większym stopniu wykorzystuje się gaz łupkowy 27 Raport 2050: Ocena wpływu ustanowienia celów redukcji emisji wg dokumentu KE Roadmap 2050 na sektor energetyczny, rozwój gospodarczy, przemysł i gospodarstwa domowe w Polsce do roku Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, 15 luty Mike Holland, Steve Pye, Assessing the air pollution benefits of further climate measures in the EU up to 2020 for Service Contract for carrying out cost-benefit analysis of air quality related issues, in particular in the clean air for Europe (CAFE) programme, AEA Technology Environment, M. Amann, Rafal Cabala i in., The Current Legislation and the Maximum Technically Feasible Reduction cases for the CAFE baseline emission projections, IIASA, Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 2. Badania Systemowe EnergSys Sp. z. o.o., Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 69

71 gospodarki i obywateli UE. Przyjęcie tej dobrze udokumentowanej konkluzji otwiera drogę do głębokiej modyfikacji obecnej polityki. 2) Pełne opracowanie koncepcji wymaga dalszych bardziej szczegółowych analiz, m.in. w celu wyznaczenia konkretnych mierzalnych wielkości celów Syntetyczne porównanie proponowanych wariantów Przedstawione warianty modyfikacji polityki unijnej dość mocno różnią się zakresem oddziaływania, poziomem złożoności, oczekiwanymi skutkami. Dla ułatwienia porównania poniżej zestawiono ich najważniejsze cechy. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 70

72 Tablica 4.4. Porównawcza charakterystyka proponowanych wariantów modyfikacji polityki unijnej Opis wariantu Obszar polityki podlegający zmianom Redukcja emisji gazów cieplarnianych i EU ETS Termin wprowadzenia Główne zalety i słabości Główne efekty dla Polski 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS (metoda IFIEC) System EU ETS do 2020 roku - zamrożenie celów i zasad działania EU ETS po 2020 zmiana metody rozdziału EU ETS Po roku 2020 (zamrożenie celów i zasad działania EU ETS do roku 2020) Zalety: Prostota propozycji, łatwość wdrożenia Słabości: Pozostawienie bez zmian innych elementów polityki np. celów OZE Ucieczka przed obowiązkowym aukcjoningiem ograniczenie wzrostu cen energii i ryzyka utraty przychodów z aukcji uprawnień 2) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS podział obciążeń na limity krajowe, możliwość stosowania krajowych i grupowych systemów handlu emisjami (w tym EU ETS z dobrowolnym udziałem) Redukcja emisji gazów cieplarnianych, w tym EU ETS (cele i instrumenty wdrożeniowe) do 2020 roku - zamrożenie celów i zasad działania EU ETS po 2020 zmiana metody rozdziału w EU ETS Po roku 2020 (zamrożenie celów i zasad działania EU ETS do roku 2020) Zalety: Klarowność propozycji, potwierdzona wykonalność prawna, możliwość pozostawienia EU ETS Słabości: Pozostawienie bez zmian innych elementów polityki np. OZE, złożone kwestie prawne dobrowolnego udziału w EU ETS Jak dla wariantu 1, a dodatkowo: ucieczka przez EU ETS większa swoboda sposobu realizacji celów zwiększenie kontroli nad podejmowaniem nowych zobowiązań redukcyjnych 3) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Redukcja emisji gazów cieplarnianych, w tym EU ETS (cele i instrumenty wdrożeniowe) Likwidacja EU ETS Podatek węglowy zamiast ETS Przed rokiem 2020/ po roku Zalety: prostota propozycji, wysoka elastyczność, łatwość wdrożenia, silne uzasadnienie Słabości: Pozostawienie bez zmian innych elementów polityki np. OZE Ucieczka przed obowiązkowym aukcjoningiem i systemem EU ETS Możliwość neutralizacji negatywnych skutków 31 Wprowadzenie przed rokiem 2020 zależy od możliwości likwidacji systemu EU ETS przed zakończeniem trzeciego okresu rozliczeniowego W przypadku trudności prawnych z likwidacją systemu EU ETS przed rokiem 2020 proponuje się wprowadzenie zmian po roku Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 71

73 Opis wariantu Obszar polityki podlegający zmianom Redukcja emisji gazów cieplarnianych i EU ETS Termin wprowadzenia Główne zalety i słabości Główne efekty dla Polski Obszary spoza polityki energetycznej - opodatkowanie pracy wzrostu cen energii Wzrost zatrudnienia Zwiększenie kontroli nad podejmowaniem nowych zobowiązań redukcyjnych 4) Strategia No Regret zamrożenie EU ETS, modyfikacja strategii efektywności energetycznej, rozwoju OZE, aktywna w sektorze transportu Redukcja emisji gazów cieplarnianych Rozwój OZE Efektywność energetyczna Rozwój infrastruktury energetycznej oraz inne obszary obejmowane przez politykę energetyczną Do 2020 roku - zamrożenie celów i zasad działania EU ETS po 2020 likwidacja EU ETS i przejście na limity krajowe ustalane na bazie międzynarodowych uzgodnień Przed rokiem 2020 Zalety: prostota propozycji, wysoka elastyczność, utrzymanie obecnej struktury celów i środków realizacji, łatwość wdrożenia Słabości: Konieczność zmodyfikowania wielu elementów obecnej polityki (wartości celów i ich charakter, modyfikacje instrumentów wdrożeniowych) Jak dla wariantu 2 a dodatkowo: - zwiększenie efektywności polityki energetycznej w innych obszarach (w tym OZE) Sektor transportu 5) Nowa zintegrowana polityka energetyczna (równoważąca cztery aspekty: bezpieczeństwo energetyczne, ochronę środowiska, efektywność ekonomiczną, rozwój gospodarczy) Redukcja emisji gazów cieplarnianych Wszystkie obszary polityki energetycznej Instrumenty wspierające rozwój innowacji Polityka zagraniczna Do 2020 roku - zamrożenie celów i zasad działania EU ETS po 2020 likwidacja EU ETS i przejście na limity krajowe ustalane na bazie dobrowolnych deklaracji krajów członkowskich Przed rokiem 2020 Zalety: optymalizacja całości polityki energetycznej i klimatycznej, jej lepsze dostosowanie do aktualnych warunków, lepsza integracja z działaniami prorozwojowymi (np. ze strategią reindustrializacji UE) Słabości: Kompleksowy charakter, konieczność wielu zmian Jak dla wariantu 4 a dodatkowo: - zwiększenie korzystnych skutków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, cen, pewności dostaw, wsparcia rozwoju gospodarczego i zatrudnienia Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 72

74 Przedstawione warianty różnią się znacząco pod względem złożoności, co przekłada się z jednej strony na zróżnicowane korzyści a z drugiej strony na skalę trudności przy dopracowania i wdrażaniu danego wariantu. Poniżej przedstawiono jakościową ocenę punktową każdego wariantu w trzech aspektach stosując punktację w skali 1-5. Podano także sumę punktów dla każdego wariantu. Tablica 4.5. Porównawcza ocena proponowanych wariantów pod względem efektów i aspektów wdrożeniowych Opis wariantu Korzyści z perspektywy Polski Korzyści z perspektywy UE Łatwość wdrożenia Suma punktów 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS (metoda IFIEC) ) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS 3) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym z redukcją opodatkowania pracy ) Strategia No Regret ) Nowa zintegrowana polityka energetyczna Ocena z perspektywy Polski uwzględnia rosnące korzyści w miarę poszerzania zakresu proponowanych modyfikacji. W przypadku wariantu 3 (podatek węglowy) korzyści oceniono nieco niżej niż w przypadku limitów emisji, ze względu na to, że podatek węglowy powodować będzie wzrost cen energii, mimo, że negatywne skutki z tego powodu zostaną zminimalizowane przez proponowane mechanizmy osłonowe. Ocena z perspektywy UE jest oceną uśrednioną (dotyczy wszystkich krajów UE, a nie takiej czy innej grupy krajów), podobnie jak uśrednione są wyniki oceny skutków prezentowane przez KE. Przy ocenie korzyści dla UE kierowano się wynikami analiz, m.in. prezentowanych w opracowaniach KE, które pokazują, że obecna polityka klimatyczna prowadzi do negatywnego wpływu na gospodarkę. Głównym źródłem tego negatywnego wpływu są rosnące ceny energii indukowane przez wymagania redukcji emisji CO2 powiązane z obowiązkowym aukcjoningiem oraz przez wysokie koszty wytwarzania energii z OZE. Przyjęto, że korzyści ze zmiany metody uprawnień i przejścia na limity krajowe będą nieco niższe niż w przypadku Polski. Z kolei przy ocenie wariantu 3 korzyści te oceniono nieco wyżej, ze względu na antykryzysowy charakter tego wariantu - pobudzenie zatrudnienia i zmniejszenie bezrobocia, które jest jednym z najbardziej dotkliwych objawów kryzysu, szczególnie w krajach południowych. Korzyści z wariantów 4 i 5 oceniono podobnie jak dla Polski. Podsumowanie ocen wskazało, że warianty o szerszym zakresie modyfikacji są potencjalnie bardziej atrakcyjne, głównie ze względu na wyższe potencjalne korzyści. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 73

75 4.4. Wybór wariantów rekomendowanych Porównując poszczególne warianty pod względem zakresu warto zauważyć, że część z nich zawiera te same komponenty. Tablica 4.6. Porównanie wariantów pod względem zakresu oddziaływania Opis wariantu Polityka klimatyczna (redukcja emisji) Polityka energetyczna OZE, efektywność, transport Wszystkie aspekty Inne polityki 1) Zmiana metody rozdziału uprawnień w EU ETS (metoda IFIEC) Metoda IFIEC ) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS 3) Zastąpienie EU ETS podatkiem węglowym z redukcją opodatkowania pracy Limity krajowe Podatek węglowy 4) Strategia No Regret Limity krajowe Pakiet No Regret 5) Nowa zintegrowana polityka energetyczna Limity krajowe - - Wsparcie wzrostu zatrudnienia Pakiet No Regret - - Pakiet zintegrowany Wsparcie rozwoju innowacji, Polityka zagraniczna Na podstawie przedstawionego porównania można zauważyć, że warianty 2, 4 i 5 tworzą pewien szereg w którym kolejna propozycja zawiera elementy wcześniejszej, które są poszerzone o dodatkowe proponowane rozwiązania. Jest to widoczne, szczególnie w tym, że zarówno Wariant 4 (Strategia No Regret) jak i Wariant 5 (Nowa zintegrowana polityka energetyczna) zakładają przekształcenie instrumentów polityki redukcji zgodnie z wariantem 2 (Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS). Można tez założyć, że Wariant 5 zawierać będzie większość lub wszystkie elementy strategii No Regret. Podobny szereg wariantów modyfikacji można zbudować na bazie wariantu 3, w którym zakłada się zamianę systemu EU ETS podatkiem węglowym powiązanym z redukcją opodatkowania pracy. Biorąc jednak pod uwagę różne czynniki proponujemy przyjęcie wariantu 2 (krajowe limity emisji oraz dobrowolny udział w systemie EU ETS) jako rekomendowanego rozwiązania z zakresu modyfikacji obecnych mechanizmów redukcji emisji gazów cieplarnianych. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 74

76 Równocześnie proponujemy przyjęcie wariantów 4 i 5 jako rekomendowanych rozszerzeń wariantu 2, obejmujących nie tylko instrumenty polityki klimatycznej ale także inne elementy polityki energetycznej. Równocześnie proponujemy przyjęcie wariantu 3 jako rezerwowego, który może być również użyty w negocjacjach lub dyskusjach. Na rys. 4.1 przedstawiono wszystkie rekomendowane warianty przedstawiając je w formie dwóch szeregów rozwijanych w kierunku rosnącego zakresu modyfikacji. Rys Rekomendowana i rezerwowa linia wariantów obejmujących propozycje zmian w unijnej polityce w zakresie klimatu i energii Przez analogię do głównego szeregu rekomendowanych wariantów, zaznaczono hipotetyczne warianty 4(A) i 5 (A), które są odpowiednikami wariantów 4 i 5, różniąc się jedynie rozwiązaniami przyjętymi w obszarze redukcji emisji gazów cieplarnianych. Wariant 1, o węższym zakresie i mniejszych oczekiwanych korzyściach, może być traktowany jako rozwiązanie minimum na wypadek, gdyby nie udało się uzyskać żadnych zmian w polityce unijnej. Może być też traktowany jako narzędzie w dyskusji, pokazując, że skutki polityki unijnej zależą w znacznej mierze od sposobu ich wdrażania i że obowiązkowy aukcjoning nie jest jedynym rozwiązaniem, które może być zastosowane. Brak zgody na zmianę metody rozdziału jest dobrym punktem wyjścia do zgłoszenia innych propozycji, dających szansę dostosowania polityki unijnej do zróżnicowanych warunków i możliwości poszczególnych krajów członkowskich. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 75