Wersja końcowa z dn

Transkrypt

1 Projekt: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno-klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2 Raport 2 Wstępna ocena zawartości merytorycznej Zielonej Księgi oraz opinie i rekomendacje dotyczące kluczowych zagadnień poruszonych w części konsultacyjnej Wersja końcowa z dn Pracę wykonała firma Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. na zlecenie TAURON Wytwarzanie S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA, ENEA Wytwarzanie SA, Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej i Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa, maj 2013

2 Spis treści 1. WPROWADZENIE PODSTAWA I ZAKRES CAŁOŚCI PRAC PEŁNA LISTA OPRACOWANYCH RAPORTÓW ZIELONA KSIĘGA I JEJ KONTEKST CZYM JEST ZIELONA KSIĘGA? KONTEKST ZIELONEJ KSIĘGI Działania dotychczasowe i propozycje ich zmian Przyszłe cele polityki klimatycznej wg innych dokumentów ZAWARTOŚĆ ZIELONEJ KSIĘGI OBECNE CELE I STRUKTURA POLITYKI ENERGETYCZNEJ I KLIMATYCZNEJ ORAZ UWARUNKOWANIA ICH ZMIAN DO ROKU CZĘŚĆ DIAGNOSTYCZNA Cel redukcji emisji GC o 20% i środki wykonawcze Cel w zakresie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i środki wykonawcze Cel w zakresie oszczędności energii i środki wykonawcze Bezpieczeństwo dostaw i dostępność cenowa energii na wewnętrznym rynku CZĘŚĆ KONSULTACYJNA Cele polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r Spójność instrumentów służących do wdrażania polityki Zwiększenie konkurencyjności gospodarki UE w skali międzynarodowej Różnice w zdolnościach państw członkowskich do realizacji celów polityki Zestaw pytań do interesariuszy OCENA ZAWARTOŚCI ZIELONEJ KSIĘGI CZĘŚĆ DIAGNOSTYCZNA Zagadnienia ogólne poruszane we wprowadzeniu Obecne ramy polityki i dotychczasowe osiągnięcia Podsumowanie oceny części diagnostycznej CZĘŚĆ KONSULTACYJNA - OMÓWIENIE KLUCZOWYCH KWESTII Uwagi ogólne Cele Instrumenty i ich spójność Konkurencyjność gospodarki i bezpieczeństwo dostaw energii Zdolności realizacyjne państw członkowskich i sprawiedliwy podział wysiłków Podsumowanie oceny omówienia zagadnień konsultacyjnych OPINIE I REKOMENDACJE ODNOŚNIE KLUCZOWYCH ZAGADNIEŃ CZĘŚCI KONSULTACYJNEJ UWAGI DOTYCZĄCE ZAKRESU TEMATYCZNEGO KONSULTACJI SUGESTIE DOTYCZĄCE SPOSOBU PRZYGOTOWANIA I ZAKRESU STANOWISKA STRONY POLSKIEJ ODNOŚNIE RAM DO ROKU Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 1

3 5.3. UWAGI I REKOMENDACJE DOTYCZĄCE STRUKTURY CELÓW OCENA REALIZACJI CELÓW STRATEGICZNYCH Redukcja światowych emisji gazów cieplarnianych Wpływ obecnej polityki na rozwój gospodarczy i miejsca pracy ZDOLNOŚĆ DO PODEJMOWANIA DZIAŁAŃ I PODZIAŁ OBCIĄŻEŃ REKOMENDACJE DOTYCZĄCE ZGŁOSZENIA PRZEZ POLSKĘ ZMIAN KIERUNKOWYCH UWAGI I SUGESTIE ODNOSZĄCE SIĘ DO PYTAŃ SZCZEGÓŁOWYCH Pytania ogólne Zielonej Księgi Pytania szczegółowe Zielonej Księgi PODSUMOWANIE Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 2

4 1. Wprowadzenie 1.1. Podstawa i zakres całości prac Podstawą sporządzenia niniejszego raportu jest umowa z dnia na wykonanie opracowania: Opracowanie analiz, materiałów merytorycznych i koncepcji działań mających na celu poprawę warunków rozwoju elektroenergetyki polskiej w tym także poprzez modyfikację unijnej polityki energetyczno klimatycznej lub ograniczenie jej negatywnego wpływu na Polskę. CZĘŚĆ 2. Zamawiającymi opracowanie są: TAURON Wytwarzanie S.A i PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA, ENEA Wytwarzanie SA, Polski Komitet Energii Elektrycznej, Krajowa Izba Gospodarcza a Wykonawcą: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Pełen zakres pracy obejmuje wykonanie następujących zadań: 1) Aktualizacja oceny propozycji KE dot. polityki klimatycznej do 2030 z perspektywą do roku 2050 ze szczególnym uwzględnieniem: a. propozycji modyfikacji strukturalnych EU ETS zawartych w Carbon Market Report KE, w tym poszerzenia o sektor transportu (ocena jakościowa); b. dokumentu Zielonej Księgi. 2) Dopracowanie i uszczegółowienie propozycji modyfikacji polityki unijnej (2-3warianty). 3) Prace uzupełniające: a. Analiza podstawowych różnic pomiędzy przyjętymi założeniami w pracach i opracowaniach dot. gospodarki niskoemisyjnej tj.: b. Przeglądowa analiza opracowań dot. wpływu redukcji emisji CO2 w UE na emisje światowe. 4) Analiza wpływu polityki klimatycznej na zatrudnienie i skutków z alokacji działalności gospodarczej i zatrudnienia w horyzoncie do 2030 i 2050 r.: a. Poszerzenie zakresu dotychczasowych prac, zgromadzenie zestawu informacji i danych podważających tezę o wzroście zatrudnienia w wyniku polityki klimatycznej. Ocena potencjalnych skutków carbon leakage. b. Zebranie i opracowanie dla warunków polskich, danych obrazujących skumulowane zatrudnienie na jednostkę produkcji energii zależnie od rodzaju technologii (dostępne obecnie dane nie odpowiadają warunkom polskim). 5) Wstępna analiza uwarunkowań i skutków rozwoju źródeł rozproszonych i prosumenckich w Polsce. 6) Opracowanie koncepcji metodycznej prac nad nową strategią rozwoju energetycznego (Polityka Energetyczna) kraju oraz wypracowania długoterminowych ram np. w formie polityki doktryny energetycznej kraju. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 3

5 1.2. Pełna lista opracowanych raportów W wyniku realizacji całego wymienionego wyżej zakresu zadań powstał zestaw ośmiu wymienionych niżej raportów. Tablica 1.1. Zestaw raportów będących wynikiem realizacji umowy Numer zadania Numer raportu Tytuł Zadanie 1a Raport 1 Ocena propozycji zmian strukturalnych EU ETS zawartych w sprawozdaniu KE pt.: Stan europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla w 2012 r. Zadanie 1b Raport 2 Wstępna ocena zawartości merytorycznej Zielonej Księgi oraz opinie i rekomendacje dotyczące kluczowych zagadnień poruszonych w części konsultacyjnej Zadanie 2 Raport 3 Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków Zadanie 3b Raport 4 Wpływ unijnej polityki klimatycznej na światowe emisje gazów cieplarnianych na podstawie przeglądowej analizy wyników opracowań badawczych Zadanie 3a Raport 5 Uwagi do założeń Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej oraz do kluczowych opracowań Społecznej Rady Programu Zadanie 4 Raport 6 Wstępna analiza uwarunkowań i skutków rozwoju źródeł rozproszonych i prosumenckich w Polsce Zadanie 5 Raport 7 Ocena wpływu polityki klimatycznej na zatrudnienie na podstawie opracowań badawczych wraz z opracowaniem wskaźników zatrudnienia przy wykorzystaniu wybranych technologii energetycznych w warunkach polskich Zadanie 6 Raport 8 Koncepcja metodyczna opracowania nowej strategii rozwoju energetycznego kraju oraz długoterminowych ram politycznych (doktryny energetycznej kraju) Raporty 1 4 odnoszą się do propozycji działań na poziomie unijnym - zmian w unijnej polityce klimatycznej w krótkim i dłuższym horyzoncie czasowym. Raporty 5-8 natomiast dotyczą oceny działań krajowych lub analizy zagadnień istotnych dla oceny polityki unijnej z perspektywy Polski oraz wypracowania długoterminowej polityki krajowej. Poszczególne raporty mogą być wykorzystywane osobno. Jednak obejmują one łącznie dość szeroki zakres powiązanych ze sobą zagadnień, dlatego w treści poszczególnych raportów znajdują się czasami odwołania do innych raportów. Niniejszy raport przedstawia wyniki zadania 1b i zawiera ocenę zawartości merytorycznej Zielonej Księgi - COM(2013)169 final oraz opinie i rekomendacje dotyczące głównych zagadnień poruszonych w części konsultacyjnej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 4

6 2. Zielona Księga i jej kontekst 2.1. Czym jest Zielona Księga? Zielona Księga 1 jest elementem działań KE dotyczących przyszłej polityki klimatycznej i energetycznej UE. Jak wskazuje tytuł, dotyczy ona tworzenia ram wymienionych polityk do roku Zielone księgi w praktyce działań KE stanowią na ogół opracowania przedstawiające stan określonego zagadnienia oraz związane z nim kwestie problemowe - jako stan wyjścia do konsultacji i rozważań odnośnie możliwych dalszych działań, czy rozwiązania problemów. Deklarowanym przez KE celem Zielonej Księgi jest przeprowadzenie konsultacji z zainteresowanymi stronami, w celu uzyskania materiału dowodowego 2 (uzasadnień merytorycznych) i poznania poglądów, które przyczynią się do stworzenia ram na okres do 2030 r. W pierwszej części Zielona Księga przedstawia przegląd obecnie obowiązujących ram politycznych, celów i instrumentów wdrażania oraz ocenę uzyskanych osiągnięć. W dalszej części przedstawiono kwestie, które są istotne dla przyszłości polityki kimatycznej i w odniesieniu do których potrzebne są opinie zainteresowanych stron. Zielona Księga nie jest opracowaniem, które prezentuje rozwiązania problemów. Propozycje takie są zwykle przedstawiane w białej księdze, której opracowanie następuje zwykle po opracowaniu Zielonej Księgi oraz po zebraniu w trakcie konsultacji opinii i propozycji interesariuszy Kontekst Zielonej Księgi Przygotowanie i opublikowanie Zielonej Księgi jest elementem procesu kreowania i wdrażania polityki klimatycznej i energetycznej w UE. Dlatego należy ją postrzegać w kontekście dotychczasowych działań i ich skutków (w tym przedstawianych przez KE propozycji dotyczących zmian w bieżącym instrumentarium), jak również innych niż Zielona Księga dokumentów KE dotyczących przyszłych celów polityki klimatycznej. 1 COM(2013) 169 final: ZIELONA KSIĘGA. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku Bruksela, dnia KE używa określenia evidence (dowody, materiały dowodowe) prawdopodobnie w nawiązaniu do metodyki evidence based policy. Wydaje się, że to pojęcie jest obecnie dość mocno promowane. Prace nad wdrożeniem w Polsce tego typu podejścia prowadzi m.in. firma Demos Europa w ramach prac finansowanych częściowo przez European Climate Foundation. Istnieje niestety obawa, że to pojęcie (evidence based policy) może być traktowane instrumentalnie, w celu dyskredytowania wszelkich innych analiz i ocen, które wg arbitralnej decyzji nie są oparte na dowodach. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 5

7 Działania dotychczasowe i propozycje ich zmian Dotychczasowe działania w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej w ramach UE doprowadziły do zaproponowanego przez KE w roku 2008 i wdrożonego rok później Pakietu energetyczno klimatycznego, w którym państwa członkowskie, w szczególności narzuciły sobie jednostronną (nie zważając na brak ogólnoświatowego porozumienia) redukcję gazów cieplarnianych do roku W zakresie energetyki głównym mechanizmem powodującym redukcję emisji w sposób kosztowo optymalny miał być zmodyfikowany w stosunku do wersji testowanej od 2005 roku - ogólnounijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU ETS). Poza tym, w ramach Pakietu przyjęto obowiązujące cele w zakresie wykorzystania OZE i indykatywne (nieobowiązkowe ilościowo) cele w zakresie efektywności energetycznej. W roku 2012, KE w zakresie obowiązującego Pakietu klimatyczno-energetycznego zaproponowała zmiany dotyczące systemu EU ETS, mające na celu podniesienie rynkowych cen uprawnień do emisji CO2, które zdaniem Komisji są zbyt niskie, by stymulować inwestycje w technologie niskowęglowe: Pierwszą propozycją 3 KE w tym zakresie był tzw. back-loading, tj. zmniejszenie liczby uprawnień przeznaczonych do aukcji w latach o 900 mln, w stosunku do liczby obowiązującej wg aktualnych przepisów Pakietu, a zwiększenie o tyle samo, liczby uprawnień przeznaczonych do aukcji w latach Konsultacje dotyczące nowych regulacji Komisja przeprowadziła w okresie PE w głosowaniu odrzucił propozycję KE, ale nie definitywnie i sprawa została przekazana do komisji Ochrony Środowiska PE. Druga propozycja przedstawiona została w listopadzie 2012 r. w sprawozdaniu Komisji dla PE i Rady pt. Stan europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla w 2012 r. (COM(2012) 652 final). Zaproponowano 6 wariantów zmian strukturalnych, m.in. proponowano podniesienie celu redukcyjnego dla UE do 30% w 2020 roku oraz ustalenie mechanizmu ceny minimalnej uprawnienia do emisji CO2. Konsultacje przeprowadzono w okresie Do nie przedstawiono sprawozdania z konsultacji Przyszłe cele polityki klimatycznej wg innych dokumentów KE, na długo przed publikacją Zielonej Księgi, przedstawiła dwa następujące strategiczne dokumenty związane z propozycjami odnośnie polityki klimatyczno-energetycznej wybiegającymi poza horyzont 2020 roku: 3 Draft future Commission Regulation amending Regulation (EU) No 1031/2010, in particular to determine the volumes of greenhouse gas emission allowances to be auctioned in Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 6

8 Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r. (KOM(2011) 112 wersja ostateczna) z r. W dokumencie tym KE zachęcała do następującej ścieżki redukcyjnej emisji CO2 w UE: 2020 r. - 30%, 2030 r. 40%, 2050 r 80%. Wg dokumentu z polityką dekarbonizacji związane są dla Europy wyłącznie dobre skutki: zwiększone inwestycje, ograniczone wydatki na energię, zmniejszenie uzależnienia od importu paliw kopalnych, nowe możliwości zatrudnienia, polepszenie jakości środowiska i zdrowia. Plan działania w zakresie energii do roku 2050 (KOM(2011) 885 wersja ostateczna) z r. W dokumencie przedstawiono możliwe scenariusze przeprowadzenia dekarbonizacji systemu energetycznego UE (większy/mniejszy udział OZE, opóźnione wejście technologii CCS, energetyka jądrowa) i wskazano na wyzwania oraz szanse z tym związane. Wskazano na duże koszty transformacji systemu energetycznego w związku z taką polityką, które jednak mają się w przyszłości zwrócić. Jednocześnie zastrzeżono, że przeprowadzona analiza ma charakter jedynie ilustracyjny. Zapowiedziano przedstawienie ram strategicznych niskoemisyjnej polityki klimatyczno-energetycznej na rok Równocześnie z publikacją Zielonej Księgi, KE uruchomiła konsultacje, których podstawą są następujące dokumenty: Komunikat Komisji do PE, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-społecznego i Komitetu Regionów w sprawie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla w Europie (COM (2013) 189 final) z dnia KE stwierdza niezadawalający poziom rozwoju technologii CCS w obrębie UE, mimo wspierania tego rozwiązania za pomocą działań regulacyjnych i w wymiarze finansowym. W szczególności niepokojący jest brak w UE kompletnego, ukończonego projektu demonstracyjnego CCS. Jako przyczyny zaistniałej sytuacji KE wskazuje: brak uzasadnienia ekonomicznego z powodu niskich cen CO2, niewywiązywanie się przemysłu z deklaracji co do środków przeznaczonych na inwestycje w CCS, brak akceptacji społecznej w Niemczech i Polsce dla składowisk podziemnych CO2, niedostateczna transpozycja dyrektywy w sprawie CCS na grunt państw członkowskich, trudności z rozwojem infrastruktury służącej składowaniu. Wg KE stosowanie technologii CCS jest niezbędnym elementem przechodzenia UE na gospodarkę niskoemisyjną w 2050 r., w zależności od scenariusza, od 7% do 32% energii ma być wytwarzane przy wykorzystaniu CCS. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 7

9 W związku z powyższym, KE widzi potrzebę pilnej reakcji politycznej w celu skutecznego wdrożenia CCS w UE i stawia pod dyskusję propozycje: - zobowiązania państw członkowskich, o wysokim udziale węgla i gazu w przemyśle, do restrukturyzacji sektora wytwarzania energii elektrycznej w celu przejścia na niewęglowe źródła energii (en. jądrowa lub odnawialna) lub wdrożenia CCS; - włączenia do systemu zachęt finansowych dla CCS: systemu EU ETS, dostawców paliw kopalnych; - wprowadzenia: systemu obowiązkowego zakupu certyfikatów CCS, norm emisji wymagających CCS, obowiązku stosowania instalacji gotowych do CCS w przypadku wszystkich nowych inwestycji. Rezultaty konsultacji Komisja ma użyć do opracowania wniosków w związku z pracami dotyczącymi ram polityki klimatyczno-energetycznej na rok Komunikat Komisji do PE, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-społecznego i Komitetu Regionów: Międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany klimatu planowane na 2015 r. Kształtowanie międzynarodowej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu po 2020 r. (COM(2013)167 final) z r. W związku z przewidywanym w 2015 r. ogólnoświatowym porozumieniem post Kioto KE formułuje opinię, że jest mało prawdopodobne, że rządy uzgodnią dokładny sposób sprawiedliwego podziału odpowiedzialności za utrzymanie globalnego ocieplenia na poziomie poniżej 2ºC. KE uważa, że nowe porozumienie musi dawać możliwość i zachęty do podnoszenia indywidualnych i zbiorowych ambicji, tak by nie istniała rozbieżność między indywidualnymi zobowiązaniami, a globalnym celem (jak jest obecnie). Wiąże się z tym konieczność wypracowania mechanizmów zabezpieczających przed ucieczką emisji, kryteriów sprawiedliwego podziału zobowiązań, rozważenie umocowania w porozumieniu post Kioto kwestii przystosowania do zmian klimatycznych, mechanizmu finansowania, mechanizmów rynkowych (handel emisjami), kontrolnych i subordynujących sygnatariuszy, wymaganych technologii. KE oczekuje też propozycji odnośnie sposobów prowadzenia procesu negocjacji i procesów poza negocjacjami, w celu uzyskania odpowiedniego porozumienia w 2015 roku. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 8

10 3. Zawartość Zielonej Księgi Niniejszy rozdział przedstawia zawartość Zielonej Księgi bez jej oceny. Uwagi do zawartości merytorycznej zostały przedstawione w rozdziale Obecne cele i struktura polityki energetycznej i klimatycznej oraz uwarunkowania ich zmian do roku 2030 W rozdz. 1 Zielonej Księgi, przedstawiając aktualne ramy realizacji polityki do roku 2020 w zakresie energii i klimatu, KE wskazuje ich najważniejsze cele polityczne: zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zabezpieczenie dostaw energii, wspieranie wzrostu, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy. W ocenie KE te cele mogą być zrealizowane poprzez opłacalne i zasobooszczędne podejście opierające się na zaawansowanych technologiach. Jest ono realizowane przez politykę, której główne mierzalne cele dotyczą: redukcji emisji gazów cieplarnianych, odnawialnych źródeł energii, oszczędności energii, a także przez dodatkowe cele dotyczące zużycia energii w sektorze transportu. Komisja wskazuje, że oprócz działań związanych z realizacją wymienionych celów, podejmowane są działania zmierzające do utworzenia wewnętrznego rynku energii. Komisja uznaje pilną potrzebę zastanowienia się nad nowymi ramami politycznymi dla działań w zakresie energii i klimatu do roku 2030, ze względu na: 1) Potrzeby inwestorów w zakresie przewidywalności regulacji prawnych (a tym samym stabilizacji warunków rynkowych) w dłuższym okresie; 2) Nadzieje na bardziej konkurencyjny i bezpieczniejszy pod względem energetycznym rozwój gospodarki przy zastosowaniu innowacyjnych technologii i związany z tym wzrost gospodarczy oraz wzrost zatrudnienia; 3) Konieczność uzgodnienia w ramach UE polityki klimatycznej, w związku z przewidywanym podpisaniem porozumienia post Kioto w roku Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 9

11 Komisja zauważa, że nowe ramy projektuje się w zmienionych, w stosunku do przyjmowania Pakietu klimatyczno-energetycznego, warunkach: dają się odczuć skutki kryzysu gospodarczego; występują kłopoty budżetowe państw członkowskich i przedsiębiorstw; gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa w UE obawiają się zbyt wysokich cen energii; brak jednakowego zaangażowania w redukcję emisji na arenie międzynarodowej; wystąpiły zmiany na rynkach energii w UE i na świecie w zakresie OZE, energii atomowej i niekonwencjonalnych źródeł gazu i ropy. Jednak Komisja uznaje, że należy uwzględnić w polityce do 2030 roku perspektywy nakreślone w Planie działań prowadzącym do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do roku 2050 i Planie działania w zakresie energii do roku Uzasadniając takie stanowisko Komisja wskazuje rezolucję Parlamentu Europejskiego w tej sprawie. W tym kontekście przytaczany jest długofalowy cel 80 95% redukcji gazów cieplarnianych do roku Komisja wskazuje też, że osiągnięcie tego celu wymaga do roku 2030 redukcji emisji GC o 40% oraz zwiększenia udziału OZE do 30%. Wskazuje się też, że rozwój energetyki odnawialnej, poprawa efektywności energetycznej oraz rozwój inteligentnej infrastruktury energetycznej powodują ewolucję systemu energetycznego, która przynosi same korzyści (no regret) niezależnie od warunków Część diagnostyczna Opis stanu istniejącego z elementami diagnozy znajduje się w rozdz. 2 dokumentu. W tytule jest mowa o obecnych ramach polityki (w zakresie energii i klimatu) oraz dotychczasowych osiągnięciach. Trzeba jednak zauważyć, że opis ten przedstawiony na ok. 4 stronach jest dość syntetyczny i w wielu zakresach tematycznych pozbawiony danych liczbowych. W części ogólnej wskazano na główne cele (3*20%), a także cele pomocnicze: 10% biopaliw w transporcie i 6% dekarbonizacji paliw transportowych. W opinii KE, obecne ramy polityki uwzględniają zróżnicowaną sytuację w poszczególnych krajach i zawierają mechanizmy mające zapewnić sprawiedliwy podział nakładów pomiędzy państwa. Według KE, uwzględniono też środki ograniczające ryzyko ucieczki emisji i negatywny wpływ na energochłonne sektory przemysłu. Elementami wspierającymi osiąganie celów są instrumenty finansowe oraz strategiczny plan w dziedzinie technologii energetycznych (plan EPSTE). Dodatkowo Komisja zaproponowała zmianę prawodawstwa w zakresie opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (COM(2011) 169 final). W podrozdziałach dokumentu opisane są cztery kluczowe zagadnienia bieżącej polityki klimatyczno-energetycznej: 1) Cel redukcji emisji gazów cieplarnianych (GC) o 20% i środki wykonawcze. 2) Cel w zakresie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i środki wykonawcze. 3) Cel w zakresie oszczędności energii i środki wykonawcze. 4) Bezpieczeństwo dostaw i dostępność cenowa energii na wewnętrznym rynku. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 10

12 Cel redukcji emisji GC o 20% i środki wykonawcze Cel 20% redukcji do roku 2020, w porównaniu do poziomu 1990 jest realizowany poprzez dwa główne instrumenty: 1) System EU ETS z jednym sumarycznym limitem emisji dla źródeł objętych tym systemem. 2) Krajowe limity emisji w sektorach non ETS. Według danych KE emisje w 2011 roku zostały szacowane na poziomie 16% poniżej emisji z 1990 r. Oznacza to znaczne zbliżenie do wymaganych 20% redukcji. Główne, aktualne cechy systemu EU ETS Pułap emisji o 21% niżej od emisji z 2005 r. Ponad instalacji i prawie 50% emisji UE. Jednolita cena dla objętych systemem instalacji przemysłowych, sektora energetycznego i sektora lotnictwa. Oznacza to, że cele są realizowane w sposób efektywny kosztowo i że przedsiębiorstwa w całej UE mają równe warunki działania. Znacząca nadwyżka uprawnień powodowana częściowo przez kryzys gospodarczy powoduje spadek cen uprawnień emisyjnych. Cena CO2 nie stała się istotnym czynnikiem długoterminowych inwestycji w technologie niskoemisyjne, co powoduje zwiększenie ryzyka uzależnienia od technologii wysokowęglowych. Niektóre zaniepokojone państwa wprowadzają podatki dla wysokoemisyjnych paliw, co powoduje ryzyko fragmentacji polityki doprowadzenia do sytuacji, gdy polityki krajowe lub sektorowe podważać będą rolę systemu ETS (i równych warunków jakie miał stworzyć). Jest to zagrożenie dla jednolitego rynku. Limity krajowe dla sektorów non ETS Cel łączny: 10% redukcji w relacji do poziomu z 2005 r. Niektóre kraje muszą zredukować, inne mogą zwiększyć emisje. Łącznie kraje UE są na dobrej drodze do zrealizowania celu, ale sytuacja poszczególnych krajów jest mocno zróżnicowana. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 11

13 Komisja wskazuje też, na mechanizm umożliwiający wypełnianie zobowiązań w sposób elastyczny, poprzez zakup międzynarodowych jednostek emisji (CER/ERU) lub poprzez handel z państwami członkowskimi przekraczającymi swoje cele. Po dodatkowe informacje KE odsyła do sprawozdania COM(2012) Cel w zakresie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i środki wykonawcze Cel 20% OZE w końcowym zużyciu energii brutto. UE czyni postępy na drodze do realizacji celu. W 2010 udział wynosił 12,7%, w porównaniu do 8,5% w roku Do osiągnięcia celu potrzebny jest wzrost średnio 6,3% rocznie. Realizacja celu w transporcie: Udział biopaliw wyniósł w 2010 r. 4,7% - w porównaniu do 1,2% w roku W większości państw, dla osiągnięcia celów potrzebne będą dodatkowe działania w związku z ograniczeniem wsparcia finansowego i utrudnionym dostępem do finansowania w warunkach kryzysu gospodarczego. Ocena sytuacji Nastąpiło znaczące obniżenie kosztów technologii OZE. Występują kluczowe wyzwania związane z rozpowszechnieniem OZE: problemy integracji źródeł OZE w systemach elektroenergetycznych, problem nieregularności dostaw. Połączenie hurtowych rynków energii elektrycznej i rozwój sieci inteligentnych ma ułatwić integrację OZE w systemach elektroenergetycznych. Konieczne ogromne inwestycje w sieci przesyłowe i dystrybucyjne, w tym połączenia transgraniczne. Konieczne zwiększenie opłacalności OZE i ograniczenie wsparcia tylko do tych technologii i dziedzin, które tego nadal potrzebują. Systemy wsparcia muszą stać się bardziej inteligentne, powinny unikać nadmiernej kompensacji (subsydiowania), stać się bardziej opłacalnymi, zachęcać do redukcji emisji GC, zwiększać innowacyjność, zapewniać zrównoważone wykorzystanie Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 12

14 surowców, dostosowywać się do zmian kosztów w celu uniknięcia uzależnienia od dotacji, być spójne we wszystkich krajach. Po dodatkowe informacje KE odsyła do sprawozdania COM (2012) Cel w zakresie oszczędności energii i środki wykonawcze Charakter celu i stan realizacji Cel 20% nie jest prawnie wiążący. Poczyniono znaczące postępy: od najwyższego poziomu w latach 2005/ ok Mtoe, zużycie energii pierwotnej spadło do 1730 Mtoe w 2011 roku, częściowo w efekcie kryzysu, częściowo jako skutek polityki efektywności. Wg ocen KE cel nie zostanie osiągnięty mimo przyjęcia nowych instrumentów. Instrumenty Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej (EED) z 2012 roku kompleksowe ramy prawne na poziomie UE. Muszą one zostać wdrożone przez państwa członkowskie. Problemy: brak narzędzi do monitorowania postępów na poziomie państw członkowskich i trudności z uzyskaniem funduszy (nie określono, czy chodzi o środki na inwestycje). Od , na podst. dyrektywy o ekoprojekcie i dyrektywy w sprawie etykiet efektywności energetycznej, przyjęto środki wykonawcze w odniesieniu do produktów energetycznych. Zmniejszają one zapotrzebowanie na energię artykułów gosp. domowego i przemysłu. Szacowane efekty to ok. 90 Mtoe oszczędności w 2020 r. Zmieniona dyrektywa ws. charakterystyki energetycznej budynków (EPBD) z 2010 roku m.in. wymaga, by od 2021 roku wszystkie nowe budynki były niemal o zerowym zużyciu energii. Potencjał szacowanych efektów to ok. 65 Mtoe oszczędności w 2020 r. Zagrożeniem dla realizacji są występujące opóźnienia i niepełne wdrożenie dyrektywy. Rozporządzenie ustanawiające nowe normy emisji dla pojazdów dostawczych emisje spadły z 172 g/km w 2000 r. do 135,7 g/km w Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 13

15 Bezpieczeństwo dostaw i dostępność cenowa energii na wewnętrznym rynku Instrumenty Pakiet klimatyczno energetyczny. Akty prawne dot. wewnętrznego rynku energii i gazu ziemnego ( ) oraz rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu. Wniosek rozporządzenia w sprawie wytycznych dot. transeuropejskiej infrastruktury energetycznej (porozumienie Parlamentu i Rady). Instrumenty pomocnicze - strategiczny Plan w dziedzinie technologii energetycznych, który ma stymulować rozwój m.in. następujących technologii: biopaliwa II generacji, inteligentne sieci, inteligentne miasta, magazynowanie, elektromobilność, CCS, ciepło i chłód z wykorzystaniem OZE i EJ. Wniosek KE z początku 2013 dotyczący dyrektywy w sprawie rozmieszczenia infrastruktury paliw alternatywnych. Problemy Nie uwzględniono w Pakiecie klimatyczno energetycznym z 2009 r. wielu wyzwań, np. kwestii rozwoju infrastruktury przesyłu i dystrybucji, zarządzanie systemem z rosnącym udziałem OZE (kwestie nierównowagi dostaw). Nie doceniono wpływu krajowych systemów wsparcia dla OZE na integrację rynków (chodzi prawdopodobnie o rynki energii elektrycznej). Trzeci pakiet energetyczny zajął się konkurencyjnością na rynku, ale nie zajęto się kwestią atrakcyjności inwestowania w wytwarzanie, dystrybucję, przesył oraz w zdolności magazynowe w systemie z rosnącym udziałem OZE. Konieczne stworzenie takiego rynku energii, który jest w stanie skutecznie mobilizować i rozdzielać inwestycje. Uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne mające wpływ na koszty i bezpieczeństwo dostaw Rosnąca zależność UE od importu energii. Postęp technologiczny głównych konkurentów UE. Nowe trasy dostaw. Wzrost liczby producentów energii w Afryce i Ameryce Łacińskiej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 14

16 3.3. Część konsultacyjna W rozdz.3. Zielonej Księgi, KE przybliża zagadnienia, w obszarze których oczekuje opinii od interesariuszy. Tymi kluczowymi dla KE zagadnieniami są: Cele polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r. Spójność instrumentów służących do wdrażania polityki klimatyczno-energetycznej. Zwiększenie konkurencyjności gospodarki UE w skali międzynarodowej. Różnice w zdolnościach państw członkowskich do realizacji celów polityki. Rozdział 4. składa się z interesariuszy. zestawu pytań ukierunkowujących problemowo opinie Cele polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r. Ogólna metodyka analizowania problemu celów KE widzi konieczność analizy które cele mogą najlepiej, w prosty i opłacalny sposób przyczynić się do realizacji polityki klimatycznej i energetycznej do roku Aby tego dokonać trzeba wziąć pod uwagę: czy cele mają być wiążące prawnie, na jakim poziomie (UE, państwo, sektor) ustalane, czy i jak na siebie wzajemnie oddziałują (w szczególności czy są spójne), czy uwzględniają dostatecznie dostępne technologie i warunki konkurencji rynkowej. Komisja stwierdza, że cele na 2030 r. powinny uwzględnić rozwój technologiczny i promować badania naukowe i innowacje. KE widzi z jednej strony, jako wartą rozważenia, możliwość zastosowania obecnego podejścia do celów, z usprawnieniem polegającym na zastosowaniu różnych, dodatkowych celów cząstkowych, np. w sektorze transportu, a z drugiej strony rozpatruje możliwość określenia wyłącznie poziomu emisji GC, z uwzględnieniem celów w zakresie bezpieczeństwa dostaw i konkurencyjności. W opinii Komisji obecne cele w ramach polityki klimatyczno-energetycznej na ogół dobrze się wspierają, choć można znaleźć potencjalne problemy - większe od spodziewanych oszczędności energii oraz produkcja z OZE mogą doprowadzić do spadku cen emisji CO2, co może osłabić sygnał cenowy dla innowacji i inwestycji w efektywność energetyczną i technologie niskoemisyjne, choć nie wpłynie to na osiągnięcie ogólnego celu w zakresie redukcji emisji GC. Cele szczegółowe Jako nie podlegający dyskusji cel na rok KE wymienia pośredni cel redukcyjny zapewniający zmniejszenie emisji w roku 2050 o 80-95%. Za racjonalną pod względem kosztowym Komisja uważa redukcję emisji o 40% do roku 2030 w porównaniu z Jednak uważa, że zdobycie kapitałów na inwestycje z tym związane będzie dużym wyzwaniem. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 15

17 Nieco więcej miejsca KE poświęciła na opisanie przyczyn, dla których uznaje za konieczną dogłębną analizę (nie)zbędności wprowadzenia bezpośredniego celu w zakresie OZE i zagrożeń (ceny energii, budżety publiczne) związanych z takim celem. Najwięcej miejsca Komisja poświęciła celom związanym z efektywnością energetyczną i oszczędnością energii do 2030 roku. Głównym powodem jest to, że opcje te - zgodnie z Planem działania w dziedzinie energii do 2050 r. - przyniosą same korzyści dla systemu energetycznego. Zweryfikować to będzie można najwcześniej w 2014 r., gdy przeprowadzony zostanie przegląd dotyczący realizacji celu na rok Komisja uznaje za niezbędne rozważenie czy cele powinny być ustalane dla państw, czy sektorów - oraz, czy cel powinien być określony w sposób bezwzględny, czy stosunkowy (zużycie energii w stosunku do PKB lub wartości dodanej mogłoby lepiej uwzględnić dynamikę gospodarki). UE nie ma doświadczenia w funkcjonowaniu celów w zakresie efektywności, gdyż obecnie wiążące prawnie są jedynie środki. W przypadku wiążącego prawnie celu należałoby zredukować odpowiednio liczbę obowiązkowych środków, aby zapewnić państwom elastyczność w sposobie osiągnięcia celów. W takim jednak przypadku utracono by możliwość kreowania rynku wewnętrznego dla produktów proefektywnościowych (energooszczędnych). Porzucenie koncepcji celu wiążącego prawnie wymaga z kolei przedstawienia nowych środków w stosunku do obecnie obowiązujących i wykazania, że rynki energii oraz EU ETS poprzez reakcję na popyt i sygnał cenowy będą samodzielnie zachęcać do poprawy efektywności i zachęcać do oszczędności energii. Należy przy tym pamiętać o niewielkiej elastyczności cenowej popytu na energię wielu ważnych sektorów gospodarki. Wg Komisji, same cele w zakresie OZE i efektywności nie będą mogły zapewnić większej konkurencyjności i bezpieczeństwa dostaw - trzeba będzie zachować odpowiednie rozwiązania polityczne (?) oraz wprowadzić dodatkowe wskaźniki Spójność instrumentów służących do wdrażania polityki Z dotychczasowych doświadczeń wynikają następujące kwestie do rozważenia i rozwiązania: Występujące różne podejścia krajowych systemów wsparcia dla OZE, różne opodatkowania energii i emisji CO2, różne normy charakterystyki energetycznej budynków i różne strategie w zakresie efektywności powodują fragmentację rynku wewnętrznego UE. Dlatego ramy polityki na 2030 powinny zachować równowagę pomiędzy środkami wykonawczymi na szczeblu UE i elastycznością dla państw członkowskich. Podmioty wskazują na potrzebę poprawy opłacalności różnych środków w dziedzinie energii i klimatu, z uwzględnieniem wykonalności technicznej. Komisja informuje, że na lata , na cele dotyczące działań w dziedzinie klimatu, przeznaczonych będzie ok. 20% wydatków UE, które zapewnią znaczące wsparcie w ramach polityki Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 16

18 spójności, unijnych programów badawczych, a w przyszłości instrumentu Łącząc Europę. Wykorzystanie międzynarodowych jednostek emisji może przyczynić się do ograniczenia kosztów, ale przyczynia się także do niepewności co do zapotrzebowania wewnątrz UE na uprawnienia oraz do powstawania nadwyżki uprawnień w systemie EU ETS. Za pośrednictwem mechanizmu czystego rozwoju podmioty UE dotują konkurencyjne sektory wschodzących gospodarek. Dostęp do międzynarodowych certyfikatów emisji będzie poddany ocenie. Jednym z proponowanych rozwiązań jest wprowadzenie międzynarodowego systemu handlu emisjami. W przypadku sektorów żeglugi morskiej i lotnictwa podejmowane są wysiłki na rzecz uzgodnienia na szczeblu światowym norm i dziedzin polityki w celu zapewnienia globalnej redukcji emisji Zwiększenie konkurencyjności gospodarki UE w skali międzynarodowej Za jeden z podstawowych celów polityki energetycznej UE uznaje się przyczynianie się systemu energetycznego do zwiększania konkurencyjności gospodarki unijnej, przez zapewnienie konkurencyjnych w skali międzynarodowej i przystępnych dla konsumentów końcowych cen energii. Umiarkowanemu wzrostowi cen hurtowych energii w UE towarzyszyły w ostatnim dziesięcioleciu większe wzrosty cen dla odbiorców końcowych. W Planie działania w dziedzinie energii do 2050 r stwierdzono, że tendencja ta się utrzyma. W związku z eksploatacją węglowodorów niekonwencjonalnych, ceny gazu dla przemysłu w 2012 roku były ponad 4 razy niższe w USA niż w UE. Tendencja ta wynika z wielu czynników niezwiązanych z polityką klimatyczną UE, a ceny hurtowe energii elektrycznej w UE nadal zależą, w dużej mierze, od cen paliw kopalnych. Z kolei na ceny dla odbiorców końcowych mają wpływ decyzje państw w sprawie taryf, opłat i podatków. Czynniki te należy wziąć pod uwagę przy opracowaniu nowej strategii. KE widzi następujące możliwości: Pełne wdrożenie prawodawstwa dotyczącego rynku wewnętrznego spowoduje większą konkurencję i lepsze wykorzystanie infrastruktury energetycznej. Umożliwienie wykorzystania miejscowych zasobów konwencjonalnych i niekonwencjonalnych w sposób bezpieczny dla środowiska. Dywersyfikacja tras dostaw energii, poprawa zarządzania sieciami, zmniejszanie kosztów technologii OZE, wspieranie innowacji. Dalsza współpraca z państwami trzecimi w zakresie doprowadzenie do porozumienia post Kioto w sprawie redukcji emisji, w celu doprowadzenia - oprócz ograniczenia globalnego wzrostu temperatury - do porównywalnej konkurencyjności warunków działania przemysłów. Podobne działania w sektorze lotnictwa i transportu morskiego. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 17

19 Rozważenie czy zasady pomocy państwa związane z EU ETS (wypłata odszkodowań dotyczących części pośrednich kosztów systemu ETS w najbardziej energochłonnych sektorach) z jednej strony, a wsparcie lub preferencyjne traktowanie OZE w celu wprowadzenia na rynek, skutkujące wzrostem cen energii elektrycznej, powinny być kontynuowane. Wykorzystanie dochodów z ETS do wspierania innowacyjności sektorów Różnice w zdolnościach państw członkowskich do realizacji celów polityki KE przyznaje, że państwa członkowskie są zróżnicowane pod względami istotnymi z punktu widzenia możliwości realizowania określonej polityki energetycznej i klimatycznej. Deklaruje wzięcie pod uwagę tej kwestii przy opracowaniu ram polityki na okres do 2030 roku, tak by dokonać sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków i wykorzystać możliwości skutecznej współpracy. Stwierdza też, że obecnie ramy polityki klimatyczno-energetycznej odzwierciedlają różnice w możliwościach państw członkowskich - mniejsze obciążenia dla państw o niższych dochodach, rekompensaty w kosztach z części przychodów ze sprzedaży uprawnień na aukcji, możliwości zaliczania energii z OZE wyprodukowanej w jednym państwie na konto realizacji celu przez inne państwo (wykorzystuje to tylko Szwecja i Norwegia), elastyczne mechanizmy w dyrektywie EED. Komisja nie wyklucza też innych niż dotychczasowe sposobów zapewnienia większej sprawiedliwości, z tym że wszystkie te działania uzależnia od pozytywnych analiz pod kątem kosztów polityki. Dodatkowo Komisja przewiduje konieczność wzmocnienia narzędzi do finansowania inwestycji. Środki te mogą również ułatwić akceptację publiczną projektowanej polityki klimatyczno-energetycznej. Dla przygotowania odpowiednich zasad sprawiedliwego podziału wysiłków konieczne jest przygotowanie odpowiednich informacji o państwach członkowskich Zestaw pytań do interesariuszy W sumie przedstawiono 22 pytania, z czego 21 podzielono na następujące kategorie: Cele Instrumenty Konkurencyjność gospodarki i bezpieczeństwo dostaw energii Zdolności realizacyjne państw członkowskich i sprawiedliwy podział wysiłków Poza tym zadano jedno pytanie ogólne, o najważniejsze doświadczenia dla projektowanej strategii do roku 2030, które wynikają z realizowanego Pakietu 3*20% i aktualnego stanu systemu energetycznego UE. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 18

20 4. Ocena zawartości Zielonej Księgi Zielone księgi w praktyce działań KE stanowią na ogół opracowania przedstawiające stan określonego zagadnienia oraz związane z nim kwestie problemowe, jako stan wyjścia do konsultacji i rozważań odnośnie możliwych dalszych działań czy rozwiązania problemów. Dlatego zawartość Zielonej Księgi dot. ram polityki w zakresie klimatu i energii będzie oceniana głównie przez pryzmat: 1. Oceny stanu realizacji obecnej polityki a. Stan realizacji b. Napotykane problemy, trudności, niekorzystne efekty c. Identyfikacja przyczyn problemów i niepowodzeń 2. Prezentacja zakresu możliwych przyszłych działań a. Kierunki przyszłych działań (koncepcje kierunkowe) b. Zakres możliwych rozwiązań implementacyjnych c. Kluczowe uwarunkowania jakie czynniki należy uwzględnić Część diagnostyczna Niniejszy podrozdział obejmuje omówienie rozdz. 1 i 2 Zielonej Księgi, które prezentują cele i oczekiwania związane z przedstawionym dokumentem, a także stan obecny i ocenę postępów dotychczasowej polityki. W największym skrócie, tę część Zielonej Księgi można podsumować w następujących trzech punktach: 1) Komisja pozytywnie ocenia dotychczasową realizację polityki klimatyczno energetycznej, choć dostrzega, że jej wdrażanie nie zawsze jest zgodne z oczekiwaniami, a realizacja niektórych celów wymaga wzmożonych działań. 2) Komisja dostrzega zmiany w otoczeniu zewnętrznym i unijnym, które należy uwzględnić, dostrzega też niektóre problemy jakie się pojawiają w wyniku realizacji polityki klimatycznej, z którymi należy się zmierzyć. 3) Komisja nie dostrzega potrzeby istotnej weryfikacji głównych celów polityki klimatycznej i energetycznej, w wielu miejscach podkreśla, że ramy tej polityki do roku 2030 powinny być spójne z celem 80 95% redukcji do roku 2050, a kierunki wyznaczone w Mapa i Energy Roadmap traktuje jako nienaruszalne. 4 KOM (2011) 112: Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050r. Bruksela, COM (2011) 885/2 Energy Roadmap December 2011 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 19

21 Zagadnienia ogólne poruszane we wprowadzeniu We wprowadzeniu przedstawione zostały informacje o celach polityki w zakresie energii i klimatu oraz ramach regulacyjnych. Wskazane zostały powody uruchomienia prac nad określeniem kształtu tej polityki do roku 2030, a także główne czynniki jakie należy wziąć pod uwagę. Najważniejsze uwagi do tej części przedstawiono poniżej. Powiązania miedzy celami 1. KE wymienia następujące cele polityczne, które są realizowane w ramach obecnej polityki: zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zabezpieczenie dostaw energii i wspieranie wzrostu, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy. Równocześnie stwierdza, że cele te są zintegrowane (realizowane?) dzięki opłacalnemu i zasobooszczędnemu podejściu opierającemu się na zaawansowanych technologiach. W takim stwierdzeniu dokonuje się konstrukcji słownej łączącej wymienione cele z obecnym podejściem, określanym w sposób bardzo atrakcyjny w warstwie słownej, mimo tego, że: a. Określenie obecnego podejścia jako opłacalnego (ang. cost effective) jest nadużyciem, choćby ze względu na ogromne koszty subsydiowania rozwoju OZE; również pozostałe określenia (np. mówiące o zasobooszczędności) są dyskusyjne b. Nie został wykazany pozytywny wpływ obecnie realizowanej polityki na wymienione cele polityczne. Można natomiast wskazać wiele przesłanek negatywnego oddziaływania na wymienione cele. 2. W kolejnym fragmencie KE stwierdza, że wymienione cele polityczne (por. pkt 1) są realizowane poprzez cele główne dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych, odnawialnych źródeł energii oraz oszczędności energii (3*20), uzupełnione o cele dot. rozwoju biopaliw. Nie jest jednak podejmowana ani w tym miejscu, ani w dalszej części dokumentu dyskusja powiązań pomiędzy celami głównymi, a celami politycznymi. KE przyjmuje za pewnik, że cele główne (3*20) wspierają osiąganie celów politycznych (w tym rozwój gospodarczy i miejsca pracy). Jest to poważne nadużycie. Kwestia ta będzie szerzej omówiona w dalszej części raportu). Uzasadnienie potrzeby szybkiego ustalenia ram politycznych do roku Rozpoczęcie dyskusji o ramach politycznych w zakresie klimatu i energii do roku 2030 Komisja uzasadnia głównie trzema powodami: (i) potrzebą zmniejszenia ryzyka politycznego, (ii) koniecznością poczynienia postępów na drodze do konkurencyjnej gospodarki i bezpiecznego systemu energetycznego oraz (iii) wymogiem wypracowania stanowiska (poziom ambicji) na rozmowy międzynarodowe dot. działań globalnych. 4. Jedynie ostatni argument można uznać za racjonalny i mało kontrowersyjny. Pierwsze dwa natomiast budzą poważne wątpliwości, przy czym każdy z innych powodów. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 20

22 5. Argument stabilności warunków inwestycyjnych jest racjonalny i dość często przytaczany do uzasadnienia dalszego zaostrzania celów redukcyjnych. Argument ten jednak nie bierze pod uwagę jednej kluczowej kwestii: im większy wpływ ingerencji politycznych w rachunek ekonomiczny, tym bardziej ryzyko inwestycyjne będzie rosło. Jeśli regulacje prawne będą wymuszały stosowanie technologii o wyższych kosztach produkcji, to ich opłacalność zależeć będzie od utrzymania tych regulacji przez wiele lat. Zaufanie do takich ram prawno ekonomicznych nie może być większe od zaufania do instytucji, która te regulacje tworzy i utrzymuje. Jednak zaufanie do trwałości struktury i polityki UE w ostatnich latach znacząco spadło, przede wszystkim z powodu kryzysu finansowego i gospodarczego, który w pewnej mierze jest także skutkiem nieprzemyślanych decyzji politycznych dot. tworzenia wspólnej waluty. 6. Drugi argument jest ewidentną manipulacją. Sugeruje bowiem, że polityka redukcji emisji zwiększa konkurencyjność gospodarki unijnej i bezpieczeństwo systemu energetycznego. Ta teza stanowi jeden z ważniejszych argumentów używanych do obrony i forsowania polityki klimatycznej. Jednak nie wytrzymuje on konfrontacji z wynikami analiz, ani z rzeczywistością. Wyniki analiz prezentowane przez KE przedstawiają zupełnie co innego pokazują, że polityka klimatyczna spowalnia wzrost gospodarczy i zmniejsza zatrudnienie (por. rozdz ). Zaś negatywne skutki dla bezpieczeństwa energetycznego można obserwować już w wielu krajach w postaci zakłócenia rynków energetycznych, wstrzymania inwestycji w źródła konwencjonalne i niekontrolowane przepływy energii elektrycznej pomiędzy systemami powodowane przez nadmierny rozwój OZE. Zmiany na świecie i w UE i wnioski z dotychczasowych działań 7. Komisja słusznie zauważa, że od czasu wdrożenia Pakietu klimatyczno energetycznego nastąpiły znaczące zmiany, które powinny być uwzględnione w polityce unijnej. Do najważniejszych zalicza kryzys gospodarczy w UE i problemy budżetowe państw członkowskich, zmiany na rynkach energii w UE i na świecie, w tym dotyczące niekonwencjonalnych źródeł gazu i ropy. Wskazuje także obawy dotyczące cen energii i ich wpływu na konkurencyjność i gospodarstwa domowe, a także różne poziomy ambicji partnerów międzynarodowych. 8. Komisja wskazuje, że nowe ramy polityczne do 2030 roku powinny uwzględnić doświadczenia z dotychczasowych działań: co działa a co nie działa; co można ulepszyć. Powinny też uwzględniać sytuację międzynarodową w dziedzinie klimatu. Są to słuszne uwagi, jednak w praktyce może okazać się, że te doświadczenia są przez różne grupy postrzegane zupełnie inaczej. Długoterminowe perspektywy 9. Komisja stwierdza, że ramy polityczne do 2030 roku muszą być wystarczająco ambitne do realizacji długoterminowych celów w dziedzinie klimatu. W dalszej części wyraźnie już wskazuje, że chodzi m.in. o cele wyznaczone w planie działania prowadzącym do Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 21

23 przejścia na gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r. (Mapa 2050). Powołuje się przy tym na rezolucję Parlamentu Europejskiego. 10. W ten sposób Komisja próbuje wpłynąć na wynik konsultacji i przyszłych rozstrzygnięć, traktując cele długoterminowe do roku 2050 jako zadecydowane. Co więcej, Komisja stara się także wykazać, że cele długoterminowe w znacznej mierze determinują istotne elementy polityki energetycznej i klimatycznej do roku 2030, takie np. jak rosnący udział OZE, czy poziom redukcji emisji. 11. W tym celu Komisja posługuje się fałszywymi stwierdzeniami, wskazując, że pewne elementy zmian struktury energetycznej przynoszą same korzyści (są elementem strategii no regret). Jest to błędne stwierdzenie wywodzące się z opracowań do Mapy 2050 i do Energy Roadmap 2050, gdzie są one używane w sposób bezpodstawny, sprzeczny ze znaczeniem jakie zwykle przypisuje się pojęciu No regret. Kwestia ta omawiana w raporcie EnergSys z roku wymagać może szerszego wyjaśnienia. 12. Starając się wykazać konieczną zbieżność celów do roku 2030 z celami długoterminowymi, KE nie bierze pod uwagę tego, że cele redukcji emisji do roku 2050 proponowane przez KE nie zostały zatwierdzone przez Radę. W szczególności cele te zostały zdecydowanie odrzucone przez Polskę Obecne ramy polityki i dotychczasowe osiągnięcia Dostosowanie polityki do sytuacji krajów 1. Komisja stwierdza: Ramy te uwzględniają różne koszyki energetyczne poszczególnych państw członkowskich, ich sytuację gospodarczą oraz zdolność do podejmowania działań, a zatem przewidują mechanizmy mające zapewnić sprawiedliwy podział nakładów między państwami Stwierdzenia te w bardzo niewielkim stopniu pokrywają się z rzeczywistością. Kwestia możliwości samodzielnego kształtowania koszyka energetycznego była wielokrotnie poruszana w rozmowach Polski z KE. W rzeczywistości polityka unijna na okres do roku 2020 ignoruje całkowicie to prawo, głęboko ingerując w kształt tzw. energy mix. Jak wynika z ostatnich analiz KE (por. rozdz ) mechanizmy mające zapewnić sprawiedliwy podział nakładów całkowicie nie działają w przypadku Polski 2. Komisja stwierdza także: Uwzględniono też środki, których celem jest ograniczenie ryzyka związanego z ucieczką emisji i ich wpływ na energochłonne sektory przemysłu. 6 Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 1. Badania Systemowe EnergSys. Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 22

24 Trzeba jednak podkreślić, że zastosowane środki są wysoce niewystarczające. Darmowy przydział uprawnień na emisje bezpośrednie jedynie częściowo chroni przed wyższymi kosztami. Problemem jest bowiem wzrost cen energii, który jest np. wynikiem wspierania rozwoju OZE lub obciążania kosztami CO2 elektrowni konwencjonalnych. Ponadto w przypadku Polski, gdzie większość przemysłowych źródeł energii wykorzystuje węgiel, przyjęte przez KE benchmarki oparte na instalacjach gazowych powodują, że na pokrycie własnych emisji CO2 większość polskich firm energochłonnych musi kupować uprawnienia na rynku. Darmowe przydziały uprawnień dokonywane ex ante nie gwarantują też utrzymania produkcji, bo producentom w UE może się opłacać sprzedaż uprawnień i przeniesienie produkcji poza UE. Dowodem nieskuteczności środków przyjętych przez KE jest zdecydowana negatywna ocena proponowanych przez KE zmian strukturalnych 7 przez większość organizacji branżowych przemysłów energochłonnych. Celem tych zmian jest bowiem podniesienie cen uprawnień emisyjnych, co przełoży się na wyższe ceny energii. Opodatkowanie energii jako środek pobudzenia gospodarczego? 3. Przedstawiając główne elementy polityki energetycznej i klimatycznej - KE wskazuje propozycję dotyczącą opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej. Można w pewnej mierze zrozumieć dążenie do zrównania warunków działania źródeł objętych systemem ETS i będących poza tym systemem. Jednak trudno uznać, e wzrost podatków stanowi działanie sprzyjające wychodzeniu z kryzysu gospodarczego i poprawiające konkurencyjność przedsiębiorstw unijnych. A według zapewnień KE polityka klimatyczna stymuluje rozwój gospodarczy. Równe warunki działania dla przedsiębiorstw? 4. Opisując system EU ETS Komisja stwierdza: Jednolita cena gwarantuje, że cele w zakresie klimatu są spełnione w sposób efektywny pod względem kosztów oraz że przedsiębiorstwa w całej UE mają równe warunki działania. W wersji angielskiej użyte zostało sformułowanie level playing field, które służy do określenia uczciwych, jednakowych dla wszystkich uczestników warunki działania. Jednak stwierdzenie to budzi poważne wątpliwości. 5. W przypadku firm energochłonnych wprowadzenie jednolitych benchmarków dyskryminuje te przedsiębiorstwa, które wykorzystują węgiel jako paliwo. Zmiana technologii wymaga ogromnych nakładów i nie jest możliwa w krótkim czasie. Nawet gdyby chciały przestawić się na gaz ziemny, to jego cena w Polsce jest dla odbiorców przemysłowych znacznie wyższa niż w wielu innych krajach. W dotychczasowej polityce ekologicznej w UE stosowane było podejście paliwowe. Dopuszczalne emisje zanieczyszczeń były i są nadal zróżnicowane ze względu na stosowane technologie. Jest to uzasadnione koniecznością dopuszczenia do stosowania różnych technologii i różnych paliw, których wybór zależy od lokalnych uwarunkowań. Odejście od tej praktyki w 7 KOM (2012) 652 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 23

25 przypadku emisji CO2 jest ogromnym zaburzeniem konkurencyjności. A dla niektórych producentów np. wykorzystujących elektrownie jądrowe, jest źródłem nieuzasadnionych zysków (tzw. windfall profits). 6. Koncepcja równych warunków działania (level playing field) nie może być traktowana w sposób tak zawężający jak robi to KE. Kwestia ta wymaga szerszej dyskusji. Nie da się bowiem zaprzeczyć, że firmy działające w różnych krajach w UE podlegają bardzo różnym regulacjom i działają w bardzo różnych warunkach. Ich konkurencyjność jest wypadkową wielu czynników. Nie można uznać, że zrównanie warunków w jednym elemencie stanowi wyrównanie szans. Przykładowo siła nabywcza gospodarstw domowych w Polsce jest kilkakrotnie mniejsza niż w bogatych krajach UE. Oznacza to mniejszą zdolność do pokrycia w cenie energii - kosztów redukcji emisji. Dlatego np. producenci energii w Polsce są w znacząco gorszej sytuacji pod względem popytowym niż przedsiębiorstwa w innych krajach. A rynek energii elektrycznej jest nadal w większości rynkiem krajowym, a w przypadku ciepła jest to całkowicie rynek lokalny. 7. Na sytuację przedsiębiorstw ma też wpływ polityka rządu, poziom rozwoju gospodarczego i społecznego. Dlatego np., mimo, że dyrektywa ETS daje pewne możliwości rekompensowania przedsiębiorstwom kosztów polityki klimatycznej, to jednak stopień wykorzystania tych możliwości zależy od sytuacji poszczególnych krajów. Sytuacja w Polsce pod tym względem w opinii D. Borsuckiego jest niezbyt optymistyczna (wypowiedź dla portalu wnp): Sektory przemysłu energochłonnego w Polsce, dla których koszt energii elektrycznej stanowi istotny składnik kosztów produkcji, najprawdopodobniej nie będą korzystać z rekompensat na poziomie porównywalnym ze wsparciem środkami publicznymi w bogatszych krajach członkowskich UE. Uzależnienie od technologii wysokowęglowych 8. W kilku miejscach Zielonej Księgi - KE podkreśla konieczność inwestowania w technologie niskoemisyjne. Opisując problemy funkcjonowania systemu EU ETS stwierdza: Niskie ceny emisji dwutlenku węgla nie stanowią dla inwestorów wystarczającej zachęty do inwestowania i zwiększają ryzyko uzależnienia od technologii wysokowęglowych. Takie sformułowania stanowią punkt wyjścia do działań, w których wyniku powstają przepisy ograniczające stosowania tego typu technologii. 9. Można byłoby zrozumieć obawy Komisji, gdyby faktycznie podejmowana polityka miała zmierzać do redukcji emisji gazów cieplarnianych w skali globalnej (o wątpliwościach co do tego patrz np. rozdz ). Ale nawet w dążeniu do redukcji emisji CO2 - KE musi brać pod uwagę inne czynniki: bezpieczeństwo energetyczne (niezbędny poziom mocy dyspozycyjnych), zależność importową, akceptowalny poziom cen wynikający m.in. z poziomu dochodów w danym kraju. Dlatego dążenie do rozwoju gospodarki i energetyki niskoemisyjnej nie może być dokonywane w sposób nieroztropny, z narażeniem bezpieczeństwa gospodarczego i społecznego. Komisja ma się troszczyć o rozwój Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 24

26 wszystkich krajów UE a nie tylko niektórych, dlatego nie może sobie pozwolić na ideologiczne podejście w działaniach na rzecz redukcji emisji. Należy wyraźnie zaznaczać, że blokowanie możliwości stosowania technologii o wyższych emisjach CO2 w tych krajach i warunkach, gdzie jest to uzasadnione ważnymi względami i gdzie nie ma akceptowalnych alternatyw, jest działaniem na szkodę dużej grupy obywateli UE i nie może być akceptowane. Obawy krajów członkowskich 10. Przy omawianiu niskich cen uprawnień emisyjnych KE zauważa: Niektóre państwa członkowskie są zaniepokojone rozwojem sytuacji i podjęły lub rozważają podjęcie krajowych środków, takich jak podatki dla wysokoemisyjnych paliw w sektorach objętych systemem ETS Jest to stwierdzenie bardzo jednostronne, gdyż sugeruje, że kraje członkowskie są wyłącznie zainteresowane wyższymi cenami uprawnień. Jest to nieprawda. Istnieją bowiem kraje, grupy gospodarcze i społeczne, które są zainteresowane niskimi kosztami redukcji emisji i niskimi cenami uprawnień emisyjnych. Wyrazem obawy przed wysokimi cenami był choćby wynik głosowania w PE nad backloadingiem - odrzucający propozycje zmierzające do wzrostu cen uprawnień. Fragmentacja polityki i zagrożenie dla jednolitego rynku 11. Komisja stwierdza: Istnieje coraz większe ryzyko fragmentacji polityki i doprowadzenia do sytuacji, w której polityki krajowe i sektorowe podważają rolę systemu ETS i równych warunków, które miał on stworzyć. Komisja używa tu określenia fragmentacja polityki, które wywołuje negatywne skojarzenia. Jednak to, co Komisja określa mianem fragmentacji polityki jest rzeczywistością funkcjonowania UE w wielu dziedzinach. Jedną z kluczowych zasad unijnych jest zasada pomocniczości, która mówi, że tego co można załatwić skutecznie na niższym poziomie decyzyjnym nie należy przenosić na wyższy poziom. Jeśli chodzi o politykę klimatyczną, to w ramach jedynego jak dotąd porozumienia międzynarodowego poszczególne kraje realizowały swoje cele emisyjne i mieliśmy do czynienia z fragmentacją polityki w tym zakresie. Powrót do tej sytuacji jest jedną z rozsądnych opcji, tym bardziej, że w swoich działaniach KE wydaje się naruszać zasadę proporcjonalności, która mówi, że środki podejmowane na wyższym poziomie nie mogą przekraczać zakresu minimum, który jest wystarczający do celów których realizacji służą W następnym zdaniu KE wyraża obawę: Stanowi to (fragmentacja polityki) zagrożenie dla jednolitego rynku.. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 25

27 Jest to bezpodstawna obawa. Istotą działania UE jest istnienie obszarów regulacji wspólnotowych i obszarów będących domeną regulacji krajowych. Fragmentacja polityki jest więc zjawiskiem normalnym w określonych obszarach. W przypadku polityki ekologicznej można wskazać choćby przykład regulacji dotyczących emisji konwencjonalnych (SO2, NOx), gdzie na poziomie unijnym definiuje się paliwowe standardy emisji oraz limity krajowe emisji (np. dyrektywa 2001/81/WE), a sposób osiągania krajowych celów jest w dyspozycji rządów. Nie jest to traktowane jako zagrożenie dla jednolitego rynku. Rynek energii a OZE 13. KE optymistycznie ocenia wpływ zmian rynkowych na możliwość włączenia energii z OZE: Do włączenia energii ze źródeł odnawialnych do systemu elektroenergetycznego przyczyni się połączenie hurtowych rynków energii elektrycznej UE Optymizm ten wydaje się jednak mało uzasadniony, planowane połączenie hurtowych rynków bez istotnej rozbudowy infrastruktury przesyłowej nie pomoże przezwyciężyć problemów z włączaniem energii z OZE do systemów elektroenergetycznych poszczególnych krajów Podsumowanie oceny części diagnostycznej Stwierdzenia korzystne z perspektywy Polski Niektóre stwierdzenia KE są warte odnotowania, gdyż wskazują na problemy i zjawiska, które są także istotne dla obrony stanowiska Polski. Do tej grupy zaliczyć można: 1. Rozdzielanie celów OZE wg zdolności gospodarczej: Cele krajowe (dot. OZE) są rozdzielane między państwa członkowskie proporcjonalnie do ich zdolności gospodarczej. Jest to ważna zasada, którą należy utrzymać także w przypadku rozmów o dalszej perspektywie. 2. Wskazanie na kluczowe wyzwania dotyczące rozwoju OZE: Istnieją kluczowe wyzwania związane z rozpowszechnieniem na szeroką skalę, takie jak pełna integracja odnawialnych źródeł energii do systemu elektroenergetycznego UE w sposób pozwalający na rozwiązanie kwestii nieregularności dostaw, a także poprawa współpracy między państwami członkowskimi w osiąganiu celów. 8 Przykładowo - wprowadzenie tych samych zasad rozdziału uprawnień emisyjnych jest prawdopodobnie naruszeniem zasady proporcjonalności, gdyż do drugiego okresu rozliczeniowego system ETS działał skutecznie przy zróżnicowanych zasadach rozdziału w poszczególnych krajach. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 26

28 Uzasadniają one racjonalne podejście do kwestii rozwoju OZE i uwzględniania uwarunkowań systemowych. 3. Konieczność zwiększenia opłacalności energii z OZE: Innym ważnym wyzwaniem jest zapewnienie, aby odnawialne źródła energii stały się bardziej opłacalne, tak aby ograniczyć stosowanie systemów wsparcia tylko do tych technologii i dziedzin, które nadal ich potrzebują. Systemy te powinny być zaprojektowane tak, aby unikały nadmiernej kompensacji, stały się bardziej opłacalne. 4. Zauważenie słabości dotychczasowego podejścia: Szereg wyzwań nie został uwzględniony w pakiecie klimatyczno-energetycznym z 2009 r. Przykładowo nie określono niezbędnej infrastruktury przesyłu i dystrybucji. Wyzwania w zakresie zarządzania związane z wprowadzeniem energii ze źródeł odnawialnych, w tym dotyczące zmiennych dostaw energii z niektórych odnawialnych źródeł (np. energii wiatrowej i słonecznej) także nie zostały w pełni rozważone. W dalszej części wskazuje się także następujące nieuwzględnione dostatecznie kwestie: W trzecim pakiecie energetycznym nie poruszono kwestii, czy rynek oferował niezbędne zachęty do inwestowania 5. Wskazuje się także na zachodzące w otoczeniu zmiany: Istotne zmiany i tendencje w UE i poza nią obejmują postęp technologiczny naszych głównych konkurentów, nowe trasy dostaw, a także wzrost liczby nowych producentów energii w Afryce i Ameryce Łacińskiej. Najważniejsze treści niekorzystne z perspektywy Polski Niestety, w omawianej części Zielonej Księgi są też treści mocno niekorzystne z perspektywy Polski. Były one w większości wskazane podczas omawiania zagadnień szczegółowych. Dla podkreślenia jednak warto jest wskazać najważniejsze z perspektywy Polski mankamenty: 1) Ogólnie pozytywna ocena dotychczasowej polityki klimatycznej i energetycznej, która nie uwzględnia wielu negatywnych jej skutków (por. zagadnienia pominięte). 2) Błędne przedstawienie obecnej polityki jako dostosowanej do warunków poszczególnych krajów, respektującej uzasadnione prawa tych krajów np. do stosowania własnego koszyka paliw. Takie stwierdzenia są np. jaskrawo sprzeczne z działaniami tworzącymi dodatkowe bariery prawne dla stosowania technologii węglowych oraz takimi działaniami jak przyjęcie jednolitych benchmarków opartych na technologiach gazowych, wraz z odrzuceniem koncepcji benchmarków paliwowych. 3) Prezentowanie obecnej polityki i jej środków wykonawczych jako sprzyjających rozwojowi gospodarczemu, zatrudnieniu, bezpieczeństwu energetycznemu - mimo przekonywujących dowodów potwierdzających tezę przeciwną. Błędna ocena Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 27

29 dotychczasowej polityki, jako polityki efektywnej kosztowo - mimo tego, że jej wysokie koszty są coraz bardziej dotkliwie odczuwane w większości krajów. 4) Brak gotowości do głębszej rewizji polityki klimatycznej i energetycznej, która przejawia się m.in. w braku rzetelnej oceny skutków w odniesieniu do celów politycznych i uciekania od dociekania przyczyn innych wskazanych słabości. 5) Próba przesądzenia już na wstępie, że przyszła polityka powinna wpisywać się w ramy zakreślone przez długofalowe cele i kierunki zmian przedstawione w Mapie 2050 i Energy Roadmap To bezpodstawne działanie, ze względu na brak zatwierdzenia przez Radę konkluzji odnośnie realizacji dalszych działań w oparciu o te dokumenty oraz ogromne słabości ww. dokumentów, w tym brak oceny skutków na poziomie krajów członkowskich. 6) Błędna koncepcja zasad uczciwej konkurencji, polegająca na wprowadzaniu równych warunków w zakresie wybiórczo wybranych czynników (cen CO2), przy pozostawieniu poważnych różnic w zakresie innych czynników (np. jakość regulacji prawnych, potencjał finansowy i rynkowy podmiotów działających na rynku, wielkość dysponowanych kapitałów, wartość nabywcza odbiorców na rodzimych rynkach tp..). Koncepcja ta dopuszcza wprowadzenie drastycznych zmian warunków rynkowych powodujących poważny spadek wartości jednych podmiotów i znaczący wzrost pozostałych - na skutek nieuzasadnionych zysków (windfall profits). 7) Wybiórcze traktowanie obaw krajów członkowskich (w dokumencie wymieniono jedynie obawy niektórych krajów z powodu niskich cen uprawnień do emisji CO2, a nie przedstawiono, że wiele krajów niepokoi raczej perspektywa wzrostu tych cen). 8) Stosowane manipulacje słowne przejawiające się np. w takich stwierdzeniach jak: Ramy te integrują różne cele polityczne, takie jak zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zabezpieczenie dostaw energii i wspieranie wzrostu, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy dzięki opłacalnemu i zasobooszczędnemu podejściu opierającemu się na zaawansowanych technologiach. Tego typu sformułowania przedstawiają obecną politykę bardzo korzystnie - jako politykę, która jest kosztowo efektywna, zasobooszczędna i która realizuje cały wachlarz celów politycznych m. in. wspiera wzrost gospodarczy, konkurencyjność i tworzenie miejsc pracy. Tego typu stwierdzenia są sprzeczne z faktami. Jednak ich używanie tworzy pozytywny wizerunek obecnej polityki. Inne przykłady, to używanie określeń: fragmentacja polityki (ang. policy fragmentation) które wywołują negatywne skojarzenia i poczucie zagrożenia, obrazują zaś normalną dla UE sytuację rozwiązywania określonych problemów na poziomie krajowym, a nie unijnym. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 28

30 Zagadnienia pominięte lub przedstawione w sposób niewystarczający Przedstawiona diagnoza pomija cały szereg istotnych kwestii, przez co przedstawia nieadekwatny i skrzywiony obraz efektów dotychczasowej polityki. Wśród najważniejszych pominiętych kwestii wymienić należy: 1) Ocena skuteczności polityki redukcji gazów cieplarnianych - chodzi przede wszystkim o wpływ na emisje globalne; nie został w ogóle poruszony problem mierzenia skuteczności osiągania celu w zakresie ochrony klimatu, uznano że wystarczy badać redukcję emisji w skali UE, podczas gdy na klimat ma wpływ (jeśli w ogóle) łączna emisja światowa. 2) Problemy ETS lotnictwo międzynarodowe brak określenia przyczyn powstania konfliktów między UE a innymi krajami na tle włączenia lotów międzynarodowych do systemu EU ETS; nie została wyjaśnione, czy miało to negatywny wpływ na postawę innych krajów w negocjacjach na temat dalszej redukcji emisji; 3) Kwestia skorygowania celów dot. biopaliw nie zostały wyjaśnione powody tej korekty, ani przyczyny popełnionych błędów; 4) Wpływ drastycznie pogarszającej się sytuacji gospodarczej, finansowej i społecznej niektórych krajów (Hiszpania, Portugalia, Włochy), a w mniejszym stopniu także wielu innych - na zdolność podejmowania wyzwań związanych z forsowaną przez KE transformacją gospodarki unijnej na niskowęglową; 5) Koszty rozwoju OZE - czy spełniają się oczekiwania odnośnie spadających kosztów, miejsc pracy? Dlaczego nie zostały podjęte wątki związane z nierównomierną dystrybucją kosztów i korzyści, nie został także wspomniany problem wycieku miejsc pracy w przypadku oparcia rozwoju OZE na importowanych spoza UE urządzeniach (jak np. w przypadku paneli fotowoltaicznych); 6) Brak znaczących postępów w rozwoju technologii CCS co podważa długoterminowe oceny wykonalności strategii dekarbonizacji gospodarki unijnej; 7) Niepewna wykonalność rozwoju energetyki w oparciu głównie o rozwój OZE, ze względu na trudności z opanowaniem problemów występujących już przy znacznie mniejszym udziale OZE; 8) Wpływ obecnej polityki energetycznej na poziom produkcji i inwestycji w sektorach energochłonnych, sposób powiązania polityki energetycznej z polityką reindustrializacji; 9) Nieskuteczne mechanizmy kompensacyjne, co jest widoczne szczególnie na przykładzie Polski; 10) Dramatyczne rozjechanie się oczekiwań z rzeczywistością, widoczne choćby w różnicy pomiędzy rzeczywistymi a prognozowanymi cenami uprawnień. Brak oceny Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 29

31 przyczyn tych różnic, a także zasadności podejścia, w którym kluczowe decyzje dot. celów długoterminowych podejmowane są na podstawie wysoce niepewnych wyliczeń; 11) Brak analizy przyczyn zauważonych słabości polityki klimatycznej i wielu niekorzystnych efektów ubocznych (chodzi z jednej strony o brak analizy przyczyn słabości, które zostały odnotowane w Zielonej Księdze, np. dlaczego nie przewidziano trudności dot. rozwoju OZE, a z drugiej strony o brak określenia przyczyn przyjęcia błędnych rozwiązań, np. celów w zakresie biopaliw, których efektem były negatywne skutki uboczne wymuszające wprowadzenie limitów na biopaliwa I generacji); 12) Brak refleksji nad stosowanym podejściem - bazującym na sztywnych celach i mechanizmach, które działają poprawnie jedynie w sytuacjach zgodnych z przewidywaniami bardzo niepewnych prognoz, przy ograniczeniu roli działań kompensujących umożliwiających elastyczne reagowanie na zmiany w otoczeniu. Sumaryczna ocena części diagnostycznej Biorąc pod uwagę wymienione wyżej czynniki i oceny cząstkowe, przedstawiony przez KE opis stanu i diagnozy dotychczas prowadzonej polityki w zakresie energii i klimatu należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Przedstawiony przez KE materiał prezentuje efekty tej polityki w sposób nadmiernie optymistyczny, pomija wiele problemów i niedociągnięć, przez co uniemożliwia lub ogranicza możliwość konstruktywnej dyskusji nad tymi problemami. Dodatkowo Komisja stara się przedstawić przyszłą politykę do roku 2030, jako w znacznej mierze zdeterminowaną przez wyniki analiz prezentowane w Mapie 2050 i Energy Roadmap 2050, mimo że proponowane w tych dokumentach strategie nie zyskały poparcia Rady Część konsultacyjna - omówienie kluczowych kwestii Niniejszy podrozdział obejmuje omówienie rozdz. 3 Zielonej Księgi pt.: Kluczowe kwestie w zakresie konsultacji. Ta część Zielonej Księgi ma nakreślać najważniejsze problemy, uwarunkowania i kierunki poszukiwań rozwiązań w ramach głównych tematów będących przedmiotem konsultacji Uwagi ogólne Wśród uwag ogólnych należy zauważyć dwie istotne kwestie, na które zwraca uwagę Komisja: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 30

32 Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. Doświadczenia i opinie zainteresowanych stron, którym towarzyszą, jeśli to możliwe, rzetelne dane, są niezbędne w odniesieniu do czterech ogólnych kwestii. Pierwszy cytat wskazuje, że przynajmniej teoretycznie KE jest otwarta na ocenę dotychczasowych doświadczeń i wprowadzanie zmian. Jednak użycie określenia udoskonalenia wskazuje raczej na poprawianie dotychczasowych rozwiązań, niż ich głębszą restrukturyzację. Drugie stwierdzenie przywołuje kwestię rzetelnych danych. Już w rozdz. 2.1 zwrócono uwagę na tendencję KE do stosowania podejścia określanego jako evidence based policy, czyli polityka oparta na dowodach. W sensie zawartości merytorycznej metodyka ta nie wnosi istotnych wartości, jednak to stosunkowo świeżo wprowadzone pojęcie może stać się orężem do walki z niewygodnymi poglądami. Komisja, poprzez selektywny dobór danych może uznać, że to jej tezy zostały poparte dowodami. Natomiast inne argumenty lub dane nie spełniają kryteriów evidence based policy. Dla strony polskiej oznacza to konieczność przyłożenia dużej uwagi do odpowiedniego uzasadnienia prezentowanych opinii, tak by Komisji było trudno je podważyć Cele Oceniając tę część dokumentu należy wskazać dwie kluczowe, częściowo sprzeczne tendencje: 1) Dość szerokie nakreślenia obszaru rozważań odnośnie celów polityki energetycznej i klimatycznej. 2) Próba zdeterminowania kluczowych wyborów, poprzez sugerowanie konieczności ich podporządkowania wynikom prezentowanym w Mapie 2050 i Energy Roadmap Fragmenty obrazujące pierwszą postawę: Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Zachodzi zatem potrzeba oceny, jakie cele mogłyby najlepiej, w prosty i opłacalny sposób, przyczynić się do realizacji polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r., oraz czy obecne podejście może zostać usprawnione ze szczególnym uwzględnieniem zapotrzebowania na różne cele cząstkowe, na przykład w sektorze transportu Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 31

33 Kluczową kwestią jest podejmowanie decyzji na temat pośrednich celów 9 na najbardziej odpowiednim szczeblu. Cel w zakresie odnawialnych źródeł energii na rok 2030 musiałby zostać poddany dogłębnej analizie, Ewentualny cel w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych będzie zależał od (i) tego, czy dany cel zostanie uznany za niezbędny, aby zapewnić większy udział energii ze źródeł odnawialnych po 2020 r., oraz (ii) tego, czy i w jaki sposób można to osiągnąć bez niepożądanych skutków programów wsparcia odnawialnych źródeł energii dla rynków energii Niezbędne będzie również rozważenie, czy postępy w zakresie efektywności energetycznej należy osiągać poprzez ustanowienie celów dla państw członkowskich czy też celów sektorowych. Fragmenty obrazujące drugą postawę: Istnieje powszechna zgoda co do tego, że cele pośrednie dla redukcji emisji gazów cieplarnianych będą niezbędne dla osiągnięcia celu zmniejszenia emisji o % do 2050 r Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r. wskazuje, że redukcja emisji o 40 % do 2030 r. w porównaniu z poziomem z 1990 r. byłaby racjonalna pod względem kosztów. w planach działania stwierdzono, że zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 40 % do 2030 r. można osiągnąć bez nadmiernego zwiększenia kosztów dla naszego systemu energetycznego, zdobycie funduszy koniecznych do pokryć W planie działania w dziedzinie energii do 2050 r. wykazano, że udział energii ze źródeł odnawialnych w systemie energetycznym musi nadal wzrastać po 2020 r. O ile postawa wskazana w pierwszym punkcie jest korzystna i daje spore możliwości dyskusji o przyszłej polityce, o tyle druga bardzo mocno zawęża pole rozważań, co jest niekorzystne z perspektywy Polski. Ta druga postawa, zmierzająca do uczynienia celów i ścieżek Mapy 2050 i Energy Roadmap 2050 nienaruszalnymi ramami dyskusji o przyszłej polityce, powinna być uznana za poważne nadużycie. Cele i ścieżki wyznaczone w tych dokumentach nie zostały bowiem dotąd zaakceptowane przez Radę, m.in. w wyniku braku ich akceptacji przez Polskę. Ponadto wnioski i konkluzje przedstawione w Mapie 2050 i Energy Roadmap 2050 są często formułowane w sposób bezzasadny (np. kwestia racjonalności kosztów) a sposób ich 9 Chodzi tu o cele dot. redukcji emisji GC Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 32

34 opracowania i dobór scenariuszy dyskwalifikuje je z praktyki decyzyjnej. Obszerną analizę tych opracowań zawarto m.in. w opracowaniu EnergSys z 2012 roku 10. Wśród innych stwierdzeń KE warto odnotować: 1) Odnotowanie zastrzeżeń i głosów krytycznych pod adresem obecnych ram polityki: niektóre zainteresowane strony argumentują, że istniejące cele i strategie w zakresie ich osiągnięcia niekoniecznie są spójne i opłacalne, lub że nie biorą one w wystarczającym stopniu pod uwagę konkurencyjności i rentowności oraz dojrzałości technologii 2) Postawienie w centrum rozważań problemu bezpieczeństwa dostaw: Analiza ta powinna również zająć się kwestią, czy wystarczy określić jedynie poziom emisji gazów cieplarnianych do roku 2030, biorąc pod uwagę inne cele, takie jak bezpieczeństwo dostaw oraz konkurencyjność. większy udział odnawialnych źródeł energii i większe oszczędności energii nie będą w stanie samodzielnie zapewnić większej konkurencyjności i bezpieczeństwa dostaw 3) Wskazanie na przewidywane trudności z pozyskaniem środków na inwestycje: zdobycie funduszy koniecznych do pokrycia kosztów kapitałowych związanych ze znacznymi inwestycjami wstępnymi będzie jednak stanowić wyzwanie Instrumenty i ich spójność 1. Ta część koncentruje się głównie na wskazaniu zależności między instrumentami służącymi redukcji emisji gazów cieplarnianych (GC), rozwoju OZE i efektywności energetycznej. Komisja wskazuje m.in. na potrzebę ustalenia jakie środki realizacji polityki mają być realizowane na poziomie unijnym a jakie na poziomie krajowym. Ramy polityki na okres do 2030 r. powinny zatem zachować równowagę pomiędzy konkretnymi środkami wykonawczymi na szczeblu UE i elastycznością państw członkowskich pozwalającą na osiągnięcie celów w sposób najbardziej odpowiedni Te treści nie budzą istotnych wątpliwości. 2. Spore wątpliwości budzi sposób przedstawienia instrumentów wsparcia finansowego: Poza instrumentami regulacyjnymi Unia zapewnia również znaczące wsparcie finansowe dla polityki w dziedzinie zmiany klimatu i energii odnawialnej, w szczególności w ramach polityki spójności, unijnych programów badawczych, a w przyszłości - instrumentu Łącząc Europę. 10 Por. rozdz w: Raport 1: Opracowanie analiz dotyczących kluczowych aspektów oceny oddziaływania unijnej polityki klimatycznej na gospodarkę, aspekty społeczne i system energetyczny w Polsce. Część 1. Badania Systemowe EnergSys. Warszawa, Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 33

35 Na cele dotyczące działań w dziedzinie klimatu przeznaczone zostanie ok. 20 % wydatków UE w okresie r., w związku z czym muszą one zostać uwzględnione w stosownych instrumentach w celu zagwarantowania, że przyczyniają się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego. Działanie takie ma na celu stworzenie niskoemisyjnej, zasobooszczędnej i odpornej na zmianę klimatu gospodarki, która pozwoli na zwiększenie konkurencyjności Europy i stworzenie większej liczby bardziej ekologicznych miejsc pracy Przeznaczenie z góry znacznych środków na politykę klimatyczną i rozwój OZE w funduszach unijnych - wywiera istotny wpływ na przebieg dyskusji o ramach polityki klimatycznej na okres do roku Te środki można traktować albo jako rodzaj przekupstwa zachęta do akceptacji ze strony Polski polityki klimatycznej lub jako szantaż zagrożenie utratą środków w przypadku braku akceptacji dla polityki klimatycznej. Trudno bowiem określić los tych środków w sytuacji gdyby nastąpiło odejście od polityki klimatycznej. Ostatni zacytowany fragment przedstawia dość konkretną wizję przyszłej gospodarki unijnej. Jest to wizja gospodarki niskoemisyjnej, w znacznej mierze zgodna z koncepcjami zawartymi w Mapie 2050 i Energy Roadmap Jednak inne określenia tej gospodarki: zasobooszczędnej, odpornej na zmianę klimatu gospodarki oraz możliwości z tego wynikające: zwiększenie konkurencyjności Europy i stworzenie większej liczby bardziej ekologicznych miejsc pracy budzą poważne wątpliwości, gdyż nie zostały nigdy udowodnione. Przykładowo rozwój technologii CCS zwiększa zasobochłonność gospodarki, odporność na zmiany klimatu jest czymś na razie słabo określonym, szczególnie, że zdolność przewidywania przyszłych zmian klimatycznych wciąż jest bardzo mała. Konkurencyjność gospodarki europejskiej według wszelkich analiz maleje pod wpływem obecnej polityki klimatycznej a nie rośnie. Trudno więc traktować zacytowane stwierdzenia jako uzasadnione merytorycznie. Ich rolą jest raczej tworzenie i utrwalanie pewnych wzorców myślowych i zestawień słownych, które mają utrwalać pozytywny obraz skutków polityki klimatycznej. To raczej działanie o charakterze PR-owym niż merytorycznym. 3. Komisja powraca do kwestii wykorzystania mechanizmów CDM, która była poruszona wraz z przedstawieniem propozycji zmian strukturalnych. Ocenie musi zostać poddany przyszły dostęp do międzynarodowych jednostek emisji po 2020 r. Wykorzystanie międzynarodowych jednostek emisji może przyczynić się do ograniczenia kosztów, lecz przyczynia się także do niepewności co do zapotrzebowania wewnątrz UE oraz do powstania nadwyżki uprawnień w systemie ETS. Ponadto za pośrednictwem mechanizmu czystego rozwoju przemysł i rządy UE dotują konkurencyjne sektory, zwłaszcza w gospodarkach wschodzących, takich jak Chiny, Indie i Brazylia. W dalszej części KE zdaje się preferować zmiany idące w kierunku rezygnacji z redukcji emisji opartej na projektach (np. CDM) na rzecz wdrażania w innych krajach mechanizmów rynkowych redukcji emisji, takich jak system handlu emisjami. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 34

36 Konkurencyjność gospodarki i bezpieczeństwo dostaw energii 1. W swoim wprowadzeniu do konsultacji na ten temat Komisja przedstawia porcję dość trzeźwych osądów i opinii, które wskazują na wysoką rangę problemu konkurencyjności oraz obawy związane z negatywnymi skutkami dotychczasowych działań: Jednym z podstawowych celów polityki energetycznej UE jest zapewnienie, by system energetyczny przyczyniał się do zwiększenia konkurencyjności gospodarki unijnej poprzez zapewnienie oraz cen, które są konkurencyjne w skali międzynarodowej i przystępne dla konsumentów końcowych. jest to szczególnie ważne dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji i sektorów przemysłu, które są narażone na konkurencję międzynarodową, dla których energia jest ważnym czynnikiem produkcji. strategie te krytykowano za negatywny wpływ na ceny energii, co ma szczególne znaczenie dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji oraz dla konkurencyjności energochłonnych sektorów przemysłu Powyższe stwierdzenia stanowią niezły punkt wyjścia do dyskusji nt. polityki energetycznej sprzyjającej konkurencyjności gospodarki unijnej. 2. Komisja dostrzega rosnące niekorzystne różnice cenowe pomiędzy UE a innymi krajami: W 2012 r. ceny gazu w przemyśle były ponad cztery razy niższe w USA niż w Europie Rozwój sytuacji na rynkach międzynarodowych i eksploatacja węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych może prowadzić do zwiększenia różnic cenowych w UE w porównaniu z innymi głównymi gospodarkami przemysłowymi, takimi jak USA, gdzie obecnie w coraz większym stopniu wykorzystuje się gaz łupkowy i potrafi z tych faktów wyciągać czasem konstruktywne wnioski: konieczne jest umożliwienie przyszłego wykorzystania miejscowych zasobów ropy naftowej i gazu, zarówno konwencjonalnych jak i niekonwencjonalnych, w sposób bezpieczny dla środowiska, ponieważ mogłyby one przyczynić się do zmniejszenia cen energii w UE i uzależnienia od importu. dalsza dywersyfikacja tras dostaw energii może przyczynić się do zwiększenia konkurencji na rynkach energii. 3. Ale w innym miejscu idzie w zaparte twierdząc, że te różnice cenowe nie wynikają z polityki unijnej: Oczywiste jest, że tendencja ta (chodzi o różnice cenowe o których mowa powyżej) wynika z wielu czynników niezwiązanych z polityką UE w dziedzinie klimatu i energii Jest to dość kuriozalne stwierdzenie. Trudno bowiem uznać, że UE prowadziła energiczną politykę dywersyfikacji dostaw gazu. Główna inwestycja ostatniego okresu gazociąg północny - wzmocniła zależność UE od Rosji. Przez długi czas w UE Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 35

37 dominowała krytyczna postawa wobec wydobycia gazu łupkowego, co osłabiało pozycję negocjacyjną wobec dominującego dostawcy. Wreszcie polityka klimatyczna osłabiająca pozycję konkurencyjną technologii węglowych działała na rzecz utrzymania wysokich cen gazu. UE nie wykorzystała też dotychczas szansy na strategiczne partnerstwo z USA w rozwoju wydobycia i wykorzystania gazu łupkowego. To tylko niektóre fakty, które pokazują jak bardzo bezpodstawna jest próba uzasadnienia wysokich cen energii w UE czynnikami zewnętrznymi, podczas gdy są one w znacznej mierze wynikiem prowadzonej ostatnio polityki klimatyczno energetycznej (w takiej kolejności najpierw klimatycznej, później energetycznej. 4. Ten naciągany charakter niektórych wypowiedzi, mający na celu korzystne przedstawienie działań i koncepcji Komisji, widoczny jest także w nast. fragmencie: oczywiste jest, że wyższy poziom cen w ramach systemu ETS i strategie polityczne mające na celu zwiększenie zdolności w zakresie wytwarzania energii odnawialnej poprzez udzielanie wsparcia lub preferencyjne traktowanie w celu wprowadzenia na rynek mogą doprowadzić do wzrostu cen energii elektrycznej. Jednocześnie system ETS tworzy równe warunki konkurencji w UE, a także minimalizuje koszty redukcji gazów cieplarnianych w objętych nim sektorach W pierwszej części KE potwierdza, że jej polityka prowadzić może do wzrostu cen energii. Po czym stwierdza, że system ETS zapewnia równe warunki konkurencyjne. Tak jakby ta funkcja tworzenie równych warunków - była wystarczającym uzasadnieniem dla istnienia tego systemu. Łatwo bowiem można podać przykłady tworzenia równych warunków, które są bezsensowne np. wszystkie przedsiębiorstwa powinny płacić zarządom tyle, ile obecna najwyższa pensja, bo różne pensje prowadzą do zakłócenia równych warunków konkurencji. Wzrost cen energii wynika z działań na rzecz redukcji emisji, a także sposobu zaprojektowania systemu, i jest negatywnym efektem przyjętych rozwiązań, który w żadnym stopniu nie jest uzasadniony dążeniem do równych warunków. Narzędzia poprawy sytuacji przemysłów narażonych 5. Komisja podkreśla istnienie wbudowanych już mechanizmów służących ograniczeniu negatywnego wpływu wzrostu cen energii na sytuację przemysłów energochłonnych: ETS obejmuje również środki mające na celu ograniczenie wpływu na konkurencyjność sektorów energochłonnych narażonych na ryzyko ucieczki emisji. Środki te będą kontynuowane do roku Zasady pomocy państwa związane z ETS umożliwiają państwom członkowskim, począwszy od 2013 r., wypłacanie odszkodowań dotyczących części pośrednich kosztów systemu ETS w najbardziej energochłonnych sektorach. Ponadto zasady pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska umożliwiają obecnie wprowadzenie ukierunkowanych zwolnień z podatków związanych z energią w przemyśle. 6. KE optymistycznie zapatruje się na sytuację energochłonnych przemysłów: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 36

38 Biorąc pod uwagę nagromadzenie bezpłatnych uprawnień w sektorach przemysłowych i dostęp do tanich międzynarodowych jednostek emisji, wpływ na te sektory będzie prawdopodobnie niewielki co najmniej do 2020 r. Nie dostrzega jednak, że sama nawet zapowiedź prowadzenia polityki dekarbonizacji wyklucza obszar UE z wielu decyzji inwestycyjnych, powodując spadek znaczenia UE jako ośrodka produkcji przemysłowej. Działania międzynarodowe 7. Komisja zauważa, że redukcje emisji globalnych wymagają działań globalnych: wyrażano obawy, że zaangażowanie UE w walkę ze zmianą klimatu nie jest w pełni odwzajemniane przez inne kraje, i że ma to wpływ na konkurencyjność W związku z tym zachodzi konieczność dalszej współpracy z państwami trzecimi, a także niezbędne jest osiągnięcie do 2015 r. porozumienia na okres po 2020 r. w ramach platformy z Durbanu. Jest to szczególnie ważne z uwagi na to, że UE odpowiada zaledwie za 11 % światowych emisji gazów cieplarnianych i udział ten maleje; dla rozwiązania problemu zmiany klimatu niezbędne są zatem skuteczne działania na arenie międzynarodowej. Brakuje tylko postawienia kropki nad i, poprzez stwierdzenie, że bez działań globalnych kosztowne redukcje emisji w UE nie mają sensu. Wykorzystanie środków finansowych ze sprzedaży uprawnień 8. Szczególnie niebezpieczne wydają się pomysły na zagospodarowanie środków pochodzących ze sprzedaży uprawnień emisyjnych: Ponadto podczas opracowywania tych ram należy rozważyć, czy dochody związane z ETS mogłyby zostać wykorzystane do dalszego wspierania innowacyjności sektorów Ryzyko utraty przez Polskę kontroli nad przychodami ze sprzedaży uprawnień były wielokrotnie formułowane przez EnergSys. Dlatego przytoczone stwierdzenia należy potraktować bardzo poważnie jako ogromne zagrożenie dla Polski. Tym bardziej, że KE chwali się innowacyjnym finansowaniem: obecne ramy prawne przewidują innowacyjne finansowanie przez Unię w postaci NER300 ograniczone do projektów w zakresie energii odnawialnej oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla. Innowacyjne finansowanie, to nic innego jak przejęcie przez KE części uprawnień od krajów członkowskich i ich spieniężenie. Można niestety obawiać się, że KE będzie chciała poszerzyć zakres takiego innowacyjnego finansowania. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 37

39 Zdolności realizacyjne państw członkowskich i sprawiedliwy podział wysiłków Różne warunki i możliwości krajów członkowskich i konieczność elastycznego podejścia 1. Przedstawienie kwestii zdolności realizacyjnych państw członkowskich i sprawiedliwego podziału wysiłków jako ważnych aspektów przyszłych ram polityki klimatycznej i energetycznej jest pozytywne. Z zadowoleniem należy przyjąć następujące stwierdzenia: Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. 2. Racjonalnym uzupełnieniem wymienionych stwierdzeń jest konstatacja: W nowych ramach będą musiały zostać przygotowane i przedstawione informacje dotyczące konkretnych państw członkowskich w celu ukierunkowania dyskusji na temat sprawiedliwego podziału wysiłków oraz zapewnienia, że na żadne państwo członkowskie nie zostanie nadmiernie obciążone. Wątpliwości dotyczące mechanizmów kompensacyjnych 3. Jednak krytycznie należy ocenić bardzo optymistyczny ton w jakim Komisja przedstawia obecne rozwiązania: Obecne ramy polityki w zakresie energii i klimatu odzwierciedlają różnice w możliwościach państw członkowskich poprzez podział wysiłku związanego z osiągnięciem unijnych celów w zakresie klimatu i energii między państwa członkowskie w sposób zmniejszający obciążenie państw członkowskich o niższych dochodach 4. Komisja nie wspomina bowiem, że efekty zaprojektowanych mechanizmów są zupełnie odmienne od oczekiwanych. Szczególnie jaskrawo widoczne jest to w przypadku Polski. Przedstawione w Impact Assessment oceny wskazywały, że mechanizmy kompensacyjne spowodują, że koszty netto wdrażania Pakietu klimatycznego będą zbliżone do zera. natomiast wyniki w opracowaniach KE z 2012 roku wskazują, że mechanizmy kompensacyjne w przypadku Polski praktycznie nie działają (por. rozdz ). 5. W analizach KE z roku 2008 przewidywano duże korzyści dla Polski z międzynarodowego handlu świadectwami pochodzenia energii z OZE. Jednak Komisja przyznaje, że mechanizmy te nie zostały praktycznie wdrożone: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 38

40 W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii również przewidziano mechanizmy współpracy, które umożliwiają zaliczanie energii odnawialnej wyprodukowanej w jednym państwie członkowskim na konto realizacji celu innego państwa. Jednak pomimo potencjalnych korzyści gospodarczych dla obu stron, system ten nie został dotychczas wykorzystany z wyjątkiem Szwecji i Norwegii. 6. Uzasadnione jest postawione przez KE pytanie Konieczne będzie rozważenie, czy w ramach na okres do 2030 r. powinny zostać zachowane podobne narzędzia dystrybucji, czy też, w zależności od stopnia ambicji i charakteru przyszłych celów i środków, niezbędne będą metody alternatywne Trzeba jednak zauważyć, że rozsądne wypowiadanie się na temat przyszłych rozwiązań wymaga najpierw rzetelnej oceny dotychczasowych działań. 7. Tymczasem Komisja nie pokusiła się o krytyczną ocenę dotychczasowego podejścia i skuteczności dotychczasowych mechanizmów. Przedstawiając problem zróżnicowanych możliwości krajów wydaje się dostrzegać problem. Jednak całkiem niedawne decyzje i działania nakazują zachować daleko idącą rezerwę do takich deklaracji. Całkiem bowiem niedawno KE podejmowała decyzje o benchmarkach gazowych (i odrzuceniu koncepcji benchmarków paliwowych), mimo, że decyzje te generują ogromne koszty dla wielu polskich przedsiębiorstw. 8. Co z tego, że w dokumencie Komisja przyznaje, że w nowych ramach będą musiały zostać przygotowane i przedstawione informacje dotyczące konkretnych państw członkowskich skoro forsując cele na rok 2050 (Mapy 2050 i Energy Roadmap 2050) całkowicie pominęła zarówno kwestię oceny wpływu tych celów na poszczególne kraje, jak i kwestię mechanizmów kompensacyjnych. Obecnie zaś traktuje cele z tych dokumentów jako wytyczne kierunkowe. W kontekście rzeczywistych działań trudno inaczej odczytać działania Komisji jako swego rodzaju hipokryzję. Oznacza to konieczność poszukiwania przez Polskę trwalszych gwarancji przestrzegania zasady sprawiedliwego podziału obciążeń i korzyści, niż jedynie dobra wola Komisji. Wsparcie finansowe 9. Komisja porusza także kwestię mechanizmów finansowych wspierających wdrażanie polityki: Dostęp do finansowania inwestycji, czy to w formie bezpośredniego finansowania czy inteligentnych systemów finansowania, jest już częścią zestawu narzędzi polityki UE 11, ale w perspektywie 2030 r. może wymagać wzmocnienia. 11 Na przykład proponowany Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego na lata i instrument Łącząc Europę. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 39

41 10. Należy jednak zaznaczyć, że skierowanie 20% środków pomocowych na wsparcie polityki klimatycznej i rozwoju OZE (okres do roku 2020) jest równoznaczne z ograniczeniem możliwości wydatkowania tych środków na inne cele. Nie są to dodatkowe środki. Ponadto, w przypadku tego rodzaju funduszy istotne są kryteria jakie muszą spełniać przedsięwzięcia, by zyskać finansowanie z tych funduszy. W przypadku funduszy na okres do roku 2020 Polska nie miała istotnego wpływu na określenie kryteriów i zostały one zapisane w sposób, który nie odpowiada potrzebom i warunkom Polski. Dlatego, z perspektywy Polski, tego rodzaju działania należy ocenić bardzo krytycznie Podsumowanie oceny omówienia zagadnień konsultacyjnych Stwierdzenia korzystne z perspektywy Polski Niektóre stwierdzenia zawarte w omówieniu kluczowych zagadnień z zakresu konsultacji są warte odnotowania, gdyż wskazują na problemy i zjawiska, które są także istotne dla obrony stanowiska Polski. Do tej grupy zaliczyć można: 1. Konieczność wyciągnięcia wniosków z obecnych doświadczeń: Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. 2. Dość szeroko nakreślono zakres rozważań, np.: Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Zachodzi zatem potrzeba oceny, jakie cele mogłyby najlepiej, w prosty i opłacalny sposób, przyczynić się do realizacji polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r., oraz czy obecne podejście może zostać usprawnione ze szczególnym uwzględnieniem zapotrzebowania na różne cele cząstkowe, na przykład w sektorze transportu 3. Odnotowanie zastrzeżeń i głosów krytycznych pod adresem obecnych ram polityki 4. Zwrócenie uwagi na problem bezpieczeństwa dostaw, konkurencyjności gospodarki unijnej, cen energii, wpływu na gospodarstwa domowe 5. Zauważenie możliwych trudności z pozyskaniem środków na inwestycje 6. Zauważenie potrzeby elastyczności polityki: Ramy polityki na okres do 2030 r. powinny zatem zachować równowagę pomiędzy konkretnymi środkami wykonawczymi na szczeblu UE i elastycznością państw członkowskich pozwalającą na osiągnięcie celów w sposób najbardziej odpowiedni Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 40

42 7. Zauważenie różnic w cenach energii w UE i w innych głównych gospodarkach przemysłowych - np. USA i ryzyka wzrostu tych różnic cenowych na skutek rozwoju wydobycia gazu i ropy ze złóż niekonwencjonalnych 8. Zauważenie, że ochrona klimatu wymaga współdziałania z innymi krajami i zapobiegania sytuacji, gdy brak podobnych jak w UE działań wpływa negatywnie na konkurencyjność Unii: wyrażano obawy, że zaangażowanie UE w walkę ze zmianą klimatu nie jest w pełni odwzajemniane przez inne kraje, i że ma to wpływ na konkurencyjność W związku z tym zachodzi konieczność dalszej współpracy z państwami trzecimi, a także niezbędne jest osiągnięcie do 2015 r. porozumienia na okres po 2020 r. w ramach platformy z Durbanu. Jest to szczególnie ważne z uwagi na to, że UE odpowiada zaledwie za 11 % światowych emisji gazów cieplarnianych i udział ten maleje; dla rozwiązania problemu zmiany klimatu niezbędne są zatem skuteczne działania na arenie międzynarodowej. 9. Dostrzeżenie zróżnicowania krajów członkowskich i konieczności wzięcia go pod uwagę przy tworzeniu rozwiązań na okres po 2020 roku: Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. 10. Dostrzeżenie konieczności przedstawienia informacji dotyczących poszczególnych państw członkowskich, co można rozumieć jako uznanie potrzeby uwzględnienia specyfiki poszczególnych krajów przy projektowaniu ram polityki po roku 2020 i unikanie nadmiernych obciążeń: W nowych ramach będą musiały zostać przygotowane i przedstawione informacje dotyczące konkretnych państw członkowskich w celu ukierunkowania dyskusji na temat sprawiedliwego podziału wysiłków oraz zapewnienia, że na żadne państwo członkowskie nie zostanie nadmiernie obciążone. Najważniejsze treści niekorzystne z perspektywy Polski Obok treści, które w znacznej mierze są zbieżne z obawami i oczekiwaniami ze strony Polski, znajdują się fragmenty, które są sprzeczne z oceną omawianych zagadnień z perspektywy Polski. Do najważniejszych niekorzystnych dla Polski stwierdzeń zaliczyć należy: 1. Zawężanie zakresu rozważań odnośnie przyszłych działań w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych i udziału OZE do stanu jaki wynika z wyników prezentowanych w Mapie 2050 i Energy Roadmap Taka postawa była widoczna już w pierwszej Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 41

43 części omawianego dokumentu. Została ona szerzej naświetlona i skomentowana w rozdz ). 2. Pozytywna ocena zastosowanych do roku 2020 mechanizmów wsparcia, polegających m.in. na konieczności przeznaczenia 20% środków z funduszy unijnych na cele klimatyczne. Takie podejście ogranicza możliwość wykorzystania tych środków na inne cele a zastosowane kryteria nie odpowiadają potrzebom i priorytetom Polski. Zagadnienie to jest omówione w rozdz pkt 2). 3. Pomniejszanie wpływu polityki klimatycznej na kształtowanie wysokiego poziomu cen energii w UE (por. komentarz w rozdz pkt 3): Oczywiste jest, że tendencja ta (chodzi o różnice cenowe o których mowa powyżej) wynika z wielu czynników niezwiązanych z polityką UE w dziedzinie klimatu i energii. 4. Traktowanie przez system EU ETS rzekomo równych warunków konkurencji w UE jako ważnego pozytywnego efektu, który może w znacznej mierze niwelować negatywne skutki - takie jak rosnące ceny energii (por. rozdz , pkt 4). 5. Pozytywna ocena dotychczasowych środków służących ograniczeniu negatywnego wpływu polityki klimatycznej na przemysły energochłonne (por. rodz pkt 5 i 6) i optymistyczna ocena dotychczasowego wpływu na sektory energochłonne. Komisja jednak nie uwzględnia w tej ocenie szeregu aspektów takich np., że podjęte środki są połowiczne, że na skutek rosnącej złożoności ram prawnych polityki unijnej nie wszystkie kraje są w stanie wykorzystać nawet obecne instrumenty wsparcia przemysłów energochłonnych lub nie potrafią znaleźć środków na te działania. Komisja nie dostrzega także, że już sam fakt prowadzenia polityki redukcji emisji - w sposób oderwany od działań innych krajów i bez względu na koszty tej polityki - znacząco zwiększa ryzyko inwestycji produkcyjnych w wielu sektorach na terenie całej UE. 6. Optymistyczne oceny dotychczasowych rozwiązań w zakresie uwzględniania zróżnicowanej sytuacji poszczególnych krajów i różnych poziomów ambicji. W rzeczywistości dotychczas stosowane rozwiązania są wysoce niezadowalające. 7. Pomimo dostrzegania potrzeby oceny skutków dla poszczególnych krajów: W nowych ramach będą musiały zostać przygotowane i przedstawione informacje dotyczące konkretnych państw członkowskich w celu ukierunkowania dyskusji na temat sprawiedliwego podziału wysiłków oraz zapewnienia, że na żadne państwo członkowskie nie zostanie nadmiernie obciążone. Komisja całkowicie pomija kwestię braku oceny skutków dla poszczególnych krajów przy opracowaniu Mapy 2050 i Energy Roadmap Mimo braku takiej oceny uważa, że przedstawione tam cele i kierunki zmian energetyki UE powinny być zachowane w okresie do roku Jako bardzo groźne dla Polski należy uznać sugestie wykorzystania środków ze sprzedaży uprawnień do wspierania rozwoju innowacji: Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 42

44 Ponadto podczas opracowywania tych ram należy rozważyć, czy dochody związane z ETS mogłyby zostać wykorzystane do dalszego wspierania innowacyjności sektorów Jest to tym bardziej niebezpieczne, że w innym miejscu Komisja pozytywnie ocenia mechanizm NER300 polegający na przeznaczeniu części uprawnień (po ich spieniężeniu) do wsparcia projektów w zakresie OZE i CCS. Ten mechanizm w oczywisty sposób pomniejsza ilość uprawnień jakie otrzymują poszczególne kraje i pomniejsza ich przychody ze sprzedaży uprawnień. Kraje, które emitują więcej, tracą więcej na takich mechanizmach. Dla Polski takie mechanizmy oznaczają utratę coraz większych środków ze sprzedaży uprawnień. Na zakończenie tej części warto podkreślić dwa często stosowane przez Komisję zabiegi. Pierwszy polega na tym, że z jednej strony przedstawia się obawy i zastrzeżenia dotyczące równych kwestii, np. różnych skutków dla poszczególnych krajów, a następnie przedstawia się bardzo pozytywnie i optymistycznie dotychczas stosowane mechanizmy. Takie przedstawienie danego zagadnienia osłabia wydźwięk ocen krytycznych i pozostawia Komisji znaczną swobodę w decydowaniu o tym, czy potrzebne są zmiany w ramach danego zagadnienia czy nie. Drugim, często stosowanym w tekście KE zabiegiem jest neutralizowanie przedstawianych obaw lub ocen krytycznych - ocenami pozytywnymi, nawet jeśli dotyczą one zupełnie odmiennych kwestii. Często te neutralizujące czynniki mają wagę niewspółmierną do negatywnych zjawisk którym są przeciwstawiane (w celu neutralizacji negatywnego wydźwięku). Typowym przykładem jest neutralizowanie uwagi o stymulowaniu wzrostu cen energii przez politykę klimatyczną stwierdzeniem, że jednak dzięki temu uzyskuje się równe warunki konkurencji: oczywiste jest, że wyższy poziom cen w ramach systemu ETS i strategie polityczne mające na celu zwiększenie zdolności w zakresie wytwarzania energii odnawialnej poprzez udzielanie wsparcia lub preferencyjne traktowanie w celu wprowadzenia na rynek mogą doprowadzić do wzrostu cen energii elektrycznej. Jednocześnie system ETS tworzy równe warunki konkurencji w UE, a także minimalizuje koszty redukcji gazów cieplarnianych w objętych nim sektorach. Zagadnienia pominięte lub przedstawione w sposób niewystarczający Przedstawiona diagnoza pomija szereg kwestii istotnych w dyskusji nad optymalnym kształtem polityki unijnej w zakresie klimatu i energii do roku Wśród najważniejszych pominiętych kwestii wymienić należy: 1) Adekwatność obecnie przyjętych celów strategicznych a w szczególności czy nadrzędna pozycja celu redukcji emisji w stosunku do innych celów polityki energetycznej ma być nadal utrzymana? 2) Kwestię celowości redukcji gazów cieplarnianych w przypadku braku uzgodnienia wiążących działań na poziomie międzynarodowym - czy UE powinna podejmować znacznie ambitniejsze niż inne kraje działania redukcyjne? Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 43

45 3) Powiązanie celów głównych (3*20) i celów politycznych (strategicznych) czy cele 3*20 rzeczywiście wspierają rozwój gospodarczy, konkurencyjność i miejsca pracy? 4) Adekwatność unijnej polityki energetycznej w kontekście polityk i strategii innych głównych gospodarek światowych. 5) Kwestia zasadności utrzymania systemu EU ETS po roku ) Kwestia podejścia do projektowania i realizacji strategii i polityk unijnych, w warunkach dużej niepewności, w sytuacji gdy analizy i obliczenia prognostyczne mogą się mocno rozmijać z rzeczywistością. 7) Kwestia modelu zarządzania energetyką na poziomie unijnym np. obecny model sztywnych celów i mechanizmów na poziomie UE, versus model bazujący na środkach miękkich - koordynacji działań realizowanych na poziomie krajowym, uzgadnianie standardów unijnych, rozprzestrzenianie najlepszych praktyk itp. Sumaryczna ocena omówienia kluczowych kwestii konsultacyjnych Biorąc pod uwagę wymienione wyżej czynniki i oceny cząstkowe, przedstawione przez KE omówienie kluczowych kwestii z zakresu konsultacji należy ocenić jako niewystarczające i nadmiernie ograniczające. Zawiera ono pozytywne treści, wskazujące na ważne uwarunkowania i realne problemy. Z drugiej strony, obecne rozwiązania są przedstawiane w nadmiernie pozytywnym świetle, a równocześnie Komisja podejmuje próby przesądzenia o niektórych celach i podporządkowanie ich celom i scenariuszom przedstawionym w Mapie 2050 i Energy Roadmap W omawianiu kluczowych do skonsultowania zagadnień pominiętych zostało wiele pierwszorzędnych kwestii, takich jak cele strategiczne polityki energetycznej i ich ranga, powiązania pomiędzy celami głównymi a celami strategicznymi, warunki kontynuacji działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE, zasadność utrzymania systemu EU ETS. Zaniechanie tych kwestii należy interpretować jako próbę zawężenia dyskusji do drugorzędnych elementów obecnej polityki i pozostawienie jej podstawowej struktury bez większych zmian. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 44

46 5. Opinie i rekomendacje odnośnie kluczowych zagadnień części konsultacyjnej 5.1. Uwagi dotyczące zakresu tematycznego konsultacji Oceniając całościowo układ i treść pytań konsultacyjnych należy stwierdzić, że nie dotykają one w ogóle istoty słabości dotychczasowej polityki. W oparciu o przedstawione pytania można dyskutować o modyfikacji dotychczasowych celów i instrumentów realizacji, jednak nie dają one możliwości podjęcia dyskusji o fundamentach, koncepcji i strukturze polityki unijnej w zakresie energii i klimatu. Przez fundamenty rozumie się tu najważniejsze motywacje i dążenia, zasady, priorytety, kryteria i sposób oceny rzeczywistości. Koncepcja - to sposób podejścia do projektowania i wdrażania, pewne ukierunkowanie na dobór takich a nie innych środków (np. mechanizmy rynkowe, czy nakazowo kontrolne, środki twarde (standardy, limity), czy miękkie (informacja, dobre praktyki, miękka koordynacja, wsparcie techniczne), sztywne czy elastyczne. Struktura natomiast - to układ celów - począwszy od celów strategicznych, a także zestaw działań i mechanizmów. W szczególności, w przedstawionych pytaniach nie są podejmowane wprost podstawowe kwestie, które można wyrazić następującymi pytaniami: 1) Jakie powinny być cele strategiczne polityki energetycznej i w jaki sposób przekładają się one na wartości tworzone dla obywateli (układ celów i ich priorytety)? 2) Jak zapewnić, że wydatkowane środki przyniosą maksymalne korzyści dla obywateli? 3) Jakie powinny być relacje pomiędzy polityką klimatyczną a polityką energetyczną (które cele są ważniejsze)? 4) Jak należy rozumieć intencjonalne zobowiązanie do redukcji emisji krajów rozwiniętych o 80-95% do roku 2050? Co oznacza, że jest to cel zbiorowy, a nie indywidualny, jakie warunki powinny być spełnione, by działania UE dot. redukcji emisji były sensowne? 5) Jakie powinny być relacje pomiędzy polityką energetyczną a przemysłową, społeczną itp., a szczególnie polityką re-industrializacji? 6) Jak można uzyskać adaptowalność polityki zdolność do jej dostosowania do zmian warunków otoczenia? 7) Czy jest możliwe uzyskanie stabilności warunków działania i inwestowania przy rosnącej ingerencji politycznej w rachunek ekonomiczny? Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 45

47 5.2. Sugestie dotyczące sposobu przygotowania i zakresu stanowiska strony polskiej odnośnie ram do roku 2030 Na podstawie oceny zawartości Zielonej Księgi proponujemy przyjąć następujące wytyczne kierunkowe do opracowania stanowiska Polski: 1. Ze względu na ograniczenia narzucone przez KE w procesie konsultacji, Polska w swoim stanowisku nie powinna trzymać się sztywno pytań zawartych w Zielonej Księdze. 2. Polskie stanowisko powinno wynikać ze strategicznej oceny unijnej polityki klimatycznej. Zarys takiej oceny przedstawiono w Raporcie 1 (por. rozdz. 5.2) oraz identyfikacji czynników generujących największe zagrożenia dla Polski. 3. Polska powinna przedstawić swoją własną diagnozę dotychczasowej polityki klimatyczno-energetycznej, popierając ją możliwie rzetelnymi danymi, które będzie trudno podważyć (dowody). 4. Polska może i powinna rozszerzyć zakres prezentowanej własnej opinii, odnosząc się także do tych kluczowych kwestii, które zostały pominięte w pytaniach (patrz wyżej). Poniżej, w rozdz przedstawiono nieco szerzej kluczowe z perspektywy Polski kwestie, które powinny zostać uwzględnione przy opracowaniu stanowiska Polski. Dotyczą one kolejno następujących kwestii: struktury celów w polityce klimatycznej i energetycznej oceny realizacji celów strategicznych przez obecnie realizowaną politykę istotnych, z perspektywy Polski, aspektów dotyczących podziału kosztów wdrażania polityki klimatycznej i energetycznej. W ostatnim podrozdziale przedstawiono rekomendacje wskazujące najistotniejsze kierunki zmian w obecnej polityce unijnej z perspektywy Polski. Powinny one zostać uwzględnione w stanowisku Polski. Zamieszczono także uwagi szczegółowe do wszystkich przedstawionych pytań, które mogą być przydatne przy opracowaniu całościowego stanowiska Polski w ramach konsultacji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 46

48 5.3. Uwagi i rekomendacje dotyczące struktury celów Rodzaje celów i ich określenia W Zielonej Księdze wielokrotnie używa się określenia cel lub cele. Nie wprowadza się jednak potrzebnej hierarchizacji tych celów. Powoduje to brak klarowności rozważań. Ale ma również poważniejszy skutek. Brak przedstawienia pełnej struktury celów pozwala na unikanie stawiania niewygodnych pytań m.in. o to, co jest nadrzędnym celem polityki energetycznej. Przy opracowaniu polityk lub strategii konieczne jest na ogół wyróżnienie różnego rodzaju celów. Dotyczą one różnych działań i różnych poziomów. W teorii zarządzania używa się czasem podziału na cele nadrzędne i cele podrzędne, a także na cele główne i cele uboczne. Przy opracowaniu i wdrażaniu strategii stosuje często podział na cele strategiczne, taktyczne i operacyjne. Dużą wagę właściwego definiowania celów dostrzega się w teorii i praktyce zarządczej różnych organizacji, zarówno podmiotów gospodarczych (przedsiębiorstw, koncernów) jak i innych podmiotów prawnych, takich jak fundacje, jednostki administracji itp. Jasna terminologia odnośnie celów pomaga w opracowaniu i wdrożeniu spójnych strategii i polityk, niezależnie, czy chodzi o strategie i polityki dotyczące podmiotów gospodarczych, czy strategie i polityki rządowe lub unijne. Struktura celów w Zielonej Księdze W Zielonej Księdze jedynie na początku dość jasno rozróżniono dwa rodzaje celów: Unia Europejska nakreśliła wyraźne ramy służące ukierunkowaniu polityki w zakresie energii i klimatu do 2020 r. Ramy te integrują różne cele polityczne, takie jak zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zabezpieczenie dostaw energii i wspieranie wzrostu, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy dzięki opłacalnemu i zasobooszczędnemu podejściu opierającemu się na zaawansowanych technologiach. Te cele polityczne są realizowane za pośrednictwem trzech głównych celów dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych, odnawialnych źródeł energii oraz oszczędności energii. Do celów politycznych zaliczono: zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, zabezpieczenie dostaw energii, wspieranie wzrostu, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy. Do głównych celów zaliczono: redukcję emisji gazów cieplarnianych, rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii oszczędność energii. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 47

49 Co ciekawe, w całej Zielonej Księdze rozważania i pytania dotyczą wyłącznie drugiej wymienionej grupy celów, traktując cele polityczne jako nienaruszalne. Jest to niezrozumiałe, gdyż to, co KE określa jako cele polityczne, określa się też często mianem celów strategicznych lub celów nadrzędnych, i to z ich realizacji należy rozliczać dotychczasową politykę czy strategię. Przy ocenie polityki energetycznej i klimatycznej należy się zastanowić przede wszystkim: 1) Czy dotychczasowa polityka przyczyniała się do realizacji celów politycznych (nadrzędnych)? 2) Czy zestaw i struktura celów politycznych (nadrzędnych) jest prawidłowa? Cele polityczne (strategiczne) polityki energetycznej UE Próbując znaleźć źródła zdefiniowania obecnych celów polityki energetycznej, należy sięgnąć do dokumentu z 10 stycznia 2007 roku pt.: Europejska polityka energetyczna (KOM 2007) 1). Znajdujemy w nim rozdział Strategiczny cel wyznaczający kierunek europejskiej polityki energetycznej, a w nim sformułowania podobne do wymienionych w Zielonej Księdze celów politycznych: Europejska polityka energetyczna ma trzy założenia: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, ograniczanie podatności Unii na wpływ czynników zewnętrznych wynikającej z zależności od importu węglowodorów oraz wspieranie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, co zapewni odbiorcom bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię po przystępnych cenach. Warto zwrócić uwagę na dużą niechlujność w definiowaniu celów strategicznych. Przytoczony fragment mówi bowiem o założeniach 12 a nie celach. Mimo to, od 2007 roku za cele strategiczne (polityczne) unijnej polityki energetycznej przyjęło się uznawać wymienione trzy założenia : a) przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, b) ograniczanie podatności Unii na wpływ czynników zewnętrznych wynikającej z zależności od importu węglowodorów c) wspieranie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. W nawiązaniu do zacytowanego fragmentu z Polityki energetycznej dla Europy (KOM(2007)1) warto też zwrócić uwagę na niejasne powiązanie pomiędzy wymienionymi celami (założeniami) polityki klimatycznej a bezpieczeństwem zaopatrzenia w energię i przystępnymi cenami. Zacytowany fragment zakłada, że realizacja wymienionych wyżej 12 W wersji ang. również nie jest bezpośrednio użyte słowo cel: The point of departure for a European energy policy is threefold: combating climate change, limiting the EU's external vulnerability to imported hydrocarbons, and promoting growth and jobs, thereby providing secure and affordable energy to consumers. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 48

50 celów polityki energetycznej przyczyni się do bezpieczeństwa dostaw i dostępnych cen. Związek ten jednak wydaje się dość wątpliwy (redukcja emisji na ogół podwyższa ceny energii). Dla lepszego zrozumienia celów polityki energetycznej należy sięgnąć do dalszych fragmentów omawianego dokumentu z 2007 roku: W świetle licznych odpowiedzi otrzymanych w ramach konsultacji w sprawie zielonej księgi Komisja proponuje w niniejszym strategicznym przeglądzie sytuacji energetycznej, aby u podstaw europejskiej polityki energetycznej leżały: cel UE w negocjacjach międzynarodowych, polegający na obniżeniu do 2020 r. emisji gazów cieplarnianych w krajach rozwiniętych o 30% w stosunku do poziomu z 1990 r. Ponadto do 2050 r. globalne emisje gazów cieplarnianych muszą zostać zredukowane o maksymalnie 50% w stosunku do poziomu z 1990 r., co oznacza, że kraje uprzemysłowione muszą do 2050 r. zredukować emisje o 60-80%. przyjmowane już teraz przez UE zobowiązanie do osiągnięcia do 2020 r., niezależnie od sytuacji, co najmniej 20% redukcji emisji gazów cieplarnianych w stosunku do poziomu z 1990 r. Powyższy fragment wyraźnie wskazuje, że redukcja emisji gazów cieplarnianych ma być podstawą polityki energetycznej UE. Potwierdzają to dalsze fragmenty: Wypełnienie zobowiązania Unii Europejskiej do podjęcia natychmiastowych działań w kwestii gazów cieplarnianych powinno znaleźć się w centrum nowej europejskiej polityki energetycznej Opisany wyżej cel strategiczny oraz określone poniżej konkretne środki do jego realizacji stanowią razem zrąb nowej europejskiej polityki energetycznej. Podsumowując przegląd sposobu definiowania celów strategicznych 13 polityki klimatycznej dochodzimy do następujących istotnych wniosków: 1) Dotychczasowe cele strategiczne polityki energetycznej są zdefiniowane w Polityce energetycznej dla Europy z 10 stycznia 2007 roku, 2) Cele te są sformułowane dość niejasno, 3) Mimo niejasności tekstu, nie budzi wątpliwości, że podstawowym celem strategicznym polityki energetycznej uczyniono przeciwdziałanie zmianom klimatu rozumiane jako redukcja emisji gazów cieplarnianych, 4) W praktyce na podstawie tego dokumentu przyjmuje się trzy cele strategiczne, zbieżne co do treści z celami politycznymi, jakie przytoczyła Komisja w Zielonej Księdze. 13 Dalej, dla ułatwienia, będzie używane określenie cele strategiczne, traktowane jako synonim do użytego w Zielonej Księdze określenia cele polityczne. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 49

51 5) Sformułowany w omawianym dokumencie cel długofalowy dot. redukcji emisji gazów cieplarnianych mówi o 60 80% redukcji do roku 2050, a nie 80-95% o których Komisja wspomina w Zielonej Księdze. Wnioski i spostrzeżenia Na podstawie dokonanego przeglądu można sformułować następujące wnioski: 1. Niejasne definiowanie celów strategicznych polityki energetycznej (a faktycznie polityki klimatyczno-energetycznej) sprawia, że trudno jest ocenić jej skuteczność. Głównym bowiem kryterium oceny powinno być osiąganie założonych celów strategicznych. 2. Do celów strategicznych obecnej polityki należy zaliczyć: a) przeciwdziałanie zmianom klimatycznym 14, b) ograniczanie podatności Unii na wpływ czynników zewnętrznych wynikającej z zależności od importu węglowodorów, c) wspieranie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. Ocena dotychczasowej polityki powinna być dokonywana przez pryzmat tych celów. 3. Zielona Księga nie dokonuje jednak oceny skutków dotychczasowej polityki w zakresie wymienionych celów strategicznych. Nie podejmuje też kwestii weryfikacji celów strategicznych, czy określenia mierników ich realizacji. 4. Zielona Księga nie podejmuje kwestii relacji pomiędzy celami głównymi a celami strategicznymi. Konsultacje dotyczą głównie sformułowania celów głównych lub innych celów niższego poziomu. Tymczasem, właściwe zaprojektowanie strategii czy polityki wraz z jej celami, wymaga jasnego określenia celów na wszystkich poziomach, ich wzajemnej zależności i określenia sposobu pomiaru wypełnienia tych celów. Rekomendacje 1. Polska powinna się domagać oceny obecnej polityki klimatyczno-energetycznej z perspektywy przyjętych celów strategicznych (politycznych). 2. W dyskusji o obecnej i przyszłej polityce energetycznej i klimatycznej należy domagać się jasnego definiowania wszystkich celów, w tym przede wszystkim nadrzędnych celów 14 Trzeba tu podkreślić, że celem politycznym nie może być redukcja emisji w skali UE, celem mierzalnym może być co najwyżej emisja w skali globalnej, bo problem ochrony klimatu jest problemem globalnym. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 50

52 strategicznych i sposobu pomiaru stopnia ich realizacji jako narzędzia oceny i weryfikacji polityki. 3. Należy przy tym rozróżniać dwa zagadnienia: a. Właściwy dobór celów strategicznych, które muszą być w sposób klarowny powiązane z korzyściami dla obywateli UE b. Właściwy dobór celów podrzędnych (w tym także celów, które KE określa jako główne są to obecnie cele 3*20) w taki sposób, by realizacja celów podrzędnych w sposób klarowny wspierała realizację celów strategicznych. 4. Zastanawianie się nad przyszłością polityki w zakresie energii i klimatu do roku 2030 należy zacząć od weryfikacji celów strategicznych, w tym szczególnie od weryfikacji głównego obecnie celu strategicznego jakim jest redukcja emisja gazów cieplarnianych. Należy w szczególności podnieść kwestie tego, co powinno być głównym celem polityki energetycznej. 5. W drugiej kolejności należy się zastanowić które cele podrzędne w sposób najlepszy będą wspierały osiąganie celów strategicznych. W przypadku większej liczby celów, wzajemne ich powiązanie wygodnie jest wyrażać przy pomocy tzw. mapy celów (przykład mapy celów dla efektywności energetycznej) Ocena realizacji celów strategicznych W kolejnych dwóch podrozdziałach przedstawiono dane i informacje, które skłaniają do krytycznej oceny zdolności obecnej polityki unijnej do realizacji kluczowych celów strategicznych: (i) przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, (ii) wspieranie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia. Natomiast wpływ obecnej polityki na zmniejszenie zależności importowej jest niejednoznaczny; można wskazać zarówno korzystne, jak i niekorzystne oddziaływanie w tej dziedzinie Redukcja światowych emisji gazów cieplarnianych Aktualne tendencje w zakresie emisji CO2 Poniżej przytoczone dane zostały opracowane na podstawie danych opublikowanych przez Międzynarodową Agencję Energetyczną Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 51

53 Dane obejmują emisje dwutlenku węgla ze spalania paliw w latach dla krajów, regionów oraz organizacji międzynarodowych (OECD, UE). Przedstawione poniżej analizy obejmują lata Rys Emisje CO2 na poziomie światowym w porównaniu z Polską, UE-27 i Krajami Aneksu I Protokołu z Kioto W okresie obserwowany jest stały wzrost emisji CO2 na poziomie światowym (rys.5.1). W tym okresie wzrosły one o blisko 44% - do poziomu mln t. Na rys widoczne jest również obniżenie emisji w roku 2009 spowodowane kryzysem światowym. Pomimo stabilizacji poziomu emisji w krajach należących do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), wzrost ten następuje w krajach do niej nienależących (non-oecd). Należy zwrócić uwagę, że emisje krajów non-oecd od 2005 r. są większe niż krajów OECD (nastąpiło odwrócenie proporcji z 1990 r. kiedy OECD miało 53% udział, a non-oecd 44%, podczas gdy w 2010 roku udziały wynosiły już odpowiednio 41% i 55%). Kraje, które podpisały Aneks I Protokołu Kioto 16 dokonały 12% redukcji do poziomu mln t. a w tym samym okresie UE-27 dokonała 10% redukcji (z do mln t). Światowy bilans emisji CO2 uzupełniają emisje powstałe ze spalania paliw w żegludze morskiej i lotnictwie międzynarodowym. Mimo 78% wzrostu stanowią one 2,1% (żegluga morska), 1,7% (lotnictwo) globalnych emisji Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 52

54 Dla zobrazowania problemu, na rys. 5.1 przedstawiono emisje CO2 z Polski. W 1990 r. w światowym bilansie ich udział wynosił 1,6%, by w 2010 spaść do 1% (305 mln t). Rys Polska i kraje o najwyższych emisjach CO2 Analizując globalny bilans emisji CO2 należy mieć na uwadze kraje mające największy udział w ich powstawaniu. Bezapelacyjnie są to Chiny i Stany Zjednoczone (rys. 5.2), których łączny udział stanowił w 2010 r. blisko 42% emisji światowych. W przypadku Stanów Zjednoczonych, mimo 10% wzrostu CO2 w latach do poziomu mln t, obserwowana jest stabilizacja a nawet obniżenie emisji w latach (2009 r. kryzys gospodarczy). Diametralnie inna jest sytuacja w przypadku Chin, które z wyjątkiem kilku lat charakteryzują się ciągłym wzrostem emisji dwutlenku węgla. W analizowanym okresie nastąpił wzrost o 223% - z do 7 217,1 mln t. CO2. Do krajów o znaczących w skali świata emisjach, lecz o znacznie niższych udziałach w globalnych emisjach CO2 niż Chiny i USA - zaliczyć można (w nawiasach przedstawiono ich udziały): Indie (5,4%), Rosja (5,2%), Japonia (3,8%), Niemcy (2,5%) Korea Płd. (1,9%), Kanada (1,8%), Iran (1,7%), Wlk. Brytania (1,6%). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 53

55 W porównaniu z Polską większymi emisjami charakteryzują się jeszcze: Arabia Saudyjska, Meksyk, Indonezja, Włochy, Brazylia, Australia, Francja, Republika Płd. Afryki. Rys Przykładowe kraje o znaczących wzrostach emisji CO2 i emisja Polski Dane z okresu pokazują również, że wiele krajów, które na początku okresu charakteryzowały się niższymi emisjami CO2 niż Polska, emitowało w 2010 roku więcej niż nasz kraj. Do takich krajów należą (w nawiasach przyrost emisji dwutlenku węgla): Korea Płd. (146%), Iran (185%), Arabia Saudyjska (180%), Brazylia (100%). oraz kraje, które zbliżają się do poziomu Polski: Tajwan (136%), Turcja (109%). W wielu raportach i opracowaniach zwraca się uwagę na wzrost antropogenicznego CO2 w atmosferze. Stąd też warto porównać wielkości emisji dwutlenku przypadające na jednego mieszkańca kraju lub grup krajów (np. OECD) (na wielkości tego wskaźnika mają wpływ zarówno wielkość populacji obserwowanego obszaru, jak i poziom emisji CO2 ze spalania paliw na wszelkie potrzeby: gospodarcze, transportowe, bytowe). Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 54

56 Rys Przykładowe emisje CO2 przypadające na jednego mieszkańca Mimo wzrostu populacji ludzkiej - wg szacunków IEA z 5,2 mld w 1990 r. do 6,8 mld w 2010 r. obserwowany jest wzrost emisji CO2 przypadający na jednego mieszkańca naszego globu. Wyniósł on 4,4 t CO2/mieszk. w roku 2010 co oznacza 11% wzrost w analizowanym okresie (rys. 5.4). W większości krajów wysoko uprzemysłowionych obserwowany jest spadek tego wskaźnika (w nawiasie spadek w okresie , wskaźnik emisji): OECD (-4% 10,1 t CO2/mieszk.), Polska (-11%, 8,0 t CO2/mieszk.), Niemcy (-22%), UE-27 (-15%), Stany Zjednoczone (-11%, 17,3 t CO2/mieszk.) Odwrotna tendencja ma miejsce w krajach o dynamicznie rozwijających się gospodarkach, choć ich wskaźnikowe emisje są nadal poniżej krajów wysoko uprzemysłowionych (w nawiasie wzrost w okresie , wskaźnik emisji): Non-OECD (37%, 3,0 t CO2/mieszk.), Chiny (174%, 5,4 t CO2/mieszk.), Indie (103%, 1,4 t CO2/mieszk.). Przeważa ona we wzroście światowego wskaźnika emisji przypadającego na 1 mieszkańca naszego globu. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 55

57 Z perspektywy Polski, w kontekście rozpoczętych konsultacji, istotne jest porównanie wskaźnika jednostkowych emisji CO2 na mieszkańca. Tablica.5.1. Wskaźnik emisji CO2 na jednego mieszkańca Nr Kraj [t CO2/mieszk.] Zmiana w 2010r. w stosunku do Austria 7,35 7,47 7,70 9,08 8,27 12,5% 2 Belgia 10,83 11,37 11,58 10,75 9,78-9,7% 3 Bułgaria 8,58 6,34 5,22 5,94 5,81-32,3% 4 Cypr 6,62 8,03 9,09 9,34 8,99 35,9% 5 Czechy 14,97 11,97 11,86 11,69 10,89-27,3% 6 Dania 9,81 11,09 9,49 8,91 8,48-13,6% 7 Estonia 22,75 11,11 10,66 12,52 13,79-39,4% 8 Finlandia 10,91 10,97 10,64 10,53 11,73 7,5% 9 Francja 6,06 5,96 6,21 6,17 5,52-8,9% 10 Grecja 6,78 7,13 8,01 8,56 7,45 9,9% 11 Hiszpania 5,26 5,91 7,05 7,82 5,82 10,7% 12 Holandia 10,43 11,06 10,81 11,19 11,26 8,0% 13 Irlandia 8,50 8,97 10,74 10,49 8,64 1,6% 14 Litwa 8,95 3,90 3,20 3,97 4,02-55,1% 15 Luksemburg 27,34 19,92 18,49 24,54 20,98-23,3% 16 Łotwa 7,00 3,53 2,88 3,29 3,60-48,6% 17 Malta 6,35 6,22 5,40 6,70 5,99-5,6% 18 Niemcy 11,97 10,63 10,04 9,81 9,32-22,2% 19 Polska 9,00 8,65 7,60 7,68 7,99-11,2% 20 Portugalia 3,93 4,81 5,81 5,95 4,53 15,2% 21 Rumunia 7,20 5,16 3,84 4,34 3,52-51,0% 22 Słowacja 10,71 7,61 6,92 7,07 6,45-39,8% 23 Słowenia 6,26 6,69 7,08 7,79 7,48 19,4% 24 Szwecja 6,16 6,52 5,95 5,58 5,07-17,7% 25 Węgry 6,41 5,55 5,31 5,59 4,89-23,6% 26 Wielka Brytania 9,60 8,90 8,90 8,85 7,78-19,0% 27 Włochy 7,01 7,20 7,48 7,86 6,59-6,0% UE ,56 8,03 7,93 8,08 7,29-14,8% Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 56

58 Wnioski i rekomendacje Na podstawie powyższych danych, a także na podstawie przeglądu analiz i opracowań dotyczących wpływu redukcji emisji w UE na emisje światowe (por. raport 5) można sformułować następujące uwagi: 1) Od roku 1990 światowe emisje CO2 wzrosły do roku 2010 o ok. 50%, a od roku 2002 tempo wzrostu emisji znacząco przyspieszyło (por. rys. 5.1), mimo podpisania w roku 1997 Protokołu z Kioto. 2) Jak pokazują przedstawione dane, głównym czynnikiem wzrostu są rosnące emisje w krajach tzw. rozwijających się, w tym przede wszystkim w Chinach. Są to kraje spoza Aneksu I (tzw. Non Anex I countries), które na mocy Protokołu z Kioto nie są zobowiązane do redukcji emisji. 3) Obecnie kraje Aneksu I emitują jedynie około jednej czwartej emisji światowych. Dlatego przedłużenie Protokołu z Kioto na okres po roku 2012 ma niewielki sens, a jakiekolwiek poważne działania na rzecz zmniejszenia globalnych emisji muszą mieć przede wszystkim na celu ograniczenie wzrostu emisji w krajach rozwijających się. 4) Analizy wpływu znaczących redukcji emisji w UE lub innych krajach rozwiniętych pokazują, że nie są one w stanie nawet zahamować wzrostu emisji globalnych, a redukcje emisji dokonywane jedynie w części krajów powodują wzrost emisji w pozostałych krajach (por. Raport 5). 5) Z perspektywy Polski warto zauważyć, że wiele krajów, które w roku 1990 (rok Bazowy Protokołu z Kioto) emitowały znacznie mniej CO2 niż Polska, obecnie notują znacznie wyższe lub porównywalne emisje. Część z tych krajów (np. Korea Południowa, Izrael, Katar, czy Arabia Saudyjska) są traktowane w Protokole z Kioto jako kraje rozwijające się, które nie mają obowiązku redukcji emisji, mimo, że są to często kraje o wyższym poziomie dochodu na osobę, a w przypadku Korei Południowej i Izraela, są to także kraje o znacznie wyższym poziomie zaawansowania technologicznego. 6) Z perspektywy Polski istotne jest także spostrzeżenie, że emisje CO2 na osobę plasują Polskę na średnim poziomie w UE, znacznie poniżej wielkości notowanych w takich krajach jak Niemcy, czy Dania - traktowanych jako liderzy gospodarki niskoemisyjnej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 57

59 Rekomendacje odnośnie stanowiska Polski Na podstawie sformułowanych wniosków proponujemy nast. rekomendacje odnośnie stanowiska Polski: 1) Redukcja światowych emisji gazów cieplarnianych nie może być celem strategicznym unijnej polityki energetycznej, gdyż polityka energetyczna UE ma wpływ na niewielki i stale malejący wycinek emisji globalnych, nie ma więc możliwości oddziaływania na wielkości globalne. 2) Redukcja światowych emisji gazów cieplarnianych jest obecnie przede wszystkim zadaniem polityki zagranicznej - przekonania innych krajów do podjęcia globalnych wysiłków. 3) Redukcja emisji gazów cieplarnianych w UE nie ma istotnego znaczenia w skali globalnej, dlatego w przypadku braku globalnych porozumień powinna być realizowana jedynie w takim zakresie, jaki wynika z innych racjonalnych działań, takich jak poprawa efektywności energetycznej, rozwój wykorzystania gazu łupkowego, rozwój wykorzystania opłacalnych źródeł OZE. 4) W związku z powyższym, redukcja emisji gazów cieplarnianych lub CO2 nie może być dłużej głównym celem strategicznym unijnej polityki energetycznej. Może być jedynie celem uzupełniającym, podobnie jak redukcja emisji innych zanieczyszczeń - takich jak SO2, NOx, pyłów Wpływ obecnej polityki na rozwój gospodarczy i miejsca pracy Analiza problemu Ze względu na kryzys gospodarczy i rosnące bezrobocie w UE, kluczowe znaczenie ma prowadzenie na poziomie unijnym polityki stymulującej rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnienia. W wielu wypowiedziach publicznych, a także w Zielonej Księdze, Komisja przedstawia obecną politykę klimatyczno energetyczną jako prorozwojową i prozatrudnieniową. Jest to ogromne zafałszowanie, które trzeba stanowczo prostować. Przedstawiane opinie są sprzeczne z wynikami analiz, jakie przedstawiane są przez Komisje Europejską w oficjalnych dokumentach zawierających ocenę skutków tej polityki. Poniższa tablica pokazuje zakres oceny skutków dokonywanych wraz z propozycjami KE dot. polityki klimatycznej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 58

60 Tablica 5.2. Zakres analiz dotyczących oceny wpływu proponowanych zmian w polityce klimatycznej publikowanych w oficjalnych dokumentach KE Nazwa dokumentu Data publ. Horyzont czasowy Analizy makroekonomiczne Analizy techniczno - ekonomiczne Cała UE Kraje członkowskie Cała UE Kraje członkowskie Pakiet klimatyczno energetyczny TAK TAK TAK TAK Analysis beyond 20% reduction in / TAK (do 2020 roku) - TAK (ograniczony zakres) TAK (ograniczony zakres) Mapa TAK Energy Roadmap (tylko scenariusze Fragmented Action, do 2030 r.) TAK - TAK (tylko scenariusz Global Action) Zawarte w niej dane ukazują malejący zakres analiz dot. ocen skutków. Być może dlatego, że wyniki analiz pokazują ponad wszelką wątpliwość negatywne skutki polityki klimatycznej. Przede wszystkim, należy podkreślić, że wszystkie wyniki dotychczasowych analiz opublikowanych przez KE pokazują negatywny wpływ polityki klimatycznej na rozwój gospodarczy. Dla potwierdzenia tej tezy, poniżej przytoczono wyniki dwóch ostatnich analiz obrazujących skutki proponowanej przez KE polityki klimatyczno-energetycznej na rozwój gospodarczy mierzony poziomem PKB. Oceny dotyczące Pakietu energetyczno klimatycznego wykazywały również negatywny wpływ na PKB. Również w przypadku zatrudnienia wpływ polityki klimatycznej jest negatywny. Jedynie przeznaczenie przychodów z aukcji i podatków węglowych na redukcję opodatkowania pracy daje odwrócenie tej tendencji, jednak propozycje takie nie były zgłaszane przez KE. - Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 59

61 Rys Zestawienie wyników oceny wpływu polityki klimatycznej na rozwój gospodarczy w UE (mierzony poziomem PKB) publikowanych w oficjalnych dokumentach KE Wnioski i spostrzeżenia 1) Wbrew zapewnieniom KE i zwolenników polityki klimatycznej, wszelkie dotychczasowe analizy badające wpływ tej polityki na gospodarkę pokazują negatywny jej wpływ na rozwój gospodarczy i zatrudnienie w całej UE. 2) Takie wyniki nie wykluczają tego, że niektóre kraje lub działy przemysłu mogą skorzystać na tej polityce. Jednak ogólne saldo w skali całej Unii jest ujemne, a skoro tak, to nawet jeśli jedne kraje lub sektory zyskują, to muszą być inne które tracą, i to tracą więcej. 3) Takie wyniki nie są sprzeczne z argumentami wskazującymi np. wzrost zatrudnienia w działach przemysłu pracującego na rzecz rozwoju segmentu OZE. Oznaczają jednak, że temu wzrostowi towarzyszy większy spadek zatrudnienia w innych działach przemysłu lub usług. 4) Powyższe wyniki są potwierdzone także przez inne zespoły badawcze. Z wielu przyczyn negatywne skutki dla Polski będą wyższe niż średnio dla innych krajów UE, co potwierdzają wyniki analiz KE i opracowania EnergSys. 5) W kontekście wymienionych wyników, opinie o korzystnym wpływie polityki klimatycznej na gospodarkę unijną należy traktować jako wprowadzanie w błąd opinii Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 60