Mateusz Wilczyński, student Uniwersytetu Wrocławskiego. esej na temat Czy i jakiej Konstytucji potrzebuje Unia Europejska?

Transkrypt

1 Mateusz Wilczyński, student Uniwersytetu Wrocławskiego esej na temat Czy i jakiej Konstytucji potrzebuje Unia Europejska? Kontynent europejski od czasów Deklaracji Schumana z 9 maja 1950 r. przeszedł pod względem politycznym ogromną ewolucję. Od strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnego rynku, poprzez unię gospodarczą i pieniężną, Wspólnoty osiągnęły etap bardzo ścisłej integracji, uzyskując wiele z prerogatyw klasycznie utożsamianych z kompetencją władz państwowych. Podstawy prawne działania Wspólnot Europejskich, o ile spełniały swoją funkcję dla sześciu państw, nie wydają się zapewniać oczekiwanej stabilności i rozwoju rozszerzonej Unii Europejskiej. Zwołany w 2002 r. Konwent Europejski miał na celu wypracowanie dokumentu stanowiącego trzon prawodawstwa zjednoczonej Europy. Na szczeblu politycznym Traktat Konstytucyjny dla Europy zyskał akceptację, jednakże proces ratyfikacji traktatu napotkał spore trudności w referendach krajowych. Zasadna wydaje się zatem próba ustalenia, jaki dokument byłby akceptowalny przez obywateli zjednoczonej Europy oraz jakie regulacje gwarantować mogłyby sprawne działanie instytucji unijnych oraz rozwój, który byłby w stanie urzeczywistnić śmiałe założenia strategii lizbońskiej. Należałoby jednak najpierw odpowiedzieć na pytanie, czy nieprzyjęcie traktatu konstytucyjnego zahamuje rozwój oraz stabilność Unii Europejskiej i czy w ramach prawodawstwa Unii de lege lata można mówić o normach o charakterze konstytucyjnym. Przyjmuje się, że pod względem funkcjonalnym konstytucja powinna legitymizować władzę państwową powierzając suwerenność narodowi (pouvoir constituant), która w jego imieniu i w granicach przez niego ustanowionych jest wykonywana (pouvoirs constitués) 1. Ustawa zasadnicza zapewnia poszanowanie prawa poprzez instytucjonalizację systemu sprawowania władzy, zaś pod względem formalnym jest źródłem norm nadrzędnych, które legitymizują i legalizują władzę państwową odpowiedzialną za tworzenie norm niższego rzędu. Należy jednak podkreślić, że Unia Europejska nie jest państwem, lecz mającą charakter sui generis organizacją ponadnarodową suwerennych państw przekazujących pewne kompetencje związane z suwerennością na rzecz Unii 2, która ma obowiązek respektować 1 G. V. Puig, The European Constitution: Past and Future, National Europe Centre Paper No: 115, 2003, s J. Habermas, Why Europe Needs A Constitution, New Left Review 11, 2001, s. 5. 1

2 tożsamość narodową państw członkowskich (art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Nie wydaje się zatem celowe stawianie znaku równości między kryteriami obowiązywania konstytucji krajowych a aktu będącego na szczycie hierarchii porządku prawnego Unii Europejskiej. Niestety w wielu państwach Wspólnoty prowadzona kampania informacyjna spowodowała niejednokrotnie więcej niejasności, niż dostarczyła rzetelnej informacji. Samo użycie terminu konstytucja, poparte apologią dążenia do przekształcenia w przyszłości Unii Europejskiej w państwo federacyjne 3, niewątpliwie zraziło wielu Europejczyków do samej idei traktatu konstytucyjnego. Kierując się bowiem powyższą logiką, takie przedsięwzięcie związane byłoby z ograniczeniem suwerenności i tożsamości poszczególnych państw. Należy zatem mówić o traktacie podstawowym lub traktacie konstytucyjnym przyjmowanym przez suwerenne państwa 4. Należy wreszcie podnieść, że proponowany traktat konstytucyjny pod względem formalnym nie różni się od obowiązujących obecnie traktatów i jest przyjmowany w trybie zmiany prawa pierwotnego i podlega ratyfikacji przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (art. 48 TUE). Ponadto traktaty prawa pierwotnego zostały uznane przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich za Kartę Konstytucyjną (Constitutional Charter, wyrok w sprawie Les Verts, 1986 r.) 5, którą cechuje nadrzędność nad innymi aktami prawa wspólnotowego, nowy porządek prawny niezależny od prawa krajowego oraz emfaza na ochronę praw człowieka i podstawowych wolności. Zatem w ramach prawa pierwotnego oraz orzecznictwa Trybunału Luksemburskiego, składających się na tzw. living constitution Unii Europejskiej, można wyróżnić normy, które w pewnym zakresie pod względem funkcjonalnym, jak i formalnym, spełniają kryteria konstytucji krajowych. Zatem pytanie, czy Unia Europejska potrzebuje Konstytucji, powinno czynić zadość odpowiedzi o formę i treść dokumentu porządkującego i rewidującego obecny stan prawny, nie zaś kwestii tworzenia nowego bytu prawnego w oparciu o kryteria formalne obowiązywania konstytucji krajowych. Nie ulega wątpliwości, że traktat podstawowy Unii Europejskiej powinien mieć odpowiednią formę. Obecnie normy mające charakter nadrzędny rozproszone są w różnych aktach prawa UE oraz orzecznictwie Trybunału Luksemburskiego, a cały acquis 3 Przemówienie Joshki Fischera 12 maja 2000 r. na Uniwersytecie Humboldta. J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia Systemowe (pod redakcją J. Barcza), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s J. Habermas, op. cit, s. 5. Cytuje: L. Siedentop, Democracy in Europe. 4 J. Barcz, op. cit., s J. C. Piris, Does The European Union Have A Constitution? Does It Need One?, Harvard Jean Monnet Working Paper 5/00, 2000, s. 8. 2

3 communautaire liczony jest w dziesiątkach tysięcy stron. Proponowany przez Konwent Europejski projekt traktatu konstytucyjnego, poprzestający na akumulacji dotychczasowych traktatów w jednym dokumencie, nie wydaje się jednak doskonałym remedium dla tego problemu. Nawet pierwotnie zakładana koncepcja kryterium podziału traktatu na część zawierającą postanowienia zasadnicze oraz operatywne prawdopodobnie nie spełniałaby swojej funkcji. Dużo bardziej interesującym pomysłem wydaje się wypracowanie aktu o możliwie najbardziej skondensowanej treści. Paralelą w tym zakresie mogłaby być Konstytucja Stanów Zjednoczonych, która dzięki swej zwięzłości oraz zrozumiałości jest głęboko zakorzeniona w świadomości Amerykanów. Jest to z pewnością dokument, który mimo ogromnych różnic religijnych, kulturowych i społecznych jest właśnie spoiwem, który jednoczy obywateli tego państwa, umacniając tożsamość, świadomość oraz fundament zasadniczych wartości i wolności. Zatem traktat, który mógłby być zaakceptowany przez większość Europejczyków, powinien w swej zasadniczej części określać fundamentalne zasady, cele Unii realizowane zgodnie z zasadą subsydiarności, podział władz oraz kwestie instytucjonalne. Pozostałe postanowienia, np. dotyczące wspólnych polityk i funkcjonowania Unii, mogłyby być zawarte w aneksie do traktatu, co nie umniejszałoby ich znaczenia prawnego, a czyniłyby go bardziej przejrzystym i czytelnym 6. Warto zwrócić uwagę, że debata nad kształtem konstytucji Unii Europejskiej niejednokrotnie przybiera formę wysoko wyspecjalizowanych dyskursów politycznych i ekonomicznych 7. Jeśli jednak Unia ma być bytem długotrwałym, o wiele bardziej doniosłe wydaje się ustalenie fundamentu, który przy różnorodności wyznaniowej, kulturowej i społecznej narodów Europy, jest jednak wspólny dla wszystkich Europejczyków. W sferze aksjologicznej Traktat Konstytucyjny powinien zatem podkreślać i kultywować wspólne dziedzictwo cywilizacji europejskiej, na które składają się dziedzictwo imperium rzymskiego, kodeks Napoleona, prawa obywatelskie czy dorobek w dziedzinie techniki i nauki 8. Pewne wątpliwości może budzić natomiast odrzucenie odniesienia do religii chrześcijańskiej. Obecnie proponowane odniesienie do humanistycznego i religijnego dziedzictwa Europy wydaje się mało precyzyjne. Abstrahując od tego, że w niektórych 6 J. C. Piris, op. cit., s J. Habermas, op. cit., s Ibidem, s

4 tekstach autentycznych sformułowanie religijny został zamieniony określeniem duchowy 9, Europa powinna jasno sprecyzować korzenie swojego dziedzictwa. Nie chodzi tu jednak o aktualne odniesienie do światopoglądu Europejczyków, lecz do faktów historycznych. Szerzenie wiary chrześcijańskiej na kontynencie europejskim w pierwszych naszej ery sprzyjało tworzeniu się poszczególnych narodów europejskich, w ten sposób rowijał się też pluralizm kultur narodowych na fundamencie wartości uznanych na całym kontynencie 10. Jest to zatem niewątpliwie jeden z elementów dziedzictwa wspólnego wszystkim narodom europejskim. Traktat konstytucyjny nie powinien w swej treści dążyć do zidentyfikowania jednego narodu europejskiego, brakuje bowiem takiego narodu demos który legitymowałby istnienie Unii Europejskiej. Dlatego też używa się niekiedy termin demoicracy 11 dla określenia Wspólnoty jako unii państw i narodów podzielających wspólne idee i wartości. Taki zaś pogląd wyklucza możliwość ustanowienia konstytucji charakterystycznej dla państw. Traktat podstawowy powinien zatem iść w duchu zaproponowanej przez Josepha Weilera zasady konstytucyjnej tolerancji zakładającej konsolidację demokracji miedzy państwami członkowskim a zarazem odrzucenia koncepcji jednego narodu 12. Rozważa się również, czy traktat konstytucyjny powinien poruszać kwestie zasięgu terytorialnego Wspólnoty 13. Proponuje się nawet niekiedy, aby Traktat Konstytucyjny expressis verbis określał ramy terytorialne Unii Europejskiej 14. Budowanie wspólnej przestrzeni powinno być osadzone na fundamencie wspólnych wartości i celów 15, zatem traktat powinien precyzować, jakie państwa mają prawo przystąpić do Wspólnoty. Takie rozwiązania są w dużej mierze przewidziane w obecnym projekcie traktatu, choć należałoby się zastanowić, czy z państwami tak odległymi kulturowo jak Turcja nie należałoby zacieśniać współpracy w sposób analogiczny chociażby do NAFTA, ponieważ takie rozszerzenie Unii, choć z wielu względów pożądane, mogłoby podważyć właśnie wspólny fundament aksjologiczny, na którym osadzona jest Unia Europejska. 9 J. E. Fossum, Still a Union of deep diversity? The Convention and the Constitution for Europe, Advanced Research on the Europeanisation of the Nation-State, University of Oslo, Working Paper, 21/03, nlb. 10 Jan Paweł II, Pamięć i tożsamość, Znak 2005, s K. Nicolaïdis, We, the Peoples of Europe..., Foreign Affairs, Vol. 83, No. 6, 2004, s J. Weiler, European Democracy and the Principle of toleration: The Soul of Europe, Vol. 1, Peeters: Leuven, 2001, s J. E. Fossum, op. cit., nlb. 14 J. Habermas, op. cit., Ibidem, s

5 Warto w tym miejscu skonstatować, że niezbędne jest włączenie do dokumentu najwyższej rangi Karty Praw Podstawowych, co z pewnością umocni aksjologię Unii Europejskiej. Wypracowany w ramach KPP katalog praw, obecnie mający charakter jedynie politycznej deklaracji, jest niewątpliwie wyrazem tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskich 16. Niekiedy wyrażana jest jednak obawa, że katalog praw przewidziany w Karcie Praw Podstawowych nie jest tożsamy z podstawowymi prawami zawartymi w konstytucjach krajowych, a praktyka i orzecznictwo związane z ochroną praw również może rysować się odmiennie w konkretnych porządkach prawnych 17. Należy jednak podkreślić, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby katalog praw zawarty w traktacie konstytucyjnym Unii był węższy lub szerszy od tych zawartych w ustawach zasadniczych państw członkowskich. Zakres podstawowych praw Unii Europejskiej powinien właśnie uwzględniać wspólny fundament, powszechnie akceptowany na terytorium całej Wspólnoty oraz mieć na celu wykształcanie praktyki, która zapewniałaby standard ochrony praw obywateli niezależnie od ich przynależności państwowej w ramach Unii Europejskiej. Odrębnym zagadnieniem są natomiast możliwe rozwiązania instytucjonalne, których implementację warto by poddać rozwadze. Projekt traktatu konstytucyjnego zakłada przekształcenie Unii w organizację międzynarodową, nadając jej osobowość prawną. Słuszny postulat uproszczenia prawa pierwotnego został jednak zachwiany poprzez utrzymanie odrębności Euratomu, w stosunku do którego odpowiednio nadal miałyby zastosowanie przepisy prawa pierwotnego i wtórnego 18. Transparentność instytucji Unii wymaga zatem możliwie największego uproszczenia struktur instytucjonalnych. Konwent Europejski zaproponował również zmodyfikowaną hierarchię źródeł prawa, na które składałyby się ustawa europejska i ramowa ustawa europejska przyjmowane przez Radę Ministrów i Parlament Europejski na podstawie wniosku Komisji Europejskiej, akty nielegislacyjne (rozporządzenia delegowane i decyzje europejskie) oraz akty wykonawcze Unii (europejskie rozporządzenia i europejskie decyzje wykonawcze). Tę próbę ujednolicenia instrumentów prawnych w II i III filarze należy z pewnością ocenić pozytywnie. 16 K. Nicolaïdis, op. cit., s. 99. A. Wyrozumska, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe (pod redakcją J. Barcza), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s J. C. Piris, Does The European Union Have A Constitution? Does It Need One?, Harvard Jean Monnet Working Paper 5/00, 2000, s J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe (pod redakcją J. Barcza), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s

6 Przywódcy Unii Europejskiej na szczycie w Laeken w 2001 r. skonstatowali, że do najważniejszych wyzwań zjednoczonej Europy należy uczynienie jej instytucji bardziej, demokratycznymi, efektywnymi i przejrzystymi. Taka teza jest wciąż aktualna, jednakże projekt traktatu konstytucyjnego nie wprowadza istotniejszych zmian do funkcjonowania instytucji Unii. Wydaje się, że największym mankamentem obecnego prawodawstwa Unii Europejskiej jest brak dostatecznej legitymizacji ze strony narodów europejskich. Władza powierzona Unii nie wywodzi się wprost od narodów Europy, lecz jest sprawowana za pośrednictwem państw. Traktaty oraz orzecznictwo, na których oparta jest Unia, nie pochodzą bezpośrednio od narodów, ani nie mogą być przez nie zmienione. Owe democratic malaise 19 powoduje właśnie rozdzwięk między debatą na szczeblu politycznym a poglądami Europejczyków co do kierunku rozwoju Wspólnoty. Jest to kolejny argument za tym, że Unia Europejska potrzebuje zmiany fundamentu prawnego odzwierciedlonego w jednym akcie o doniosłej wadze, dającego mandat dla istnienia Unii Europejskiej w konkretnym kształcie oraz możliwość utożsamiania się z nią przez Europejczyków niezależnie od narodowości. Dokument taki nie tylko podsumowywałby dotychczasowy dorobek Unii, dając podstawy do dalszego rozwoju, ale i precyzował cele oraz zakreślał ramy dla przyszłości Wspólnoty. Demokratyzacji Unii Europejskiej służyłby z pewnością bardziej reprezentatywny i lepiej legitymowany Parlament Europejski. Instytucja ta, choć powoływana w wyborach bezpośrednich, nie ma jednak istotnych kompetencji prawodawczych, ponieważ to Rada posiada ostateczny głos w kwestii przyjęcia propozycji legislacyjnych Komisji Europejskiej. Powierzenie większych kompetencji Parlamentowi Europejskiemu nie wydaje się jednak wystarczające. Należy zwrócić uwagę, że zasadnicza polityka odbywa się nie na szczeblu unijnym, a na poziome państw członkowskich. Istotę problemu odzwierciedla wypowiedź Tony ego Blaira, według którego Parlament Europejski, choć wybierany w wyborach powszechnych, jest zbyt daleki dla obywateli. Paradoksalnie zaś Rada, która jest powoływana w sposób pośredni, a jej decyzje są w swej istocie mniej demokratyczne niż decyzje Parlamentu Europejskiego, jest bliższa wyborcom, gdyż ministrowie są odpowiedzialni przed krajowym elektoratem, a nie Zgromadzeniem Strasburskim 20. Powierzenie Parlamentowi Europejskiemu więcej kompetencji nie rozwiąże zatem problemu wzmocnienia demokratyzacji Unii. 19 Ibidem, s J. C. Piris, Does The European Union Have A Constitution? Does It Need One?, Harvard Jean Monnet Working Paper 5/00, 2000, s

7 Należy raczej rozważyć możliwe rozwiązania w ramach obecnie istniejącego systemu równowagi instytucjonalnej. Wydaje się, że wprowadzenie zasady współdecydowania Parlamentu Europejskiego jako podstawowej procedury legislacyjnej (art. I-33 w związku z art. III-302 proponowanego Traktatu Konstytucyjnego), jak również zwiększenie znaczenia głosowania większością kwalifikowaną kosztem jednomyślności może wpłynąć na wzrost pozycji Parlamentu Europejskiego w ramach równowagi instytucjonalnej 21. Interesujący, choć trudny zrealizowania w praktyce, wydaje się natomiast postulat zwiększenia udziału parlamentów krajowych w systemie decyzyjnym Unii oraz podział Parlamentu Europejskiego na dwie izby. Jedną z nich stanowiłby obecny parlament, izbę drugą zaś wybrani przedstawieciele parlamentów krajowych 22. Również poprawa efektywności działania Rady jest nieodzowna szczególnie w perspektywie rozszerzenia Unii. Należałoby zatem głosowanie poprzez większość kwalifikowaną uczynić regułą, gdyż jest to z założenia bardziej demokratyczny sposób podejmowania decyzji niż jednomyślność. Warto również zwrócić uwagę na instytucję Ministra Spraw Zagranicznych Unii. Efektywna polityka zagraniczna nie może być wykonywana przez organ składający się z 25 lub więcej członków, ani też przez działającą przez jedynie sześć miesięcy prezydencję. Proponowany traktat przewiduje wybór ministra przez Radę Europejską. O ile byłby to organ kadencyjny, rozwiązanie takie należy ocenić pozytywnie. Choć nie sposób omówić w tym miejscu wszystkich rozwiązań systemowych, jakie wartoby zawrzeć w traktacie konstytucyjnym, należy przyjąć, że rozwiązania instytucjonalne powinny być budowane przy jak największym zapewnieniu demokratycznego podejmowania decyzji oraz uwzględniać wzajemne powiązania instytucji Unii Europejskiej w ramach równowagi instytucjonalnej. Przyjęcie traktatu konstytucyjnego wydaje się wysoce pożądane, a jedynym rozsądnym sposobem byłoby zatwierdzenie takiego dokumentu przez większość obywateli w drodze referendum przeprowadzonym we wszystkich państwach członkowskich (zgodnie z art. 48 TUE). Wybranie drogi na skróty w postaci wyrażenia zgody na przyjęcie traktatu przez parlamenty krajowe, a takie rozwiązanie jest przewidziane w ustawach zasadniczych wielu państw europejskich, byłoby może łatwiejsze. Jednakże niweczyłoby jeden z celów, który przyświeca przyjęciu Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej, mianowicie wzmocnienie 21 J. E. Fossum, op. cit., nlb. 22 J. C. Piris, op. cit., s

8 świadomości budowania wspólnoty o jednolitym fundamencie wśród obywateli zjednoczonej Europy. Choć nie jest łatwe oderwanie polityki od postrzegania jej jedynie w kategoriach interesów poszczególnych państw, niezbędne wydaje się rozbudzanie świadomości europejskiej oraz dążenie do myślenia również w kategoriach interesu całego kontynentu. Przed narodami Europy stoi bowiem wyzwanie budowy dobra wspólnego międzynarodowego, które nie ma charakteru odrębnego od dobra poszczególnych społeczności państwowych (bonum alienum), ani nie jest własnym niezależnym dobrem (bonum suum singulare). Chodzi o dobro wspólne społeczności państwowych (bonum prioprium), którego istnieje dla i dzięki dobrom jednostkowym 23. Jednak aby dobro wspólne stało się powszechnie uznane, musi być najpierw powszechnie uświadomione 24. Przyjęcie aktu będącego wyrazem jedności narodów europejskich nie wydaje się zatem jedynie postulatem teoretycznym, a raczej koniecznością dziejową. Mamy bowiem obecnie do czynienia ze zjawiskiem określanym przez Leona Duguit a mianem interdépendence sociale, czyli tak ścisłego powiązania państw, że żaden kraj nie jest w stanie indywidualnie dbać w sposób należyty o swoje potrzeby ani osiągać naturalnego rozwoju 25. Określenie Jürgena Habermasa solidarity among strangers zakłada, że pożądany model Unii Europejskiej nie powinien dążyć ani do asymilacji ani zwykłej koegzystencji państw, lecz wspierać współistnienie państw europejskich w obliczu wyzwań, jakie stoją przed całą Wspólnotą 26. Europa będzie bowiem musiała w najbliższych dekadach stawić czoła wyzwaniom wspólnym dla wszystkich krajów europejskich, takich jak tworzenie się społeczeństw wielokulturowych, imigracja, ekonomiczna i kulturowa globalizacja, terroryzm czy utrzymanie w harmonii z NATO pokoju w tej części świata 27. Potrzebny jest zatem dokument, który by uwypuklał to, co jest wspólne wszystkim narodom europejskim, szczególnie w sferze wspólnych wartości i dorobku cywilizacyjnego, a zarazem dawał swobodę działania państwom w ramach ich tożsamości narodowej. 23 Cz. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Ośrodek Dokumentacji i Studiów Społecznych, Warszawa 1985, s Ibidem, s A. Wyrozumska, op. cit., s J. Habermas, op. cit., J. C. Piris, op. cit., s