Dotacje z budżetu państwa

Transkrypt

1 BSiE 89 Monika Korolewska Informacja BSiE nr 824 (IP 96G) Dotacje z budżetu państwa W świetle regulacji przyjętych w ustawie o finansach publicznych dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia, wydatki budżetu państwa przeznaczone: 1) na finansowanie lub dofinansowanie: a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, b) ustawowo określonych zadań, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, d) zadań zleconych do realizacji jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, w tym fundacjom i stowarzyszeniom, e) kosztów realizacji inwestycji określonych w ustawie o finansach publicznych, zwane dotacjami celowymi. 2) na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu, zwane dotacjami podmiotowymi 3) na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych, zwane dotacjami przedmiotowymi 4) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnej ustawie, 5) dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe dla nowo tworzonych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych zwane dotacjami na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Przepisy ustawy o finansach publicznych regulują jedynie formy dotacyjnego wsparcia z budżetu państwa natomiast podstawa prawna zastosowania poszczególnych rodzajów dotacji, których wysokość i przeznaczenie są ujmowane w ustawie budżetowej, wynika z odpowiednich ustaw szczególnych. W dalszej części szczegółowo zostaną omówione wybrane formy dotacji, najważniejsze z punktu widzenia wydatków budżetu państwa. Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego Kwestię zasad i trybu udzielania dotacji z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach (dalej ustawa o dochodach jst). Zgodnie z tą ustawą system dotacyjnego zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez budżet państwa obejmuje: - dotacje na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim, - dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej na mocy porozumień zawartych z organami tej administracji, - dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami dla gmin, - dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie określonych w odrębnych przepisach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, wypłat dodatków mieszkaniowych, innych zadań,

2 90 BSiE - dotacje celowe na realizacje zadań przez powiatowe służby, inspekcje i straże oraz na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych przepisów, - dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych powiatu z zakresu pomocy społecznej, określonych w odrębnych przepisach oraz innych zadań określonych w odrębnych przepisach, na zasadach w nich określonych, - dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie odrębnych przepisów dla województw, - dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych województwa z zakresu pomocy społecznej, określonych w odrębnych przepisach, uczelni zawodowych, innych zadań określonych w odrębnych przepisach, na zasadach w nich określonych, - dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego dla gmin i powiatów, - dotacja celowa na finansowanie dróg publicznych w granicach miasta stołecznego Warszawy. Według projektu ustawy budżetowej na rok 2002 w przyszłym roku planuje się przekazać jednostkom samorządu terytorialnego dotacje na zadania bieżące na łączną kwotę tys. zł, co w porównaniu do wysokości dotacji określonej w planie po zmianach na rok 2001 stanowi nominalne obniżenie nakładów o 12,6%. Ograniczenie dotacyjnego zasilania budżetów poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego będzie zróżnicowane. I tak samorząd województwa może otrzymać w przyszłym roku dotacje na zadania bieżące w kwocie stanowiącej zaledwie 55,8% kwoty określonej w budżecie po zmianach 2001 r., gminy w tym czasie mogą otrzymać 83,3% a powiaty 94%. Dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej A. Dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej w obowiązującym ustawodawstwie Gminom, powiatom i samorządom województwa wykonującym zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami są przyznawane z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej są ustalane według zasad przyjętych do określenia podobnego rodzaju wydatków w budżecie państwa. Dotacje te są przekazywane przez wojewodów jeżeli inne ustawy nie stanowią inaczej (np. dotacje na realizację zadań z zakresu administracji rządowej na prowadzenie i aktualizację stałych rejestrów wyborców przekazywane są z budżetu Krajowego Biura Wyborczego) w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych zmiany kwot dotacji na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego z wyłączeniem przypadku dofinansowania zadań w związku ze zdarzeniem losowym, przy tym o zmianie wysokości kwot dotacji celowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego wojewoda zawiadamia niezwłocznie jednostkę samorządu terytorialnego, Ministra Finansów oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawa o finansach publicznych stanowi także, iż dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych w budżecie państwa dotacje dla

3 BSiE 91 jednostek samorządu terytorialnego na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami ujmuje się w podziale na poszczególne stopnie jednostek samorządu terytorialnego, części budżetowe, z których przekazywane są dotacje, oraz działy klasyfikacji budżetowej. Takie zestawienie dotacji celowych na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami przez jednostki samorządu terytorialnego stanowi odrębny załącznik do ustawy budżetowej (w ustawie budżetowej na 2001 r. jest to załącznik nr 8 a w projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 załącznik nr 9). B. Dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej w latach W świetle projektu ustawy budżetowej na 2002 r. należy stwierdzić, że w przyszłym roku nastąpi szczególnie duże zmniejszenie kwot dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej dla województw, dla których zaplanowano środki w wysokości zaledwie 31,8% kwoty określonej w ustawie budżetowej na rok Tak duże obniżenie nakładów powodowane jest nie preliminowaniem w projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 środków na dopłaty do ustawowych ulg w transporcie autobusowym w związku z planowanym uchyleniem ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Równocześnie poziom dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej dla gmin i powiatów nominalnie wzrośnie. Dotychczas dotacje celowe na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej dla gmin dotyczyły głównie spraw związanych z opieką społeczną (m.in. na finansowanie zadań ośrodków wsparcia, na wypłatę świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz na opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, na działalność ośrodków pomocy społecznej, na wypłatę zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych nie objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym), gospodarką komunalną i ochroną środowiska (na oświetlenie dróg nie będących w zarządzie gminy) oraz administracją publiczną (na realizację zadań związanych m.in. z działalnością urzędów stanu cywilnego, prowadzeniem ewidencji ludności, wydawaniem dowodów osobistych, ewidencją działalności gospodarczej oraz z czynnościami związanymi z wykonywaniem powszechnego obowiązku obrony). Analiza projektu ustawy budżetowej na rok 2002 pozwala stwierdzić, iż taka struktura zadaniowa dotacji celowych na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej dla gmin utrzyma się w roku W przypadku powiatów najważniejszymi zadaniami finansowanymi poprzez dotacje celowe z zakresu administracji rządowej były do tej pory zadania bezpieczeństwa publicznego i ochrony przeciwpożarowej (na funkcjonowanie Komend powiatowych policji i Komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej), ochrony zdrowia (opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne za osoby nie mające uprawnień do ubezpieczenia, na działalność powiatowych stacji sanitarno-epidemiologicznych), opieki społecznej (m.in. na działalność powiatowych urzędów pracy, na wypłatę zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych dla funkcjonariuszy służących w służbach powiatowych, na działalność powiatowych centrów pomocy rodzinie) oraz rolnictwa (m.in. na działalność inspekcji weterynaryjnej). W roku 2002 kierunki wydatkowania tych dotacji nie zmienią się. Struktura dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez samorządy województwa w 2002 r. w porównaniu do bieżącego roku radykalnie się zmieni. W 2001 r. tego typu dotacje dla województw obejmują głównie zadania z zakresu rolnictwa (najbardziej znaczące kwoty przeznaczane są na utrzymanie i eksploatację urządzeń melioracji wodnych podstawowych) oraz transportu (na dopłaty do pasażerskich przewozów autobusowych w komunikacji krajowej z tytułu stosowania obowiązkowych ustawowych ulg).

4

5

6

7 BSiE 95 Z uwagi na wspomniane powyżej nie zaplanowanie środków na dopłaty do ulgowych przejazdów autobusowych w przyszłym roku podstawowym obszarem finansowanym w ramach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej dla województw będzie rolnictwo. Dotacje na zadania własne Z budżetu państwa mogą być także udzielane jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie określonych w odrębnych przepisach zadań własnych. Należy jednak podkreślić, że stosownie do art. 43 ustawy o dochodach jst udzielanie z budżetu państwa dotacji celowych na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadanie własne jest możliwe nie dłużej niż do końca 2001 r. W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych zmiany kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 30 listopada roku budżetowego z wyłączeniem przypadku dofinansowania zadań w związku ze zdarzeniem losowym, przy tym o zmianie wysokości kwot dotacji celowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego wojewoda zawiadamia niezwłocznie jednostkę samorządu terytorialnego, Ministra Finansów oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W przeciwieństwie do dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej dotacje na zadania własne nie muszą pokrywać w pełnej wysokości wydatków związanych z wykonaniem określonego zadania. Gminy, powiaty i samorządy wojewódzkie powinny na takie zadania zabezpieczyć w odpowiedniej wysokości środki własne. Dotacje na zadania własne są przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego przez wojewodów w terminie umożliwiającym pełne i terminowe wykonanie zadań. Kontrola dotowania z budżetu państwa jednostek samorządu terytorialnego Ustawa o finansach publicznych stanowi, iż dysponenci części budżetowych dokonują okresowych ocen wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa z punktu widzenia wysokości i terminów przekazywania dotacji oraz prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa, pod względem zgodności z przeznaczeniem oraz wysokości wykorzystanej dotacji a stopniem realizacji zadań przewidzianych do sfinansowania dotacją z budżetu państwa. Jak wynika z ustaleń Najwyższej Izby Kontroli zdarza się, że dysponenci części budżetowych sprawują kontrolę nad wykorzystaniem dotacji z budżetu państwa jedynie w sposób formalny, bez dokonywania ocen prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodności wykorzystania dotacji ze stopniem realizacji zadań. Inne nieprawidłowości towarzyszące dotowaniu jednostek samorządu terytorialnego wskazywane przez Najwyższą Izbę Kontroli w informacjach o wynikach kontroli wykonania budżetu dotyczą: - procesu planowania środków na dotacje, poprzez przyjmowanie zawyżonych kwot niektórych dotacji przy ogólnym niedoborze środków, - podziału dotacji pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego, polegającymi na nie uwzględnianiu potrzeb jednostek samorządu terytorialnego, - terminowości przekazywania środków polegającymi m.in. na nierytmicznym przekazywaniu kwot dotacji oraz w terminach uniemożliwiających prawidłową realizację zadań. Dotacyjne formy zasilania jednostek samorządu terytorialnego z perspektywy budżetów tych jednostek Oceniając dotacyjne formy finansowania gmin, powiatów i województw samorządowych

8 96 BSiE z punktu widzenia strony dochodowej budżetów tych jednostek należy zwrócić uwagę jak znaczącą grupę źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowią dotacje celowe (por. wykres poniżej). Rozmiary dotacyjnego zasilania budżetu samorządu terytorialnego były wielokrotnie przedmiotem krytyki. W kierunku oczekiwanych zmian w zakresie samodzielności finansowej gmin, powiatów i województw zmierzała nowela ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Proponowane w niej zmiany niosły za sobą ograniczenie dotacyjnej formy finansowania samorządu terytorialnego i wzrost znaczenia dochodów ze źródeł własnych w strukturze dochodów jednostek samorządu terytorialnego, któremu towarzyszyć miało przeklasyfikowanie zadań realizowanych przez te jednostki z zadań zleconych na zadania własne. Dotacje podmiotowe Dotacja podmiotowa jest wydatkiem budżetu państwa przeznaczonym na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Oznacza to, że dotacja podmiotowa ma charakter ogólny i jest związana z całokształtem działalności danego podmiotu. A. Dotacje podmiotowe w obowiązującym ustawodawstwie Nie istnieją przepisy ogólne normujące zasady i warunki udzielania oraz rozliczania dotacji podmiotowych. O uprawnieniu do otrzymywania z budżetu państwa dotacji podmiotowych stanowią przepisy odrębnych ustaw, warunkujących gospodarkę finansową określonych podmiotów (przykładowo ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, ustawa z dnia 14 lipca 2000 r. o restrukturyzacji górnictwa siarki, ustawa z dnia 7 czerwca 1990 r. o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego, ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Przepisy art. 73 ustawy o finansach publicznych zobowiązują do umieszczenia w ustawie budżetowej wykazu jednostek, dla których zaplanowano dotacje podmiotowe, co ma służyć jawności i przejrzystości finansów publicznych. Wymóg umieszczenia w ustawie budżetowej tego wykazu realizowany jest poprzez dołączenie do ustawy budżetowej odpowiedniego załącznika (w ustawie budżetowej na rok 2001 załącznik nr 9 a w projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 załącznik nr 10). W przypadku szczególnym gdy z określonych w odrębnych przepisach zasad i trybu udzielania dotacji wynika, że nie jest możliwe ujęcie jednostki otrzymującej dotację wówczas w wykazie zawierana jest grupa jednostek i łączna kwota dotacji dla nich przeznaczona (przykładowo w ustawie budżetowej na rok 2001 wśród podmiotów dla których zaplanowano dotacje podmiotowe wymienia się grupę wydawców podręcznik szkolnych czy też podmioty połowów dalekomorskich ryb w ramach licencji połowowych na Morzu Ochockim). B. Dotacje podmiotowe w latach Wykaz podmiotów otrzymujących dotację podmiotową z budżetu państwa zawarty w projekcie budżetu na rok 2002 obejmuje zarówno jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych, jak i jednostki gospodarcze nie zaliczane do sektora finansów publicznych. Jeśli chodzi o jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych to kwota dotacji podmiotowych planowana na rok 2002 kształtuje się na poziomie ,9 tys. zł, co w stosunku do budżetu po zmianach na rok bieżący stanowi wzrost nominalny o 2,2%. Podmioty z zakresu sektora finansów publicznych ujęte w wykazie to głównie: szkoły wyższe, jednostki

9 BSiE 97 naukowe, instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, agencje państwowe, instytucje filmowe, niepubliczne szkoły lub inne placówki oświatowowychowawcze. Dla jednostek gospodarczych nie zaliczanych do sektora finansów publicznych z kolei na rok 2002 zaplanowano dotacje podmiotowe w wysokości tys. zł, co stanowi nominalny spadek nakładów w stosunku do tegorocznego budżetu po zmianach o 16,1%. Głównymi jednostkami gospodarczymi otrzymującymi wsparcie finansowe ze strony państwa w postaci dotacji podmiotowych pozostają jednostki realizujące program Reforma górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach ,7% ogółu dotacji podmiotowych planowanych dla jednostek spoza sektora finansów publicznych na rok Dotacje przedmiotowe Dotacja przedmiotowa w odróżnieniu do dotacji podmiotowej wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania. A. Dotacje przedmiotowe w obowiązującym ustawodawstwie W świetle przepisów ustawy o finansach publicznych dotacje przedmiotowe kalkulowane według stawek jednostkowych mogą być udzielane z budżetu państwa dla: - przedsiębiorców wytwarzających określone rodzaje wyrobów lub świadczących określone rodzaje usług, z uwzględnieniem ich równoprawności, - państwowych zakładów budżetowych, - gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych, - różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Ustawa budżetowa określa kwoty i przedmiot dotacji przedmiotowych natomiast szczegółowy zakres dotowania poszczególnych wyrobów i usług określany jest w rozporządzeniach. I tak stawki dotacji przedmiotowych dla przedsiębiorców, państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych oraz szczegółowe zasady i tryb udzielania i rozliczania tych dotacji ustala w drodze rozporządzenia Minister Finansów. W przypadku gdy ustawa budżetowa określi dotacje przedmiotowe do podręczników szkolnych i akademickich, stawki tych dotacji oraz szczegółowe zasady i tryb ich udzielania i rozliczania ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania oraz minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w porozumieniu z Ministrem Finansów. Z kolei stawki dotacji przedmiotowych na jednostkę usługi lub produktu dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowe zasady i tryb udzielania oraz rozliczania tych dotacji, z uwzględnieniem równoprawności podmiotów ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rolnictwa oraz minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z Ministrem Finansów. B. Dotacje przedmiotowe w latach Według danych zawartych w projekcie budżetu państwa na rok przyszły planuje się znaczne obniżenie kwotowe dotacji przedmiotowych z tys. zł w budżecie po zmianach na rok 2001 do tys. zł w 2002 r. Tak duże ograniczenie nakładów budżetowych na dotacje przedmiotowe powiązane jest z nie planowaniem na rok przyszły dopłat do pasażerskich przewozów kolejowych, dotychczas głównej pozycji tych dotacji. W budżecie projektowanym na rok 2002 utrzymano natomiast finansowe wsparcie z budżetu państwa posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, podręczników szkolnych i akademickich oraz zadań wykonywanych na rzecz rolnictwa. Be-

10 98 BSiE neficjantem dotacji na dopłaty na te wyroby i usługi będą jednostki nie zaliczane do sektora finansów publicznych. Spośród jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych dotacje przedmiotowe w przyszłym roku będą otrzymywać zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze, jednostki realizujące zadania w zakresie bezpiecznego wykorzystania energii i zadania budżetowe w rolnictwie oraz agencje państwowe. W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych szczególna uwaga jest kierowana na dotacje przedmiotowe dla agencji państwowych. W nawiązaniu do art. 61 ustawy o finansach publicznych stanowiącego o konieczności umieszczenia w ustawie budżetowej zestawienia dotacji dla państwowych agencji i fundacji z udziałem Skarbu Państwa kwoty dotacji przedmiotowych dla agencji państwowych oraz dotacje dla fundacji z udziałem Skarbu Państwa są prezentowane w odrębnym załączniku do ustawy budżetowej (w ustawie budżetowej na rok 2001 załącznik nr 10 a w projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 załącznik nr 11).