Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji

Transkrypt

1 ADAM BŁAŚ Uniwersytet Wrocławski Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji Struktura i podstawowe konstrukcje administracyjnego prawa ustrojowego, materialnego i procesowego są kształtowane od wielu lat ideą demokratycznego państwa prawnego. Idea ta, uznana w Polsce za fundamentalną zasadę ustrojową (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), podlega dziś daleko idącym przeobrażeniom. Warto podkreślić, że modyfikacje klasycznych założeń demokratycznego państwa prawnego są niekiedy tak znaczące, że można odnieść wrażenie, że założenia klasyczne to już historia. Głównym impulsem do przeobrażeń prawa administracyjnego były w ostatnich latach liberalne doktryny ekonomiczne i przekonanie, że do procesów administrowania należy szerzej włączać zasady wolnego rynku. Trzeba zauważyć, że przeobrażenia współczesnego prawa administracyjnego były kształtowane również przez postępujące z coraz większą siłą procesy globalizacji rynków, finansów, technologii, modeli kultury, modeli konsumpcji i co dla naszych rozważań ma zasadnicze znaczenie ujednolicenie w skali globalnej standardów administracji publicznej i prawa administracyjnego. Liberalne doktryny ekonomiczne zawierały przede wszystkim postulaty ograniczenia aktywności państwa i jego administracji w sferze realizowania przez obywateli swych publicznych praw podmiotowych względem państwa i administracji państwowej. Twierdzono, że państwo nie ma obowiązku troszczenia się o zapewnienie obywatelom realizacji publicznych praw podmiotowych przede wszystkim w sferze socjalnej. Realne możliwości korzystania przez obywateli ze swych praw podmiotowych należy pozostawić indywidualnej inicjatywie obywatela. Zgodnie z tą argumentacją państwo i jego administracja wykazują skłonność do marnotrawienia zasobów, którymi zarządzają, wykazują też niższą niż sektor prywatny efek-

2 Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji 43 tywność, przeto zadania administracyjne powinny być powierzone do wykonania podmiotom prywatnym, które swe bodźce do podnoszenia efektywności czerpią z prywatnej własności oraz z reguł gospodarki wolnorynkowej. Na gruncie koncepcji ekonomicznych dokonywano na szeroką skalę reinterpretacji niemal wszystkich klasycznych pojęć, które w długiej drodze rozwoju wykształciła nauka prawa administracyjnego. I tak na przykład pojęcie zadań administracyjnych proponowano zastąpić pojęciem usług publicznych, organ administracyjny to zdaniem ekonomistów dostawca usług lub zamawiający usługi publiczne u podmiotów prywatnych, obywatel zaś to klient, któremu służy prawo wyboru usługi. Warto zwrócić uwagę, że współczesne demokratyczne państwo prawa jest kształtowane także przez postulaty współczesnych doktryn politycznych oraz postulaty nauki organizacji i zarządzania. W świetle postulatów nauk politycznych demokratyczne państwo prawa powinno być modelowane jako państwo sieciowe, opierające się na wieloszczeblowym partnerstwie podmiotów publicznych, państwowych, samorządowych oraz podmiotów niepublicznych. Państwo sieciowe przedstawiane jest jako współczesny typ państwa obywatelskiego, zasadniczo odmienny od państwa, w którym monopol na wykonywanie zadań publicznych mają organy administracyjne. Podstawową misją państwa sieciowego jest stwarzanie warunków do włączenia w procesy wykonywania zadań publicznych organizacji społecznych, podmiotów prywatnych, samorządów przede wszystkim regionalnych, a także organizacji międzynarodowych. Sieć tych podmiotów ma rację bytu, o ile współpracują one w dochodzeniu do optymalnych rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Zadania publiczne realizowane przez podmioty działające w sieci tworzą zarazem nową kulturę dialogu i współpracy partnerów społecznych. W koncepcji państwa sieciowego obywatel nie jest postrzegany jako klient, lecz jako tzw. interesariusz (stakeholder), tzn. osoba, która jest zainteresowana określonym rozstrzygnięciem z zakresu spraw publicznych i zarazem osoba mająca wpływ na to rozstrzygnięcie 1. We współczesnych koncepcjach nauki organizacji i zarządzania wskazuje się, że administracja publiczna powinna być modelowana jako organizacja nieustannie innowacyjna, adaptująca się do zmieniających się uwarunkowań rynkowych. Jak pisze A. Chrisidu-Budnik, zadaniem administracji publicznej jest tworzenie regionalnych systemów innowacji, a więc budowanie instytucji publicznych działających wspólnie na rzecz stymulowania rozwoju technicznego gospodarki. Administracja powinna także wspierać powstawanie sieci współpracy między instytucjami naukowymi, eksperckimi i gospodarczymi 2. 1 Na ten temat: H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 69 i n. 2 Zob. A. Chrisidu-Budnik, Organizacja ucząca się. Region uczący się, [w:] A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat, Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s

3 44 ADAM BŁAŚ Opisywane koncepcje nauki ekonomii, nauki organizacji i zarządzania, a także nauk politycznych utorowały drogę do przyjęcia zwłaszcza w prawie administracyjnym ustrojowym i materialnym, konstrukcji prawnych umożliwiających powierzenie przez organy administracji publicznej wykonania zadań podmiotom prywatnym oraz podmiotom społecznym. U podstaw tej konstrukcji prawnej leży założenie zaczerpnięte z liberalnej doktryny ekonomicznej, w myśl którego organ administracyjny może mieć prawnie mu przypisane zadanie publiczne, lecz sam nie ma obowiązku prawnego jego wykonania. Może zlecić ich wykonanie innemu podmiotowi. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że normy prawne określające zadania dla organów administracyjnych, pojmowane jako normy, które określają obowiązek prawny dla organu, to normy, których adresatem jest wyłącznie oznaczony organ administracyjny. Nie jest możliwa sytuacja, by nosiciel prawnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę mógł tych obowiązków sam nie wykonywać, a na przykład zlecić wykonanie ich innemu podmiotowi prawa. W nauce prawa administracyjnego zwraca się uwagę, że organ administracyjny, któremu ustawodawca przypisuje określone zadania, nie dysponuje swobodnie tymi zadaniami, nie decyduje, kto może je zamiast niego wykonać. Taki jest charakter obowiązków publicznoprawnych. Prawu administracyjnemu obce jest rozumowanie zakładające, że adresat ma wprawdzie obowiązki prawne, lecz sam nie musi ich wykonywać. Odmiennie ta kwestia przedstawia się w prawie cywilnym, np. w umowie zlecenia, w której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności, lecz w pewnych wypadkach może powierzyć wykonanie zlecenia osobie trzeciej. Cywilistyczna aksjologia umowy o świadczenie przez osobę trzecią jest obca prawu administracyjnemu w odniesieniu do sytuacji, w której ustawodawca nałożył obowiązek działania przez określony organ administracyjny. Warto zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym nie przyjęto aksjologicznego założenia o autonomii woli organu administracyjnego jako strony stosunku prawnego. Organ administracyjny nie decyduje, czy ma podjąć działania, czy też może się od podjęcia jego powstrzymać. Tym bardziej nie jest możliwe przyjęcie, że organ sam decyduje, co zrobić z obowiązkiem prawnym, który został na niego nałożony przez ustawodawcę. Na tę kwestię zwracano już wielokrotnie uwagę w nauce prawa administracyjnego zarówno polskiej, jak i europejskiej, i to od dawna 3. Podsumowując, nie można przyjąć założenia, że organ administracyjny może swobodnie decydować kiedy, komu i na jakich warunkach przekazać wykonanie zadania, które nałożył na niego ustawodawca. Organ administracyjny nie może 3 Zob. na temat: J. Łętowski, Prawo administracyjne zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 133, oraz cyt. w tej pracy L. Adamovich, Hanbuch des österreichischen Vervaltungsrechts, Wien 1954, s. 128.

4 Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji 45 tego uczynić nawet gdyby uznał, że dane zadania administracyjne mogą być wykonane przez podmiot prywatny lub organizację pozarządową efektywniej. Organy administracyjne mogą powierzać wykonanie nałożonych na nie zadań innym podmiotom tylko wówczas, gdy odnośne normy prawa rangi ustawowej, wyraźnie go do tego upoważniają. Trzeba stwierdzić, że ustawodawca coraz częściej upoważnia organy administracji publicznej do powierzenia wykonania zadań publicznych podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym (organizacjom pozarządowym). Coraz szersze ustawowe upoważnienia organów administracyjnych podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym powoduje wiele doniosłych konsekwencji w sferze kształtowania się jakiejś nowej funkcji organów administracyjnych powierzających zadania, a także odpowiedzialności za wykonanie powierzanych zadań. Wreszcie powstają problemy związane z modelem realizowania publicznych praw podmiotowych obywateli oraz z ochroną prawną, jaką powinny dawać obywatelom przepisy prawa administracyjnego procesowego. Trzeba wszakże zauważyć, że podmioty prywatne oraz podmioty społeczne, którym zostało powierzone wykonanie zadań administracyjnych, kierują się w wykonywaniu zadań powierzonych kryteriami innymi, niż kryteria stosowane przez organy administracji publicznej. Podmioty prywatne (osoby fizyczne, spółki) wykonują zadania administracyjne w formie usług co do zasady odpłatnie. Podmioty społeczne (organizacje pozarządowe) wykonują powierzone zadania według reguł własnych statutów i regulaminów, nie stosując prawnych procedur, zwłaszcza zaś procedury administracyjnej, dającej ochronę prawną odbiorcom świadczeń. Wyjątek stanowi rozstrzygnięcie indywidualnych spraw administracyjnych, jeśli na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub na podstawie porozumienia zostały przekazane organizacjom społecznym. Aby zapewnić konieczną ciągłość świadczeń, powszechny do niego dostęp, wreszcie pożądaną jakość świadczeń, organy administracyjne powinny w dostatecznie szerokim zakresie podjąć funkcję regulacyjną, opartą na stosowaniu odpowiednich środków nadzoru. Uzasadnione są także postulaty, aby w warunkach realizowania zadań publicznych przez podmioty prywatne i podmioty społeczne funkcja organów administracyjnych nie ograniczała się jedynie do regulacji i nadzoru, ale by została uzupełniona funkcją gwarantowania należytego wykonania zadań. Chodzi przede wszystkim o gwarantowanie polegające na zapewnieniu: aby świadczenia wykonywane przez podmioty prywatne i społeczne odpowiadały odpowiednim standardom, aby zakres świadczeń nie był zawężony (jedynie do świadczeń opłacalnych w sensie rachunku ekonomicznego), aby nie zostało zagubione kryterium dobra wspólnego. W warunkach, w których zadania administracyjne są powierzane podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym, powstaje pytanie, jaka powinna być ochrona prawna jednostki korzystającej z usług świadczonych przez te podmioty.

5 46 ADAM BŁAŚ Czy korzystanie z usług publicznych świadczonych przez wymienione podmioty ma jeszcze coś wspólnego z realizacją publicznych praw podmiotowych, czy też nie. Chodzi przede wszystkim o korzystanie przez obywatela z publicznych praw podmiotowych do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji), prawa do nauki (art. 70 Konstytucji), prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji), wreszcie prawa do pomocy władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Zadaniem wielu współczesnych konstytucjonalistów, publiczne prawa podmiotowe obywateli oznaczają żądanie od państwa i jego administracji wypełnienia określonych świadczeń. Publiczne prawa podmiotowe jednostki nie mogą być pojmowane jako sfera wolna od ingerencji państwa, chroniona przed ingerencją państwa, lecz jako sfera efektywnych świadczeń ze strony państwa i jego administracji. Publiczne prawa podmiotowe nakładają na państwo konkretne obowiązki mające na celu stworzenie materialnych podstaw do korzystania przez jednostkę z jej praw 4. Demokratyczne państwo prawne i jego administracja, nawet w warunkach gospodarki rynkowej, pozostaje państwem, w którym obywatele mogą kierować roszczenia o realizację swych podstawowych praw (zwłaszcza socjalnych) wobec jego władz. Państwo prawa nawet w warunkach rynkowych pozostaje państwem, które aktywnie działa na rzecz realizacji publicznych praw podmiotowych. Konstrukcje klasyczne demokratycznego państwa prawa zakładały, że państwo jest w stanie zapewnić obywatelom korzystanie z ich publicznych praw podmiotowych w sposób nieprzerwany, równy, powszechnie dostępny. Klasyczne zasady państwa prawa zakładały, że powinno ono zgromadzić tyle środków finansowych, ile ma do wykonania konstytucyjnie określonych zadań publicznych związanych z realizacją przez obywateli ich praw socjalnych. Współcześnie twierdzi się, że państwo może mieć jedynie tyle zadań, ile jest środków finansowych w budżecie. Należy także zwrócić uwagę, że w świetle postanowień Konstytucji RP większość tzw. praw socjalnych określonych w Konstytucji może być przez jednostkę dochodzona w granicach określonych w ustawie. Konstytucyjne określenie publicznych praw podmiotowych jednostki w sferze socjalnej nie stanowi gwarancji, że prawa te będą realizowane w zakresie niezmiennym. Przeciwnie, prawna możliwość dochodzenia praw socjalnych w granicach określonych w ustawie w warunkach dynamicznie zmieniającego się ustawodawstwa oznacza, że jednostka nie może liczyć na stabilizowanie zakresu korzystania ze swych praw podmiotowych, a w sytuacji kryzysu finansów państwa jednostka może się liczyć z faktycznym przerwaniem lub czasowym zawieszeniem realizowania swych praw podmiotowych, zwłaszcza w dziedzinie praw socjalnych. 4 Obszerniej B. Banaszak, [w:] B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2001, s. 40 i n.

6 Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji 47 Podobne konsekwencje w sferze realizowania przez jednostkę swych praw podmiotowych mogą wystąpić, gdy zadania związane z realizacją tych praw będą wykonywane przez podmioty prywatne lub podmioty społeczne. W obliczu świadczeń dostarczanych przez spółki prawa handlowego czy organizacje pozarządowe jednostka mająca status klienta czy konsumenta nie może oczekiwać bezwzględnej stabilności swej pozycji prawnej, nieprzerwanego i ciągłego świadczenia, a problematyczna może się okazać także faktyczna powszechność dostępu do tych świadczeń. Zadania administracyjne wykonywane przez podmioty prywatne tracą swój przymiot prawny zadania publicznego w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje nauka prawa administracyjnego. Stają się usługami publicznymi, świadczonymi co do zasady odpłatnie. Bezpłatność korzystania przez jednostkę z jej prawa, gdy jej prawo było realizowane w ramach zadań administracyjnych państwa czy samorządu terytorialnego, zostaje przekształcona w odpłatność usług. Konstytucyjnie gwarantowana równość obywateli w korzystaniu ze swych praw socjalnych, uwzględniając nierówne, niejednakowe możliwości ponoszenia przez obywateli opłat za usługi świadczone, może prowadzić do zróżnicowania w korzystaniu z tych świadczeń, gdyż niejednakowe są możliwości ponoszenia przez obywatela opłat za usługi. Mówiąc inaczej, faktyczny dostęp do usług publicznych odpłatnych może się nie pokrywać z równym i powszechnym dostępem do tych usług, deklarowanym i gwarantowanym przez Konstytucję i prawo powszechnie obowiązujące. Trzeba zauważyć, że we współczesnych doktrynach ekonomicznych formułuje się wiele postulatów pod adresem państwa i administracji publicznej, jednak postulaty te są trudne do pogodzenia z podstawowymi założeniami państwa prawa. W doktrynach tych państwo i administracja stanowią środowisko niestabilne. W wielu koncepcjach ekonomicznych podkreśla się, że administracja wykonuje zadania publiczne zawsze w warunkach niepewności i że w związku z tym zakres zadań publicznych oraz sposób ich wykonywania musi podlegać nieustannym zmianom. Obywatela należy zaś przygotowywać do niedającej się uniknąć niepewności w korzystaniu z jego publicznych praw podmiotowych. Prawa te bowiem nie są ani stałe, ani niezmienne, a sposób korzystania z nich zależy od złożonych uwarunkowań ekonomiczno-rynkowych i od przedsiębiorczości indywidualnej obywatela. Obywatel w myśl tych ekonomicznych opinii musi być przygotowany na sytuację, w której podmioty prywatne zaprzestaną w pewnym momencie świadczenia usług publicznych (np. gdy świadczenie tych usług stanie się nierentowne). W realiach liberalnego państwa prawa klasyczne zasady stałości, pewności i tzw. bezpieczeństwa prawnego są przedstawiane jako przestarzałe i pod wieloma względami niepraktyczne. Zadania administracyjne traktowane jako obowiązki prawne to relikt dziewiętnastowieczny, dziś do odrzucenia. Przepisy prawa administracyjnego, zwłaszcza przepisy mające charakter procesowy, są postrzegane

7 48 ADAM BŁAŚ jako przeszkoda w szybkim i sprawnym reformowaniu państwa. Zdaniem ekonomistów administracja powinna przygotować obywateli do nieprzerwanej gry o realizację publicznych praw podmiotowych. W tej grze nie wszyscy wygrywają. Należy z naciskiem podkreślić, że w świetle nauki prawa administracyjnego sfera realizowania przez obywatela względem administracji publicznej jego praw podmiotowych nie powinna być postrzegana jako sfera faktycznej gry, walki, ryzyka, niepewności i nieprzewidywalności. Rolą obywatela w demokratycznym państwie nie jest uczestniczenie w grze o prawa podmiotowe, o zakres i sposób ich realizowania przez państwo i jego administrację. Jeżeli w jakichś okolicznościach organy administracyjne narzucają obywatelom rolę gracza w tzw. grze o prawa podmiotowe, to jest to dowód, że błędnie interpretują swe służebne funkcje spełniane wobec obywateli. Administracja zawsze bowiem powinna nieść pewność, jakąś minimalną stałość, przewidywalność i ciągłość. Warto przytoczyć fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r., w którym Trybunał Konstytucyjny argumentował, że demokratyczne państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi»gry«polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych albo ze względu na niejasne określenie warunków korzystania z uprawnień 5. Logika gry, zwłaszcza w sferze realizowania przez obywateli ich publicznych praw podmiotowych, wydaje się nieporozumieniem. Stabilnej realizacji przez obywatela jego publicznych praw podmiotowych wobec państwa i jego administracji nie służy też nasilające się zjawisko traktowania prawa administracyjnego przedmiotowego jako instrumentu służącego realizacji bieżących i doraźnych celów organów administracyjnych. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się na skutki, jakie przynosi posługiwanie się prawem przedmiotowym zwłaszcza dla doraźnych celów politycznych. Zwraca się uwagę, że instrumentalizacja prawa powszechnie obowiązującego powoduje upadek społecznego prestiżu prawa, jest źródłem osłabienia zaufania obywateli do prawodawcy. Skutki instrumentalizacji prawa to także korzystanie przez ustawodawcę z coraz bardziej kazuistycznych regulacji prawnych i w konsekwencji coraz ostrzejszych sankcji za nieprzestrzeganie prawa. Instrumentalizacja prawa powszechnie obowiązującego może powodować konieczność tworzenia coraz bardziej rozbudowanego aparatu kontrolowania przestrzegania prawa. Należy się też liczyć ze zjawiskiem wypierania norm prawnych jako podstawy regulacji stosunków społecznych przez inne normy społeczne, bardziej trwałe i akceptowane przez ludzi 6. 5 Zob. K 43/01, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 2002 r., nr 7, poz Zob. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 3, Warszawa 2002, s. 48.

8 Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji 49 Traktowanie prawa powszechnie obowiązującego jako instrumentu realizowania bieżących i doraźnych celów organów administracyjnych, zwłaszcza zaś celów politycznych, sprawia, że prawo traci swój podstawowy przymiot, jakim jest trwałość stosunków społecznych. Prawo zinstrumentalizowane najczęściej niesie niestabilność, nieprzewidywalność i w konsekwencji utratę zaufania obywateli do państwa i jego administracji.