WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ BEZ PODSTAWY PRAWNEJ LUB Z RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA W OGÓLNYM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM.

Transkrypt

1

2

3 WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ BEZ PODSTAWY PRAWNEJ LUB Z RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA W OGÓLNYM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Ewa Śladkowska Warszawa 2013

4 Stan prawny na 1 listopada 2012 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograficzny Marta Baranowska Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN ISSN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wstęp / 15 Rozdział I Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa / Uwagi wstępne / Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Pojęcie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej / Zasada trwałości decyzji administracyjnej / Tryby nadzwyczajne dotyczące decyzji wadliwych / Uwagi podsumowujące / 34 Rozdział II Nieważność decyzji administracyjnej / Uwagi wstępne / Instytucja nieważności decyzji administracyjnej / Zagadnienia ogólne / Rodzaje nieważności / Zagadnienie decyzji nieistniejących / Nieważność decyzji administracyjnej w świetle regulacji prawnych i poglądów doktryny / Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym / 51 5

6 Spis treści Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przed 1 września 1980 r. / Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po 1 września 1980 r. / Domniemanie ważności decyzji administracyjnej / 58 Uwagi podsumowujące / 60 Rozdział III Warunki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej / Zagadnienia ogólne / Decyzje objęte zakresem zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji / Ograniczenia zakresu stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji / Uwagi podsumowujące / 71 Rozdział IV Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej / Uwagi wstępne / Przesłanki pozytywne / Typologia i podział przesłanek pozytywnych / Charakterystyka przesłanek pozytywnych / Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art pkt 1 k.p.a.) / Decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art pkt 3 k.p.a.) / Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art pkt 4 k.p.a.) / Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art pkt 5 k.p.a.) / Decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art pkt 6 k.p.a.) / 83 6

7 Spis treści Decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art pkt 7 k.p.a.) / 84 Przesłanki negatywne / Redakcja art k.p.a. / Charakterystyka przesłanek negatywnych / Upływ terminu / Nieodwracalne skutki prawne / Zagadnienia ogólne dotyczące skutków prawnych decyzji / Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Tezy ogólne i szczegółowe / Przykłady skutków prawnych uznanych za nieodwracalne i odwracalne / 103 Uwagi podsumowujące / 112 Rozdział V Wydanie decyzji administracyjnej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Analiza w aspekcie historycznym / Uwagi wstępne / Wykładnia przesłanki wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej / Uwagi podsumowujące / 125 Rozdział VI Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Zagadnienia ogólne dotyczące podstawy prawnej decyzji administracyjnej / Wprowadzenie / Zasada praworządności / Podstawa prawna decyzji administracyjnej / Ranga przepisów zawierających podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej / Przepisy prawne stanowiące podstawę prawną decyzji wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Przepisy prawa administracyjnego / 143 7

8 Spis treści Podstawa prawna a rodzaj decyzji administracyjnej / Sposób ujęcia podstawy prawnej decyzji administracyjnej w przepisach prawa / Moment ustalania podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej / Skutki utraty mocy obowiązującej przez przepisy prawa stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej po wydaniu decyzji / Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego w drodze derogacji zwykłej / Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego w drodze derogacji trybunalskiej / Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego wskutek stwierdzenia nieważności / Zawężenie podstawy prawnej decyzji administracyjnej w aspekcie art. 153 p.p.s.a. / 165 Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Problematyka niepowołania podstawy prawnej decyzji administracyjnej w treści decyzji / Obowiązek powołania podstawy prawnej decyzji. Uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej / Skutki niepowołania podstawy prawnej decyzji / Sposób powołania podstawy prawnej decyzji / Przypadki kwalifikowane jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Kryterium przypadków kwalifikowanych jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Typologia przypadków kwalifikowanych jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Uwagi dodatkowe / 184 Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w aspekcie procesu stosowania prawa i stosunku administracyjnoprawnego / 186 8

9 Spis treści Rozdział VII Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Uwagi wstępne / Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa / Zagadnienia ogólne / Koncepcje znaczenia pojęcia wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa / Rażące naruszenie prawa jako oczywiste naruszenie prawa / Rażące naruszenie prawa jako naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności / Rażące naruszenie prawa jako naruszenie niestopniowalne / Inne koncepcje dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / 199 Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa a niewłaściwa wykładnia prawa / 201 Wskazanie przepisów prawa administracyjnego, których naruszenie może być kwalifikowane jako rażące w rozumieniu art pkt 2 in fine k.p.a. / 205 Interpretacja pojęcia decyzja administracyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa / Zagadnienia ogólne / Wykładnia zwrotu rażące naruszenie prawa / Wykładnia językowa / Wykładnia językowa pojęcia rażący / Rażące naruszenie prawa jako przesłanka instytucji reformationis in peius / Pojęcie rażące naruszenie prawa jako pojęcie niedookreślone lub nieokreślone / Znaczenie spójnika lub w art pkt 2 k.p.a. / Wykładnia systemowa / 218 9

10 Spis treści Wykładnia celowościowa. Ratio legis przepisu art k.p.a. / 223 Proponowana koncepcja interpretacji zwrotu wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa / Uwagi wstępne / Kryterium wady / Przesłanki wstępne wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / Przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / Rażące naruszenie prawa a uznanie administracyjne / 240 Wnioski końcowe / 245 Bibliografia / 249

11 Wykaz skrótów Akty prawne k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.a. w wersji pierwotnej r.p.a. unsa p.p.s.a. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, nieobejmująca zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 4, poz. 8) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) 11

12 Wykaz skrótów Czasopisma i zbiory orzecznictwa AUWr GAP GAT GP KSP MP MPod. NP OMT ONOAP ONSA ONSAiWSA OSNCP OSP OSPiKA Pal. PiP PiŻ PPiA PRN Prz. Podatk. PS PUG RNGA Acta Universitatis Wratislaviensis Gospodarka Administracja Państwowa Gospodarka i Administracja Terenowa Gazeta Prawna Krakowskie Studia Prawnicze Monitor Prawniczy Monitor Podatkowy Nowe Prawo Organizacja, Metody, Technika Orzecznictwo Naczelnych Organów Administracji Państwowej. Prokuratura Generalna Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (do końca 1989 r.) Palestra Państwo i Prawo Prawo i Życie Przegląd Prawa i Administracji Problemy Rad Narodowych Przegląd Podatkowy Przegląd Sądowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Rada Narodowa Gospodarka Administracja 12

13 Wykaz skrótów RP RPEiS Semin.Pr.bud. ST ZNWPiAUGd Radca Prawny Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Seminarium Prawa Budowlanego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Organy orzekające NSA NTA SN TK WSA Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 13

14

15 Wstęp Celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu w formie decyzji administracyjnej. Skuteczna realizacja powyższego celu uzależniona jest od prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny. Tymczasem w praktyce funkcjonowania administracji publicznej, jak w każdej dziedzinie ludzkiej działalności, trudno ustrzec się błędów, zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej, jak i w samej decyzji. Niniejsza praca poświęcona została analizie fragmentu materii dotyczącej wadliwości decyzji administracyjnej, a mianowicie wydaniu decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oraz wydaniu decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Pole badawcze zawężone zostało do ogólnego postępowania administracyjnego. Prowadzone rozważania mogą być jednak przydatne przy rozwiązywaniu problemów pojawiających się na gruncie, pozostawionych poza zakresem rozważań, postępowań szczególnych. Ogólne postępowanie administracyjne ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia standardów postępowania obowiązujących w relacji administracja publiczna obywatel. Rozwiązania prawne przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego stanowią wzorzec naśladowany w regulacjach pozakodeksowych. Celem niniejszej pracy była próba zinterpretowania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w przepisie art pkt 2 k.p.a. Wybór tematu uzasadniają następujące argumenty. Po pierwsze, zagadnienie to nie zostało dotychczas w sposób kompleksowy opracowane przez doktrynę prawa administracyjnego. Po drugie, rażące naruszenie prawa jest najczęstszą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji i jednocześnie rodzi największe trudności i wątpliwości interpretacyjne spośród wszystkich przesłanek określonych w art k.p.a. I choć koncepcje wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo 15

16 Wstęp stanowią nieocenioną pomoc i wskazówkę interpretacyjną, a także zasadniczo zaakceptowana została koncepcja, według której rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, dyskusja w tej materii trwa nadal, wskazując na złożoność zagadnienia. Podjęcie łącznej analizy obu wad wynika z faktu, że z jednej strony w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie podnoszone są głosy, że przesłanki wymienione w art pkt 2 k.p.a. są alternatywnie rozłącznie, z drugiej zaś strony, ich rozróżnienie rodzi problemy i prowadzi niejednokrotnie do ich zamiennego stosowania. Powyższe rozbieżności wymagają jednoznacznego ustalania czy wspomniane przesłanki mogą być stosowane zamiennie, a więc czy można postawić pomiędzy nimi znak równości czy też są odrębnymi wadami decyzji. Przyjęcie drugiego stanowiska wymagać będzie wypracowania kryteriów umożliwiających dychotomiczny podział obu wad. Monografia oparta została w przeważającej mierze na metodzie analityczno-prawnej posługującej się materiałem normatywnym, orzecznictwem sądowym oraz osiągnięciami doktryny. W pracy podjęto działania celem ustalenia treści norm prawnych oraz wskazania istniejących pomiędzy nimi związków, aby doprowadzić do zrekonstruowania podstawowych elementów instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze szczególnym wyeksponowaniem tytułowych przesłanek jej stosowania. Wykorzystano także metodę historyczną, która pozwoliła nawiązać do poprzednio obowiązujących uregulowań w zakresie objętym przedmiotem pracy. Niniejsza książka stanowi zmodyfikowaną wersję rozprawy doktorskiej obronionej w grudniu 2006 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Korzystając więc z okazji, wyrazy serdecznej wdzięczności chciałabym złożyć mojemu promotorowi Panu Prof. dr. hab. Andrzejowi Matanowi. Życzliwość Pana Profesora, wsparcie, gotowość służenia cenną radą były mi niezwykle pomocne na każdym etapie prac. Słowa podziękowania kieruję ponadto pod adresem recenzentów rozprawy Pana Prof. dr. hab. Wojciecha Chróścielewskiego oraz Pana dr. hab. Grzegorza Łaszczycy. 16

17 Rozdział I Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 1. Uwagi wstępne Organ administracyjny wydając decyzję administracyjną wkracza w sferę prawną drugiego podmiotu, w sposób władczy i jednostronny kształtując jego prawa i obowiązki. Z chwilą wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego zaczyna ona wiązać organ administracyjny, który ją wydał, a dla strony rodzi uprawnienia lub obowiązki o charakterze procesowym i materialnym 1. Ogromne znaczenie odgrywa przy tym nie tylko treść, ale i trwałość rozstrzygnięcia, która także wpływa na sytuację prawną strony. W doktrynie przedmiotu wyróżnianych jest kilka poziomów trwałości decyzji 2. W niniejszej pracy zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym ujęte zostało w kontekście możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej. Przybliżenie głównych założeń trwałości decyzji pozwoli określić trwałość decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art pkt 2 k.p.a. 1 Zob. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź Zielona Góra 1998, s Zob. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s Pierwszy etap wyznaczony momentem doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia, drugi wyznaczony momentem nabycia przez decyzję cechy ostateczności decyzji, trzeci trwający od momentu uprawomocnienia się decyzji oraz czwarty wyznaczony upływem okresów przedawnienia. 17

18 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... Problem trwałości decyzji administracyjnej zaliczony został w nauce prawa administracyjnego do tematyki stuletniej, a pytanie o kształt trwałości decyzji administracyjnej za żywotne pytanie w nauce prawa administracyjnego, które można rozważać w dwóch aspektach: po pierwsze, czy decyzja ma być trwała (i w jakim zakresie) i po drugie, czy decyzja jest trwała (i w jakim zakresie) 3. Analiza trwałości decyzji, w drugim ze wspomnianych aspektów, dokonywana jest zawsze na gruncie konkretnego systemu prawnego. Rozważając powyższą kwestię dokonuje się miarkowania wielu przeciwstawnych postulatów. Z jednej strony uwzględnić trzeba zmieniające się warunki gospodarcze, społeczne i polityczne, i tym samym potrzebę dostosowywania do nich wydanych uprzednio decyzji administracyjnych. Z drugiej strony powagę władzy, znajdującą wyraz w niezmienności jej rozstrzygnięć, przede wszystkim jednak konieczność ochrony interesów osób, które nabyły prawa na mocy decyzji, a więc postulat pewności prawa i stabilizacji stosunków prawnych w państwie 4. Stabilizacja prawa dla stron decyzji oznacza możność polegania na rozstrzygnięciach organów państwa, a dla organów zabezpieczenie przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw 5. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie czy ważniejsza jest stabilizacja życia, pewność obrotu prawnego lub autorytet organów, czy też skłonić się trzeba w kierunku potrzeb wynikających z dynamiki życia oraz elastycznego dostosowywania doń aktów administracyjnych. Rozstrzygnięcie administracyjne jako działanie skierowane na przyszłość narażone jest na dezaktualizację wobec zmiany określonych warunków prawnych lub faktycznych. Zamiast prowadzić do realizacji zamierzonych celów, może stać się przeszkodą 6, jako wadliwe w czasie 7. J.S. Langrod opisał ten proces wykorzystując porównanie fotografii do uwiecznionych nią stosunków życiowych. Fotografia ujmuje stosunki życiowe w pewnym momencie czasowym, stając się negatywem życia. 3 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961, z. 12, s Podobnie J. Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej, Warszawa 1981, s Zob. W. Dawidowicz (w:) E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego, Warszawa 1955, s. 101; F. Longchamps, Problem trwałości..., s. 906 i n.; S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, s Zob. M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2001, s Zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s Zob. J.S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnem, Kraków 1931, s

19 1. Uwagi wstępne Po pewnym jednak czasie, krótszym lub dłuższym, fotografia staje się coraz mniej wiernym odbiciem rzeczywistości, nieujawniającym należycie powierzchowności zewnętrznej i dążeń wewnętrznych chwili obecnej. Podobnie akt administracyjny przestaje służyć potrzebom życia, jeżeli towarzyszące mu okoliczności odbiegać będą od tych, w których został wydany. Dlatego też, zmienność aktów administracyjnych w ramach czasu jest koniecznym dezyderatem, wynikającym z podstaw zachowania i rozwoju organizacji społecznej 8, i wykluczyć należy pełną trwałość decyzji administracyjnej 9. W niniejszej pracy trwałość decyzji nie jest jednak rozważana w kontekście dezaktualizacji warunków prawnych lub faktycznych wydania decyzji, lecz w kontekście wadliwości decyzji. Wydane decyzje administracyjne nie zawsze czynią zadość wymogom obowiązującego prawa. Powstaje pytanie, czy ewentualna trwałość przyznawana decyzjom, rozumiana jako ich niezmienialność, dotyczy wszystkich decyzji, w tym także decyzji nieważnych, czy obejmuje jedynie decyzje prawidłowe. Wreszcie, czy decyzja może zostać uchylona zawsze, gdy doszukamy się wadliwości przy jej wydaniu, czy też uzasadniać takie działania będą mogły tylko wybrane rodzaje wadliwości. Kwestia jest o tyle złożona, że zróżnicowanie poglądów na trwałość decyzji wiąże się z odmiennością założeń, jakie stawia się przepisom postępowania administracyjnego. Zasadniczo wyróżnić można tu dwa przeciwstawne cele. Pierwszym jest ochrona interesu indywidualnego jednostki wobec organów administracji, i wówczas prawa nabyte stanowią przeszkodę do wzruszenia nawet wadliwego aktu administracyjnego. Drugim celem jest zabezpieczenie wydania prawidłowego aktu. Nie jest możliwym tolerowanie mocy obowiązującej aktu wadliwego, na mocy którego jednostka nabyła prawo 10. W doktrynie prawa administracyjnego trwałość przypisuje się decyzjom prawidłowym 11, ewentualnie nie dotkniętym zasadniczymi wadami 12. Nie powinno jednak wywoływać wątpliwości, że sposób uchylenia lub zmiany decyzji wadliwych celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wynika z przyjętej kon- 8 Ibidem, s. 62 i Zob. S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości..., s Zob. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia..., s. 18; S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości..., s Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2001, s F. Longchamps, Problem trwałości..., s

20 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... cepcji trwałości decyzji administracyjnych i jest wypadkową dwóch przeciwstawnych tendencji. Z dążeniem do zaprowadzenia stanu pewności prawnej ściera się zasada praworządności, zakładająca konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Dążenie do wprowadzenia stanu pewności prawnej uzasadnia zaś sanację wadliwości decyzji 13. Przy czym dla bezpieczeństwa prawnego jednostki ważne znaczenie odgrywa nie tylko trwałość decyzji, ale i możliwość kontroli decyzji poza administracyjnym tokiem instancji 14. Na gruncie k.p.a. przyjęto kompromisowe rozwiązanie w zakresie wadliwości decyzji administracyjnej, poprzez założenie istnienia gradacji wad, których ciężar powoduje określone sankcje w zakresie skutków prawnych decyzji, a tym samym w różny sposób wpływa na trwałość decyzji administracyjnej. Dlatego też rozważania niniejszego rozdziału, skoncentrowane wokół problemu trwałości decyzji wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, przedstawić mają ogólne założenia koncepcji trwałości decyzji ze szczególnym uwzględnieniem decyzji wadliwych, w tym decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art pkt 2 k.p.a. 2. Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym 2.1. Pojęcie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej Ponieważ rozważana trwałość decyzji administracyjnej kształtowana jest możliwością wzruszania decyzji poza postępowaniem odwoławczym, jej problematyka wiąże się z procesowym pojęciem ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej 15. Prawomocność oraz 13 Zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s Zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992, s Zob. E. Śladkowska, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, Jurysta Magazyn Prawniczy 2003, nr 9 10, s. 35 i n. 20

21 2. Trwałość decyzji administracyjnej wydanej... ostateczność decyzji są formami zjawiskowymi mocy wiążącej w czasie aktu administracyjnego 16. Pojęcie ostateczności decyzji nie wzbudza wątpliwości w doktrynie. Ostateczność traktuje się jako brak możliwości zakwestionowania aktu administracyjnego zwykłymi środkami kontroli w postępowaniu administracyjnym, co oznacza że adresat nie może już skutecznie wzruszać aktu administracyjnego w strukturach administracji 17. Na gruncie obowiązującego k.p.a. przymiot ostateczności posiadają zgodnie z art decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do ostatecznych decyzji administracyjnych zaliczyć należy więc: a) decyzje wydane przez organ II instancji Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wśród swoich zasad ogólnych dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Zasada ta, stwarzając możliwość przeprowadzenia ponownego postępowania w określonej sprawie, ogranicza jednak możliwość wniesienia odwołania tylko do jednej instancji 18. Stąd też od decyzji wydanych przez organ II instancji odwołanie już nie przysługuje; b) decyzje wydane w jednoinstancyjnym postępowaniu Zasada dwuinstancyjności postępowania nie ma charakteru bezwzględnego. Przepisy rangi ustawowej mogą wprowadzać od niej wyjątki, które podyktowane są usytuowaniem organu podejmującego rozstrzygnięcie w I instancji, treścią rozstrzygnięcia dotyczącego pogranicza prawa administracyjnego i innej gałęzi prawa, jak i względem na ważny interes społeczny (publiczny) 19. Przykładem przepisu szczególnego jest art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne 20 ; 16 Zob. T. Woś, Moc wiążąca aktu administracyjnego w czasie, Warszawa 1978, s. 8. W czasie sformułowania tezy nie było jeszcze w naszym porządku prawnym sądownictwa administracyjnego weryfikującego ostateczne decyzje administracyjne. 17 Zob. A. Błaś (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2001, s Zob. M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w Kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980, z. 9, s G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne..., s Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm. 21

22 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... c) decyzja podjęta w pierwszej instancji, jeżeli upłynął termin do wniesienia odwołania i nie został on przywrócony na wniosek albo wniosku takiego nie składano (art. 134 k.p.a.) Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Upływ terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Negatywne konsekwencje uchybienia terminu mogą zostać usunięte w przypadku pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku o przywrócenie terminu na wniesienia odwołania; d) decyzje określone w innych przepisach jako prawomocne, chyba że z przepisów tych wynikać będzie, że chodzi o decyzje utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym bądź też niezaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (art. 269 k.p.a.) Przepis art. 269 k.p.a. przypisuje cechę prawomocności decyzjom, które albo poddane były kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu niewykorzystania tego środka zaskarżenia 21. Rozbieżności w nauce prawa administracyjnego dotyczą pojęcia prawomocności decyzji administracyjnej 22. Z jednej strony wysuwane były pytania czy decyzji administracyjnej można przypisać przymiot prawomocności, z drugiej występowały rozbieżności co do jej rozumienia. Pod pojęciem prawomocności przyjęto dwie instytucje: prawomocność formalną i prawomocność materialną, jako dwie strony tego sa- 21 Przykładem są decyzje wydawane w sprawach ubezpieczeń społecznych. Szerzej J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 866 i n. Takie rozumienie przepisu budzi jednak wątpliwości. Zob. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2000 r., SA/Rz 2073/99, Pal. 2001, z. 5 6, s. 211, w którym przyjęto, że treść art. 26 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), w łączności z art. 25 ust. 4 ustawy należy interpretować w taki sposób, że prawomocną będzie tylko taka decyzja, która utrzymana została w mocy przez NSA albo nie została zaskarżona w ustawowym terminie. 22 Podobnie w doktrynie austriackiej, L.K. Adamowich, B.Ch. Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wiedeń Nowy York 1980, s ; L. Adamowich, Ősterreichisches Verwaltungsverfahren, Wiedeń 1926, s. 117 i n. 22

23 2. Trwałość decyzji administracyjnej wydanej... mego zjawiska 23. Pojęcia przeniesione zostały na grunt doktryny administracyjnej z nauki procesu sądowego 24. Pojawiały się jednak krytyczne poglądy, że odróżnianie tych dwóch rodzajów prawomocności jest na płaszczyźnie prawa administracyjnego zbyteczne 25, jako oparte na odmiennych założeniach teoretycznych, różnej konstrukcji i skutkach leżących w różnych płaszczyznach prawa 26, bądź ma charakter jedynie teoretyczny 27. Tożsamość stanowiska udało się uzyskać jedynie co do prawomocności formalnej (zwanej także zewnętrzną 28 ), określając ją jako niezaskarżalność aktu administracyjnego, polegającą na niemożności spowodowania przez stronę uchylenia lub zmiany aktu w drodze wniesienia zwyczajnego środka prawnego 29. J.S. Langrod stwierdził, że prawomocność formalna aktu administracyjnego zmierza w dwóch kierunkach, z jednej strony stwarza dla organu administracyjnego upoważnienie do przejścia, z powołaniem się na nią, do porządku nad żądaniami stron, zmierzającemi do ponownego zajmowania władz sprawą rozstrzygniętą już raz formalnie prawomocnym aktem administracyjnym, co chroni przed ciągłym rozpatrywaniem tych samych spraw. Drugim kierunkiem skuteczności tej instytucji jest (...) odcięcie stronom wszelkiej, tak bezpośredniej jak i pośredniej drogi do zaskarżania aktu, który formalnie urósł już w moc prawa i do pozbawienia go przez to skuteczności prawnej 30. Przymiot prawomocności formalnej służy więc wszystkim decyzjom ostatecznym, jako że nie można się od 23 Zob. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1961, s W nauce o prawomocności wyroków sądowych te dwie odrębne instytucje prawomocności pojawiły się w związku z materialnoprawną teorią prawomocności, która w nauce procesu sądowego została dawno zarzucona, a w prawie administracyjnym w zasadzie nie miała zwolenników. Zob. T. Woś, Moc wiążąca..., s Zob. J.S. Langrod, Res iudicata..., s. 64 i n.; T. Woś, Moc wiążąca..., s Zob. T. Woś, Moc wiążąca..., s Zob. J. Świątkiewicz, Wznowienie postępowania a uchylenie decyzji z urzędu jako nieważnej w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962, z. 4, s E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s Zob. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. III, pod red. T. Rabskiej, J. Łętowskiego, Wrocław 1978, s. 236; J. Borkowski, Zmiana i uchylenie..., s. 33. W doktrynie austriackiej pod pojęciem prawomocności formalnej (formelle Rechtskraft) przyjęto niezaskarżalność decyzji przy użyciu zwykłych środków prawnych. L. Adamowich, Ősterreichisches..., s. 117; E.C. Hellbling, Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, t. I. EGVG AVG, Wiedeń 1953, s J.S. Langrod, Res iudicata..., s

24 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... nich odwołać. Nie wyklucza to jednak możności dokonania zmiany aktu przez kompetentny organ administracyjny 31. W kwestii prawomocności materialnej występowały natomiast skrajne poglądy 32. Obecnie przyjęło się określać prawomocność materialną aktu administracyjnego jako niewzruszalność, polegającą na niemożności zmiany oraz zniesienia aktu zarówno na wniosek strony, jak i przez organ administracyjny z urzędu poprzez wydanie nowego aktu. Akt tak prawomocny wiąże obie strony stosunku administracyjnego organ i podmiot zewnętrzny (res iudicata ius facit inter omnes) 33. Akt prawomocny materialnie może być pozbawiony mocy obowiązującej jedynie w drodze ustawy bądź aktu normatywnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (lex superveniens) 34. Nie oznacza to jednak, że jest on absolutnie niezmienialny 35, ale że jego zmiana lub uchylenie jest utrudnione, poprzez dopuszczenie jej jedynie w sytuacjach określonych ustawą 36. Prawomocność decyzji bywa również ujmowana jednolicie, bez wyodrębnienia jej strony formalnej i materialnej, jako niemożność złożenia skargi na akt administracyjny do sądu (brak skargi lub orzeczenia sądu w sprawie) 37. W przeszłości pojęcie prawomocności decyzji administracyjnej było w polskim prawie definiowane. Pojęcie to weszło do postępowania administracyjnego, jako konsekwencja stworzenia możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego Zob. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s Zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie..., s. 35; poglądy R. Hernritta, E. Bernatzika, G. Seidlera, F. Teznera przywoływane przez J.S. Langroda, Res iudicata..., s. 33 i n.; K.W. Kumaniecki, Akt administracyjny. Studja nad istotą aktu administracyjnego z uwzględnieniem zasadniczego orzecznictwa austrj. tryb. administr., Kraków 1913, s. 75; W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 130; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne..., s. 194; M. Zimmermann (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 345 i n. 33 Zob. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego..., s Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s W doktrynie austriackiej prawomocność materialna (materielle Rechtskraft) powodowała nieodwołalne związanie organu stosunkiem, którego dotyczyła. G.A. Klösch, Verwaltungsverfahrensrecht, cz. 5, Klagenfurt 2002, s Zob. A. Błaś (w:) J. Boć (Red.), Prawo administracyjne..., s Ibidem, s Ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 67, poz. 600 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospo- 24

25 2. Trwałość decyzji administracyjnej wydanej... Zgodnie z art. 73 ust. 2 r.p.a. 39 decyzją prawomocną była decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych, a więc decyzja, która została już osądzona przez Najwyższy Trybunał Administracyjny lub nie mogła zostać rozpoznana przez Trybunał z powodu uchybienia terminowi do wniesienia skargi. Regulacja ta pojęcie prawomocności łączyła wyłącznie z kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne i dlatego też, po reaktywowaniu w Polsce w 1980 r. sądownictwa administracyjnego, zgłoszono w doktrynie postulat uregulowania kwestii prawomocności decyzji bezpośrednio w przepisach k.p.a. 40 Proponowano, aby przymiotem tym oznaczono każdą decyzję ostateczną, która została utrzymana w mocy przez sąd administracyjny lub sąd powszechny, albo która nie została zaskarżona w terminie do sądu, tak, aby jej istotą była powaga rzeczy osądzonej, wywierająca skutek prawny wobec stron, wszystkich organów państwowych oraz osób trzecich 41. Postulat nie został jednak przez ustawodawcę uwzględniony. Pojęcie prawomocności pojawia się w k.p.a. jedynie raz w art. 269, który dotyczy wyłącznie przypadków, w których decyzje administracyjne poddane są kontroli sądu powszechnego, i nie obejmuje kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności decyzji z prawem 42. Opierając się na klasyfikacji dokonanej przez Z. Janowicza 43 na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym litej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 94, poz. 806). 39 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), dalej jako r.p.a. 40 B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, z. 10, s. 47 i Ibidem, s. 56. Za niewystarczające uznano ujęcie zagadnienia w art k.p.a., z którego wywieść można jedynie, zdaniem autorów, negatywny skutek prawomocności (decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są niewzruszalne). Skutek ten może być usunięty tylko poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych regulowanych w k.p.a. lub w drodze postępowania sądowego. Skutek pozytywny prawomocności decyzji wynika natomiast z konstytucyjnego podziału kompetencji pomiędzy organy państwowe. 42 Zob. J. Borkowski, Sądowa kontrola uchwał organów gmin i rozstrzygnięć nadzorczych, ST 1995, nr 9, s Zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 98. Dokonane wyliczenie jest postulatem doktrynalnym. Autor do decyzji prawomocnych zaliczył decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu admini- 25

26 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... Sądzie Administracyjnym 44, na podstawie aktualnej regulacji prawnej postępowania przed sądami administracyjnymi, jako decyzje prawomocne wskazać można: 1) decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, z uwagi na: a) brak drogi sądowej (art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 45 ) 46, b) niewyczerpanie środków odwoławczych (art p.p.s.a.) 47, c) upływ terminu na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art p.p.s.a.) 48 ; 2) decyzje ostateczne zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dalej WSA), które stają się prawomocne, gdy: a) WSA odrzucił skargę postanowieniem i upłynął termin na wniesienie skargi kasacyjnej (art p.p.s.a.), b) WSA oddalił skargę i upłynął termin na wniesienie skargi kasacyjnej, c) WSA umorzył postępowanie skargowe i upłynął termin na wniesienie skargi kasacyjnej na postanowienie o umorzeniu postępowania (art , art , art pkt 3 p.p.s.a.); 3) decyzje, co do których rozstrzygnięcia zaskarżone zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA), stają się prawomocne w następujących sytuacjach 49 : stracyjnego, oraz decyzje ostateczne zaskarżone do sądu administracyjnego, w których skargi zostały oddalone, odrzucone lub nastąpiło umorzenie postępowania w ich sprawie. 44 Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm., dalej jako unsa. Ustawa uchylona została z dniem 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.). 45 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej jako p.p.s.a. 46 Wymieniony katalog wyłączeń jest mniejszy niż w unsa. Zob. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa Zielona Góra 2003, s Według W. Chróścielewskiego wyliczenie środków zaskarżenia nie ma w tym przepisie charakteru wyczerpującego, a jedynie przykładowy. Zob. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s Zob. ibidem, s. 66 i n. 49 Propozycja ta wydawać się może sprzeczna z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na przedmiot tego postępowania. Decyzja ad- 26