Szara i czarna strefa klasyfikacja działalności nierejestrowanej i nielegalnej

Transkrypt

1 87 Szara i czarna strefa klasyfikacja działalności nierejestrowanej i nielegalnej Aby lepiej zrozumieć walkę ze zjawiskami niepożądanymi, musimy umiejętnie ocenić, z czym mamy do czynienia. Z perspektywy czysto ekonomicznej szara strefa, polegająca na prowadzeniu nierejestrowanej, ale legalnej działalności gospodarczej, choć zawsze oznacza zaburzenie konkurencji oraz negatywne skutki fiskalne, może mieć także pozytywny wpływ gospodarczy. Często na przykład dzięki jej występowaniu aktywizowane są osoby wykluczone z rynku pracy, które w normalnych okolicznościach nie byłyby aktywne zawodowo 1. Nie należy jednak zapominać o tym, że jest to działanie poza prawem. Z tej perspektywy trzeba umiejętnie dobrać narzędzia walki oraz system kar do wagi popełnianego przestępstwa bądź wykroczenia.

2 88 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE W debacie publicznej często brakuje rozróżnienia dla szarej i czarnej strefy czyli zorganizowanej przestępczości gospodarczej. Przysłowiowych sprzedawców na bazarze często stawia się w jednym rzędzie z osobami, które, na przykład, nielegalnie produkują lub sprowadzają papierosy, alkohol lub paliwo w masowych ilościach. Legalnie działające firmy kupujące faktury na drobne usługi zestawia się natomiast z przestępcami trudniącymi się wyłudzaniem podatku VAT. Często z punktu widzenia prawa popełniają oni te same przestępstwa. W rzeczywistości jednak ci pierwsi są często ubogimi osobami dorabiającymi, by utrzymać swoje rodziny, a ci drudzy działają w zorganizowanych grupach przestępczych, które stać na zakup drogich maszyn do produkcji i nielegalnej dystrybucji papierosów lub na zorganizowanie skomplikowanych karuzel VAT-owskich. Ci pierwsi działają w szarej strefie, ci drudzy są już częścią strefy czarnej. Aby skuteczniej zwalczać sytuacje niepożądane, należy zrozumieć najważniejsze różnice charakterystyczne zarówno dla szarej, jak i czarnej strefy gospodarczej. Na poniższym schemacie zaprezentowano próbę klasyfikacji działalności nierejestrowanej i nielegalnej, która odzwierciedla zarysowane powyżej różnice. Jest on skonstruowany w taki sposób, by z jednej strony odzwierciedlać podstawowe różnice pomiędzy działalnościami będącymi częścią PKB o relatywnie niewielkiej szkodliwości społecznej, a działalnościami destrukcyjnymi z punktu widzenia gospodarczego i o dużej szkodliwości społecznej.

3 SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE HORYZONTALNE I SZARA I CZARNA STREFA KLASYFIKACJA DZIAŁALNOŚCI NIEREJESTROWANEJ I NIELEGALNEJ 89 Schemat ten oparty jest o podział działalności gospodarczej na cztery ćwiartki wyznaczone poprzez dwie osie. Oś oznaczającą negatywny bądź pozytywny wpływ gospodarczy oraz oś oznaczającą negatywne bądź pozytywne oddziaływanie społeczne, gdzie granicą jest działanie zgodne lub niezgodne z prawem. Ćwiartka I zakładałaby połączenie działalności legalnej z punktów widzenia prawnego i korzystnej społecznie, która jednocześnie miałaby negatywny wpływ gospodarczy. Ponieważ trudno jest nam dostrzec tego rodzaj działalności, ćwiartka ta pozostaje pusta. Ćwiartka II to obszar działań legalnych. Są to działania zgodne z prawem oraz korzystne gospodarczo i społecznie. Obejmuje ona każdą zarejestrowaną i opodatkowaną działalność gospodarczą, oraz w pełni opodatkowane i oskładkowane zatrudnienie. Ćwiartka III to dominująca część szarej strefy. Są to działania legalne co do zasady, choć prowadzone przez nierejestrowane podmioty, a także działalność nierejestrowana lub nierejestrowane zatrudnienia oficjalnie działających podmiotów gospodarczych. Działania te mogą być realizowane z premedytacją, ale mogą także wynikać z niewiedzy lub zbyt dużych obciążeń administracyjno-finansowych. Tak rozumiana szara strefa może mieć pozytywny wpływ gospodarczy. Obejmuje ona także osoby, które działając legalnie i opłacając należne podatki i składki na ubezpieczenia społeczne nie mogłyby utrzymać swojej aktywności i musiałyby ją zamknąć. Dzięki szarej strefie osoby te nie są wykluczone gospodarczo i mogą pracować wprowadzając do gospodarki towary lub usługi wpływające na nią korzystnie. Choć nie zmienia to faktu, że ich działanie może stanowić także zaburzenie konkurencji. Ćwiartka IV to czarna strefa. Jest to zbiór działań, które są nielegalne, niekorzystne społecznie oraz szkodliwe gospodarczo. Przestępczość gospodarcza tego rodzaju może charakteryzować się znaczną szkodliwością społeczną. Jest często podejmowana przez zorganizowane grupy przestępcze dysponujące znacznymi środkami materialnymi i finansowanymi, które umożliwiają im działalność na dużą skalę oraz ułatwiają skuteczną ochronę swoich interesów. Walka z tego rodzaju przestępstwami jest domeną organów ścigania, a nie organów podatkowych i w przypadku planowania środków zaradczych oraz w debacie publicznej nie powinna być utożsamiana z ograniczaniem szarej strefy. Działania legislacyjne opisywane w następnej części raportu skierowane są zarówno w celu ograniczania szarej strefy (np. loteria paragonowa), jak i utrudniania podejmowania działalności w czarnej strefie (np. pakiety paliwowy i transportowy, rozszerzenie odwróconej płatności w VAT). Zmiany w administracji skarbowej mają ułatwiać wykrycie objawów działalności prowadzonej głównie w czarnej strefie, a reformy wymiaru sprawiedliwości mają usprawnić lub nawet umożliwić podejmowanie skutecznych działań skierowanych na eliminacje osób i grup w nią zaangażowanych. Wierzymy, że dzięki zaproponowanej przez nas mapie szarej i czarnej strefy łatwiej będzie zrozumieć wagę poszczególnych działań niepożądanych, jak i dobranych narzędzi do walki z nimi. Wskazanie obszaru problemowego dotykanego przez opisywane przez nas poniżej działania zmierzające do ograniczenia szarej i czarnej strefy stanowi element opisanego wcześniej barometru zmian legislacyjnych.

4 91 Ocena zmian skali szarej strefy w Polsce w latach W niniejszym raporcie badanie zmian skali występowania szarej strefy w Polsce oparto o części składowe modelu wykorzystanego w opracowaniu UNGC i EY Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce z 2015 roku. W opracowaniu tamtym dokonano wspólnego szacunku skali występowania szarej strefy w Polsce i innych krajach regionu, w oparciu o metodykę składającą się z trzech kroków: Szacunku wstępnego wykorzystującego badanie zmian popytu na pieniądz Podziałowi szarej strefy na aktywną i pasywną w oparciu o analizę danych z rynku pracy Zastosowaniu zmodyfikowanego modelu typu MIMIC 1 w celu precyzyjnego oszacowania skali zmian szarej strefy w ostatnich latach

5 SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE HORYZONTALNE I OCENA ZMIAN SKALI SZAREJ STREFY W POLSCE W LATACH W ramach prac nad niniejszym raportem, skupiającym się przede wszystkim na sytuacji w Polsce w ciągu ostatnich dwóch lat, niemożliwe było pełne przeszacowanie modelu opartego o długookresowe dane z wielu krajów, wykorzystanego w opracowaniu bazowym. Zastosowano podejście uproszczone. Oceny zmiany skali występowania szarej strefy w Polsce dokonano w oparciu o dynamiki zmiennych, których zmiany są skorelowane ze skalą występowania szarej strefy. Analiza tych danych została także uzupełniona o przegląd wyników innych opracowań dotyczących szarej strefy w Polsce zawierających już szacunki za lata 2015 i 2016, a także o analizę informacji uzyskanych od przedstawicieli objętych raportem branż szczególnie narażonych na występowanie nierejestrowanej bądź nielegalnej działalności. Ostatnim czynnikiem wziętym pod uwagę w celu oszacowania zmiany skali szarej strefy w Polsce w ostatnich latach były wyniki analiz PwC dotyczących zmian rozmiarów luki w poborze podatku VAT, tzw. luki VAT-owskiej. Dodatkowo, tam gdzie było to możliwe, dokonano także oceny znaczenia zmian następujących w 2017 roku z punktu widzenia ich wpływu na pomiar skali szarej strefy. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR) 1 co roku przygotowuje szacunek szarej strefy, w którym do wyliczenia jej wielkości wykorzystuje metodologię Głównego Urzędu Statystycznego (GUS). GUS mierzy szarą strefę wykorzystując tzw. metodę bezpośrednią, polegającą na eksperckim określeniu dla poszczególnych typów przedsiębiorstw (w zależności od prowadzonej działalności, rodzaju miejscowości i liczby pracujących) przeciętnej wydajności pracy i przeciętnego wynagrodzenia przypadającego na jednego pracującego przy założeniu, że przedsiębiorstwa te rejestrują całą swoją działalność. Wyniki te porównuje się z analogicznymi miarami obliczonymi na podstawie sprawozdań statystycznych wypełnianych przez przedsiębiorstwa. Według szacunków GUS 2 w latach udział szarej strefy w PKB wzrósł z 13% do 13,3%. W roku 2015 także odnotowano kolejny wzrost jej poziomu do 13,5%. Szacunki GUS wskazują więc na stabilizację poziomu szarej strefy, przynajmniej w roku Schemat logiczny zastosowanej analizy zaprezentowany jest na poniższym wykresie.

6 94 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE Ponieważ szacunki GUS dotyczą tylko mikroprzedsiębiorstw (do 9 zatrudnionych) oraz firm niebędących spółdzielniami (do 49 osób), IBnGR doszacowuje do tej wartości wielkość zorganizowanej przestępczości w takich branżach jak energetyczna, tytoniowa, alkoholowa, hazardowa czy handlowa. Wg tak przygotowanego opracowania szara strefa w Polsce w latach spadała z 21,1% do 19,5%. W latach podlegała ona natomiast nieznacznym wahaniom najpierw spadając do 19,2%, a potem rosnąc do 19,7%. Instytut argumentuje, że spadek dynamiki wzrostu PKB o ok. 1% pomiędzy 2015 a 2016 zwiększył konkurencję, co zachęca do przeniesienia działalności do szarej strefy. Ponadto podnoszona jest kwestia zwiększenia poziomu fiskalizacji polskiej gospodarki, a także możliwość ukrywania części swoich dochodów przez rodziny, które ubiegać się będą o pieniądze z programu 500+ także na pierwsze dziecko. Oceny te, podobnie jak szacunki GUS, wskazują na stabilizację szarej strefy w latach w porównaniu do poziomu z roku Od 2013 PwC dokonuje corocznych pomiarów skali luki VAT w Polsce. Luka ta mierzy różnice pomiędzy teoretyczną wielkością dochodów z podatku VAT wynikającą z wielkości parametrów gospodarczych i aktualnych przepisów podatkowych, a rzeczywistymi kwotami wpływającymi do budżetu państwa z podatku VAT. Choć metodyka wyliczeń luki VAT przyjęta przez PwC nie pozwala na jej dekompozycję na poszczególne przyczyny jej występowania, to można z dużym prawdopodobieństwem twierdzić, iż jej zmiany odzwierciedlają wzrosty i spadki wielkości szarej oraz czarnej strefy (przestępczości gospodarczej głównie wyłudzeń podatku VAT). W latach wielkość luki VAT wahała się najpierw wzrosła z 2,3% PKB w roku 2012 do 2,9% PKB w roku 2013, by w roku 2014 spaść do 2,4% PKB, co było zbieżne z dynamiką rozmiarów szarej strefy według szacunków GUS. W roku 2015 szacowana luka VAT znowu wzrosła do poziomu 2,9% PKB, by w roku 2016 ustabilizować się na tym poziomie, (choć warto zauważyć, że gdyby Ministerstwo Finansów nie dokonało przyspieszonych zwrotów kwoty ok. 6 miliardów PLN podatku VAT w grudniu 2016, to rozmiar luki VAT w tym roku skurczyłby się do 2,5% PKB). W roku 2017 możemy natomiast mieć do czynienia ze znaczącym spadkiem rozmiarów luki VAT w relacji do PKB według wstępnych szacunków PwC spadnie ona do około 2% PKB. Zmiany luki VAT w latach wskazywałyby stabilizację lub wzrost szarej strefy w latach oraz jej spadek w roku Podstawowym czynnikiem wykorzystanym w raporcie UNGC w 2015 roku do oszacowania wartości szarej strefy są zmiany w wielkości popytu na pieniądz gotówkowy. Wynika to z faktu, że brak automatycznego rejestru transakcji gotówkowej (w przeciwieństwie do np. przelewu czy płatności kartą) stanowi zachętę dla uchylających się od płacenia podatków do popełniania czynu zabronionego. Analiza tej wielkości jest także elementem tegorocznej oceny. Do oceny kierunku zmian rozmiarów szarej strefy w polskiej gospodarce użyto w tym przypadku relacji dynamiki wzrostu wartości pieniądza gotówkowego poza kasami banków w gospodarce oraz zmian wielkości nominalnych PKB 3. Analizowane dane wskazują, iż zarówno w latach , jak i w latach obserwowano wyższą dynamikę przyrostu wartości pieniądza gotówkowego w gospodarce niż przyrostu PKB. Należy jednak wspomnieć, iż w latach 2015 i 2016 różnica ta była znaczenie wyższa i wynikało to przede wszystkim ze znaczącego wzrostu tempa przyrostu wartości pieniądza gotówkowego. W latach rosła ona w średnim tempie 8,3% rocznie, by w latach przyspieszyć do 15,5% rocznie. Pierwsza połowa 2017 roku przyniosła natomiast tendencję odwrotną średnie tempo wzrostu wartości pieniądza gotówkowego w obiegu spadło w tym okresie do 11,3%. Co ważne, działo się to przy jednoczesnym przyspieszeniu tempa wzrostu nominalnego PKB z około 3,7% rocznie w latach , do 5,8% w pierwszej połowie Zastosowanie jako punktu odniesienia dynamiki popytu krajowego zamiast dynamiki PKB nie zmienia ogólnych wniosków z tych obserwacji. Dane te wskazywałby na narastanie problemu szarej strefy w latach oraz jego stopniowe ograniczanie w roku Jednym z podstawowych objawów problemu szarej strefy jest występowanie zatrudnienia nierejestrowanego, czyli nieformalnych umów o pracę nieobjętych żadnymi zobowiązaniami wobec Państwa. Na rynku występują także inne formy niepełnego bądź nieobjętego pełnym opodatkowaniem i oskładkowaniem zatrudnienia, związane z rejestracją i opodatkowaniem tylko części wykonywanej pracy i wypłacanego wynagrodzenia. Przybliżoną miarą dynamiki występowania podobnych zjawisk może być relacja zmian przychodów budżetu państwa z podatku PIT i wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do tempa przyrostu funduszu płac w gospodarce. Do oceny zmian tych wartości użyto danych GUS dotyczących wartości funduszu płac w firmach zatrudniających powyżej 9 pracowników, danych Eurostat dotyczących rozmiarów funduszu płac w firmach do 9 pracowników, a także danych Ministerstwa Finansów dotyczących dochodów finansów publicznych w podatku PIT i danych ZUS dotyczących dochodów ze składek Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Zestawienie tych informacji pokazuje, iż zarówno w okresie , jak i w okresie tempo przyrostu dochodów 3

7 SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE HORYZONTALNE I OCENA ZMIAN SKALI SZAREJ STREFY W POLSCE W LATACH podatkowych i dochodów składkowych FUS było wyższe niż tempo przyrostu funduszu płac. W latach wpływy z PIT rosły przeciętnie o 5% rocznie, podczas gdy wartość funduszu płac w przedsiębiorstwach rosła średnio o 3,3% rocznie. W latach wzrosty te wynosiły odpowiednio 6,9% i 4,7% rocznie. Wpływy składkowe do FUS w latach rosły przeciętnie o 13,7% rocznie, podczas gdy wartość funduszu płac w przedsiębiorstwach rosła średnio o 3,3% rocznie. W latach natomiast dochody składkowe FUS rosły przeciętnie o 13,1% rocznie, a fundusz płac o 4,7% rocznie. Obserwacje zmian obu tych relacji oznaczałaby stabilizację lub kontynuację trendu spadkowego rozmiarów szarej strefy zarówno w latach , jak i W świetle innych dostępnych informacji bardziej prawdopodobny jest jednak trend stabilizacyjny. Analiza istniejących szacunków zmian szarej strefy w latach 2015 i 2016, danych dotyczących zmiennych ekonomicznych skorelowanych ze skalą występowania szarej strefy oraz informacji napływających z branż wrażliwych pozwala wyciągnąć wniosek, iż w latach 2015 i 2016 mieliśmy w Polsce do czynienia ze stabilizacją skali zjawiska szarej strefy. Jednak w wybranych branżach już w roku 2016 zaobserwowano ograniczenie nielegalnej działalności. Dostępne informacje dotyczące roku 2017 pozwalają przypuszczać, iż w tym roku skala szarej strefy w Polsce ulegnie ograniczeniu. Przyjmując za punkt odniesienia szacunki z raportu UNGC z roku 2015, wedle których w roku 2014 udział szarej strefy w PKB wynosił 12,4%, można oceniać, iż w latach utrzymywał się on na tym samym poziomie. W roku 2017 można oczekiwać spadku skali zjawiska nawet do około 11% PKB. Ostatnim czynnikiem branym pod uwagę przy ocenie kierunku zmian szarej strefy w latach i 2017 jest analiza sytuacji w objętych niniejszym raportem branżach szczególnie narażonych na występowania szarej strefy lub/i przestępczości gospodarczej. Szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych branż podane są w dalszej części raportu. Informacje z branży tytoniowej oraz paliwowej jednoznacznie wskazują, iż od roku 2016 mamy do czynienia z wyraźną redukcją skali nielegalnej działalności w tych branżach. To właśnie wtedy po raz pierwszy od roku 2012 zaobserwowano nie tylko wzrost dochodów budżetu państwa z akcyzy na wyroby tytoniowe, ale również badania rynkowe wskazały na spadek udziału rynkowego nielegalnie importowanych papierosów. Podobnie dane POPiHN dotyczące konsumpcji i importu paliw, głównie oleju napędowego, wskazują na potencjalną redukcję problemu szarej strefy w roku 2016 oraz jeszcze silniejsze jej ograniczenie w roku Branża hazardowa także wskazuje na redukcje szarej strefy, głównie poprzez zablokowanie dostępu polskim graczom do zagranicznych serwisów internetowych. Nieco inne informacje płyną z branż spirytusowej i gastronomicznej, które pomimo dostrzeżenia działań zmierzających do ograniczenia niepożądanej działalności w ich branżach, nie dostrzegają na razie pozytywnych efektów tych działań.

8 96 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE SZAREJ STREFY W POLSCE

9 SZARA STREFA I STREFA WYŁUDZEŃ W POLSCE UJĘCIE HORYZONTALNE I OCENA ZMIAN SKALI SZAREJ STREFY W POLSCE W LATACH