Polityka strukturalna

Transkrypt

1 Przypomnijmy, że przez strukturę gospodarczą rozumiemy układ elementów gospodarki oraz zespół występujących między nimi relacji. Opis struktury określa też z reguły relacje między elementami i całością zbioru. W ten sposób opisuje się zwykle strukturę produkcji, zatrudnienia, majątku trwałego, ale również regionu traktowanego jako element większego układu (kraju) lub jako całość samą w sobie. Szersze ujęcie pojęcia struktury obok relacji ilościowych obejmuje także relacje jakościowe. W tym ujęciu badanie struktury może obejmować jej efektywność. Przyjmowanie struktury w tym szerszym ujęciu ma duże znaczenie przy interpretacji zmian strukturalnych, ich przyczyn i skutków. Umożliwia ono oceny, czy i w jakim stopniu przemiany strukturalne służą przystosowywaniu się gospodarki do zaspokajania przewidywanych potrzeb społecznych i czy przyczyniają się do przyśpieszania wzrostu gospodarczego. Za szczególnie ważne uważa się zmiany strukturalne przebiegające w układzie przedmiotowym (rodzajowym), który charakteryzuje działowo-gałęziową strukturę gospodarki. Kolejny ważny układ strukturalny to struktura terytorialna (przestrzenna), określająca rozmieszczenie elementów gospodarki narodowej w podziale na różne jednostki terytorialne kraju. Bardzo ważna rola przypada również strukturze instytucjonalnej. Układ ten ma podstawowe znaczenie dla kształtowania się stosunków ekonomicznych w kraju, a także dla funkcjonowania systemu gospodarczego i stosowanych w nim rozwiązań regulacyjnych. Ze względu na stosunki gospodarcze zewnętrzne ważny jest układ struktury określający podział pracy i specjalizację międzynarodową. Układ ten informuje zwykle o strukturze zasobów naturalnych i produkcji z punktu widzenia specyfiki, decydującej o przewadze komparatywnej i konkurencyjności towarów w porównaniu z podobnymi towarami wytwarzanymi za granicą. Cechą charakterystyczną struktur gospodarczych jest ich zmienność w czasie. Głównymi czynnikami tych przemian są m.in. rozwój nauki i techniki jako samodzielnej siły dynamizującej rozwój współczesnej gospodarki. Z tego względu jeszcze jednym ważnym układem 1 / 7

2 charakteryzującym gospodarkę jest struktura gospodarki oceniana ze względu na stopień nowoczesności wytwarzanych produktów i stosowanych technologii. Często w literaturze przedmiotu obok pojęcia "zmiany strukturalne" używa się pojęcia "restrukturyzacja". Zjawisko restrukturyzacji gospodarczej, zwłaszcza w krajach wysoko rozwiniętych, wiąże się z doświadczeniami, jakie uzyskały one w zakresie przeprowadzania zmian strukturalnych pod koniec lat siedemdziesiątych oraz w latach osiemdziesiątych. Zastosowane w tym czasie w produkcji technologie mikroelektroniczne, zaliczane do technologii rewolucyjnych (o najwyższym potencjale transformacji), oraz nowe technologie telekomunikacyjne, biotechnologie, a także technologie oparte na nowych materiałach, miały poważne konsekwencje dla gospodarek, odmienne od konsekwencji zastosowania technologii z poprzednich okresów. W przeszłości nowe technologie przyczyniały się z reguły do wyraźnych zmian w strukturze przemysłu, gdyż odnosiły się tylko do określonych gałęzi i ich otoczenia. W rezultacie następował szybszy wzrost gałęzi produkujących nowe wyroby przy wykorzystaniu nowych technologii oraz dziedzin wytwórczości kooperacyjnie z nimi powiązanych, pozostałe gałęzie stopniowo ograniczały ekspansję na rynku kapitałowym, na rynkach siły roboczej i na rynkach zbytu - "starzały się". Specyficzną i dostrzegalną cechą wpływu technologii mikroelektronicznych jest to, że ich transformujący wpływ na gospodarkę wynika nie tyle ze zwiększenia udziału produktów przemysłu elektronicznego w strukturze produkcyjnej gospodarki, ile z przenikania tych produktów i technologii do wszystkich praktycznie gałęzi, a nawet sektorów gospodarki. Umożliwia to odzyskanie dynamiki rozwoju przez gałęzie "dojrzałe", dzięki obniżeniu kosztów produkcji i aktywizacji popytu na ich wyroby. Ponadto następuje upodabnianie się procesów produkcyjnych różnych gałęzi przemysłu. W związku z tym przekształcenia w gospodarce dokonujące się pod wpływem zastosowań mikroelektroniki i innych nowych technologii często są określane jako restrukturyzacja, a nie zmiany strukturalne. Proces ten polega przede wszystkim na zmianie wewnętrznej struktury elementów istniejącego układu, a nie na zmianie proporcji między głównymi elementami tego układu. Zmiany te mają przede wszystkim charakter jakościowy, a nie ilościowy. Uchwycenie jakościowej treści tych przemian wymaga analizy na szczeblu grupy wyrobów przedsiębiorstw, a nawet specyfiki procesów produkcyjnych. Wielu uczonych twierdzi, że proces restrukturyzacji, który dokonuje się obecnie, nie może być postrzegany tylko jako efekt czynnika ściśle technicznego, tzw. postępu technicznego ucieleśnionego. Obok tego czynnika ogromną rolę odgrywają czynniki społeczno-instytucjonalne, tzn. nowe rozwiązania w zakresie organizacji i zarządzania przedsiębiorstwem, inny zestaw niezbędnych kwalifikacji zatrudnionych, inny poziom i rodzaj współpracy z instytucjami publicznymi, wreszcie inny poziom i zestaw usług, z jakich korzystają przedsiębiorstwa. 2 / 7

3 Przemiany strukturalne w gospodarkach krajów rozwiniętych i międzynarodowych ugrupowań gospodarczych wyrażają się przede wszystkim w ograniczeniu produkcji i zatrudnienia w gałęziach przestarzałej technologii, zmniejszającym się popycie na ich wyroby oraz w jednoczesnym przyspieszeniu tempa wzrostu w gałęziach stosujących nowoczesne technologie, na wyroby których rośnie zapotrzebowanie zarówno na rynkach wewnętrznych jak i zewnętrznych. Tendencja ta występuje we wszystkich rozwiniętych krajach przemysłowych, jednak skala i tempo przemian są w nich znacznie zróżnicowane. Tendencji tej towarzyszy dynamiczny wzrost udziału sfery usług w dochodzie narodowym, powodując różnorakie konsekwencje społeczno-ekonomiczne o charakterze wewnętrznym oraz międzynarodowym. Wydajność pracy w usługach rośnie zazwyczaj wolniej niż w innych sektorach, co przyczynia się do zwolnienia tempa wzrostu gospodarczego. Jakościowy wzrost udziału sfery usług w dochodzie narodowym krajów wysoko rozwiniętych powoduje, że usługi stają się coraz bardziej sferą popytu i rynkiem absorbującym zarówno dobra materialne, jak i wartości niematerialne. W ten sposób sfera usług coraz intensywniej oddziałuje na kształtowanie się struktury popytu globalnego. Usługi zaczynają też odgrywać coraz większą rolę w obrocie międzynarodowym. Postęp techniczny i technologiczny oraz towarzyszące mu zmiany strukturalne w aparacie wytwórczym poszczególnych krajów powodują występowanie procesu decentralizacji organizacyjnych struktur przemysłowych. Wyraźnie nową rolę w gospodarce zaczynają spełniać przedsiębiorstwa mniejsze. Zmienia się znaczenie skali produkcji w dążeniu do maksymalizacji rentowności. Wynika to z kilku przyczyn Po pierwsze, postęp naukowo-techniczny, a zwłaszcza rozpowszechnianie się "elastycznych systemów produkcji", powoduje, że osiąganie wysokiej rentowności stało się możliwe również w warunkach małoseryjnej produkcji. Zmiana profilu produkcyjnego związana z zastosowaniem elektronicznego sterowania procesem technologicznym w elastycznych systemach produkcji dokonuje się przez zmianę programu operacyjnego samych urządzeń, a nie na skutek ich wymiany, jak to jest w tradycyjnym systemie produkcyjnym. Po drugie, nowe metody wytwarzania, charakteryzujące się wysoką intensywnością technologiczną i wysoką naukochłonnością, mogą powstawać w stosunkowo niewielkich przedsiębiorstwach, biurach projektowych i laboratoriach; duża dostępność elektronicznej aparatury badawczej powoduje, że o możliwościach powstawania nowych metod wytwórczych decyduje myśl i twórcza inicjatywa niewielkich zespołów ludzkich. Na podstawie wykorzystania 3 / 7

4 coraz łatwiej osiągalnego kapitału tzw. zwiększonego ryzyka (yenture capital) powstaje coraz więcej przedsiębiorstw nastawionych na promocję nowych kierunków wytwarzania oraz zastosowanie najnowocześniej szych technologii. Przemiany w strukturze aparatu wytwórczego, form organizacji procesu produkcyjnego oraz popytu powodują także zmiany w strukturze i dynamice obrotów towarowych na rynkach światowych. W ostatnich łatach zwracają uwagę następujące kierunki zmian w handlu światowym: - zmniejszanie się udziału dóbr mało przetworzonych oraz zwiększanie się liczby i ilości towarów o wyższym stopniu przetworzenia, - pogorszenie się relacji cen między towarami przemysłowymi a surowcami i produktami rolnymi (na niekorzyść tych dwóch ostatnich), - niebywale szybki wzrost międzynarodowych obrotów finansowych, związany ze zmianami kursów wymiany walut, przepływem kredytów i kapitału. Powoduje to powstawanie dysproporcji między procesami zachodzącymi w sferze przepływów realnych oraz w sferze przepływów finansowych. Ujemnym skutkiem tych zjawisk jest to, że zdolność konkurencyjna towarów na rynku światowym i efekty wysiłku eksportowego poszczególnych krajów tylko w pewnym stopniu są determinowane przebiegiem realnych procesów gospodarczych i rzeczywistym postępem lub spadkiem efektywności gospodarowania. W znacznej części zależą one od manipulowania kursami walut, stopą procentową oraz transferem kapitału. Powstały w wyniku przeobrażeń strukturalnych układ międzynarodowych zależności gospodarczych pogłębił trudności rozwojowe krajów Trzeciego Świata. Z wyjątkiem nielicznej grupy tzw. nowo uprzemysłowionych krajów pierwszej i drugiej generacji, pozostałe są całkowicie nie przygotowane do uczestnictwa w przemianach gospodarczych zachodzących pod wpływem nauki i techniki. Nie są przygotowane do absorpcji nowych technologii, nie są też w stanie adaptować się do nowych warunków rynku światowego. Do tej pory przemiany strukturalne, których źródłem był rozwój techniki i technologii, powodowały w większości krajów 4 / 7

5 rozwijających się pogorszenie terms od trade dla handlu zagranicznego. Miało to różne skutki, przede wszystkim jednak wywoływało lawinowy wzrost międzynarodowego zadłużenia tych krajów. Kierunki i rodzaje polityki strukturalnej Oddziaływanie na strukturę gospodarki należy do tych kierunków polityki gospodarczej, które nabierają współcześnie coraz większego znaczenia. Niemożliwe jest zatrzymanie obniżania się tempa wzrostu, podobnie jak niemożliwy jest powrót do akceptowanego poziomu bezrobocia i inflacji bez dokonania odpowiednich dostosowań i przekształceń strukturalnych. Cele polityki przeobrażeń strukturalnych są znacznie zróżnicowane w poszczególnych krajach w zależności od ich warunków rozwojowych. Do podstawowych celów polityki strukturalnej należą: - dążenie do poprawy ekonomicznej efektywności gospodarki przez szybsze przemieszczanie zasobów gospodarki z dziedzin o niskiej efektywności ekonomicznej do dających wysokie dochody, - przyśpieszenie wzrostu gospodarczego i przeciwdziałanie bezrobociu, - dążenie do unowocześnienia gospodarki przez szybszy rozwój tych dziedzin działalności, które odgrywają rolę nośników współczesnego postępu technicznego, technologicznego i organizacyjnego, - dążenie do podniesienia konkurencyjności krajowych wyrobów na rynkach światowych oraz wzmocnienie proeksportowej orientacji gospodarki, - wykorzystanie procesu zmian strukturalnych do ograniczania wpływu barier surowcowych, energetycznych, demograficznych itp. występujących w procesie rozwoju. Polityka przekształceń strukturalnych, jak widać, odnosi się przede wszystkim do gospodarki narodowej jako całości. W praktyce przekształcenia strukturalne rozpatrywane są także w węższym zakresie, np. w odniesieniu do poszczególnych sektorów i działów gospodarki, czynników wzrostu (polityka zatrudnienia) czy też poszczególnych regionów. Szczególnym kierunkiem jest polityka przekształceń struktury własnościowej. Polityka przekształceń strukturalnych może przybierać różne formy. Rządy mogą popierać dokonywanie odpowiednich zmian, czyli prowadzić politykę dostosowawczą, kładąc nacisk na rozwój nowych, dynamicznie rozwijających się dziedzin gospodarki. Mogą również hamować upadek niektórych dziedzin (np. z przyczyn społecznych), ograniczać swobodną wymianę międzynarodową. Na ogół w polityce dostosowawczej ten drugi rodzaj działalności stosuje się rzadziej. Czasem jednak chroni się w ten sposób rolnictwo, górnictwo, hutnictwo, tzn. dziedziny, na towary i usługi których popyt maleje lub które w związku z konkurencją zagraniczną nie dają oczekiwanych zysków. 5 / 7

6 Kolejny typ dostosowań to polityka zapobiegawcza, opierająca się na mechanizmie rynkowym i popieraniu prywatnej inicjatywy. Rząd zwykle nie podejmuje wówczas działań bezpośrednio skierowanych na przekształcenia strukturalne, uznając, że najlepszym ich regulatorem jest rynek; rola rządu polega na usuwaniu ograniczeń hamujących sprawne funkcjonowanie rynku, powodujących jego usztywnienie, np. w wyniku opanowania pewnych dziedzin przez monopole. Można także wyróżnić antycypacyjną politykę strukturalną polegającą na ułatwianiu przedsiębiorstwom dostosowania się do nowych warunków gospodarowania w przyszłości. Polityka ta ma na celu ułatwienie przesunięć zasobów kapitału i pracy do gałęzi "wzrostowych"; zazwyczaj są to gałęzie zupełnie nowe, tzw. gałęzie wysokiej techniki. W praktyce gospodarczej dość trudno jest stosować tylko jeden z opisanych typów polityki strukturalnej. Rzadko opiera się ona na rozwiązaniach skrajnych. Niezbędny jest kompromis dostosowany do zmieniających się uwarunkowań. Należy dbać przede wszystkim o to, aby była to polityka konstruktywna, zapewniająca pomoc przedsiębiorstwom oraz pracownikom w trakcie dostosowań strukturalnych. Inicjowanie, stymulowanie i przyśpieszanie przebudowy struktury gospodarczej to w ostatnich latach jedno z najbardziej dyskutowanych zagadnień polityki ekonomicznej. Nie wszyscy ekonomiści uznają jednak, że interwencja państwa zachęcająca do przemieszczania zasobów jest bardziej pożądana niż mechanizm rynkowy. Niektórzy uważają, że należy pozostawić to wolnej grze sił rynkowych. Z kolei argumentem zwolenników polityki strukturalnej jest niedoskonałość rynku. Dyskusje teoretyczne o zakresie ingerencji państwa zaowocowały głęboką reorientacją polityki strukturalnej w krajach należących do OECD w latach osiemdziesiątych. Została ona ukierunkowana na zwalczanie sztywności rynku oraz zakłóceń rynkowych i wyparła stosowaną w latach sześćdziesiątych oraz siedemdziesiątych bezpośrednią ingerencję państwa w alokację zasobów w wybranych sektorach i regionach. Polityka strukturalna w latach osiemdziesiątych miała za zadanie zwiększenie mobilności zasobów w gospodarce. W latach osiemdziesiątych polityka strukturalna osiągała swoje cele przez: - zwiększanie globalnej wydajności czynników produkcji w drodze poprawy alokacji zasobów, efektywności zarządzania oraz promocji zmian technologicznych, - wpływanie na elastyczność systemu ekonomicznego. 6 / 7

7 Polityka strukturalna w krajach wysoko rozwiniętych w latach osiemdziesiątych przechodziła znaczną ewolucję. Jednak w 1985 r. stosowano jeszcze wiele działań selektywnych, ukierunkowanych na poszczególne dziedziny produkcji. Źródło: B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza, Warszawa / 7