Struktury i zasady organizacji administracji publicznej

Transkrypt

1 Powołanie, zadania i obowiązki rządu w demokratycznych państwach są najczęściej określone (mniej lub bardziej szczegółowo) w konstytucjach 1 W strukturach rządowych działają równolegle politycy i urzędnicy zawodowi Stąd ważnym zagadnieniem są relacje między nimi Lub inaczej rzecz ujmując relacje miedzy polityką a administracją w rządach poszczególnych państw Administracja rządowa bez polityki (programów, kierunków działania itp) byłaby swego rodzaju "utopią" 2 Pojęcie "polityki" odnosi się co najmniej do dwóch obszarów jej występowania: pierwszy to obszar zarządzania sprawami publicznymi Stąd i określenia polityka społeczna, zdrowotna, zatrudnienia itp Drugi to zdobycie i utrzymanie władzy w państwie Tak więc w pierwszym przypadku pojęcie polityki odnosi się bezpośrednio do działalności państwa i jego struktur organizacyjnych (urzędów), które mają za zadanie realizację przyjętych przez rząd celów i zadań I właśnie tak rozumiana i realizowana polityka jest przedmiotem nas tu interesującym Uwaga ta jest o tyle zasadna, że w życiu społecznym, w mediach, ale i w literaturze przedmiotowej w Polsce najczęściej nie rozróżnia się w ten sposób "polityki" Traktuje się jej dwojakie rozumienie zamiennie, co powoduje szereg nieporozumień 3 Struktury i zasady organizacji administracji publicznej W literaturze poświęconej temu zagadnieniu najczęściej wymienia się takie cechy administracji, jak: zorganizowanie, trwałość, celowość utworzenia i funkcji oraz jej wykonawczy charakter 4 Administrację publiczną ujmuje się często także podmiotowo lub funkcjonalnie W ujęciu podmiotowym traktuje się ją jako strukturę instytucjonalną i personalną, której działanie jest ukierunkowane na realizację zadań o charakterze wykonawczym w sferze publicznej W takim ujęciu administracja to "całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świadczące oraz organizatorskie" 5 W drugim ujęciu zwraca się główną uwagę na określoną działalność struktur administracyjnych A więc jest to rozpatrywanie administracji z punktu widzenia wykonywanych przez nią funkcji 6 Obecnie jednak częściej rozpatruje się administrację łącząc te dwa ujęcia Przykładem nich będzie tutaj definicja, która traktuje administrację jako "zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach" 7 1 / 8

2 Przy definiowaniu administracji publicznej akcentowana jest jej zależność od państwa i prawa A także jej wielofunkcyjność Do podstawowych funkcji administracji publicznej zalicza się: funkcje reglamentacyjne i policyjne (związane z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego), świadczeń materialnych i niematerialnych oraz wykonywanie uprawnień właścicielskich i zarządzanie majątkiem w imieniu państwa lub organów samorządu terytorialnego 8 Zachowując trwałe związki między rozwiązaniami ustrojowymi, w państwach europejskich administracja, z racji nowych zadań, podlega zarazem pewnym przekształceniom w zakresie przedmiotowego działania, mechanizmów kontroli i granic odpowiedzialności Zachowuje jednak sformalizowaną strukturę, kieruje się zbiorem określonych wartości, zasad, norm i procedur 9 Tworzą się one najczęściej w relacjach: polityka (politycy) - administracja publiczna Przy czym administracja ma znaczący wpływ na politykę z racji takich jej cech, jak min: trwałość struktur organizacyjnych, fachowość kadr w poszczególnych dziedzinach działania, umiejętność pozyskiwania i zarządzania informacją, zdolność modyfikacji programów przyjętych w sferze polityki w procesie ich realizacji, znaczne możliwości mobilizowania opinii publicznej do różnych działań Tak więc w relacjach tych, a więc i w zakresie zmian w administracji, aktywnymi podmiotami są i politycy i urzędnicy 10 Administracja rządowa w państwach członkowskich UE Jak to już zaznaczyliśmy wcześniej o powołaniu i odwołaniu danego rządu, jego strukturze ministerialnej, kompetencjach i zadaniach rozstrzygają zapisy konstytucyjne poszczególnych państw UE, ich ustroje polityczne Wyznaczają one model wzajemnych stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, budowę i sposób ustanawiania organów władzy wykonawczej oraz wzajemne stosunki między organami władzy państwowej Dotyczy to także wyznaczania roli i zadań samorządu terytorialnego, jego administracji oraz podziału terytorialnego kraju Decydują one o tym, czy dane państwo jest unitarne, federacyjne czy też konfederacyjne Czy jest scentralizowane, czy zdecentralizowane 11 Większość państw członkowskich UE to państwa unitarne Przy czym w Finlandii, Francji, Grecji i Holandii unitarność ta jest silnie scentralizowana Natomiast w Hiszpanii, Portugalii i Wielkiej Brytanii zdecentralizowane W Austrii, Belgii i w Niemczech struktura terytorialna ma charakter federacyjny 12 Konstatacje powyższe rzutują również na treść samego pojęcia "rząd" Tworzą różnice w definiowaniu "Rady Ministrów", czy "gabinet ministrów" I nie chodzi tu o kwestie nazewnictwa, 2 / 8

3 lecz min o procedury ich powołania, skład liczebny, zakres odpowiedzialności itp Najczęściej w systemach ustrojowych państw UE wyodrębnia się pięć różnych sposobów rozumienia tego, czym jest rząd i jakie są jego relacje z innymi formami instytucjonalnymi należącymi do sfery rządowej: 1 rząd jako gabinet ministrów, kierowany przez szefa gabinetu; 2 rząd jako gabinet ministrów, na cele którego stoi prezydent (głowa państwa); 3 to gabinet ministrów na cele z szefem gabinetu, ale nie mający części kompetencji naczelnego organu wykonawczego w państwie, które są zastrzeżone dla gabinetu ministrów na cele z głowa państwa; 4 pojęcie "rząd" nie występuje w tekście konstytucji danego państwa, a podmiotem władzy wykonawczej jest inaczej nazwany organ; 5 pojęcie rządu traktowane jest bardzo szeroko, np w Wielkiej Brytanii 13 Najczęściej występującym modelem rządów jest gabinet ministrów (różnie nazywany w poszczególnych krajach) na czele z kanclerzem, premierem, przewodniczącym lub Prezesem Rady Ministrów, który nie pełni zarazem funkcji głowy państwa Modele takie występują min w Austrii (kanclerz), Belgii (premier), Czechach (przewodniczący rządu), Finlandii (Rada Państwa), Grecji (Rada Ministrów), w Hiszpanii (przewodniczący), Luksemburgu (Rada Ministrów), na Łotwie (Gabinet Ministrów) itd 14 W innych państwach, np w Danii rząd to Rada Państwa złożona z króla i ministrów, a zarazem jest i Rada Ministrów, w skład której wchodzą wszyscy ministrowie, a przewodniczy jej premier Rada Ministrów pełni w zasadzie tylko funkcje wykonawcze, natomiast Rada Państwa posiada inicjatywę legislacyjną Podobnie jest we Francji, gdzie Rada Gabinetowa przygotowuje sprawy na posiedzenie Rady Ministrów Z racji prezydenckiego systemu rządów w tym kraju ma to duże znaczenie dla wypracowania określonych porozumień, celów i zadań rządu (tzw kohabitacja) w sytuacji, kiedy zaistnieją wyraźne różnice polityczne między prezydentem i Radą Gabinetową Różnice takie mogą wyniknąć min stąd, że prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, a rząd wg zwycięskiego rezultatu partii politycznych w wyborach parlamentarnych Sam termin "Rada Ministrów" odnosi się tylko do posiedzeń rządu, któremu przewodniczy prezydent Natomiast w Holandii rząd to król i ministrowie, a równocześnie istnieje Rada Ministrów składająca się z ministrów na cele z premierem Król wchodzi w skład Rady, ale nie jest jej przewodniczącym 15 Różnie też w poszczególnych państwach UE przedstawiają się regulacje konstytucyjne (i inne) dotyczące administracji rządowej i (ogólnie) administracji publicznej W 3 / 8

4 większości konstytucji tych państw mniej lub bardziej szczegółowo zapisane są takie kwestie, jak: status, mechanizmy tworzenia, struktury i kompetencje organów administracji rządowej Określone są zasadnicze wymagania wobec osób zatrudnionych w tej administracji (służba cywilna) Za pomocą różnych określeń, ale z wyraźnym wskazaniem prawie we wszystkich konstytucjach zapisano kierowniczą rolę rządu (jako gabinetu ministrów) wobec administracji oraz włączono administrowanie do obowiązków i kompetencji rządu Dla przykładu tak jest w konstytucjach Austrii, Finlandii, Hiszpanii i innych 16 W Polsce do zadań Rady Ministrów należy kierowanie administracją rządową (art 146 Konstytucji) W innych państwach, np w Grecji, jeśli nie ma w Konstytucji wyodrębnionego zapisu o administracji rządowej, to są one zamieszczone w innych rozdziałach i artykułach i najczęściej łączą się z przepisami dotyczącymi całościowo administracji publicznej oraz podziału terytorialnego państwa 17 Ze względu na podział terytorialny krajów UE oraz roli i kompetencji nadanej konstytucyjnie samorządom terytorialnym, zróżnicowany jest też podział zadań związanych ze sprawowaniem władzy wykonawczej przez administrację rządową i samorządową Różnice te są widoczne zwłaszcza w zależności od przyjęcia dwóch lub trzech szczebli podziału terytorialnego W części krajów współwystępują te dwa rodzaje administracji w części jednostek podziału terytorialnego, np we Francji na szczeblu departamentu, a w Polsce na szczeblu województwa 1 8 Podstawowe standardy unijne w zakresie działania administracji publicznej Z przynależności do Unii Europejskiej wynika konieczność dostosowania administracji publicznej państw członkowskich do unijnych procedur decyzyjnych oraz treści standardów obowiązujących w tej dziedzinie 19 Jest to, ogólnie biorąc, swoisty proces europeizacji administracji publicznej Dotyczy to zwłaszcza administracji państw postsocjalistycznych Europy Środkowej i Wschodniej Zwłaszcza zaś w takich kwestiach, jak: demokratyczna legitymizacja administracji, normatywne określenie podstaw i granic działania, kontrola celowości i legalności działania Istotne znaczenie ma także przyjęta doktryna pomocniczości państwa, decentralizacja i dekoncentracja władzy oraz uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej 20 4 / 8

5 Dla administracji tych krajów, ale również wcześniejszych członków UE (Hiszpania, Portugalia) szczególnym wyzwaniem jest dobre przygotowanie się do udziału w negocjacjach i współdecydowaniu w organach (komitetach, zespołach itp) instytucji unijnych, zwłaszcza tych związanych z funkcjonowaniem Komisji Europejskiej Dla przykładu w 2002 r w Komisji działało 257 komitetów roboczych 21 W ciągu roku odbywa się kilka tysięcy spotkań w ramach tych i innych komitetów (również w COREPER I i II przy Radzie UE) Ich zadaniem jest wypracowanie we właściwym czasie stanowiska krajowego w sprawach, które stanowią przedmiot procesów decyzyjnych na poziomie UE, oraz zapewnienie temu stanowisku najlepszej pozycji w fazie decydowania Niezwykle ważnym zagadnieniem, za które odpowiada administracja rządowa i jej przedstawiciele w instytucjach UE, jest implementacja prawa wspólnotowego oraz zdolność do maksymalnego wykorzystania przez państwo, które reprezentują, wszystkich instrumentów polityk wspólnotowych (polityki rolnej, regionalnej, energetycznej itd), dla realizacji celów gospodarczych i społecznych danego państwa Administracja rządowa poszczególnych państw UE powinna także być dobrze przygotowana do współpracy gospodarczej, społecznej, kulturalnej itd miedzy tymi państwami Jest to także ważne z tego względu, iż struktura komitetów i grup roboczych współpracujących z Komisją Europejską nie zawsze pokrywa się ze struktura ministerstw i urzędów w poszczególnych państwach członkowskich Stąd też potrzeba odpowiedniej koordynacji ich działań w interesie państw i Wspólnoty (stąd min komitety do spraw UE) 22 Pamiętać należy także, że prawo wspólnotowe pozostawia poza swoimi regulacjami zagadnienia konkretnych rozwiązań w danych dziedzinach (dyrektywy) I tutaj wiedza fachowa urzędników administracji jest nieodzowna Krótko rzecz ujmując członkostwo państwa w UE oznacza, że musi ono: stosować wspólne standardy działania administracji; przyjąć dodatkowe zadania związane z tą przynależnością; wprowadzić niektóre zunifikowane rozwiązania instytucjonalne i proceduralne Nie oznacza to jednak ograniczania suwerenności państw członkowskich i autonomii ich administracji publicznej, co jest zapisane w odpowiednich traktatach UE i traktach akcesyjnych państw 23 W innych dokumentach UE sformułowane zostały trzy podstawowe wzorce standardów działania administracji publicznej: 1 zawarte w art 41 Karty Praw podstawowych, w tym prawo do dobrej administracji; 2 w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji; 3 w Komunikacie Komisji Wspólnot Europejskich W Karcie Praw Podstawowych zapisano min prawo każdego obywatela do bezstronnego i rzetelnego załatwiania jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii oraz, że każda osoba ma prawo domagać się od Unii naprawienia szkody wyrządzonej 5 / 8

6 przez jej instytucje lub jej pracowników Zapisy Karty miały stać się częścią składową projektowanej Konstytucji UE (Traktatu Lizbońskiego) i obowiązywać wszystkie państwa członkowskie Bez tych regulacji nie ma mocy obowiązującej we wszystkich krajach członkowskich Zarazem jednak, jak wynika to z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, nawet w obecnym stanie przyjęcia Karty, można w praktyce dochodzić zapisanych w niej praw i roszczeń 24 Kodeks Dobrej Administracji formułuje głównie pewne zasady wyznaczające model stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników unijnych z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów członkowskich Wśród zasad tego Kodeksu na szczególna uwagę zasługują zapisy o: praworządności, niedyskryminowaniu, zakaz nadużywania uprawnień, bezstronność, obiektywizm, uczciwość, uprzejmość itp urzędników W trzecim przypadku chodzi głównie o wdrażanie w administracji państw Wspólnej Metody Oceny (WMO) zarządzania w administracji 25 Status prawny i zawodowy pracowników administracji rządowej W administracji rządowe wszystkich krajów UE pracują zarówno politycy, jak i urzędnicy zawodowi Jest to związane, o czym wspomnieliśmy już na wstępie, z zakresem przedmiotowym polityki i administracji, w tym koniecznego współdziałania dla realizacji celów i zadań 26 Znajduje to swoje odzwierciedlenie w konkretnych rozwiązaniach dotyczących formalno-prawnego i zawodowego statusu polityków i urzędników zawodowych W państwach UE status polityków i urzędników zawodowych zatrudnionych w administracji rządowej jest zróżnicowany Mają oni inne zadania i kompetencje, różni ich także rodzaj odpowiedzialności oraz kryteria ocen ich pracy i ścieżki awansu Wspólne są natomiast ogólnie biorąc, regulacje dotyczące miejsca i zasad zatrudniania 27 Dla obu tych kategorii pracowników administracji rządowej przyjęto określenie służba cywilna W ramach tego określenia dokonuje się oddzielenia politycznych oraz wykonawczych elementów struktury kadrowej Większość "starych" państw członkowskich UE ma długoletnie doświadczenia z tworzeniem i rozwojem służby cywilnej Natomiast w państwach, które zostały przyjęte do Wspólnoty w 2004 r i później (Bułgaria i Rumunia) jest to wciąż proces stanowienia i kształtowania tej służby We wszystkich jednak krajach UE, z racji nowych zadań i wyzwań stojących przed rządami i ich administracją, służba cywilna przechodzi określone zmiany 28 Najczęściej zakres działania służby cywilnej jest ograniczony do urzędów państwowych W części krajów UE (np w Danii i Francji) służba ta obejmuje też pracowników szkolnictwa publicznego, służby zdrowia i opieki społecznej O przyjęciu do służby cywilnej decydują najczęściej (określone w specjalnych 6 / 8

7 przepisach) zdany egzamin lub konkurs 29 W niektórych państwach UE (min we Francji i Niemczech) w służbie cywilnej wyróżnia się kategorie stanowisk (głównie polityków różnej orientacji, doradców itp), co do których wprowadzono specjalne przepisy o ich dymisji w przypadku zmiany rządu lub ministra Z reguły chodzi tu o wyższe stanowiska: dyrektorów i doradców w ministerstwach 30 Podobnie jest z urzędnikami zawodowymi, tylko część z nich należy do korpusu służby cywilnej, przy czym są oni z reguły przypisani do określonej grupy lub kategorii tej służby W Polsce występują dwa zasadnicze podziały: pierwszy, iż korpus służby cywilnej składa się z pracowników tej służby oraz urzędników, którzy stanowią grupę bardziej ustabilizowaną; drugi to grupa osób zajmujących wyższe stanowiska z nominacji i o odpowiednim stażu zawodowym 3 1 W większości państw UE wobec pracowników służby cywilnej stawiane są wysokie wymagania etyczne Opracowano w tym celu specjalne kodeksy etyczne urzędników Wymagania etyczne mają służyć zapobieganiu korupcji i nadużyć w pełnieniu funkcji publicznych; kreowanie takich pozytywnych wartości w zachowaniach (pracy) urzędników, jak: uczciwość, odpowiedzialność, obiektywizm itp) 32 Z tej krótkiej prezentacji zagadnień związanych z administracją rządową wynika kilka istotnych konkluzji, a mianowicie: normatywne i faktyczne rozwiązania dotyczące statusu formalnoprawnego polityków i urzędników zawodowych w strukturach administracji rządowej, jako ważne kryterium ich podziału i kompetencji Drugi - wpływ obu tych grup pracowników na określenie kształtu i zasad działania instytucji rządowych Trzeci, odpowiednio do dwóch pierwszych, to zróżnicowana sytuacja zatrudnienia w strukturach rządowych pracowników tych dwóch kategorii Zróżnicowania te dotyczą min sposobów rekrutacji, praw i obowiązków, odpowiedzialności i odmiennych ścieżek awansu Czwarty - współcześnie, wobec nowych wyzwań i zadań, występuje większa mobilność (zmienność) kadr służby cywilnej, co wpływa i na zmianę kryteriów ich podziału i powoływania Piąte - faktyczna pozycja polityków i urzędników zawodowych w poszczególnych krajach członkowskich, i w UE jako całości, jest pochodną realnego ich wpływu na rządowe procesy decyzyjne i realizacyjne Aby ustalić, kto wywiera większy wpływ na te procesy, politycy czy urzędnicy zawodowi, należy w każdym przypadku zbadać ich rolę w poszczególnych fazach 7 / 8

8 procesu decydowania, w tym: określania strategii działania, generowania inicjatyw, uzgodnienia projektów, kontroli ich wykonania itp 33 Źródło: Barbara T Rezowicz (red), Polska i Unia Europejska: sześć lat po rozszerzeniu Bilans kosztów i korzyści, Wydawnictwo pod patronatem honorowym Jerzego Buzka, Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Rocznik naukowy Europejskiej Fundacji Wolności, Bruksela / 8