Mapa barier rozwoju projektów PPP w Polsce w ocenie partnerów biznesowych

Transkrypt

1 Mapa barier rozwoju projektów PPP w Polsce w ocenie partnerów biznesowych

2 Spis treści Nakreślenie kontekstu działań inwestycyjnych i roli narzędzia PPP w ich realizacji Podmioty prywatne i publiczne zaangażowane w realizację projektów PPP role, obowiązki, wyzwania Osadzenie w kontekście projektów PPP w Polsce liczby, zakresy, sukcesy, wyzwania Ministerstwo Gospodarki Definiowanie celu dokumentu oraz opis procesu jego powstania 7 Kluczowe bariery w rozwoju PPP w Polsce 9 Podsumowanie PwC

3 Mapa barier rozwoju projektów PPP w Polsce w ocenie partnerów biznesowych Grupa Robocza PPP 1 Nakreślenie kontekstu działań inwestycyjnych i roli narzędzia PPP w ich realizacji Stan infrastruktury w istotny sposób określa rozwój społeczno-gospodarczy kraju, decydując o jakości życia. W przeważającej większości to inwestycje publiczne wpływają na rozwój infrastruktury i od możliwości sektora publicznego zależy tempo realizacji tych działań. Skala potrzebnych inwestycji wskazuje, że zapewnienie finansowania budżetowego na odpowiednim poziomie jest mało prawdopodobne i nie zaspokoi wyzwań inwestycyjnych. Wsparcie środkami unijnymi w dużym stopniu wspomaga działania inwestycyjne, nie mniej jednak także do tych projektów niezbędny jest wkład własny. W obecnym czasie zarówno rząd, jak i wiele samorządów znajduje się pod silną presją budżetową, pojawia się więc pytanie jaki sposób jest najlepszy, aby włączać w finansowanie i rozwój infrastruktury także stronę prywatną. Oczekiwaniem społeczeństwa jest, że publiczne pieniądze będą wydawane efektywniej, tak aby osiągnąć najwyższy możliwy poziom usług publicznych w ramach istniejących budżetów. Celem strony publicznej powinno być znalezienie takich sposobów realizacji zadań, które pozwolą na osiągnięcie oszczędności i ograniczą bazę kosztową przy zachowaniu odpowiedniej jakości. Odpowiedzią wydaje się być partnerstwo publicznoprywatne. PPP rozumiane jako długoterminowa współpraca sektora publicznego i prywatnego przy realizacji usług dla społeczeństwa. To metoda, którą można wykorzystać do wielu zadań publicznych, nie tylko do tworzenia nowej infrastruktury, ale także do modernizowania istniejącej i uzyskiwania dzięki temu wyższej jakości usługi publicznej. Istotą PPP jest nie samo wybudowanie obiektu, który będzie służyć społeczeństwu przez kilkadziesiąt lat, ale świadczenie wysokiej jakości usługi w powiązaniu z tym obiektem z uwzględnieniem optymalnych założeń w zakresie life cycle. Ze względu na elastyczność narzędzia jakim jest PPP możliwe są różne modele współpracy, od najbardziej klasycznego gdzie ryzyko dostępności jest przenoszone na partnera prywatnego do bardziej ryzykownych z punktu widzenia strony prywatnej, gdzie przenoszone jest ryzyko popytu. Podział zadań i ryzyk powinien być dokonany w oparciu o charakterystykę projektu, a nie w oparciu o oczekiwanie, że strona prywatna przejmie wszelkie ryzyka projektowe. Właściwy podział ryzyk pozwala na efektywne zarządzanie kosztami projektu w całym jego cyklu życia i oznacza niższy lub nie zmieniony koszt usługi dla strony publicznej. Założenie jakie przyświeca stronom partnerstwa jest takie by docelowy podział ryzyk odzwierciedlał podział ich kompetencji. Dana usługa realizowana jest przez ten podmiot, który jest w stanie zrealizować ją w sposób najbardziej efektywny. Istnieje też szereg innych korzyści np. brak płatności ze strony publicznej na rzecz prywatnego partnera do momentu oddania infrastruktury do użytku, zwiększenie liczby projektów infrastrukturalnych, zarówno ze względu na uwolnienie pewnych środków publicznych, ale także ze względu na odciążenie urzędników, szybsze wdrożenie projektów wynikające z motywacji sektora prywatnego do dostarczenia projektu na czas, większy transfer nowych technologii aby móc zacząć realizować zwrot z inwestycji. Są też pewne ograniczenia wynikające z zastosowania PPP, np. wyższe koszty finansowania, konkurencyjność, zmiany prawa w okresie trwania umowy, itp., ale jeśli projekt jest właściwie przygotowany nie powinny one wpływać na jego wykonalność. Ważne by koszty realizacji projektów w różnych wariantach realizacji porównywać według podobnych kryteriów. W przypadku tradycyjnej formuły realizacji projektów infrastrukturalnych byłyby to koszty budowy danego aktywa jak również koszty jego eksploatacji w analogicznym okresie czasu jak w przypadku formuły PPP. PPP można zastosować do wielu sektorów od transportu, poprzez ochronę zdrowia, szkolnictwo, do obiektów użyteczności publicznej itp. 3

4 2 Podmioty prywatne i publiczne zaangażowane w realizację projektów PPP role, obowiązki, wyzwania W projekty PPP zaangażowanych jest dużo różnych uczestników i interesariuszy zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej. Do podstawowych uczestników PPP należą: Zamawiający, np. rząd, jednostki samorządu terytorialnego, agencje i instytucje państwowe Inwestorzy kapitałowi Banki i instytucje finansujące projekt Podwykonawcy Doradcy (prawni, finansowi, techniczni), firmy ubezpieczeniowe, agencje ratingowe Zamawiający odpowiedzialny jest za zdefiniowanie celów projektu PPP oraz monitorowaniu czy realizacja odbywa się zgodnie z założeniami według standardów określonych w umowie PPP. Mimo, że sektor prywatny przejmuje odpowiedzialność za jakościową realizację usług, to sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny wobec społeczeństwa za określenie wymaganego standardu świadczonych usług oraz środków, z których możliwe jest sfinansowanie tych usług. Do zadań strony publicznej należy: Przeprowadzenie analiz inwestycyjnych Przygotowanie i przeprowadzenie procesu przetargowego Przygotowanie standardów jakości i efektywności usług oraz monitorowanie wypełniania standardów Współpraca z sektorem prywatnym, gdy ulegają zmianie warunki realizacji projektu, ale cel pozostaje niezmienny Po stronie publicznej w projekt mogą być też zaangażowane właściwe Ministerstwa, np. Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Gospodarki lub Ministerstwo Rozwoju Regionalnego lub resorty związane z danym sektorem. Zadania Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Gospodarki określone są w ustawie o PPP, gdyż organy te pełnią istotną rolę w tworzeniu i właściwym funkcjonowaniu rynku PPP. Rola sektora prywatnego przy realizacji projektów PPP uwarunkowana jest przede wszystkim celami publicznymi i zakresem zlecanych usług. Do zadań strony prywatnej należy: Udział w procedurze przetargowej zgodnie ze specyfikacja istotnych warunków zamówienia (np. Poprzez aktywne uczestnictwo w dialogu konkurencyjnym) Realizacja projektu PPP zgodnie z jego zakresem, w tym np. Zaprojektowanie i budowa lub modernizacja obiektu a następnie jego eksploatacja Pozyskanie finansowania i zapewnienie kapitałów własnych niezbędnych do zrealizowania inwestycji Zarządzanie obiektem zgodnie z umową PPP Współpraca z sektorem publicznym, gdy ulegają zmianie warunki realizacji projektu, przy zapewnieniu, że cel pozostaje niezmienny Przekazanie obiektu sektorowi publicznemu, po wygaśnięciu umowy PPP, na ustalonych wcześniej zasadach Największym wyzwaniem stojącym przed stroną publiczną jest przygotowanie projektu, który spotka się z zainteresowaniem rynku i przyciągnie wystarczającą konkurencję ze strony prywatnych inwestorów oraz instytucji finansujących. Projektu z odpowiednim podziałem zadań i ryzyk, z mechanizmem wynagradzania partnera prywatnego odzwierciedlającym ten podział i propozycją zapisów umownych, które pozwolą na realizację projektu w perspektywie długoterminowej. Jednym słowem stworzenie projektu bankowalnego czyli mającego szanse na pozyskanie finansowania i takiego, którego postępowanie nie zakończy się fiaskiem narażając obydwie strony partnerstwa na zbędne koszty. Z punktu widzenia inwestorów prywatnych to bankowalność jest jednym z ważniejszych kryteriów oceny projektu, ponieważ największym wyzwaniem jest pozyskanie długoterminowego finansowania na atrakcyjnych warunkach. Oznacza to, ze instytucje finansowe do których zwracają się inwestorzy prywatni powinny mieć wystarczające doświadczenie w finansowaniu długoterminowych projektów i dobre zrozumienie mechanizmów PPP. 4

5 3 Osadzenie w kontekście projektów PPP w Polsce liczby, zakresy, sukcesy, wyzwania Ministerstwo Gospodarki Polska należy do grupy krajów, które stosunkowo niedawno rozpoczęły wdrażanie rozwiązań z zakresu PPP, dlatego rynek partnerstwa publiczno-prywatnego znajduje się dopiero we wstępnej fazie rozwoju. Pierwsza ustawa określająca ramowe warunki realizacji projektów w tej formule została uchwalona dopiero w 2005 r. Obecnie główne kwestie związane z funkcjonowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce ujęte są w trzech aktach prawnych: Ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym Ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. 0 koncesji na roboty budowlane i usługi Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym ma charakter ramowy i przedstawia główne kwestie dotyczące PPP. Dwa pozostałe akty prawne normują zasady realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych w modelu koncesyjnym oraz w modelu zamówień publicznych. W praktyce, przedsięwzięcia oparte na współpracy strony publicznej i prywatnej realizowane są najczęściej w modelu koncesyjnym (ok. 75% wszystkich projektów PPP). Po wejściu w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.). zaobserwowano wzrost liczby projektów realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. W ciągu pierwszych czterech lat funkcjonowania ustaw zawarto 46 umów na łączną wartość ponad 1,5 mld zł. Liczba projektów PPP na etapie przetargu wahała się w latach w przedziale rocznie. W Polsce projekty PPP dotychczas realizowane były wyłącznie przez samorządy terytorialne nie powstał żaden projekt na szczeblu krajowym. Dominują projekty małe, o stosunkowo niewielkiej wartości. Przedsięwzięciem o najwyższej wartości jest umowa na realizację projektu pn. System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania (854 mln zł). Najwyższy wskaźnik aktywności we wdrażaniu formuły PPP zaobserwowano w województwie małopolskim (40 ogłoszeń w latach , 11 w 2012 r.). Natomiast najwyższy wskaźnik skuteczności pod względem liczby realizowanych projektów PPP odnotowano w województwach śląskim i pomorskim (odpowiednio 44% i 43% w stosunku do opublikowanych ogłoszeń w latach ). Najwięcej projektów dotyczyło dziedziny sportu i rekreacji (7 zawartych umów, 30% wszystkich ogłoszonych postępowań w latach ). Na kolejnych miejscach pod względem liczby zawartych umów uplasował się sektor gospodarki wodnokanalizacyjnej i ciepłowniczej (5 zawartych umów), energetyki (5 zawartych umów) oraz ochrony zdrowia (5 zawartych umów). Mniejszym zainteresowaniem cieszą się przedsięwzięcia dotyczące budowy parkingów (po 4 zawarte umowy), transportu publicznego i infrastruktury transportowo-komercyjnej (po 3 zawarte umowy), usług wydawniczych, żłobków i klubów dziecięcych, gospodarki odpadami, dróg i cmentarzy (po 2 zawarte umowy), kultury, organizacji imprez masowych, nauki i rozwoju oraz ICT (po 1 zawartej umowie). Przedstawione dane pokazują, że formuła PPP umożliwia efektywną realizację inwestycji w wymienionych obszarach. Potrzeby zastosowania tej formuły są jednak znacznie większe, szczególnie w takich dziedzinach jak drogownictwo, kolejnictwo, transport lotniczy i wodny. Przedsięwzięcia PPP często są realizowane w formie projektów hybrydowych, tj. finansowanych z udziałem funduszy europejskich. W perspektywie finansowej przewidziane zostało dofinansowanie ze środków unijnych 19 projektów, na łączną kwotę 2,3 mld zł. Szesnaście spośród nich posiada już podpisane umowy na dofinansowaniem, z których aż 9 odnosi się do obszaru telekomunikacji. 5

6 Zgodnie z art. 3 ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. do zadań ministra właściwego do spraw gospodarki należy upowszechnianie i promowanie PPP oraz dokonywanie analiz i ocen funkcjonowania PPP, w tym stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego. Celem Ministerstwa Gospodarki jest zatem podejmowanie działań analitycznych i promocyjnych ukierunkowanych na wyeliminowanie istniejących barier i zwiększenie zainteresowania formułą PPP. W administracji rządowej działania ukierunkowane na wzrost liczby projektów PPP podejmowane są również przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Prace Rządu w zakresie PPP koordynowane są w ramach Międzyresortowego Zespołu do spraw PPP, działającego pod przewodnictwem Ministra Gospodarki. Rynek PPP w Polsce rozwija się ustawicznie. Istnieje potrzeba upowszechnienia tej formy realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych oraz udoskonalenia instrumentów wsparcia jej rozwoju. Istotną kwestią umożliwiającą zwiększenie efektywności wdrażanych działań jest trafna identyfikacja barier utrudniających realizację projektów PPP w Polsce. 6

7 4 Definiowanie celu dokumentu oraz opis procesu jego powstania Szczegółowe cele, które zostały postawione przed Grupą Roboczą PPP przedstawione zostały poniżej: Dyskusja nad strategiczną rolą biznesu na rzecz angażowania się w realizację celów publicznych ze szczególnym uwzględnieniem tych z zakresu zrównoważonego rozwoju (m.in. gospodarka odpadami, rozwój szkolnictwa, budowa dróg i inne) z wykorzystaniem PPP Wkład biznesu w kształtowanie zapisów nowelizacji ustawy o PPP z 2008 r. Zapoznanie z analizami dotyczącymi kluczowych barier w zakresie rozwoju PPP i dyskusja nad ich pokonaniem Praca nad upowszechnianiem zastosowania form PPP w realizację celów strategicznych przez przedsiębiorstwa Prace Grupy Roboczej PPP odbywały się w ramach cyklicznych spotkań przedstawicieli przedsiębiorstw i innych organizacji zainteresowanych tematem PPP, które zgłosiły chęć swojego zaangażowania w prace Grupy. W spotkaniach Grupy uczestniczyli przedstawiciele firm, organizacji oraz Ministerstwa Gospodarki, jako patrona honorowego inicjatywy. Przedstawiciele Grupy spotykali się podczas sesji konsultacyjnych, które miały na celu wymianę doświadczeń oraz wypracowanie konkretnych rozwiązań z zakresu PPP. W sumie odbyło się 7 spotkań Grupy Roboczej PPP. Prace grupy roboczej koncentrowały się na określeniu kluczowych barier w rozwoju PPP w Polsce. Zadaniem uczestników Grupy Roboczej PPP było wskazanie barier najistotniejszych z ich punktu widzenia oraz skategoryzowanie ich w następujących obszarach: instytucjonalne, finansowe, prawne i postawa publiczna, a następnie nadanie priorytetów konkretnym barierom. W efekcie prac Grupy Roboczej PPP został opracowany dokument wskazujący na kluczowe bariery w rozwoju PPP w Polsce Mapa barier rozwoju projektów PPP w, składający się z następujących punktów: Nakreślenie kontekstu działań inwestycyjnych i roli narzędzia PPP w ich realizacji Podmioty prywatne i publiczne zaangażowane w realizację projektów PPP role, obowiązki, wyzwania Osadzenie w kontekście projektów PPP w Polsce liczby, zakresy, sukcesy, wyzwania Kluczowe bariery w rozwoju PPP w Polsce instytucjonalne, finansowe, prawne, postawa publiczna Podsumowanie działania do podjęcia dla strony publicznej oraz dla biznesu W pracach Grupy Roboczej PPP aktywny udział brali przedstawiciele następujących podmiotów: Dalkia Polska S.A. Hochtief Development Poland Sp. z o.o. Orange Polska PKP PLK S.A. PKP S.A. Budimex S.A. FOB Siemens Sp. z o.o. TechniTel Polska S.A. Skanska Infrastructure Development Strabag Sp. z o.o. Ministerstwo Gospodarki 7

8 W początkowej fazie prac Grupy Roboczej PPP było zaangażowanych więcej podmiotów, a pełna lista obejmuje: Bumar Sp. z o.o. Dalkia Polska S.A. Hochtief Development Poland Sp. z o.o. Orange Polska PWPW S.A. Trade Trans PKP PLK S.A. PKP S.A. Budimex S.A. FOB Deloitte Advisory Sp. z o.o. KGHM Polska Miedź S.A. Siemens Sp. z o.o. InterHealth Canada UNDP DB Schenker Sp. z o.o. TechniTel Polska S.A. Skanska Infrastructure Development Strabag Sp. z o.o. BASF Polska Sp. z o.o. Saint Gobain Polska Ministerstwo Gospodarki W ramach prac Grupy wypracowane zostały rekomendacje dla sektora publicznego i prywatnego dotyczące dalszych działań, w tym propozycje zaadresowania konkretnych barier w prawodawstwie, które z punktu widzenia przedsiębiorców ograniczają lub uniemożliwiają realizację projektów PPP. Bariery zostały zidentyfikowane na podstawie doświadczeń praktycznych członków Grupy, głównie z projektów realizowanych na szczeblu samorządowym. Grupa robocza PPP stanowiła dobre forum do przedstawienia doświadczeń przedstawicieli sektora biznesu dotyczących projektów inwestycyjnych realizowanych w Polsce w formule PPP. 8

9 5 Kluczowe bariery w rozwoju PPP w Polsce Prace Grupy skoncentrowane były przede wszystkim na wskazaniu barier, które ograniczają rynek PPP i rozwiązań, nawet drobnych, które umożliwiłyby jego rozwój i ułatwiły zaangażowanie w projekty jego uczestnikom. W trakcie prac przedstawiciele strony prywatnej zidentyfikowali 4 obszary, w których najczęściej przedsiębiorcy napotykają na problemy. W ramach tych obszarów zidentyfikowano konkretne bariery zaprezentowane poniżej. Ponadto wybrano priorytety, które na obecnym etapie rozwoju rynku PPP wydają się najistotniejsze z punktu widzenia przedsiębiorców. a. Instytucjonalne Niewielka liczba projektów zrealizowanych w oparciu o ustawę PPP oraz ustawę o koncesji, wskazują, że istnieje konieczność ułożenia struktury instytucjonalnej zgodnie ze sprawdzonymi wzorcami i w oparciu o zidentyfikowane problemy. Kluczowym problemem na który wskazywał sektor biznesu wydaje się brak jednostki odpowiedzialnej za politykę państwa wobec PPP, która w jasny sposób definiowałaby kierunki rozwoju PPP, programy sektorowe oraz inicjowałaby programy pilotażowe. Byłaby tym samym odpowiedzialna za tworzenie rozwiązań regulacyjnych oraz instytucjonalnych, które dawałyby komfort stronie publicznej odnośnie zasadności decyzji przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia w formule PPP. Niezwykle istotne wydaje się wskazanie instytucji publicznej, która wspierałaby sektor publiczny we wstępnej identyfikacji i przygotowaniu projektów PPP. Przedstawiciele Ministerstwa Gospodarki uczestniczący w pracach Grupy Roboczej podczas dyskusji prezentowali kompetencje resortu w zakresie PPP oraz jego działania legislacyjne, analityczne i informacyjnoedukacyjne.. Działania zainicjowane przez Ministerstwo Gospodarki wydają się nie być do końca zauważone przez stronę biznesową, dlatego istotne jest podjęcie działań informacyjnych ze strony publicznej oraz aktywniejszego poszukiwania informacji ze strony prywatnej. Katalog barier instytucjonalnych Koordynacja działań przygotowawczych Centralna organizacja rządowa jako jednostka koordynująca wszystkie działania publiczne Brak organizacji na wzór Partnership (Wielka Brytania), czyli organizacji na szczeblu centralnym, z udziałem i wsparciem strony rządowej, która zajęłaby się promocją PPP, doradztwem szczególnie dla samorządów ale nie tylko; kreowaniem wzorów postępowania w tych projektach, interpretacją przepisów z ustawy o PPP Brak jednostki PPP na szczeblu centralnym koordynującej działania PPP w całym kraju i promującej najlepsze praktyki Utworzenie po stronie publicznej instytucji koordynującej przygotowanie projektów PPP do realizacji Stworzenie przez stronę publiczną listy potencjalnych projektów (tzw. pipeline) jako element istotny z punktu widzenia zainteresowania partnerów prywatnych projektami PPP Edukacja Zapewnienie przejrzystości w ramach projektów PPP nauka na sprawdzonych doświadczeniach zagranicznych, np. z Niemiec i Wielkiej Brytanii Zrozumienie zasad podziału zadań i ryzyk pomiędzy stronami Pozyskanie doradcy dla strony publicznej (wsparcie doradcy to większa szansa na lepszy wzór umowy, lepsze negocjacje, poprawa bankowalności ) Zasady porównywania kosztów metody PPP i innych metod (umowa wieloletnia obejmująca budowę i utrzymanie obiektu w okresie kilkunastu/kilkudziesięciu lat oraz rozłożenie wynagrodzenia partnera prywatnego na kilkanaście/kilkadziesiąt lat) do tradycyjnego zamówienia publicznego (budowa obiektu i zapłata należnego wynagrodzenia) Ograniczenie tendencji sektora publicznego do przenoszenia maksymalnie wielu ryzyk na stronę prywatną (edukacja na przykładzie udanych i nieudanych projektów PPP w Polsce) Doświadczenia praktyczne/najlepsze praktyki Dostęp do dobrych praktyk opisanych, przeanalizowanych, wskazówki istotne dla kolejnych projektów (w tym wskazanie błędów aby uniknąć ich powielania) Zdefiniowanie bankowalności projektów 9

10 Brak projektów pilotażowych, które byłyby przykładem przedsięwzięcia zakończonego sukcesem (publikacja dokumentacji i umowy, możliwość wizji lokalnej etc.) Zapewnienie przejrzystości w ramach projektów PPP nauka na sprawdzonych doświadczeniach zagranicznych, np. z Niemiec i Wielkiej Brytanii Brak doświadczenia praktycznego w realizacji projektów PPP Dostępne wzorce/szablony Stworzenie pakietu dokumentów i dobrych praktyk jako forma ułatwienia procesów PPP, materiały do edukacji Podjęcie próby definiowania najistotniejszych zapisów prawnych w umowach Zdefiniowanie bankowalności projektów Brak projektów pilotażowych, które byłyby przykładem przedsięwzięcia zakończonego sukcesem (publikacja dokumentacji i umowy, możliwość wizji lokalnej etc.) Brak doświadczenia praktycznego w realizacji projektów PPP Priorytety Koordynacja działań przygotowawczych Utworzenie po stronie publicznej instytucji koordynującej przygotowanie projektów PPP do realizacji. Brak organizacji na wzór Partnership (Wielka Brytania), czyli organizacji na szczeblu centralnym, z udziałem i wsparciem strony rządowej, która zajęłaby się promocją PPP, doradztwem szczególnie dla samorządów ale nie tylko; kreowaniem wzorów postępowania w tych projektach, interpretacją przepisów z ustawy o PPP Edukacja Zrozumienie zasad podziału zadań i ryzyk pomiędzy stronami Zapewnienie przejrzystości w ramach projektów PPP nauka na sprawdzonych doświadczeniach zagranicznych, np. z Niemiec i Wielkiej Brytanii Doświadczenia praktyczne/najlepsze praktyki Zapewnienie przejrzystości w ramach projektów PPP nauka na sprawdzonych doświadczeniach zagranicznych, np. z Niemiec i Wielkiej Brytanii Dostęp do dobrych praktyk opisanych, przeanalizowanych, wskazówki istotne dla kolejnych projektów (w tym wskazanie błędów aby uniknąć ich powielania) Brak projektów pilotażowych, które byłyby przykładem przedsięwzięcia zakończonego sukcesem (publikacja dokumentacji i umowy, możliwość wizji lokalnej etc.) Dostępne wzorce/szablony Podjęcie próby definiowania najistotniejszych zapisów prawnych w umowach Zdefiniowanie bankowalności projektów Rekomendacje działania do podjęcia Skuteczna implementacja projektów w formule PPP wymaga podjęcia działań w celu większej aktywizacji administracji rządowej przy opracowywaniu i wdrażaniu niezbędnych rozwiązań systemowych. Dotychczasowe doświadczenia wskazują na konieczność utworzenia struktury organizacyjnej upowszechniającej stosowanie tej formy realizacji usług publicznych. Takie zadania zostały postawione przez ustawodawcę Ministerstwu Gospodarki, które w roku 2013 stworzyło Wydział Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, który w coraz większym zakresie zajmuje się tworzeniem ram prawnych, przygotowaniem analiz rynku PPP oraz upowszechnianiem wiedzy o PPP. Ciałem koordynującym działania w zakresie PPP jest Międzyresortowy Zespół do spraw PPP, działający pod przewodnictwem Ministra Gospodarki. Dodatkowo w poszczególnych sektorowych ministerstwach mogłyby powstać, jeżeli nie istnieją, jednostki organizacyjne ds. PPP, które nadzorowałyby realizację projektów tego typu w konkretnych sektorach gospodarki. b. Finansowe Wstęp do kategorii i dlaczego ważne Sektor publiczny w Polsce znalazł się w punkcie, w którym racjonalizacja jego gospodarki finansowej stała się warunkiem koniecznym dla jego dalszego rozwoju. Aby samorządy lokalne pozostały kluczowym inwestorem publicznym, nie pogrążając się jednocześnie w spirali zadłużenia, niezbędne są bowiem dostosowania po stronie ich finansów bieżących. 10

11 W obliczu rosnących trudności sektora publicznego z dalszym zadłużaniem się, PPP powinno stanowić mechanizm finansowania umożliwiający kontynuację wielu zadań inwestycyjnych i służący podtrzymaniu dotychczasowej aktywności inwestycyjnej polskich samorządów. Problem ich malejącej zdolności zadłużeniowej rozwiązany zostałby bowiem przesunięciem części ciężaru inwestycyjnego na podmioty prywatne. Łączyłoby się z tym zresztą wiele dodatkowych korzyści, takich jak np. wytransferowanie przez sektor publiczny różnych rodzajów ryzyka, w tym przede wszystkim ryzyka ekonomicznego takich inwestycji, czy też z założenia krótsze niż w klasycznym modelu przetargowym czas oraz koszty realizacji takich przedsięwzięć. Większe zaangażowanie prywatnych podmiotów w inwestycje o charakterze użyteczności publicznej sprzyjać mogłoby ponadto bardziej efektywnemu wykorzystaniu środków unijnych, z których projekty te są współfinansowane. W sytuacji konieczności zmniejszania deficytu finansów publicznych, realizacja projektów w formule PPP wydaje się być najwłaściwszą metodą finansowania potrzeb inwestycyjnych sektora publicznego. Katalog z krótkimi opisami Zmienność interpretacji Ministerstwa Finansów, powoduje ze strony samorządowej obawy o wliczenie kosztów, wynikających z udziału strony samorządowej w projekcie, do długu samorządu (limitowanego przez ustawę). Ponieważ samorządy już są zadłużone, poprzez realizację projektów unijnych (wkład własny) obawa tutaj jest uzasadniona Rozwiązanie kwestii ujęcia księgowego projektów PPP w kontekście wpływu na wskaźniki długu publicznego VAT m.in. rozliczenie okresu robót vs okres użytkowania infrastruktury precyzyjna i jednolita interpretacja w kontekście projektów Brak przepisów wykonawczych do art. 18a ustawy o PPP, które jasno, w sposób bezsporny wyjaśniłyby wątpliwości i obawy samorządów, co do zaliczenia inwestycji PPP do długu publicznego Wprowadzenie gwarancji rządowych dyskusja nad możliwością wsparcia projektów strategicznych (energetyka, ochrona zdrowia) Możliwość nieskładania wraz z ofertą oferty na finansowanie, lecz zakreślenie terminu na jej złożenie po wyborze oraz uwagi banków już na etapie dialogu/negocjacji (wiele banków pracuje na koszt potencjalnych oferentów i dla wszystkich za wyjątkiem zwycięzcy praca i koszty stracone) Pozyskiwanie środków na realizację projektów PPP Obawy instytucji kredytującej i wynikające z tego trudności finansowania projektów Priorytety Zmienność interpretacji Ministerstwa Finansów, powoduje ze strony samorządowej obawy o wliczenie kosztów, wynikających z udziału strony samorządowej w projekcie, do długu samorządu (limitowanego przez ustawę). Ponieważ samorządy już są zadłużone, poprzez realizację projektów unijnych (wkład własny) obawa tutaj jest uzasadniona Rozwiązanie kwestii ujęcia księgowego projektów PPP w kontekście wpływu na wskaźniki długu publicznego Brak przepisów wykonawczych do art. 18a ustawy o PPP, które jasno, w sposób bezsporny wyjaśniłyby wątpliwości i obawy samorządów, co do zaliczenia inwestycji PPP do długu publicznego Rekomendacje działania do podjęcia Kluczowym czynnikiem sukcesu przedsięwzięcia w formule PPP jest zapewnienie finansowania dla projektu. Niezbędne jest zatem, aby przygotować odpowiednią strukturę transakcji, przygotować projekcje finansowe, odpowiednio podzielić ryzyka i uzgodnić w umowie zapisy umożliwiające zmiany w wyniku negocjacji z instytucją finansową. Brak właściwego przygotowania i prowadzenia transakcji jest jedną z głównych przyczyn braku sukcesu PPP w Polsce. W chwili obecnej przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ich interpretacja są dość rygorystyczne, podobnie jak jej oficjalna interpretacja. Dla realizacji przedsięwzięć PPP jest to sprawa o podstawowym znaczeniu. Aktualnie stosowana interpretacja powyższych przepisów w praktyce uniemożliwia jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań długoterminowych (bilansowych i pozabilansowych), te zaś są typowe dla przedsięwzięć PPP. Dlatego też konieczna jest zmiana interpretacji przepisów dotyczących finansów publicznych w tym zakresie. 11

12 Polskie przepisy dotyczące podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego od osób prawnych w niektórych przypadkach uniemożliwiają skuteczne zastosowanie struktur publiczno-prywatnych, dlatego rekomendowana byłaby ich weryfikacja pod kątem stosowania formuły PPP. c. Prawne Wstęp do kategorii i dlaczego ważne Prawne regulacje odnośnie partnerstwa publicznoprywatnego ujęte są w trzech aktach prawnych: Ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym Ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym ma charakter ramowy i przedstawia główne kwestie dotyczące PPP. Dwa pozostałe akty prawne normują zasady realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych w modelu koncesyjnym oraz w modelu zamówień publicznych. W obecnej chwili podstawową barierą prawną, która utrudnia szersze wykorzystanie PPP dla przedsięwzięć inwestycyjnych, w szczególności samorządów lokalnych, wydaje się kwestia zakwalifikowania zaangażowania strony publicznej z punktu widzenia przepisów o finansach publicznych. Chodzi tutaj o rozwiązanie kwestii ujęcia księgowego projektów PPP w kontekście wpływu na wskaźniki długu publicznego. Zmienność interpretacji Ministerstwa Finansów, powoduje ze strony samorządowej obawy o wliczenie kosztów, wynikających z udziału strony samorządowej w projekcie PPP do długu samorządu (limitowanego przez ustawę). Ponieważ zadłużenie samorządów już jest znaczne, między innymi poprzez realizację projektów unijnych (wkład własny), obawa tutaj jest uzasadniona, co powstrzymuje samorządy przed szerszym wykorzystywaniem PPP. Przepis art. 18a ustawy o PPP w założeniu miał wyeliminować ten problem. Jednakże brak wskazanego w tym przepisie rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki wydanego w porozumieniu z Ministrem Finansów blokuje jednoznaczne wyjaśnienie wątpliwości i obaw samorządów, co do zaliczenia inwestycji PPP do długu publicznego. Kolejną istotna kwestią natury prawnej, która w obecnej chwili praktycznie utrudnia przedsiębiorcom angażowanie się w przedsięwzięcia PPP jest zasada prawa zamówień publicznych o zakazie zmian podmiotowych, w tym brak jakichkolwiek regulacji dotyczących zawierania umów z zakresu PPP przez tak zwane spółki celowe powołane dla danego przedsięwzięcia przez oferenta. Specyfika projektów PPP polega w szczególności na tym, że są to umowy zawierane na wieloletnie, często kilkudziesięcioletnie okresy o bardzo długim okresie finansowania. Biorąc powyższe pod uwagę z praktycznego punktu widzenia oferenta realizacją poszczególnego przedsięwzięcia PPP winna się zająć spółka celowa powołana de facto wyłącznie do realizacji tego konkretnego zadania. Tak struktura ułatwia rozłożenie i ograniczenie ryzyka po stronie oferenta, często dużych przedsiębiorstw wielobranżowych, nie niesie ona niebezpieczeństw także dla strony publicznej, gdyż taka spółka celowa czerpie w całości z zasobów, doświadczenia, reputacji spółki matki. Wydaje się zasadne wprowadzenie do przepisów takich rozwiązań, które umożliwiałyby, nawet już po wyborze najkorzystniejszej oferty, podpisanie umowy z podmiotem wskazanym przez oferenta i przez niego kontrolowanym. Katalog z krótkimi opisami Uregulowanie zasad wykorzystywania spółek celowych do realizacji projektów PPP Wprowadzenie zmian podmiotowych (spółka celowa, zezwolenie na zbycie przedsiębiorstwa) Konieczność dostosowania ustawy o zamówieniach publicznych do potrzeb PPP Brak możliwości dokładnego planowania przychodów w długim okresie czasu z uwagi na jednoroczne zasady taryfowania/kontraktowania (np. taryfy w energetyce, kontrakty z NFZ w ochronie zdrowia) Zmienność interpretacji Ministerstwa Finansów, powoduje ze strony samorządowej obawy o wliczenie kosztów, wynikających z udziału strony samorządowej w projekcie, do długu samorządu (limitowanego przez ustawę). Ponieważ samorządy już są zadłużone, poprzez realizację projektów unijnych (wkład własny) obawa tutaj jest uzasadniona Rozwiązanie kwestii ujęcia księgowego projektów PPP w kontekście wpływu na wskaźniki długu publicznego 12

13 VAT m.in. rozliczenie okresu robót vs okres użytkowania infrastruktury precyzyjna i jednolita interpretacja w kontekście projektów PPP Brak przepisów wykonawczych do art. 18a ustawy o PPP, które jasno, w sposób bezsporny wyjaśniłyby wątpliwości i obawy samorządów, co do zaliczenia inwestycji PPP do długu publicznego Priorytety Rozwiązanie kwestii ujęcia księgowego projektów PPP w kontekście wpływu na wskaźniki długu publicznego Brak przepisów wykonawczych do art. 18a ustawy o PPP, które jasno, w sposób bezsporny wyjaśniłyby wątpliwości i obawy samorządów, co do zaliczenia inwestycji PPP do długu publicznego Zmienność interpretacji Ministerstwa Finansów, powoduje ze strony samorządowej obawy o wliczenie kosztów, wynikających z udziału strony samorządowej w projekcie, do długu samorządu (limitowanego przez ustawę). Ponieważ samorządy już są zadłużone, poprzez realizację projektów unijnych (wkład własny) obawa tutaj jest uzasadniona Uregulowanie zasad wykorzystywania spółek celowych do realizacji projektów PPP Wprowadzenie zmian podmiotowych (spółka celowa, zezwolenie na zbycie przedsiębiorstwa) Rekomendacje działania do podjęcia Właściwe i kompletne określne norm regulujących PPP jest jednym z kluczowych elementów po pierwsze umożliwiające osiągnięcie porozumienia miedzy stronami sumowy, a po drugie przyczyniające się do sukcesu przedsięwzięcia. d. Postawa publiczna Wstęp do kategorii i dlaczego ważne Doświadczenia rynkowe z realizacji projektów w formule PPP pokazują, że nie bez znaczenia w skutecznym wdrażaniu przedsięwzięć typu PPP jest wciąż niska świadomość i niewystarczająca wiedza na temat formuły PPP w sektorze publicznym, brak wiedzy o możliwościach wykorzystania PPP wśród decydentów instytucji publicznych, jak i przedsiębiorców. Katalog z krótkimi opisami Tendencja strony publicznej do przenoszenia maksymalnie wielu ryzyk na stronę prywatną (bez szacowania kosztu takich działań) Obawa samorządowców przed naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych, strach przed odpowiedzialnością, lęk przed nieznanym Bariera komunikacyjna dla osiągnięcia sytuacji win-win potrzebne jest poszanowanie, akceptacja i zrozumienie wspólnych interesów. Główną przeszkodą w tym zakresie jest lęk przed podejrzeniami o niedostateczną transparentność, zarzut niegospodarności, przyjęcie zbyt dużego ryzyka po stronie publicznej. W przypadku występowania takich zjawisk Centralna Organizacja Rządowa mogłaby być rozjemcą czy opiniodawcą Ścisłe powiązanie kryteriów oceny wniosków z treścią zapytania na etapie dialogu konkurencyjnego w celu doboru jak najbardziej jakościowej puli potencjalnych oferentów Uwzględnienie w harmonogramie przygotowań do poszczególnych etapów przygotowań do projektu PPP odpowiedniego czasu, dając możliwość oferentom przestrzeń na rzetelne i jakościowe przygotowanie się do procesu, w szczególności kiedy zaangażowane są podmioty obcojęzyczne Udostępnianie przez zamawiających posiadanych analiz np. środowiskowych, ruchu czy też zlecanie ich (wszyscy potencjalni oferenci i banki przygotowują takie analizy, ograniczenie kosztów dla obu stron) 13

14 Priorytety Tendencja strony publicznej do przenoszenia maksymalnie wielu ryzyk na stronę prywatną (bez szacowania kosztu takich działań) Bariera komunikacyjna dla osiągnięcia sytuacji win-win potrzebne jest poszanowanie, akceptacja i zrozumienie wspólnych interesów. Główną przeszkodą w tym zakresie jest lęk przed podejrzeniami o niedostateczną transparentność, zarzut niegospodarności, przyjęcie zbyt dużego ryzyka po stronie publicznej. W przypadku występowania takich zjawisk Centralna Organizacja Rządowa mogłaby być rozjemcą czy opiniodawcą Obawa samorządowców przed naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych, strach przed odpowiedzialnością, lęk przed nieznanym Obawa samorządowców przed naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych, strach przed odpowiedzialnością, lęk przed nieznanym Udostępnianie przez zamawiających posiadanych analiz np. środowiskowych, ruchu czy też zlecanie ich (wszyscy potencjalni oferenci i banki przygotowują takie analizy, ograniczenie kosztów dla obu stron) Rekomendacje działania do podjęcia Pomyślne przeprowadzenie procesu PPP będzie wymagało od wszystkich stron zaangażowanych w projekt zrozumienia charakteryzujących je kwestii. Stworzenie odpowiedniego mechanizmu, dzięki któremu wiedza dotycząca PPP może być pozyskana, zachowana i dzielona, w ramach sektora publicznego, jak i prywatnego, wydaje się być tutaj kluczowa i zapewne przyczyni się do upowszechnienia tego modelu realizacji przedsięwzięć. Może również wpłynąć na akceptację modelu PPP przez opinię publiczną. Z powodu długoterminowej natury przedsięwzięć PPP niezwykle istotne jest unikanie błędów, popełnianych zarówno na etapie przygotowawczym, jak i na etapie budowy, których skutki mogą być bardzo długotrwałe. Kluczowe jest również korzystanie przez sektor publiczny z innych doświadczeń, polskich i zagranicznych, w celu stworzenia najbardziej optymalnej polityki odnośnie PPP i wypracowanie optymalnych struktur PPP. Istnieć musi również stały dialog pomiędzy sektorami prywatnym i publicznym, początkowo w celu opracowania szerszych ram współpracy w ramach PPP, a następnie w celu stworzenia fundamentów dla prawdziwego partnerstwa pomiędzy obydwoma sektorami. 14

15 6 Podsumowanie Wykorzystanie formuły PPP do realizacji zadań publicznych w szerszym zakresie wymaga podjęcia określonych działań, zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej. Działań, które podobnie jak PPP doprowadzą do rozwiązań długoterminowych ułatwiających realizację inwestycji infrastrukturalnych przy ograniczonym budżecie strony publicznej. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że niejednokrotnie znalezienie wspólnego rozwiązania nie jest możliwe ze względu na zastosowanie modelu PPP, który nie odpowiada swoją charakterystyką proponowanemu przez stronę publiczną podziałowi zadań i ryzyk, a zastosowany tryb wyboru partnera nie pozwala na modyfikację procesu w czasie jego trwania i wymaga odwołania przetargu przed jego rozstrzygnięciem. W ramach prac Grupy zidentyfikowano działania, których wdrożenie może przyczynić się do upowszechnienia wiedzy o PPP, a co za tym idzie eliminacji wielu obaw związanych z zastosowaniem PPP. Poniżej proponowany katalog działań dla obu stron. Działania do podjęcia dla podmiotów publicznych Rozwój platform wymiany wiedzy i dobrych praktyk z udziałem firm prywatnych i instytucji finansowych Wypracowanie jednolitej metodyki ujęcia zagadnień księgowych w bilansie strony publicznej Wypracowanie jednolitej metodyki ujęcia umów PPP dla celów statystycznych Przygotowanie zmian w ustawie, które doprowadzą do eliminacji barier jakie obecnie wpływają na możliwość realizacji projektów PPP w szerokim zakresie Uregulowanie podejścia do podziału ryzyk w projektach, z aktywnym udziałem partnerów prywatnych Opracowanie średnio lub długookresowej polityki rządu dotyczącej stosowania PPP jako rozwiązania systemowego Przygotowanie portfela projektów PPP w różnych sektorach, które miałyby na celu pokazanie dobrych praktyk i rozwiązań Dodatkowe działania informacyjne skierowane do sektora prywatnego Działania do podjęcia dla biznesu Aktywne uczestniczenie w platformie wymiany wiedzy i dobrych praktyk w zakresie realizacji projektów, w tym ich przygotowania oraz prowadzenia procesu przetargowego Bieżące proponowanie rozwiązań stosowanych w innych krajach, które są możliwe do zastosowania w Polsce, na etapie przetargu oraz w trakcie wdrażania PPP Uczestniczenie w konsultacjach dotyczących rozwiązań systemowych podejmowanych przez stronę publiczną Aktywne korzystanie z istniejących baz internetowych, pozyskiwanie wiedzy o działaniach sektora publicznego 15

16 Dziękujemy PwC 2013, PwC Polska Sp. z o. o. Wszystkie prawa zastrzeżone. W tym dokumencie nazwa "PwC" odnosi się do PwC Polska Sp. z o. o., firmy wchodzącej w skład sieci PricewaterhouseCoopers International Limited, z których każda stanowi odrębny i niezależny podmiot prawny.