PROJEKT SPRAWOZDANIA

Transkrypt

1 ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE PARITAIRE ACP-UE Komisja Rozwoju Gospodarczego, Finansów i Handlu ACP-UE/ /B PROJEKT SPRAWOZDANIA dotyczący finansowania w państwach AKP inwestycji i handlu, w tym infrastruktury, za pomocą mechanizmu pożyczek i dotacji Unii Europejskiej Komisja Rozwoju Gospodarczego, Finansów i Handlu Sprawozdawcy: Malement Liahosoa (Madagaskar) i David Martin CZĘŚĆ B: UZASADNIENIE DR\ doc AP

2 Wprowadzenie i kontekst 1. Kraje rozwijające się, szczególnie te o niskich dochodach, mają ogromne potrzeby w zakresie finansowania inwestycji. Bank Światowy oszacował w 2014 r., że potrzebne jest dodatkowe 48 mld USD rocznie aż do roku 2020, aby możliwe było sfinansowanie infrastruktury niezbędnej do rozwoju gospodarczego i zapewnienia produktywności w Afryce. Sfinansowanie tego typu inwestycji wymaga uruchomienia znacznych i dostosowanych do nich środków. Krajowe środki publiczne dostępne w państwach będących darczyńcami i beneficjentami są niewątpliwie ograniczone. 2. W sytuacji, gdy oficjalna pomoc rozwojowa uległa zmniejszeniu, a dostęp do kapitału prywatnego jest ograniczony, odpowiedź na potrzeby finansowe krajów rozwijających się mogłoby stanowić uruchomienie dodatkowych i możliwych do przewidzenia środków. Sektor prywatny ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego, tworzenia miejsc pracy, dostarczania towarów i świadczenia usług oraz handlu i innowacji. Stanowi on także ważne źródło finansowania zewnętrznego i przyczynia się do uruchamiania zasobów wewnętrznych. 3. Finansowanie rozwoju na arenie międzynarodowej uległo wielu zmianom: poszerzyło się o całą paletę opcji i możliwości korzystania z nowych źródeł finansowania, w tym z kapitału prywatnego. Partnerstwo z Pusanu w sprawie skutecznej współpracy na rzecz rozwoju zaleca, aby rozwijać innowacyjne mechanizmy finansowe, które posłużą do pozyskania na cele rozwoju środków prywatnych, stanowiących bardziej obfite źródło finansowania. 4. Podjęto próbę dostosowania strategii współpracy na rzecz rozwoju do nowych sposobów finansowania rozwoju. Pojawiły się wówczas nowe metody udzielania pomocy, zakładające udział sektora prywatnego, który z przyczyn politycznych i z uwagi na swoją skuteczność stał się strategicznym sojusznikiem polityki rozwoju. 5. Na szczeblu europejskim Unia zmierza do zmiany charakteru polityki pomocowej przez włączenie do niej partnerstwa publiczno-prywatnego. W programie działań na rzecz zmian z 2011 r. Komisja Europejska planuje zwiększenie udziału pomocy unijnej udzielanej za pomocą innowacyjnych instrumentów finansowych, w szczególności mechanizmów łączących pożyczki i dotacje (ang. blending), które pozwalają na powiązanie udzielanej pożyczki z przyznawaną dotacją. 6. Coraz częściej stosowany mechanizm łączenia pożyczek i dotacji wkrótce stanie się główną unijną metodą finansowania rozwoju, dlatego ważne jest jego lepsze zrozumienie. Poniżej przedstawiono funkcjonowanie unijnego mechanizmu łączącego pożyczki i dotacje oraz zarządzanie nim. Rozważono także zalety i wady tego mechanizmu. Unijny mechanizm łączenia pożyczek i dotacji Czym jest łączenie pożyczek i dotacji? 7. Łączenie pożyczek i dotacji to innowacyjny instrument finansowy, który dzięki powiązaniu ze sobą dotacji i pożyczek pozwala na osiągnięcie określonych celów gospodarczych i politycznych, w szczególności zaspokaja potrzebę pozyskania AP /5 DR\ doc

3 dodatkowych i możliwych do przewidzenia środków na długoterminowe inwestycje. 8. W ramach współpracy rozwojowej AKP-UE stosuje się cztery mechanizmy łączenia pożyczek i dotacji. Celem opisywanych mechanizmów jest wywołanie dzięki przyznanej dotacji efektu dźwigni finansowej w celu zmobilizowania środków finansowych, a tym samym wsparcie finansowania infrastruktur i handlu w krajach i regionach AKP. W zależności od potrzeb przyznawane dotacje przyjmują postać bezpośrednich inwestycji, pomocy technicznej, finansowania spłaty odsetek lub innych instrumentów finansowych. 9. Unia Europejska posługuje się mechanizmem łączącym pożyczki i dotacje, wiążąc przyznawane dotacje z pożyczkami udzielanymi podmiotom z sektora prywatnego przez instytucje publiczne finansujące rozwój. Powstały tym sposobem pakiet stanowi połączenie jednej lub kilku pożyczek udzielonych na warunkach rynkowych przez banki lub europejskie agencje rozwoju oraz jednej lub kilku dotacji przyznanych prywatnym inwestorom przez jednego lub kilku darczyńców europejskich. 10. Nieodłączną częścią tego instrumentu finansowego jest przyznana dotacja. Przyczynia się ona do zminimalizowania bądź nawet eliminacji nieprawidłowości rynku finansowego powiązanych z zarządzaniem ryzykiem, co stanowi atrakcyjną zachętę dla kapitału prywatnego. Dzięki odpowiednio ukierunkowanemu stosowaniu dotacji można pozyskać na rynku dodatkowe środki finansowe na korzystnych warunkach finansowania oraz przyczynić się do zwiększenia finansowania i trwałości inwestycji w krajach rozwijających się. 11. Unijny mechanizm łączenia pożyczek i dotacji ma szczególnie duży udział w finansowaniu projektów z sektorów energetyki, transportu, gospodarki wodnej, technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Rozszerzenie go na inne sektory rozwoju, w szczególności na sektor rozwoju społecznego, pozwoliłoby zrównoważyć finansowanie w krajach AKP. 12. Kryteria kwalifikowalności do otrzymania dotacji finansowej lub wyboru inwestora nieeuropejskiego wymagają dodatkowego wyjaśnienia w perspektywie mechanizmu współfinansowania z udziałem jednego lub kilku krajów partnerskich spoza Europy, na przykład w ramach współpracy południe-południe lub współpracy trójstronnej; także w związku z faktem, że przyznana dotacja stanowi pomoc rozwojową. Pozostaje również bardzo konkretna kwestia miejsca lokalnego sektora prywatnego w państwach AKP w mechanizmie łączenia pożyczek i dotacji. Zarządzanie instrumentami łączenia pożyczek i dotacji 13. Istniejące unijne mechanizmy łączenia pożyczek i dotacji charakteryzują się własną strukturą zarządzania i procedurami. Ogólnie rzecz biorąc, ich strukturę tworzą organ techniczny, wykonawczy i strategiczny. 14. Kraj będący beneficjentem nie bierze bezpośrednio udziału w procedurze wyboru i oceny projektów ani w przyznawaniu dotacji. W tej sytuacji zachodzą obawy, że pewne istotne dla beneficjenta aspekty danego projektu, w tym efekty zewnętrzne lub niektóre jego cele, będą niezgodne z oczekiwaniami. Może to stanowić przeszkodę dla beneficjenta w DR\ doc 3/5 AP

4 zaangażowaniu się w proces rozwoju i przyjęciu jego celów. 15. Szczególnie ważne jest opracowanie wytycznych, według których przeprowadzany będzie wybór i ocena przeznaczonych do dofinansowania projektów oraz przydział dotacji w ramach łączenia pożyczek i dotacji. Ważna rola przypada pod tym względem europejskiej platformie na rzecz łączenia pożyczek i dotacji we współpracy zewnętrznej. Istotne jest również polubowne rozwiązywanie sporów w trakcie całego procesu. 16. Przyjęte projekty i beneficjenci dotacji, szczególnie pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju, muszą spełnić następujące wymogi: i. spójność ze strategią rozwojową państwa będącego beneficjentem, i pozytywny wpływ na rozwój i jego trwały charakter, dodatkowy charakter otrzymanych środków. Zalety i wady łączenia pożyczek i dotacji 17. Trudny dostęp do odpowiedniego finansowania infrastruktury jest główną przeszkodą w rozwoju w krajach o niskich dochodach. Unijny mechanizm łączenia pożyczek i dotacji może stanowić w tym kontekście odpowiedź na potrzeby finansowania rozwoju we wspomnianych krajach. Z uwagi na swoje potencjalne zalety cieszy się on coraz większym zainteresowaniem. Za mechanizmem łączenia pożyczek i dotacji przemawiają następujące argumenty: i. uruchamianie pokaźnych środków finansowych, odpowiednich dla danej inwestycji, i uruchamianie dodatkowych i możliwych do przewidzenia środków finansowych, wsparcie zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu dzięki finansowaniu projektów o dużym potencjale rozwojowym. 18. Łączenie pożyczek i dotacji posiada nie tylko zalety finansowe. Dzięki usługom realizowanym przy pomocy dotacji podnosi się jakość finansowanych projektów, brane są pod uwagę zewnętrzne efekty gospodarcze, społeczne i środowiskowe, a także maleje ryzyko; wszystkie wyżej wymienione czynniki mają wkład w zrównoważony rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu. Mechanizm ten wspiera ponadto większą dyscyplinę finansową, biorąc pod uwagę, że pożyczkę należy spłacić, a także wspiera współpracę i koordynację pomiędzy partnerami finansowymi. 19. Istnieją jednak wątpliwości co do efektywności, wpływu na rozwój i dodatkowego charakteru łączenia pożyczek i dotacji. Często wyraża się następujące obawy: i. dominacja interesów finansowych nad celami rozwoju, ryzyko nadmiernego zadłużenia na skutek wzrostu wartości pożyczek, AP /5 DR\ doc

5 i iv. brak przejrzystości, zakłócenia funkcjonowania rynków. Podsumowanie 20. W obliczu ogromnych potrzeb finansowania rozwoju mechanizm łączenia pożyczek i dotacji okazuje się istotną odpowiedzią na wyzwania w zakresie finansowania infrastruktury w krajach AKP. Jest on szczególnie zasadny w kontekście aktualnej unijnej polityki oszczędności budżetowych. Mechanizm ten pełni funkcję katalizatora, pozytywnie wpływając na pozyskiwanie wiarygodnych europejskich środków finansowych na dużą skalę przez usprawnienie przyznawania pomocy; pokazuje jednocześnie, że środki prywatne i publiczne mogą się nawzajem uzupełniać. 21. Mechanizm łączenia pożyczek i dotacji nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów związanych z finansowaniem. Zwielokrotnienie środków finansowych za pomocą łączenia pożyczek i dotacji nie daje pewności, że osiągnięty wpływ na rozwój będzie zgodny z celami kraju będącego beneficjentem. Istniejące mechanizmy łączenia pożyczek i dotacji w niedostatecznym stopniu biorą pod uwagę potrzeby społeczne, ponadto mogą nieść za sobą poważne ryzyko związane z kwestią zaangażowania, nadmiernego zadłużenia i kosztu alternatywnego. 22. Aby jak najlepiej wykorzystać potencjał łączenia pożyczek i dotacji, należy zapewnić efektywne zarządzanie i zaangażowanie kraju będącego beneficjentem, co zostanie osiągnięte przez opracowanie przejrzystych procedur stosowania tego mechanizmu. DR\ doc 5/5 AP