UNIA EUROPEJSKA I. Unia Europejska i Wspólnoty Europejskie podstawowa charakterystyka

Transkrypt

1 Rozdzia³ pierwszy UNIA EUROPEJSKA I. Unia Europejska i Wspólnoty Europejskie podstawowa charakterystyka Charakter prawny Unii Europejskiej de lege lata jest przedmiotem poważnych kontrowersji w doktrynie prawa europejskiego. Wynika to przede wszystkim z niejasnych sformułować samego traktatu o Unii Europejskiej (traktatu z Maastricht) 1. W art. 1 TUE wskazuje na ustanowienie między państwami członkowskimi Unii Europejskiej, przy czym sam TUE wyznaczać ma nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Potwierdza to dynamiczny charakter procesów integracyjnych w Europie, które w założeniach twórców traktatów zdają się zakładać powstanie w przyszłości jeszcze dalej idących powiązań między państwami członkowskimi (żadne z możliwych rozwiązań, w tym opcja federacyjna, nie wydaje się w tym ujęciu wykluczone). Nieco więcej informacji na temat tworzonej struktury zawiera akapit 3 art. 1 TUE. Przepis ten wskazuje, iż Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi w TUE. Unia Europejska nie zastąpiła zatem istniejących wcześniej Wspólnot, ale włączyła je w nowe ramy integracji europejskiej wyznaczone postanowieniami traktatu z Maastricht. Sformułowania użyte w TUE sprawiły, iż obrazowo przedstawia się Unię jako dach greckiej świątyni wsparty na trzech filarach (kolumnach). Pierwszy z nich tworzą Wspólnoty Europejskiej wraz z całością ich dorobku prawnego (acquis communautaire), drugi wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, a trzeci współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Metafora ta jest jednak do pewnego stopnia myląca, albowiem zdaje się zakładać, iż wszystkie trzy filary posiadają takie samo znaczenie w architekturze UE. Tak w rzeczywistości nie jest, bowiem integracja w drugim i trzecim filarze jest nieporównywalnie słabsza niż w pierwszym. Dlatego w innym ujęciu UE przedstawiana jest jako katedra, do której prowadzą duże centralne drzwi (Wspólnoty) oraz dwoje mniejszych (polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych) Dalej określany także jako TUE. W rozdziale uwzględniono polskie tłumaczenia TUE oraz traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej określanego jako TWE) zamieszczone w zbiorze Traktat Akcesyjny, traktaty stanowiące podstawę Unii, prawo polskie dokumenty, wstęp, wybór i opracowanie dokumentów: J. Barcz i A. Michoński, Warszawa L. Gormley, Reflections on the Architecture of the European Union after the Treaty of Amsterdam (w:) Legal Issues of the Amsterdam Treaty, ed. by D. O Keeffe, P. Twomey, Oxford 1999, s

2 Katalog wartości stanowiących fundament UE zawiera art. 6 TWE. Wskazuje się w nim, że: Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich (art. 6 ust. 1 TUE) 3. W szczególności Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. oraz prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego (art. 6 ust. 2 TUE) 4. Obowiązkiem UE jest również poszanowanie tożsamości narodowej państw członkowskich (art. 6 ust. 3 TUE). TUE nie przyznaje Unii wprost osobowości prawnej. Równocześnie jednak wyposaża ją w jednolite ramy instytucjonalne, w tym w organ ściśle unijny Radę Europejską (zob. art. 3 5 TUE), powierza jej określone zadania i wyznacza cele (art. 1 akapit 3, art. 2 TUE), a także przyznaje zdolność traktatową (art. 24 i 38 TUE), przy czym umowy międzynarodowe zawierane przez Unię wiążą jej instytucje, a także państwa członkowskie, które nie zgłosiły zastrzeżenia, o którym mowa w art. 24 ust. 5 TUE. Wydaje się zatem uzasadniony pogląd, iż Unia Europejska już obecnie posiada osobowość prawną. Pogląd ten jednak nie przez wszystkich autorów jest akceptowany. Niezwykle szerokie ujęcia zadań UE zawiera art. 1 akapit 3 TUE. Wskazuje się tam, że zadaniem Unii jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami. Bardziej szczegółowe cele UE wskazuje art. 2 TUE (spornym pozostaje, na ile cele te są własnymi celami UE). Na szczególną uwagę zasługują w tym kontekście potwierdzenie tożsamości UE na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która zgodnie z artykułem 17 mogłaby prowadzić do wspólnej obrony, oraz utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowane jest m.in. zapobieganie i zwalczanie przestępczości. Cele Unii powinny być przy tym osiągane z poszanowaniem zasady pomocniczości określonej w art. 5 TWE. Istniejące obecnie Wspólnota Europejska i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euroatom) 5 są organizacjami międzynarodowymi, powołanymi do życia w 1957 r. przez sześć państw członkowskich (Belgię, Holandię, Francję, Luksemburg, Niemcy i Włochy). W wyniku kolejnych rozszerzeń krąg państw członkowskich powiększył się do dwudziestu siedmiu 6. Na mocy wyraźnych postanowień traktatu Wspólnoty korzystają z osobowości prawnej zarówno w płaszczyźnie prawa międzynarodowego, jak i prawa krajowego państw członkowskich (art. 281 i 282 TWE, art. 184 TEWEA). Podobnie jak w przypadku innych organizacji międzynarodowych przysługują im przywileje i immunitety konieczne do 3 Postępowanie w przypadku naruszenia lub groźby naruszenia zasad wskazanych w art. 6 ust. 1 TUE reguluje art. 7 TUE i art. 309 TWE. Może ono doprowadzić nawet do zawieszenia niektórych praw odpowiedzialnego za naruszenie państwa członkowskiego wynikających z TUE i TWE (obowiązki takiego państwa nie ulegają zmianie). 4 Obowiązywanie praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym (jako niepisanych zasad ogólnych) potwierdził już wcześniej Trybunał Sprawiedliwości (zob. pkt III). 5 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej będzie określany dalej jako TEWEA. 6 W 1973 r. status członkowski uzyskały Dania, Irlandia i Wielka Brytania, w 1981 r. Grecja, w 1986 r. Hiszpania i Portugalia, w 1995 r. Austria, Finlandia i Szwecja, w 2004 r. Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry, a w 2007 r. Bułgaria i Rumunia. 16

3 wykonywania ich zadań (np. nienaruszalność lokali, budynków i archiwów, ochrona komunikacji i korespondencji, prawo swobodnego poruszania się po terytorium państw członkowskich członków i urzędników organów wspólnotowych) 7. O ile Euroatom stanowi przykład integracji sektorowej, obejmując zakresem swego działania sprawy przemysłu jądrowego 8, o tyle cele i zadania WE zostały znacznie szerzej zakreślone. Obejmują one zasadniczo obszar całej gospodarki, jak również kwestie o charakterze pozaekonomicznym (np. ochrona zdrowia, edukacja, polityka kulturalna). Artykuł 2 TWE wskazuje, iż zadaniem Wspólnoty jest popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego poziomu konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi. Drogą do osiągnięcia powyższych celów ma być ustanowienie wspólnego rynku, obejmującego obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału (art. 14 ust. 2 TWE), ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, zakładającej m.in. ścisłą koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich oraz jednolitą politykę pieniężną i politykę wymiany walut realizowaną na szczeblu wspólnotowym (art. 4 TWE). Szczegółowe działania Wspólnoty zmierzające do realizacji jej celów ogólnych zostały określone w art. 3 TWE. Artykuł 5 akapit 2 TWE podkreśla, iż w dziedzinach, które nie należą do kompetencji wyłącznej Wspólnoty, podejmuje ona działania, kierując się zasadą pomocniczości. Oznacza to, że sferze kompetencji niewyłącznych 9 działania Wspólnoty (w tym o charakterze prawodawczym) mogą być podejmowane tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty. Wszelkie działania Wspólnoty (zarówno w zakresie kompetencji wyłącznych, jak i niewyłącznych) realizować winny przy tym wymóg proporcjonalności, tj. nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych (art. 5 akapit 3 TWE). Normą o szczególnym znaczeniu we wspólnotowym porządku prawnym jest art. 10 TWE 10. Ustanawia on zasadę lojalnej współpracy państw członkowskich w wykonywaniu zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego (zasada ta zwana jest również zasadą solidarności lub zasadą lojalnej i szczerej współpracy), znacznie wykraczającą poza zasadę prawa międzynarodowego pacta sunt servanda. W aspekcie pozytywnym zasada ta obej- 7 Zob. protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. 8 Sprawy Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej z uwagi na jej ograniczony, sektorowy zakres działania nie będą tutaj szerzej omawianej. 9 Zaliczenie określonych spraw do kompetencji wyłącznej lub niewyłącznej Wspólnoty jest obecnie w wielu przypadkach rzeczą sporną. Problem tylko po części rozwiązywała konstytucja UE. Dalsze wysiłki w tym kierunku mają być podjęte w ramach rozpoczętej w lipcu 2007 r. konferencji międzyrządowej, której zadaniem jest przygotowanie traktatu reformującego (zob. poniżej). 10 Posłużył on ETS m.in. do uzasadnienia obowiązywania tak fundamentalnych dla wspólnotowego porządku prawnego zasad, jak zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego oraz wymóg interpretacji prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. 17

4 muje obowiązek państw członkowskich podjęcia wszelkich środków w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z samego traktatu, jak i z działań instytucji wspólnotowych (a więc z prawa pochodnego), jak również obowiązek ułatwiania Wspólnocie wypełniania jej zadań. W aspekcie negatywnym zasada lojalności wymaga, by państwa członkowskie powstrzymały się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnianiu celów traktatu. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika nadto, że obowiązek szczerej współpracy w relacjach między państwami członkowskimi a Wspólnotą ma charakter wzajemny, tj. dotyczy nie tylko samych państw członkowskich, ale także instytucji wspólnotowych w relacjach z państwami członkowskimi 11. Podkreślić należy, iż Wspólnota nie może samodzielnie określać swych kompetencji (nie posiada kompetencji niem. Kompetenz Kompetenz). Zgodnie z art. 5 TWE działa ona w granicach kompetencji powierzonych jej traktatem oraz celów w nim wyznaczonych (zasada kompetencji powierzonych, zwana również zasadą ograniczonej kompetencji szczegółowej). Odrębną kwestią jest, iż w działalności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości kompetencje Wspólnoty są zwykle rozumiane bardzo szeroko i obejmują nie tylko te, które wynikają wprost z traktatu (interpretowane zwykle rozszerzająco), ale również kompetencje dorozumiane. Przyjmuje się bowiem, że istnienie określonej kompetencji w traktacie implikuje istnienie po stronie Wspólnoty dalszych kompetencji koniecznych do jej realizacji, nawet jeśli nie zostały one wprost zawarte w treści odnośnych przepisów (kompetencje dorozumiane w znaczeniu węższym). Po drugie, zdaniem Trybunału, przekazanie Wspólnocie do realizacji określonego zadania oznacza wyposażenie jej w sposób dorozumiany w kompetencje konieczne do jego realizacji (kompetencje dorozumiane w znaczeniu szerokim) 12. W tym ujęciu o istnieniu po stronie Wspólnoty określonych kompetencji decydowałyby powierzone jej cele i zadania. Nie trzeba dodawać, iż prowadzi to do niezwykłego rozrostu kompetencji Wspólnoty, zważywszy szerokie ujęcie tego rodzaju celów i zadań w traktacie. W tym kontekście trzeba również wspomnieć o art. 308 TWE, dopuszczającym podjęcie przez Wspólnotę działań wprost w sytuacji, gdy traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego celami tej organizacji. O ile działanie takie jest niezbędne do osiągnięcia w ramach wspólnego rynku jednego z celów Wspólnoty, a brak jest równocześnie szczegółowych kompetencji w samym traktacie, może ono zostać podjęte na podstawie jednomyślnej decyzji Rady, przyjętej na wniosek Komisji i po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego. Artykuł 308 TWE nie może jednak służyć do zmiany w trybie w nim przewidzianym samego traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W swej opinii 2/94 ETS wskazał bowiem, że przepis ten nie może być wykorzystywany do poszerzenia zakresu uprawnień Wspólnoty poza to, co wynika z ogółu przepisów Traktatu, a w szczególności jego celów i działań Wspólnoty 13. Odnotować również należy, iż po zmianach wprowadzonych przez traktat amsterdamski i traktat z Nicei, istnieje obecnie możliwość zacieśnienia procesów integracyjnych między częścią państw członkowskich w ramach tzw. wzmocnionej współpracy (art , 27a 27e i 40 40b TUE oraz art a TWE). Może ona zostać podjęta tylko w ostateczno- 11 Zob. wyrok ETS w sprawie C 2/88, J.J. Zwartveld and others, [1990] ECR I Zob. np. wyrok ETS w sprawie 281, , 287/85, Germany v. Commission, [1987] ECR [1996] ECR I

5 ści, gdy w ramach Rady zostanie ustalone, że cele współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień traktatowych (art. 43a TUE). Do tej pory przepisy te nie zostały wykorzystane w praktyce. Podpisany w 2004 r. traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (określany dalej także jako konstytucja UE lub traktat konstytucyjny) wskazywał, iż u podstaw istnienia UE leży wola zarówno obywateli, jak i państw Europy. Ustanawiając Unię, państwa członkowskie przyznawały jej przy tym w traktacie konstytucyjnym kompetencje konieczne do osiągnięcia ich wspólnych celów. Unia wykonywać miała te kompetencje w trybie wspólnotowym, a także koordynować polityki państw członkowskich zmierzające do osiągnięcia tych celów. UE stanowiłaby przy tym organizację otwartą dla wszystkich państw europejskich, które szanują jej wartości i zobowiązują się je wspólnie wspierać (art. I 1 konstytucji UE). W świetle postanowień traktatu konstytucyjnego Unia pozostać zatem miała organizacją międzynarodową, wykonującą część kompetencji państw członkowskich i wyposażoną explicite (zob. art. I 7 konstytucji UE) w osobowość prawną. Z drugiej jednak strony dalszemu wzmocnieniu podlegał ponadnarodowy charakter tej organizacji, której podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także sami obywatele zdolni w sposób bezpośredni (np. inicjatywa obywatelska) lub poprzez swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim wpływać na kierunki jej działania i dalszego rozwoju. W warstwie symbolicznej przejawiało się to w szczególności w ustanowieniu w traktacie konstytucyjnym symboli UE, a więc jej flagi, hymnu i dewizy (art. I 8 konstytucji UE), nowym nazewnictwie aktów prawnych UE (ustawy, ustawy ramowe) oraz niektórych urzędów (minister spraw zagranicznych Unii). Rada Europejska na swym posiedzeniu w Brukseli w dniach czerwca 2007 r. postanowiła zrezygnować z koncepcji konstytucyjnej dla UE 14. W uzgodnionym wówczas mandacie negocjacyjnym dla nowej konferencji międzyrządowej wskazuje się, że w nowym traktacie, reformującym (a nie zastępującym) dotychczas istniejące traktaty założycielskie, nie będzie stosowany już termin konstytucja, minister spraw zagranicznych Unii stanie się wysokim przedstawicielem Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, zaś akty prawne UE będą określane za pomocą znanych dotychczas terminów: rozporządzenie, dyrektywa i decyzja. Zrezygnowano również z ustanowienia w nowym traktacie flagi, hymnu i dewizy Unii. Choć w mandacie negocjacyjnym wprowadzono także dalsze modyfikacje i nowości, to wiele jednak rozwiązań znanych z konstytucji UE przeniesiono do nowego traktatu reformującego. W świetle mandatu negocjacyjnego UE stanowić ma zatem w przyszłości organizację jednolitą w tym sensie, iż zyska jednolitą osobowość prawną oraz zastąpi Wspólnotę Europejską, stając się jej następcą prawnym (odrębną organizacją pozostanie Euratom). Traktat reformujący podkreślać ma (podobnie zresztą, jak to czyniła konstytucja UE), iż Unia uzyskuje swe kompetencje z woli państw członkowskich. Służyć one mają realizacji wspólnych celów. Traktat konstytucyjny służył również jako wzór przy formułowaniu w mandacie negocjacyjnym nowych wartości i celów Unii. Do katalogu wartości Unii zalicza się więc: godność człowieka, wolność, demokrację, równość, państwo prawa, prawa człowieka (w tym prawa osób należących do mniejszości). Wartości te uznaje się za wspólne dla państw członkowskich w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, 14 Zob. Rada Europejska w Brukseli, czerwca 2007 r., konkluzje prezydencji. 19

6 sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Z kolei celem Unii ma być obecnie wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów. Ponadto wśród celów Unii wymienia się zapewnienie obywatelom przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, bez granic wewnętrznych, ustanowienie rynku wewnętrznego, działanie na rzecz trwałego rozwoju Europy, wspieranie postępu technicznego, zwalczanie wykluczenia społecznego i dyskryminacji, wspieranie sprawiedliwości i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności między pokoleniami i ochrony praw dziecka. UE wspierać ma również spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi, a także szanować swą bogatą różnorodność kulturową i językową oraz zapewniać rozwój dziedzictwa kulturowego Europy. Odrębnym celem Unii ma być ustanowienie unii gospodarczej i monetarnej, której walutą jest euro. Mandat negocjacyjny wskazuje również odrębnie cele realizowane przez Unię w stosunkach zewnętrznych. Powyższe rozważania wskazują, że traktat reformujący nie wprowadzi w stosunku do aktualnego stanu prawnego fundamentalnych zmian dotyczących celów UE. Tym niemniej wyraźnemu wzmocnieniu ulegnie element socjalny, co przejawia się w nagromadzeniu takich pojęć, jak społeczna gospodarka rynkowa, pełne zatrudnienie, postęp społeczny, zwalczanie wykluczenia społecznego, wspieranie sprawiedliwości i ochrony socjalnej. W tym kontekście można by postrzegać także wykreślenie z celów Unii odwołania do wolnej i niezakłóconej konkurencji (por. art. I 3 ust. 2 konstytucji UE). W specjalnym protokole dołączonym do traktatu reformującego państwa członkowskie wskażą jednak, że odwołanie w ramach wyznaczenia celów UE do rynku wewnętrznego zawiera w sobie także odwołanie do systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję, a zatem sprawy te są w pełni objęte kompetencjami Unii. Traktat reformujący (podobnie jak wcześniej traktat konstytucyjny) podkreślać ma przy tym, iż środki stosowane przez Unię dla osiągnięcia jej celów będą uzależnione od zakresu kompetencji przyznanych Unii na mocy traktatów. Równocześnie kompetencje, które nie zostały przyznane Unii w traktatach, należeć mają do państw członkowskich. Traktat reformujący ma przy tym wyraźnie stwierdzać, że państwa członkowskie będą ponownie wykonywać swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swych kompetencji. Zachowana zostaje zatem w pełni, a nawet ulega pewnemu wzmocnieniu, dotychczas obowiązująca w porządku prawnym UE zasada przyznania kompetencji. Wykonywanie kompetencji UE podlegać ma w dalszym ciągu zasadom pomocniczości (w ramach kompetencji niewyłącznych) i proporcjonalności. Znaczenie zasady pomocniczości ma przy tym ulec dalszemu wzmocnieniu, podobnie zresztą, jak rola parlamentów krajowych w funkcjonowaniu UE. Podkreślić należy, iż choć traktat reformujący znosić ma co do zasady dotychczasową strukturę filarową Unii, to szczególnie w przypadku wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nadal pozostaje w mocy wiele jej odrębności. W zakresie stosunków między Unią a państwami członkowskimi traktat reformujący (za konstytucją UE) kładzie większy niż dotychczas w traktatach założycielskich nacisk na poszanowanie przez UE równości państw członkowskich, ich tożsamości narodowej (tożsamość ta nierozerwalnie wiąże się z podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi państwa, łącznie z samorządem regionalnym i lokalnym) oraz podstawowych funkcji państwa (należą do nich m.in.: zapewnienie integralności terytorialnej państwa, 20

7 utrzymanie porządku publicznego i ochrona bezpieczeństwa narodowego mandat negocjacyjny wskazuje dodatkowo, że bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego z państw członkowskich ). W nowym brzmieniu zasady lojalnej współpracy podkreśla się, że obowiązek poszanowania oraz udzielenia wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów ciąży nie tylko na państwach członkowskich w ich relacjach z UE, ale także w równym stopniu dotyczy samej Unii w jej stosunkach z państwami członkowskimi. Z konstytucji UE mają zostać przeniesione do traktatu reformującego postanowienia dotyczące zasad demokratycznych, demokratycznej równości, demokracji przedstawicielskiej, demokracji uczestniczącej oraz inicjatywy obywatelskiej. Poza obowiązkiem przestrzegania przez Unię równości swych obywateli traktat reformujący wskazywać będzie zatem, iż podstawą funkcjonowania nowej Unii jest demokracja przedstawicielska. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim, a nadto bezpośrednio lub poprzez swoich przedstawicieli w parlamentach krajowych kontrolują swoje rządy reprezentowane w Radzie Europejskiej i Radzie UE. Istotne miejsce w demokratycznym życiu Unii zyskują również partie polityczne funkcjonujące na poziomie europejskim. W ramach zasady demokracji uczestniczącej gwarantuje się obywatelom UE i ich stowarzyszeniom m.in. możliwość wypowiadania się i publicznej wymiany poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. Instytucje UE mają również utrzymywać otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, zaś Komisja powinna prowadzić szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości Unii. Ważną nowością w tym zakresie jest również prawo inicjatywy obywatelskiej. Przysługiwać ma ono co najmniej milionowi obywateli UE, którzy reprezentują znaczną liczbę państw członkowskich. Obywatele ci mogą zwrócić się do Komisji o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, wykonanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Szczegóły związane z wykonywaniem inicjatywy obywatelskiej określać ma prawo wtórne. Mandat negocjacyjny w ramach postanowień nowego traktatu reformującego dotyczących zasad demokratycznych wzmacnia również rolę parlamentów narodowych w UE. Ogólny przepis poświęcony tym parlamentom wskazuje, iż aktywnie przyczyniają się one do prawidłowego funkcjonowania Unii. Służyć temu celowi mają takie mechanizmy (znane zasadniczo już z konstytucji UE), jak: 1) przekazywanie parlamentom przez instytucje UE informacji i projektów europejskich aktów prawodawczych; 2) udział parlamentów narodowych w procedurze zabezpieczającej przestrzeganie w UE zasady pomocniczości (przy czym sam mechanizm kontrolny dotyczący zasady pomocniczości ulega w traktacie reformującym dalszemu wzmocnieniu); 3) uczestnictwo parlamentów narodowych w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; a także w politycznym monitorowaniu Europolu oraz w ocenie działań Eurojustu, 4) uczestnictwo parlamentów narodowych w procedurach zmiany traktatów stanowiących podstawę Unii; 5) przekazywanie parlamentom krajowym informacji na temat wniosków o przystąpienie do Unii; 21

8 6) uczestnictwo parlamentów krajowych w międzyparlamentarnej współpracy między tymi parlamentami a Parlamentem Europejskim. II. Podstawy traktatowe Unii Europejskiej i Wspólnot Europejskich Podstawą istnienia i funkcjonowania Unii Europejskiej i Wspólnot są zawarte przez państwa członkowskie traktaty (umowy międzynarodowe) konstytuujące te organizacje (tzw. traktaty założycielskie). Pierwszy zawarty został traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (18 kwietnia 1951 r. w Paryżu). Czas jego obowiązywania od początku był jednak ograniczony (traktat został zawarty na 50 lat), tak iż wygasł on z dniem 23 lipca 2002 r. W dniu 25 marca 1957 r. w Rzymie podpisane zostały dwa kolejne traktaty: traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie Wspólnotę Europejską) oraz traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euroatom). Oba te traktaty zostały zawarte na czas nieograniczony (art. 312 TWE i art. 208 TEWEA). Weszły one w życie 1 stycznia 1958 r. W dniu 7 lutego 1992 r. podpisany został w Maastricht w Holandii traktat o Unii Europejskiej, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r. Prócz zmian w samych traktatach konstytuujących Wspólnoty powołał on również do życia nową strukturę (organizację) Unię Europejską. Traktaty założycielskie były wielokrotnie zmieniane przez kolejne traktaty nowelizujące zawierane przez państwa członkowskie. Do szczególnie ważnych nowelizacji zaliczyć należy Jednolity Akt Europejski (podpisany 17 i 28 lutego 1986 r., wszedł w życie 1 lipca 1987 r.), traktat z Maastricht, traktat amsterdamski (podpisany 2 października 1997 r., wszedł w życie 1 maja 1999 r.) i traktat z Nicei (podpisany 26 lutego 2001 r., wszedł w życie 1 lutego 2003 r.). Zmiany wprowadzone do traktatów założycielskich wynikają również z traktatów o przystąpieniu nowych państw do Unii Europejskiej (wcześniej: o przystąpieniu do Wspólnot). Traktaty założycielskie, wraz ze wszystkimi traktatami zmieniającymi i traktatami o przystąpieniu nowych członków oraz wszelkimi załącznikami i protokołami do tych traktatów, zaliczane są prawa pierwotnego Unii Europejskiej, a więc aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa unijnego 15. Choć traktaty założycielskie są niewątpliwie wielostronnymi umowami międzynarodowymi, to ich charakter nie daje się w pełni opisać w kategoriach właściwych dla prawa międzynarodowego publicznego. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, iż państwa członkowskie przeniosły na Wspólnoty i Unię dużą część swych kompetencji. Zakres spraw powierzonych Unii, a przede wszystkim Wspólnotom, nie ma praktycznie precedensu w dotychczasowej praktyce działania organizacji międzynarodowych. Szacuje się np. że przystąpienie do UE łączy się z utratą przez państwo około 60% kompetencji ustawodawczej, zaś przypadku spraw gospodarczych wskaźnik ten sięga nawet 80% Na prawo pierwotne, prócz norm traktatowych, składają się również zasadniczo niepisane, a wywodzące się z orzecznictwa ETS ogólne zasady prawa. Prawo pochodne tworzą z kolei akty normatywne stanowione głównie przez instytucje wspólnotowe (rzadziej przez państwa członkowskie) na podstawie upoważnień wynikających z prawa pierwotnego. Zob. J. Barcz, Wyzwania stające przed sejmem Rzeczypospolitej Polskiej w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, Przegląd Sejmowy 2004, nr 2, s