NAJWYśSZA IZBA KONTROLI. DELEGATURA w LUBLINIE

NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA w LUBLINIE Nr ewid. 148/2008/P/08/143/LLU Informacja o wynikach kontroli utrzymywania drogowych i kolejowych przejść granicznych na północno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2006-2008 (I kw.) L u b l i n s t y c z e ń 2 0 0 9 r.

Misją NajwyŜszej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w słuŝbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją NajwyŜszej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyŝszy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Informacja o wynikach kontroli utrzymywania drogowych i kolejowych przejść granicznych na północno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2006-2008 (I kw.) p.o. Dyrektora Delegatury Marek Bieńkowski Akceptuję: Józef Górny Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli Zatwierdzam Zatwierdzam: Jacek Jezierski Prezes NajwyŜszej Izby Kontroli Warszawa, dnia stycznia 2009 r. NajwyŜsza Izba Kontroli ul. Filtrowa 57 00-950 Warszawa tel./fax: 0-xxxx-22-825 44 81 www.nik.gov.pl

Spis treści 1. Wprowadzenie... 5 2. Podsumowanie wyników kontroli... 7 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności... 7 2.2. Synteza wyników kontroli... 8 2.3. Uwagi końcowe i wnioski... 11 3. WaŜniejsze wyniki kontroli... 13 3.1. Charakterystyka stanu prawnego... 13 3.1.1. Organy odpowiedzialne za drogowe i kolejowe przejścia graniczne... 13 3.1.2. Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne... 17 3.2. Istotne ustalenia kontroli... 20 3.2.1. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji... 20 3.2.2. Województwo warmińsko mazurskie... 23 3.2.2.1. Drogowe przejścia graniczne (dpg)... 24 3.2.2.2. Kolejowe przejścia graniczne (kpg)... 28 3.2.2.3. Ruch graniczny... 30 3.2.3. Województwo podlaskie... 31 3.2.3.1. Drogowe przejścia graniczne... 32 3.2.3.2. Kolejowe przejścia graniczne... 33 3.2.3.3. Ruch graniczny... 37 3.2.4. Województwo lubelskie... 38 3.2.4.1. Drogowe przejścia graniczne... 40 3.2.4.2. Kolejowe przejścia graniczne... 43 3.2.4.3. Ruch graniczny... 46 3.2.5. Województwo podkarpackie... 46 3.2.5.1. Drogowe przejścia graniczne... 47 3.2.5.2. Kolejowe przejścia graniczne... 49 3.2.5.3. Ruch graniczny... 50 4. Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli... 51 4.1. Przygotowanie kontroli... 51 3

4.1.1. Wyniki poprzednich kontroli... 52 4.2. Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli... 54 5. Załączniki... 59 5.1. Wykaz skontrolowanych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych NIK, które przeprowadziły w nich kontrole... 59 5.2. Lista osób zajmujących kierownicze stanowiska, odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność... 59 5.3. Wykorzystanie środków publicznych na modernizację, rozbudowę i budowę drogowych i kolejowych przejść granicznych na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2006 2008 (I kw.)... 61 5.4. Ruch graniczny osób i środków transportu na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2006-2007... 62 5.5. Drogowe i kolejowe przejścia graniczne na fotografiach... 65 5.6.Wykaz organów, którym została przekazana informacja o wynikach kontroli... 78 5.7.Wykaz podstawowych aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności... 78 4

Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat i numer kontroli oraz uzasadnienie jej podjęcia Kontrola pn. Utrzymywanie drogowych i kolejowych przejść granicznych na północno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2006-2008 (I kw.) została przeprowadzona z inicjatywy NajwyŜszej Izby Kontroli, w okresie od 15 kwietnia do 15 lipca 2008 r. Kontrola została ujęta w planie pracy NIK w 2008 r. pod numerem P/08/143. Koordynatorem kontroli była Delegatura NIK w Lublinie. Po przystąpieniu z dniem 1 maja 2004 r. Polski do Unii Europejskiej, granica zachodnia, południowa oraz polsko-litewska przekształciła się w wewnętrzną granicę Unii, a polsko-rosyjska, polsko-białoruska i polsko-ukraińska stała się jej zewnętrzną granicą. Polska jako członek Unii Europejskiej zobowiązana jest zagwarantować właściwą ochronę państw wspólnoty przed niepoŝądanymi osobami i towarami poprzez uszczelnienie granicy wschodniej oraz poprawę warunków ruchu granicznego. Temu celowi ma słuŝyć odpowiednie przygotowanie i utrzymywanie przejść granicznych. Cel kontroli Celem kontroli było dokonanie oceny działań właściwych wojewodów w zakresie wywiązywania się z obowiązków utrzymywania w naleŝytym stanie drogowych i kolejowych przejść granicznych, prawidłowości finansowania zadań związanych z przygotowaniem infrastruktury granicznej oraz udostępniania słuŝbom kontrolnym odpowiednich urządzeń i sprzętu technicznego, niezbędnych do przeprowadzenia sprawnej kontroli. Celem kontroli była równieŝ ocena działań Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie koordynacji i monitorowania realizowanych przez wojewodów zadań związanych z modernizacją i budową przejść na badanym odcinku granicy państwowej. Przedmiotem kontroli była m.in. realizacja i finansowanie zadań inwestycyjnych na przejściach granicznych oraz stan ich infrastruktury. 5

Wprowadzenie Kontrolą objęto Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, cztery urzędy wojewódzkie (Warmińsko-Mazurski, Podlaski, Lubelski i Podkarpacki) oraz sześć gospodarstw pomocniczych wymienionych urzędów, zarządzających mieniem znajdującym się na drogowych i kolejowych przejściach granicznych 1. 1 Wykaz skontrolowanych jednostek oraz uczestniczących w kontroli jednostek organizacyjnych NIK przedstawiono w załączniku nr 5.1 do niniejszej informacji. 6

Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania właściwych wojewodów w latach 2006 2008 (I kw.) w zakresie wywiązywania się z obowiązków bieŝącego utrzymywania w naleŝytym stanie drogowych i kolejowych przejść granicznych oraz prawidłowości finansowania i realizacji zadań związanych z przygotowaniem infrastruktury granicznej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły: w zakresie realizowanych zadań inwestycyjnych: niewykorzystania przez Wojewodę Lubelskiego w pełnym zakresie dostępnych środków finansowych na realizowane przez Lubelski Zarząd Przejść Granicznych w Chełmie zadania inwestycyjne; niedopełnienia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego obowiązku sporządzenia rozliczenia czterech spośród pięciu zakończonych zadań inwestycyjnych na przejściach drogowych; w zakresie administrowania majątkiem Skarbu Państwa na przejściach drogowych: nieuzyskania przez Zakład Obsługi Międzynarodowych Przejść Granicznych w Bezledach, będący gospodarstwem pomocniczym Warmińsko Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, adekwatnych przychodów finansowych przy wynajmowaniu niektórym podmiotom lokali uŝytkowych ze względu na niekorzystne zapisy w umowach; niedopełnienie przez Zakład Obsługi Międzynarodowych Przejść Granicznych w Bezledach obowiązku przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego administrowanych obiektów granicznych i bieŝącego prowadzenia ksiąŝek obiektu budowlanego; nieprzekazywania przez Zarząd Przejść Granicznych w Białymstoku, będący gospodarstwem pomocniczym Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, w terminie części dochodów budŝetu państwa uzyskanych z czynszu za wynajmowane lokale. 7

Podsumowanie wyników kontroli Trwający od kilku lat na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej proces rozbudowy i modernizacji wszystkich 16 drogowych przejść granicznych przyczynił się do znacznej poprawy ich infrastruktury technicznej. Na wszystkich przejściach drogowych zapewnione zostały wymagane warunki do przeprowadzenia sprawnej kontroli granicznej, za wyjątkiem warunków niezbędnych dla słuŝb sanitarnych, funkcjonujących na trzech przejściach drogowych w województwie warmińsko mazurskim (Bezledy, Gronowo, Gołdap). Natomiast na funkcjonujących, na badanym odcinku granicy państwowej, 11 kolejowych przejściach granicznych stwierdzono, Ŝe ich infrastruktura techniczna nie jest dostosowana do potrzeb słuŝb kontrolnych, a jej stan wymaga pilnych i znacznych nakładów inwestycyjnych. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia działalność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie koordynacji i monitorowania realizowanych przez wojewodów zadań związanych z modernizacją i budową przejść na badanym odcinku granicy państwowej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m.in. niepodjęcia przez Ministra skutecznych działań, mających na celu zainicjowanie prac legislacyjnych w zakresie zmian w przepisach prawnych, umoŝliwiających wojewodom pełną realizację inwestycji w kolejowych przejściach granicznych. 2.2. Synteza wyników kontroli 1. Terminowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały wydatkowane przez Wojewodów Podlaskiego i Podkarpackiego środki publiczne na rozbudowę i modernizację przejść granicznych (str. 31 i następne, 46 i następne). 2. Realizacja zadań inwestycyjnych przez Wojewodów Warmińsko Mazurskiego i Lubelskiego, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, przebiegała prawidłowo. SłuŜby Wydziału Infrastruktury i Geodezji Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego nie dopełniły obowiązku sporządzenia wymaganego rozliczenia czterech spośród pięciu zadań inwestycyjnych zakończonych na drogowych przejściach. Planowanie i realizację inwestycji w zasięgu terytorialnym przejść granicznych Wojewoda Lubelski powierzył Lubelskiemu Zarządowi Przejść 8

Podsumowanie wyników kontroli Granicznych w Chełmie, czyniąc to gospodarstwo pomocnicze Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego inwestorem bezpośrednim. Wymienione gospodarstwo nie wykorzystało w tym okresie ogółem 9.265,7 tys. zł (9,4 % dostępnych środków) na realizację pięciu zadań inwestycyjnych (str. 25-26, 38-39). 3. Prawidłowo przebiegała działalność podległych wojewodom gospodarstw pomocniczych, w zakresie realizacji obowiązku bieŝącego utrzymywania drogowych i kolejowych przejść granicznych (dpg i kpg). Dbałość o ich utrzymanie w naleŝytym stanie potwierdziły m.in. przeprowadzone przez NIK, na osiemnastu (64,3%) przejściach, oględziny oraz pisemne informacje uzyskane od słuŝb granicznych (str. 29, 36, 46, 50). 4. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia sposób waloryzowania przez Zakład Obsługi Międzynarodowych Przejść Granicznych w Bezledach wysokości stawek czynszu za najem czterech lokali uŝytkowych w budynku spedycyjnym na dpg w Bezledach podmiotom gospodarczym tylko o roczny wskaźnik inflacji. W konsekwencji, Zakład mógł uzyskać dodatkowe przychody finansowe w wysokości ok. 238,5 tys. zł. Nie wykonał teŝ obowiązku przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego administrowanych obiektów granicznych oraz bieŝącego prowadzenia ksiąŝek budowlanych tych obiektów (str. 29-30). W Zarządzie Przejść Granicznych w Białymstoku, słuŝby księgowe w 14 przypadkach z opóźnieniem przekazały na dochody budŝetu państwa środki w wysokości 14.073 zł, uzyskane z czynszu za wynajmowane lokale uŝytkowe (str. 36-37). 5. W ocenie NIK, trwający od 2000 r. proces rozbudowy i modernizacji drogowych przejść granicznych przyczynił się do podniesienia ich standardu, w zakresie poprawy warunków pracy kontrolnych słuŝb granicznych. Proces ten przebiegał dwuetapowo i był związany, z jednej strony, z wejściem Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) i z drugiej strony, z przystąpieniem do Układu z Schengen (21 grudnia 2007 r.). W pierwszej kolejności wybudowano i oddano do uŝytku na przełomie 2003/2004 roku, w pełni przygotowane do wymogów unijnych, terminale odpraw weterynaryjnych i fitosanitarnych na drogowych przejściach w Bezledach, Kuźnicy Białostockiej, Kukurykach, Dorohusku i Korczowej (str. 52). 9

Podsumowanie wyników kontroli 6. Planami rozbudowy i modernizacji, ze względu na największe natęŝenie ruchu granicznego 2, objęto przede wszystkim przejścia drogowe funkcjonujące na granicy z Republiką Białoruś i Ukrainą. W latach 2005 2007, po rozbudowie i modernizacji oddano do uŝytku nowoczesne i w pełni przygotowane do prowadzenia skutecznej kontroli granicznej przejścia 3 w Dorohusku i Hrebennem 4, łącznie z terminalem odpraw weterynaryjnych i fitosanitarnych (str. 32, 40,42). 7. Najwolniej przebiega proces modernizacji trzech przejść (Bezledy, Gołdap i Gronowo) na granicy z Federacją Rosyjską 5, chociaŝ w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych w latach 2006-2007 poprawił się ich stan techniczny, a tym samym warunki do pracy słuŝb granicznych. Najgorsze warunki pracy posiadają słuŝby sanitarne. Planowane są kolejne etapy modernizacji wymienionych przejść (str. 26-27). 8. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia działalność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie koordynacji i monitorowania realizowanych przez wojewodów zadań związanych z modernizacją i budową przejść na badanym odcinku granicy państwowej. Minister nie podjął skutecznych działań mających na celu zainicjowanie prac legislacyjnych w zakresie zmian w przepisach prawnych, umoŝliwiających wojewodom pełną realizację inwestycji w kolejowych przejściach granicznych. W ocenie NIK, przygotowany przez podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji słuŝby w czerwcu br. i przekazany przez Radę Ministrów 2 Zob. wykres przedstawiający strukturę procentową natęŝania ruchu osobowego na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, str. 18. 3 Kilka lat wcześniej, tj. w 1999 r., na granicy z Republiką Białoruś wybudowano w obrębie przejścia w Kukurykach terminal do odprawy samochodów cięŝarowych w Koroszczynie, którego rozwiązania architektoniczne i organizacyjne czynią go obecnie jednym z najbardziej nowoczesnych przejść na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. RównieŜ w 1998 r., na granicy z Ukrainą oddano do uŝytku jedno z największych, w tym czasie, na całym północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej przejście, w Korczowej. W listopadzie 2003 r. oddano do uŝytku duŝe i nowoczesne przejście w Kuźnicy Białostockiej. 4 Zob. wymienione i inne przejścia na fotografiach w załączniku 5.5. do niniejszej informacji. 5 W strukturze procentowej ruchu osobowego na badanym odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, ruch na granicy polsko rosyjskiej stanowił w latach 2006 2007 zaledwie 11 %. 10

Podsumowanie wyników kontroli Marszałkowi Sejmu RP projekt zmiany ustawy o ochronie granicy państwowej 6, nie rozwiązuje w pełni problemu w tym zakresie, poniewaŝ nie zobowiązuje spółek PKP władających gruntami, na których zlokalizowane są obiekty kolejowych przejść, do ich udostępnienia wojewodom 7 (str. 20-21). 9. Na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej funkcjonuje 11 kolejowych przejść granicznych, których infrastruktura techniczna nie jest dostosowana do potrzeb wszystkich działających na tych przejściach słuŝb granicznych. Graniczne obiekty nie spełniają standardów i podstawowych funkcji uŝytkowych dla dokonywania kontroli zarówno w ruchu osobowym, jak i towarowym. Brak specjalistycznych urządzeń i wyposaŝenia umoŝliwiającego sprawne przeprowadzenie odpraw granicznych. Najgorsze warunki pracy na kolejowych przejściach posiadają słuŝby weterynaryjne, fitosanitarne i sanitarne (str. 28, 35-36, 43-44, 49-50). 10. Pod koniec 2006 r. strona polska, zgodnie z umową międzynarodową, wybudowała na granicy polsko-rosyjskiej drogowe przejście w miejscowości Grzechotki za kwotę 116,8 mln zł, natomiast strona rosyjska nie wywiązała się z przyjętych zobowiązań, zawartych w tej umowie. Pomimo tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przygotował projektu stosownej noty dyplomatycznej, która powinna być skierowana do odpowiednich organów państwowych Federacji Rosyjskiej, w celu przyśpieszenia budowy przejścia na swoim terytorium (str. 22, 24-25). 11. Rezultaty finansowe kontroli wyniosły ogółem 238.501 zł - uszczuplenia finansowe (str. 29-30). 2.3. Uwagi końcowe i wnioski 1. W procesie rozwijającego się ruchu granicznego w Unii Europejskiej coraz większego znaczenia nabiera wschodnia granica państwowa, a zarazem zewnętrzna granica wspólnot europejskich. Wymaga to dalszej rozbudowy i modernizacji infrastruktury granicznej. Istotną przesłanką przy opracowywaniu dalszych 6 Zob. przypis 22. 7 Zob. odpowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na wystąpienie pokontrolne NIK, str. 57. 11

Podsumowanie wyników kontroli kierunków zagospodarowania granicy państwa powinna być istniejąca i projektowana sieć transportowa. Zagospodarowanie granicy wschodniej musi być więc procesem ciągłym i zintegrowanym, wokół którego powinny łączyć się działania wszystkich odpowiedzialnych instytucji. SłuŜyć ma to m.in. wzrostowi rozwoju społecznogospodarczego terenów przygranicznych, aktywizacji obszarów o niskiej dynamice gospodarczej oraz osiągnięciu odpowiednich standardów przekraczania granicy państwowej na rozwijającej się sieci szlaków tranzytowych, wiodących przez Polskę z zachodu na wschód i z północy na południe. 2. Proces rozbudowy i modernizacji wszystkich drogowych przejść na granicy wschodniej przyczynił się do znacznej poprawy warunków pracy kontrolnych słuŝb granicznych. Natomiast wszystkie przejścia kolejowe na badanym odcinku granicy państwowej są niedoinwestowane, a ich stan techniczny i wyposaŝenie nie zapewnia prowadzenia sprawnej kontroli i wymaga znacznych prac modernizacyjnych. 3. Od 1 stycznia 2006 r. obowiązek utrzymywania kolejowych i drogowych przejść granicznych spoczywa na właściwych wojewodach. Istotne utrudnienia w realizacji inwestycji na przejściach kolejowych wynikają z niespójności aktów prawnych regulujących ich stosunki własnościowe, poniewaŝ nieruchomości na których zlokalizowane są przejścia kolejowe 8 są własnością spółek handlowych PKP S.A., a nie Skarbu Państwa. Dopiero w czerwcu 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotował i skierował na posiedzenie Rady Ministrów projekt zmian legislacyjnych, dotyczący finansowania przez wojewodów zadań inwestycyjnych na przejściach kolejowych. W ocenie NIK zmiany te nie są jednak wystarczające, poniewaŝ nie zobowiązują właścicieli gruntów i obiektów znajdujących się na tych przejściach do ich udostępnienia wykonawcom inwestycji. Wyniki kontroli wskazują na konieczność zintensyfikowania działań organów odpowiedzialnych za ochronę granicy państwowej. Powinny one dotyczyć zarówno rozwiązania problemów własnościowych na kolejowych przejściach granicznych jak i dalszych niezbędnych inwestycji w infrastrukturę niektórych przejść granicznych, tak kolejowych jak i drogowych. 8 Zob. charakterystyka stanu prawnego, str. 15 16. 12

WaŜniejsze wyniki kontroli W ocenie NIK, uwzględniając wnioski skierowane w wystąpieniach pokontrolnych oraz sposób ich realizacji, konieczne jest podjęcie działań przez: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zmierzających do: - zapewnienia skuteczniejszych i konsekwentnych działań w zakresie koordynowania realizowanych przez wojewodów zadań związanych z utrzymywaniem drogowych i kolejowych przejść granicznych; - zainicjowania dalszych prac legislacyjnych umoŝliwiających wojewodom władanie nieruchomościami i obiektami kolejowych przejść granicznych, w celu skutecznej realizacji zadań inwestycyjnych; - przedłoŝenia Ministrowi Spraw Zagranicznych projektu noty dyplomatycznej do Federacji Rosyjskiej w sprawie przyśpieszenia budowy drogowego przejścia granicznego po stronie rosyjskiej w miejscowości Mamonowo II; Wojewodę Lubelskiego, zmierzających do: - zapewnienia skuteczniejszego nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych mającego na celu pełne wykorzystanie środków finansowych; Wojewodę Warmińsko Mazurskiego, zmierzających do: - zintensyfikowania działań w zakresie modernizacji drogowych przejść i przestrzegania przepisów dotyczących rozliczania zrealizowanych zadań inwestycyjnych. 3. WaŜniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego 3.1.1. Organy odpowiedzialne za drogowe i kolejowe przejścia graniczne 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Zgodnie z art. 7. ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej 9 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiada za ochronę granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontrolę ruchu granicznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi (art.16 ust. 3a powołanej ustawy) w drodze rozporządzenia sposób 9 t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 226, poz.1944 ze zm. 13

WaŜniejsze wyniki kontroli ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych oraz podmioty właściwe w tych sprawach (...). Minister ogłasza (ar.16 ust. 4) w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przejścia graniczne, rodzaj ruchu dozwolonego przez te przejścia oraz czas ich otwarcia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kieruje m.in. działem administracji rządowej sprawy wewnętrzne, na podstawie 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 10. Do zakresu działania Departamentu Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej 11 tego ministerstwa naleŝy prowadzenie spraw związanych m. in. z: organizacją i koordynacją współpracy Ministra z zagranicą, a takŝe współdziałaniem w tym zakresie z wojewodami; wykorzystaniem środków pochodzących z pomocy zagranicznej, rezerw celowych dotyczących funduszy z Unii Europejskiej, zagospodarowania granicy państwowej, współpracy transgranicznej; obsługą merytoryczną i organizacyjno techniczną Zespołu do Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej, Międzyresortowego Zespołu do Spraw Wykorzystania Środków w Ramach Funduszu Schengen i Norweskiego Mechanizmu Finansowego. 30 października 1998 r. zarządzeniem 12 Prezesa Rady Ministrów został powołany Międzyresortowy Zespół do Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej, któremu przewodniczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zastępcą jest podsekretarz stanu w tym ministerstwie. W skład Zespołu wchodzi 14 stałych członków. Do udziału w pracach Zespołu zapraszani są równieŝ wojewodowie. Do zadań Zespołu naleŝy m.in.: 1. przygotowywanie programów zagospodarowania granicy państwowej oraz zasad ich finansowania przez właściwe organy, 2. inicjowanie oraz opiniowanie działań w sprawach organizowania i stałego utrzymywania przejść granicznych w stanie umoŝliwiającym skuteczną pracę organów kontroli granicznej, celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej i radiometrycznej, 3. koordynowanie współdziałania centralnych i terenowych organów administracji rządowej w zakresie zagospodarowania granicy państwowej, 10 Dz. U. Nr 216, poz. 1604. 11 Źródło: Biuletyn Informacji Publicznej www.bip.mswia.gov.pl. 12 Niepublikowane. 14

WaŜniejsze wyniki kontroli 4. inicjowanie i opiniowanie działań usprawniających przekraczanie granicy państwowej przez osoby, towary i środki transportu, 5. inicjowanie opracowywania i opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących spraw określonych w pkt 1-4. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwołuje posiedzenia Zespołu, powołuje grupy robocze i zleca im opracowanie zagadnień wchodzących w zakres jego działania, a takŝe przedstawia Prezesowi Rady Ministrów wnioski oraz roczne sprawozdanie z prac Zespołu. 2. Wojewoda Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej właściwy wojewoda jest zobowiązany do stałego utrzymywania drogowych, kolejowych, lotniczych, morskich i rzecznych przejść granicznych (...) w stanie umoŝliwiającym przeprowadzenie sprawnej i skutecznej kontroli bezpieczeństwa, granicznej, celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej i radiometrycznej oraz jakości handlowej artykułów rolno- spoŝywczych. Obowiązek stałego utrzymywania kolejowych, lotniczych, morskich i rzecznych przejść granicznych został nałoŝony na właściwych wojewodów z dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie zmiany art. 17 powołanej wyŝej ustawy w brzmieniu nadanym przez postanowienia art. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o StraŜy Granicznej oraz zmianie niektórych innych ustaw 13. Do dnia 31 grudnia 2005 r. za kolejowe, morskie i lotnicze przejścia odpowiedzialny był minister właściwy do spraw transportu i gospodarki morskiej, a za rzeczne minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z art. 24 ustawy o zmianie ustawy o StraŜy Granicznej oraz niektórych innych ustaw, pozostające w ich zarządzie lub uŝywaniu obiekty, sprzęt i urządzenia stanowiące wyposaŝenie kolejowych, lotniczych, morskich i rzecznych przejść granicznych, miały przejść nieodpłatnie w trwały zarząd, zarząd lub uŝywanie właściwych miejscowo wojewodów. JednakŜe, w związku z faktem, iŝ organy centralne zobowiązane do utrzymania przejść granicznych nie posiadały Ŝadnych obiektów, urządzeń 13 Dz. U. Nr 90, poz. 757 ze zm. 15

WaŜniejsze wyniki kontroli ani sprzętu do kontroli granicznej, art. 24 w praktyce nie został zrealizowany. Infrastruktura i wyposaŝenie kolejowych przejść granicznych stanowiła majątek spółek prawa handlowego PKP S.A. i PLK S.A., co uniemoŝliwiało finansowanie z budŝetu wojewody wydatków majątkowych na inwestycje, w obrębie nieruchomości stanowiących własność tych spółek. Na mocy art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie granicy państwowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie obowiązków wojewody w zakresie finansowania i utrzymywania przejść granicznych, przejść turystycznych, miejsc przekraczania granicy na szlakach turystycznych oraz punktów nocnego postoju na rzekach granicznych, ich wyposaŝenia w sprzęt, a takŝe organów właściwych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych. 14 Według przepisów ( 3) tego rozporządzenia do podstawowych obowiązków wojewody naleŝy m.in. nieodpłatne udostępnianie polskim organom przeprowadzającym kontrolę urządzeń i sprzętu technicznego niezbędnych do przeprowadzania sprawnej i skutecznej kontroli; nieodpłatne udostępnianie organom kontroli pomieszczeń i miejsc, w których jest dokonywana kontrola, wyposaŝonych w urządzenia i sprzęt techniczny do prowadzenia kontroli oraz sprzęt kwaterunkowy i biurowy; zapewnienie nieodpłatnie organom kontroli utrzymania pomieszczeń, sprzętu i urządzeń w odpowiednich warunkach sanitarno-higienicznych, oświetlenia, ogrzewania, sprzątania, klimatyzacji i wentylacji oraz dostaw wody i energii elektrycznej, a takŝe administrowanie obiektami pozostającymi w zarządzie wojewody, które znajdują się w przejściu granicznym. Zakres obowiązków wojewody obejmuje ponadto ( 4.1) planowanie i wykonanie inwestycji w przejściu granicznym, w szczególności obiektów kubaturowych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń i sprzętu słuŝącego do kontroli oraz ich przebudowę, modernizację i remonty. 14 Dz. U. Nr 256, poz. 2145 obowiązuje od 1 stycznia 2006 r. Do 31 grudnia 2005 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w podobnym brzmieniu. Nowe rozporządzenie, nakłada na wojewodów obowiązek finansowania i utrzymywania kolejowych, lotniczych, morskich i rzecznych przejść granicznych. 16

WaŜniejsze wyniki kontroli Wojewoda ma obowiązek ( 4.2) uzgadniać z właściwymi miejscowo organami kontroli planowanie i wykonanie inwestycji, przebudowy, modernizacji i remontów. UmoŜliwia takŝe zainstalowanie przez te organy urządzeń i sprzętu technicznego, finansowanych ze środków własnych wnioskodawcy. Koszty związane z wykonywaniem zadań określonych w rozporządzeniu ( 2) są pokrywane ze środków wyodrębnionych w budŝetach właściwych miejscowo wojewodów. Dla usprawnienia kontroli granicznej ( 9.1) mogą być wykorzystane środki pochodzące z pomocy finansowej jednostki samorządu terytorialnego lub z pomocy zagranicznej, na cele uzgodnione przez organy kontroli działające w przejściu granicznym z wojewodą lub jednostką samorządu terytorialnego. Wydatkowanie środków publicznych przez wojewodów na utrzymanie przejść granicznych, odbywa się na podstawie przepisów ustawy, z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 15, z wykorzystaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 16. 3.1.2. Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne 1. Na liczącej 1185 km polsko-rosyjskiej, polsko-białoruskiej i polsko-ukraińskiej granicy znajduje się 16 drogowych i 14 kolejowych przejść granicznych (w tym trzy nieczynne), tj.: a) na granicy państwowej z Federacją Rosyjską (232 km), na terenie woj. warmińsko mazurskiego, trzy przejścia drogowe w miejscowościach: Bezledy, Gołdap, Gronowo i trzy kolejowe w miejscowościach: Braniewo, Głomno (nieczynne od stycznia 2000 r.) i Skandawa; b) na granicy państwowej z Republiką Białoruś (418 km) - na terenie woj. podlaskiego cztery przejścia drogowe w miejscowościach: Bobrowniki, Kuźnica Białostocka, Połowce, BiałowieŜa i cztery kolejowe w miejscowościach: Czeremcha, Kuźnica Białostocka, Siemianówka, Zubki Białostockie (nieczynne od 1992 r.); - na terenie woj. lubelskiego trzy przejścia drogowe w miejscowościach: Kukuryki, Sławatycze, Terespol i jedno kolejowe w miejscowości Terespol; c) na granicy państwowej z Ukrainą (535 km) 15 Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. 16 Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655. 17

WaŜniejsze wyniki kontroli - na terenie woj. lubelskiego trzy przejścia drogowe w miejscowościach: Dorohusk, Hrebenne, Zosin i trzy kolejowe w miejscowościach: Dorohusk, Hrubieszów, Hrebenne (nieczynne od maja 2005 r.); - na terenie woj. podkarpackiego trzy przejścia drogowe w miejscowościach: Korczowa, Medyka i Krościenko oraz trzy kolejowe w miejscowościach: Przemyśl, Werchrata i Krościenko. 2. Największe natęŝenie ruchu osobowego na drogowych i kolejowych przejściach granicznych w latach 2006-2007, na północno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej wystąpiło na granicy z Republiką Białoruś, a najmniejsze na granicy z Federacją Rosyjską 17. Strukturę natęŝenia ruchu granicznego obrazują poniŝsze wykresy: Wykres Nr 1 Wykres Nr 2 Ruch osobowy na przejściach drogow ych Ruch osobow y na przejściach kolejow ych 2% 11% 28% 62% 27% 70% z Rosją - 6 555,4 tys. z Białorusią - 16 648,4 tys. z Ukrainą- 37 597,4 tys. z Rosją - 89,8 tys. z Białorusią - 2 688,3 tys. z Ukrainą - 1 064,2 tys. 3. Początek roku 2000 zaowocował wypracowaniem przez gremia rządowe dokumentów o charakterze strategicznym, które określały cele konieczne do osiągnięcia odpowiedniego stanu granicy wschodniej jako granicy zewnętrznej Unii Europejskiej. Powołany w 1998 r. przez Prezesa Rady Ministrów Międzyresortowy Zespół do Spraw Zagospodarowania Granicy Państwowej opracował dokument pn. ZałoŜenia strategii zagospodarowania granicy państwowej do roku 2010 18, w którym przedstawione zostały generalne kierunki 17 Według danych zamieszczonych w załączniku nr 5.4. 18 Opracowanie Międzyresortowego Zespołu ds. Zagospodarowania Granicy Państwowej, Warszawa, listopad 1999 r. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych. 18

WaŜniejsze wyniki kontroli działań w sferze zagospodarowania granicy państwowej w horyzoncie długoterminowym. ZałoŜenia stanowią wyjściowy dokument do cyklicznego sporządzania programów zagospodarowania granicy państwowej, szczegółowo określających aspekty prawne, techniczno organizacyjne i finansowe dotyczące realizowanych w tym zakresie zadań. 4. W latach 2000-2005 Departament Współpracy Międzynarodowej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji opracował w kolejności dwa dokumenty pn. Program zagospodarowania granicy państwowej w latach 2000-2002 i Program zagospodarowania granicy państwowej w latach 2003-2005, w których przewidziano do budowy i rozbudowy szereg przejść granicznych na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej. 5. W latach 2006-2008 (I kw.) na realizację zadań inwestycyjnych na drogowych i kolejowych przejściach granicznych na północno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej wydatkowano ze środków publicznych 286.872,9 tys. zł 19, z tego w województwach: warmińsko mazurskim 80.207,2 tys. zł (27,9 %); podlaskim 58.450,6 tys. zł (20,4%), w tym na kolejowe przejścia 52.776,5 tys. zł; lubelskim 98.338,7 tys. zł (34,3 %); podkarpackim 49.876,4 tys. zł (17,4 %), w tym na kolejowe przejścia 249 tys. zł. Strukturę wydatków w tym zakresie obrazuje poniŝszy wykres: Wykres Nr 3 120000 100000 tys. zł 80000 60000 40000 20000 0 80207,2 0,0 w armińskomazurskie 5674,1 52776,5 98338,7 0,0 49627,4 249,0 podlaskie lubelskie podkarpackie w ydatki - przejścia drogow e w ydatki - przejścia kolejow e Wydatki na inwestycje przejść granicznych 19 Zob. szczegóły w załączniku nr 5.3. 19

WaŜniejsze wyniki kontroli 3.2. Istotne ustalenia kontroli 3.2.1. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości ocenia skontrolowaną działalność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. 1. Działania w zakresie koordynowania i monitorowania - realizowanych przez wojewodów - zadań, związanych z modernizacją i budową przejść granicznych na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi i Ukrainą, podejmowane przez (upowaŝniony przez Ministra) Departament Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej, nie zawsze były skuteczne i nie przynosiły zamierzonych rezultatów. I tak: Wykonywanie przez wojewodów od dnia 1 stycznia 2006 r., na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1944 ze zm.) 20 obowiązku utrzymania wszystkich rodzajów przejść granicznych, w tym przejść kolejowych, napotykało na istotne utrudnienia. Przyczyną tego stanu był brak tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości, na których funkcjonują kolejowe przejścia graniczne. Nieruchomości te są własnością spółek prawa handlowego, tj. jednostek organizacyjnych PKP SA. Sytuacja ta nie pozwalała wojewodom na realizację inwestycji na tych przejściach pomimo, Ŝe zostali do tego zobligowani przepisami ustawowymi. NIK wskazywała na konieczność doprecyzowania przepisów dotyczących prowadzenia przez wojewodów inwestycji na przejściach granicznych juŝ w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 stycznia 2007 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po kontroli przeprowadzonej w MSWiA dotyczącej przygotowania organów administracji rządowej w związku z wejściem Polski do strefy Schengen 21. 20 Art. 17 tej ustawy został zmieniony przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o StraŜy Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 90, poz. 757 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. 21 Zob. str. 53-54. 20

WaŜniejsze wyniki kontroli Zainteresowani wojewodowie wielokrotnie informowali pisemnie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o braku uregulowań prawnych w tych kwestiach, a w konsekwencji braku moŝliwości realizacji nowych zadań ustawowych. Dopiero w kwietniu 2007 r. słuŝby MSWiA wystąpiły do Ministerstwa Finansów z inicjatywą takich zmian legislacyjnych, które dawałyby wojewodom uprawnienia do realizowania zadań inwestycyjnych na kolejowych przejściach granicznych. JednakŜe Ministerstwo Finansów w wyraŝonym w kwietniu 2007 r. stanowisku wskazało na niedopuszczalność unormowania tej kwestii w ustawie o finansach publicznych, zwracając uwagę, Ŝe stosowna regulacja winna być zawarta w przepisach ustawowych odnoszących się do przejść granicznych. Kolejne prace legislacyjne w tym zakresie MSWiA podjęło dopiero w I kwartale 2008 r., a więc niemal po upływie roku. W projekcie ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (zaakceptowanym przez Radę Ministrów w czerwcu 2008 r.), planuje się zmiany do ustawy o ochronie granicy państwowej polegające na umoŝliwieniu wojewodom zlecania m.in. właścicielowi gruntów lub obiektów kolejowych przejść granicznych realizacji swoich zadań na podstawie zawartej umowy z jednoczesnym przyznaniem dotacji celowej 22. W ocenie NIK proponowane zmiany nie rozwiązują jednak w pełni problemu realizacji inwestycji na kolejowych przejściach granicznych, poniewaŝ nie zobowiązują władających tymi gruntami i obiektami do ich udostępnienia wojewodom. W dniu 11 września 2007 r. Rada Ministrów przyjęła opracowany przez MSWiA Program zintegrowanego zarządzania granicą w latach 2007-2013 23. Dokument ten 22 Art. 5 projektu ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw druk Sejmowy nr 778 o następującej treści: Wojewoda moŝe zlecić właścicielowi lub posiadaczowi gruntów lub obiektów kolejowych, morskich, rzecznych lub lotniczych przejść granicznych realizację swoich zadań na podstawie zawartej umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Umowa powinna określać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel na jaki dotacja celowa została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość dotacji celowej udzielanej na wykonanie zadania i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji celowej, nie dłuŝszy niŝ do dnia 31 grudnia danego roku budŝetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, nie dłuŝszy niŝ 15 dni, licząc od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni, licząc od określonego w umowie dnia jego wykonania. 23 Niepublikowany. 21

WaŜniejsze wyniki kontroli określa m.in. strategię funkcjonowania granicy państwowej i zawiera m.in. wykaz zadań inwestycyjnych realizowanych w przejściach na granicy z Federacją Rosyjską, Republiką Białoruś i Ukrainą w latach 2003 2007. Dopiero w trakcie kontroli, tj. w maju 2008 r. Departament Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej MSWiA przekazał właściwym wojewodom wymieniony Program do ewentualnego wykorzystania. Departament Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej MSWiA nie podjął do dnia zakończenia czynności kontrolnych - prac nad przygotowaniem dokumentu pn. Koncepcja funkcjonowania granicy polsko-ukraińskiej podczas EURO 2012, co zakładał ww. Program 24. W ocenie NIK, brak stanowiska strony ukraińskiej w zakresie dokonywania wspólnych kontroli granicznych po stronie polskiej, nie moŝe usprawiedliwiać niepodjęcia w tym zakresie prac, albowiem wymieniony dokument nie ogranicza się jedynie do tej kwestii. Pod koniec 2006 r. strona polska, zgodnie z umową między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o przebudowie dróg i budowie drogowych przejść granicznych dla zapewnienia komunikacji drogowej między Elblągiem (Rzeczpospolita Polska) i Kaliningradem (Federacja Rosyjska) z dnia 27 czerwca 2003 r. zrealizowała budowę przejścia drogowego w Grzechotkach (woj. warmińsko mazurskie) na kwotę 116,8 mln zł, natomiast strona rosyjska nie wywiązała się z przyjętych zobowiązań zawartych w tej umowie. Pomimo niewywiązania się z postanowień umownych przez stronę rosyjską, MSWiA nie przygotowało projektu stosownej noty dyplomatycznej, która mogłaby być skierowana w tej kwestii do władz rosyjskich. Według posiadanej przez MSWiA informacji, dopiero pod koniec 2007 r. rozpoczęto przygotowania do budowy przejścia po stronie rosyjskiej w miejscowości Mamonowo II, którego termin oddania do uŝytku strona rosyjska zaplanowała w I kw. 2010 r. 25. 24 Zob. o podjętych w tym zakresie działaniach przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK, str. 57. 25 Zob. o podjętych w tym zakresie działaniach przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK, str. 57. 22

WaŜniejsze wyniki kontroli 3.2.2. Województwo warmińsko mazurskie (d) przejścia drogowe, (k) przejścia kolejowe26 1. Po przeprowadzonej w II kw. 2004 r. kontroli dotyczącej modernizacji przejść drogowych na północno wschodnim i wschodnim odcinku granicy państwowej w latach 2000 2004 (I kw.)27, NajwyŜsza Izba Kontroli stwierdziła m.in., Ŝe pod względem stanu infrastruktury granicznej najgorsza sytuacja w tym zakresie występuje w woj. warmińsko mazurskim i dotyczy to wszystkich trzech przejść, tj. w Bezledach, Gołdapi i Gronowie. Przejścia te, funkcjonujące od połowy 90 tych lat, są mało nowoczesne i niedoinwestowane. SłuŜby graniczne pracują w trudnych warunkach, a zniszczone i niedostosowane do nowych procedur kontrolnych pawilony do odprawy utrudniają im właściwą realizację ustawowych zadań. Wynikało to głównie z niedomagań organizacyjnych słuŝb Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczących przygotowania i realizacji zadań inwestycyjnych oraz wykorzystania na ten cel środków publicznych. Dopiero w IV kw. 2004 r. zaplanowano rozpoczęcie modernizacji tych przejść. 26 Źródło: zarys mapy według Programu zintegrowanego zarządzania granicą w latach 2007-2013 opracowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (niepublikowany). 27 Zob. str. 52-53. 23

WaŜniejsze wyniki kontroli 2. Przedmiotem kolejnej kontroli NIK w II połowie 2006 r. było przygotowanie organów administracji rządowej w związku z wejściem Polski do strefy Schengen 28. W ocenie NIK, realizacja rozbudowy oraz modernizacji drogowych przejść w woj. warmińsko mazurskim przebiegała prawidłowo. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania Wojewody Warmińsko Mazurskiego w zakresie utrzymywania trzech drogowych i dwóch kolejowych przejść na granicy z Federacją Rosyjską oraz rozbudowy i modernizacji drogowych przejść w latach 2006 2008 (I kw.). 3.2.2.1. Drogowe przejścia graniczne (dpg) 1.W badanym okresie na realizację zadań inwestycyjnych ze środków publicznych wydatkowano ogółem 80.207,2 tys. zł, w tym z funduszy zagranicznych 35.413,4 tys. zł (14.307,4 tys. zł z Funduszu Schengen i 21.106,0 tys. zł z Funduszu Phare). Nie wykorzystano w tym okresie ogółem 13.576,0 tys. zł (17 % ogółu wydatkowanych środków), w tym głównie na budowę przejścia drogowego w Grzechotkach 13.513,5 tys. zł (99,6 %). Niezrealizowanie planowanych wydatków wynikało z rezygnacji z zakupu pierwszego wyposaŝenia dla tego przejścia, z powodu opóźnienia w budowie przejścia po stronie rosyjskiej (Mamonowo II). I tak: budowę dpg w Grzechotkach, dla zapewniania komunikacji między Elblągiem i Kaliningradem zrealizowano w okresie od 2 marca 2004 r. do 6 grudnia 2006 r. o wartości 116.778,8 tys. zł (bez wyposaŝenia). W 2006 r. wydatkowano w tym zakresie środki z Funduszu Phare na kwotę 21.106 tys. zł. i środki budŝetowe w wysokości 35.226,4 tys. zł (71,6 % planowanych). W 2007 r., z przyznanych środków w wysokości 15.775 tys. zł zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie wydatków budŝetu państwa, które w 2006 r. nie wygasają z upływem roku budŝetowego 29, wydana została do 30 czerwca 2007 r. jedynie kwota 2.261,5 tys. zł (14,3 %), na częściowe wyposaŝenie w sprzęt niezbędny do utrzymywania w czystości i gotowości do otwarcia tego przejścia granicznego. NIK podziela stanowisko Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, iŝ realizacja przewidzianych na rok 28 Zob. str. 53 i następne. 29 Dz. U. Nr 232, poz. 1689. 24

WaŜniejsze wyniki kontroli 2007 r. wydatków wiązałaby się z brakiem moŝliwości eksploatowania specjalistycznych urządzeń oraz utratą ich gwarancji. Z tego względu odstąpiono od zakupu dwóch urządzeń rentgenowskich typu Heimann do prześwietlania samochodów cięŝarowych i bagaŝu podręcznego. Natomiast z kwoty 7.500 tys. zł ujętej w budŝecie Wojewody na 2007 r. zrealizowano, niezbędne do bieŝącego utrzymania tego przejścia, zakupy inwestycyjne w wysokości ogółem 718,9 tys. zł (9,6 %). Pozostała kwota (6.781 tys. zł) została zablokowana decyzją budŝetową Wojewody Warmińsko Mazurskiego. W budŝecie na 2008 r. na realizację zadań inwestycyjnych w tym przejściu zaplanowano kwotę 16.420 tys. zł. Na powierzchni przejścia 72,1 ha wybudowano 36 budynków dla słuŝb granicznych, 19 pasów odpraw (10 na kierunku wyjazdowym z Polski i 9 na wjeździe). Przepustowość przejścia wynosi 800 samochodów cięŝarowych, 300 autobusów i 5000 samochodów osobowych na dobę. W 2007 r. na bieŝące utrzymanie tego przejścia poniesiono wydatki w wysokości 1.281 tys. zł. 2. W trakcie realizacji rozbudowy i modernizacji pozostałych trzech drogowych przejść granicznych, tj. w Bezledach, Gronowie i Gołdapi, inwestor dysponował m.in. aktualną dokumentacją projektową i techniczną, decyzjami o pozwoleniu na budowę, uzgodnieniami ze słuŝbami kontrolnymi, a takŝe naleŝycie zawartymi z wykonawcami umowami na realizację całości zadań. Wyboru wykonawców oraz inwestora zastępczego dokonywano zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 30 oraz przyjętymi kryteriami oceny ofert. W odniesieniu jednak do inwestycji realizowanej na dpg w Gronowie, inwestor zastępczy sprawował nadzór nad realizacją części robót, które nie były objęte umową o nadzór. Dotyczyło to m.in. budowy hali kontroli szczegółowej i wiaty odpraw. Ponadto inwestor zastępczy pełnił faktyczny nadzór jeszcze przez dwa miesiące po wygaśnięciu umowy, a za sprawowanie bezumownego nadzoru wypłacono mu wynagrodzenie w wysokości ogółem 67,2 tys. zł. W ocenie NIK, wydatek ten był celowy i uzasadniony. Nie dopełniono jednak formalności związanych z aneksowaniem umowy. 3. Środki finansowe wydatkowane były w wysokości odpowiadającej umowom o realizację zadań inwestycyjnych, po udokumentowanych odbiorach poszczególnych etapów zrealizowanych robót. W następstwie niedomagań organizacyjnych, słuŝby Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego nie dopełniły obowiązku 30 Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655. 25

WaŜniejsze wyniki kontroli wynikającego z 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budŝetu państwa 31, tj. sporządzenia rozliczenia inwestycji w terminie 60 dni od daty ich odbioru końcowego. I tak, spośród pięciu zakończonych zadań inwestycyjnych, w czterech przypadkach nie sporządzono wymaganego rozliczenia, pomimo Ŝe od daty ich odbioru końcowego do czasu zakończenia w czerwcu 2008 r. kontroli NIK upłynęło od trzech do dziewiętnastu miesięcy. Wymaganego rozliczenia dokonano tylko w odniesieniu do inwestycji na przejściu w Gronowie, ale z 16 dniowym opóźnieniem 32. 4. Wydatki na realizację trzech pozostałych przejść drogowych wyniosły ogółem 23.874,8 tys. zł, w tym na: dpg w Bezledach (osobowo-towarowe) - 17.104,6 tys. zł (w tym 9.504,1 tys. zł z Funduszu Schengen). Przejście funkcjonuje od 1993 r. i systematycznie jest modernizowane. W badanym okresie zrealizowano m.in. budynek do odpraw celnych z częścią administracyjną, dwa budynki kontroli szczegółowej samochodów cięŝarowych, podbudowę i posadowienie stacjonarnego urządzenia RTG do prześwietlania samochodów cięŝarowych. dpg Gołdap (osobowo-towarowe) 1.432,3 tys. zł. Przejście funkcjonuje od 1995 r. W latach 2004-2005 r. wybudowano budynek dla SłuŜby Celnej, budynki do kontroli szczegółowej samochodów cięŝarowych, pawilony kontrolerskie, zmodernizowano układ komunikacyjny, a w badanym okresie, równieŝ budynek StraŜy Granicznej. dpg Gronowo (osobowo-towarowe) - 5.337,9 tys. zł (w tym 4.803,3 tys. zł z Funduszu Schengen). Przejście funkcjonuje od 1995 r. W latach 2006-2007 wykonano m.in.: platformę wjazdową do Polski w zakresie ciągu komunikacyjnego z pawilonami kontrolerskimi i wiatami, budynek kontroli szczegółowej na wjeździe samochodów osobowych i autobusów. Zakończono budowę systemów teletechnicznych i teleinformatycznych w zakresie obsługi platformy wjazdowej z budynkiem kontroli szczegółowej na wjeździe, przebudowę uzbrojenia podziemnego w niezbędnym zakresie. 5. W wyniku rozbudowy i modernizacji drogowych przejść w latach 2006-2007 poprawił się ich stan techniczny, a tym samym warunki pracy słuŝb granicznych, w szczególności na przejściu w Bezledach. Dalsza poprawa infrastruktury granicznej 31 Dz. U. Nr 120, poz. 831. 32 Zob. o podjętych działaniach w tym zakresie przez Wojewodę w odpowiedzi na wystąpienie pokon- trolne NIK, str. 58. 26

WaŜniejsze wyniki kontroli na przejściach w Gołdapi i Gronowie oraz zwiększenie funkcjonalności przejścia w Bezledach wymaga realizacji dalszych działań inwestycyjnych. W grudniu 2007 r. Wydział Infrastruktury i Geodezji Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie opracował dokument pn. Przejścia graniczne w woj. warmińsko mazurskim. Charakterystyka, utrzymanie i plan inwestycyjny, w którym przewidziano, w latach 2008-2010, dalszą rozbudowę i modernizację drogowych i kolejowych przejść granicznych. 6. Jedynie dla słuŝb granicznej inspekcji weterynaryjnej i fitosanitarnej stworzono w pełni naleŝyte warunki do wykonywania ustawowych zadań, bowiem na początku 2004 r. na dpg w Bezledach oddano do uŝytku terminal wyposaŝony w niezbędny sprzęt, laboratoria i urządzenia techniczne - odpowiadające wymaganiom Unii Europejskiej. 7. Nie zostały zapewnione warunki pracy dla słuŝb sanitarnych. I tak: punkt granicznej kontroli sanitarnej na dpg w Bezledach mieści się w trzech pomieszczeniach uŝyczonych przez inspekcję fitosanitarną. Brak jest zadaszonego miejsca, gdzie moŝliwe byłoby prawidłowe prowadzenie kontroli towarów przewoŝonych w chłodniach i cysternach oraz pobierania próbek. Nie ma zapewnionych magazynów towarowych do zabezpieczenia produktów na okres badań laboratoryjnych. W części laboratoryjnej brak warunków do przygotowania prób oraz ich przetrzymywania. Punkt nie posiada pomieszczeń socjalnych dla zatrudnionych pracowników inspekcji sanitarnej. na pozostałych przejściach drogowych i kolejowych nie zapewniono jakichkolwiek pomieszczeń lub miejsc wyposaŝonych w urządzenia i sprzęt techniczny niezbędny do przeprowadzenia kontroli sanitarnej Ŝywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z Ŝywnością. W zakresie zapobiegania i zwalczania chorób tylko na dpg w Bezledach oddano w I półroczu 2008 r. do uŝytku pomieszczenie do izolacji chorych na choroby zakaźne. Na wszystkich przejściach drogowych i kolejowych o ruchu osobowym, brak jest wydzielonych miejsc dla osób z małymi dziećmi, wyposaŝonych w urządzenia sanitarne 33. 33 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie obowiązków wojewody w zakresie finansowania i utrzymywania przejść granicznych (...). 27